Makivik Corporation c. Canada (Procureur général)

Makivik Corporation c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2021-09-21
Référence neutre
2021 CAF 184
Numéro de dossier
A-445-19, A-447-19, A-448-19
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20210921
Dossiers : A-447-19 (dossier principal)
A-445-19
A-448-19
Référence : 2021 CAF 184
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE WEBB
LE JUGE LASKIN
LA JUGE MACTAVISH
ENTRE :
LA SOCIÉTÉ MAKIVIK, LE GRAND CONSEIL DES CRIS ET LE CONSEIL DE GESTION DES RESSOURCES FAUNIQUES DE LA RÉGION MARINE DU NUNAVIK
appelants/intimés dans l’appel incident
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé/appelant dans l’appel incident
et
NUNAVUT TUNNGAVIK INCORPORATED
intervenante
Audience tenue par vidéoconférence organisée par le greffe, les 7 et 8 juin 2021.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 21 septembre 2021.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE LASKIN
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE WEBB LA JUGE MACTAVISH
Date : 20210921
Dossiers : A-447-19 (dossier principal)
A-445-19
A-448-19
Référence : 2021 CAF 184
CORAM :
LE JUGE WEBB
LE JUGE LASKIN
LA JUGE MACTAVISH
ENTRE :
LA SOCIÉTÉ MAKIVIK, LE GRAND CONSEIL DES CRIS ET LE CONSEIL DE GESTION DES RESSOURCES FAUNIQUES DE LA RÉGION MARINE DU NUNAVIK
appelants/intimés dans l’appel incident
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé/appelant dans l’appel incident
et
NUNAVUT TUNNGAVIK INCORPORATED
intervenante
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LASKIN
Table des matières (par paragraphe)
Par.
Introduction
1
Régime de gestion des ressources fauniques de l’Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Nunavik (ARTIN)
15
Principes et objectif
16
Composition et attributions du Conseil de gestion des ressources fauniques de la région marine du Nunavik (CGRFRMN)
19
Critères décisionnels
23
Processus décisionnel
26
Processus décisionnel applicable aux ours blancs du sud de la baie d’Hudson (SBH)
29
Demande de contrôle judiciaire
46
Réparation demandée en appel
51
Questions en litige
55
Discussion
62
Quels sont les principes applicables à l’interprétation des traités modernes et comment déterminent-ils la démarche adoptée par notre Cour à l’égard de la révision de la décision de la ministre? Cela comprend la norme de contrôle applicable en appel et la norme de contrôle applicable à la décision de la ministre.
62
(1)Interprétation des traités modernes
62
(2)Norme de contrôle applicable en appel
64
(3)Norme de contrôle applicable à la décision de la ministre
69
La ministre a-t-elle omis de tenir pleinement compte de l’intégration des connaissances des Inuits du Nunavik sur la faune et son habitat aux renseignements apportés par la recherche scientifique afin d’en arriver à sa décision?
88
La démarche adoptée par la ministre à l’égard de l’étude du savoir traditionnel des Conseils était-elle conforme à l’ARTIN et au principe de l’honneur de la Couronne?
100
L’ARTIN autorise-t-il la ministre à se fonder sur une « approche de gestion prudente » comme justification pour restreindre la récolte des Inuits du Nunavik?
114
L’ARTIN autorise-t-il la ministre à tenir compte des politiques du commerce international ou des questions liées à la CITES (Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction) pour en arriver à sa décision?
118
L’ARTIN autorise-t-il la ministre à se fonder sur l’accord volontaire de 2014 et la ministre a-t-elle, ce faisant, respecté le principe de l’honneur de la Couronne?
127
L’ARTIN autorise-t-il la ministre à modifier les limites non quantitatives établies par les Conseils? Dans l’affirmative, est-ce pour autant légal?
140
Le juge de première instance a-t-il commis une erreur susceptible de révision en accueillant la requête de Makivik en radiation de certains éléments de preuve produits par le procureur général?
147
Notre Cour devrait-elle rendre un jugement déclaratoire?
150
Dispositif proposé
158
I. Introduction
[1] L’Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Nunavik (ARTIN[*]) est un traité moderne entre les Inuits du Nunavik, représentés par l’appelante la Société Makivik (Makivik) et le gouvernement du Canada. Il s’applique aux zones extracôtières entourant le nord du Québec et le nord du Labrador. Les droits qu’il accorde aux Inuits du Nunavut bénéficient d’une protection constitutionnelle du fait de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
[2] Parmi les nombreuses dispositions importantes de l’ARTIN, le chapitre 5 prévoit un régime de cogestion des ressources fauniques de la région marine du Nunavik (RMN). Ce régime prévoit les rôles décisionnels tant du Conseil de gestion des ressources fauniques de la région marine du Nunavik (CGRFRMN) constitué par l’ARTIN, que des ministres fédéraux et du ministre du Nunavut. Il dispose également que les approches des Inuits du Nunavik en matière de gestion des ressources fauniques et leurs connaissances traditionnelles sur la faune et son habitat sont intégrées aux renseignements apportés par la recherche scientifique.
[3] Les espèces visées par ce régime comprennent l’ours blanc. Les ours blancs jouent un rôle important aux plans culturel, nutritionnel, social et économique pour les Inuits du Nunavik. Ces derniers chassent l’ours blanc depuis des millénaires.
[4] Le présent appel découle de la décision de la ministre de l’Environnement et du Changement climatique – la première en son genre rendue par la ministre aux termes de l’ARTIN – visant à modifier la décision du CGRFRMN. En réponse à une demande du prédécesseur de la ministre, le Conseil avait fixé la prise totale autorisée (PTA) annuellement – le nombre total d’ours pouvant être chassés légalement – à 28 ours blancs pour l’unité de gestion du sud de la baie d’Hudson (SBH) en ce qui concerne la région marine du Nunavik (RMN)[†]. Dans sa décision, la ministre a réduit la PTA à 23, et a notamment établi certaines limites non quantitatives pour la récolte d’ours blancs qui avaient été rejetées par le CGRFRMN, et a rejeté certaines autres limites non quantitatives que le CGRFRMN avait fixées.
[5] Makivik a présenté une demande de contrôle judiciaire de la décision de la ministre à la Cour fédérale. Telle qu’elle était d’abord constituée, la demande visait à obtenir un jugement déclarant que la décision de la ministre était non autorisée ou invalide ainsi qu’une ordonnance annulant la décision et renvoyant l’affaire à la ministre pour qu’elle rende une nouvelle décision. Makivik a par la suite modifié son avis de demande afin de solliciter uniquement un jugement déclaratoire. Au total, elle a soulevé 10 questions, remettant en cause la compétence de la ministre ainsi que le caractère raisonnable ou correct de sa décision. Il s’agissait notamment de questions portant sur le rôle joué par le savoir traditionnel inuit ou, selon Makivik, aurait dû jouer.
[6] Dans son plaidoyer devant la Cour fédérale, le CGRFRMN, un des défendeurs dans la demande de Makivik, sollicitait également un jugement déclaratoire, bien qu’il n’ait pas présenté sa propre demande de contrôle judiciaire. Les jugements déclaratoires qu’il sollicitait chevauchaient dans une certaine mesure ceux sollicités par Makivik, mais ils étaient formulés en termes plus généraux. Compte tenu de ce chevauchement et de la manière dont les parties avaient présenté leurs arguments, le juge de première instance a examiné les questions telles qu’elles avaient été soulevées par Makivik.
[7] Le juge de première instance (le juge Favel) a rejeté la demande (2019 CF 1297). Il a critiqué la décision de la ministre à l’égard de l’une des dix questions soulevées par Makivik, soit celle concernant les limites non quantitatives. Il a toutefois exercé son pouvoir discrétionnaire de refuser de rendre un jugement déclaratoire. Il a notamment conclu que le fait de rendre un jugement déclaratoire au stade actuel du développement du système de gestion des ressources fauniques nuirait à l’intention des parties d’améliorer le système, et serait prématuré. Il a également tenu compte de l’arrêt de la Cour suprême First Nation of Nacho Nyak Dun c. Yukon, 2017 CSC 58, par. 33 et 60, à l’égard d’une certaine retenue dans le fait de surveiller étroitement la conduite des parties aux traités modernes.
[8] Makivik, le Grand Conseil des Cris (GCC) (qui représente les Cris d’Eeyou Istchee) et le CGRFRMN interjettent maintenant appel de la décision du juge de première instance qui a rejeté la demande. Makivik soutient que le juge de première instance a commis des erreurs de principe, des erreurs de droit et des erreurs mixtes de fait et de droit, en tranchant les questions soulevées dans sa demande de contrôle judiciaire, et en refusant de rendre un jugement déclaratoire. Elle énonce une série de déclarations que, selon elle, notre Cour devrait accorder.
[9] Tant le GCC que le CGRFRMN allèguent que le juge de première instance a commis des erreurs, et sollicitent un jugement déclaratoire. Les jugements déclaratoires qu’ils sollicitent sont formulés dans des termes différents de ceux sollicités par Makivik, bien qu’ils chevauchent encore ces derniers dans une certaine mesure.
[10] L’intimé, le procureur général du Canada, interjette un appel incident de la décision du juge de première instance qui a accueilli une requête de Makivik en radiation d’une partie d’un affidavit de Mme Rachel Vallender, déposé par le procureur général. La requête a été présentée au motif que des parties ciblées de l’affidavit contenaient de nouveaux renseignements qui n’avaient pas été mis à la disposition de la ministre au moment où elle a rendu sa décision, et qui étaient donc inadmissibles aux fins du contrôle judiciaire. Le procureur général soutient que les éléments de preuve radiés étaient pertinents pour l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour fédérale (et peut-être aussi de notre Cour) de rendre un jugement déclaratoire.
[11] Pour les motifs qui suivent, j’accueillerais l’appel en partie, je rendrais un jugement déclaratoire et je rejetterais l’appel incident.
[12] Pour expliquer comment je parviens à ces conclusions, j’examinerai d’abord le régime de gestion des ressources fauniques établi par l’ARTIN, ainsi que le processus décisionnel qu’il prévoit. J’examinerai ensuite à tour de rôle les questions soulevées par les parties.
[13] Avant de poursuivre, je dois mentionner deux éléments contextuels supplémentaires. En premier lieu, la décision en cause rendue par la ministre dans la présente instance fait suite à la décision du CGRFRMN aux termes de l’ARTIN et à la décision identique du Conseil de gestion des ressources fauniques de la région marine d’Eeyou (CGRFRME) sous le régime parallèle de cogestion des ressources fauniques établi par l’Accord sur les revendications territoriales concernant la région marine d’Eeyou (ARTRME). L’ARTRME est un traité moderne entre les Cris d’Eeyou Istchee et le gouvernement du Canada, qui couvre une zone extracôtière du Québec située dans l’est de la baie James et la partie sud de la baie d’Hudson. Compte tenu de la nature de la relation entre les deux régimes et des décisions rendues par les deux Conseils ainsi que de la portée de la décision de la ministre, je suivrai la voie tracée par les parties, en me reportant presque exclusivement aux dispositions de l’ARTIN et à la décision rendue sous le régime de ce dernier. Les conclusions qui s’appliquent à l’ARTIN s’appliquent également à l’ARTRME.
[14] En second lieu, le ministre de l’Environnement du Nunavut a également rendu une décision modifiant la décision du CGRFRMN et du CGRFRME dont les termes sont essentiellement les mêmes que ceux employés par la ministre fédérale, en vertu des dispositions de l’ARTIN et de l’ARTRME, très semblable à ce qui a été invoqué par la ministre fédérale. Makivik a déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision du ministre du Nunavut, devant la Cour de justice du Nunavut. Les avocats de Makivik indiquent que cette demande a été mise en suspens en attendant l’issue de la présente instance. Le procureur général du Nunavut est intervenu devant la Cour fédérale, mais n’a pas comparu dans le cadre du présent appel.
II. Régime de gestion des ressources fauniques de l’ARTIN
[15] L’ARTIN est entré en vigueur en 2008. Comme il a été mentionné précédemment, le chapitre 5 traite de la gestion des ressources fauniques. Il s’agit de l’un des nombreux sujets visés par l’ARTIN.
A. Principes et objectif
[16] Le chapitre 5 commence par des énoncés de principes qu’il reconnaît et reflète ainsi que ses objectifs. L’article 5.1.2 énonce les principes directeurs suivants :
« les Inuit du Nunavik sont des utilisateurs – traditionnels et actuels – des ressources fauniques et des autres ressources de la RMN et ont acquis une connaissance et une compréhension particulières de la région et de ses ressources »; (alinéa 5.1.2(c))
« il est nécessaire d’établir un système efficace de gestion des ressources fauniques qui respecte les droits et priorités des Inuit du Nunavik en matière de récolte »; (alinéa 5.1.2(f))
« le système de gestion des ressources fauniques et l’exercice des droits de récolte des Inuit du Nunavik sont régis par les principes de la conservation »; (alinéa 5.1.2(h))
« les Inuit du Nunavik participent concrètement à tous les aspects de la gestion des ressources fauniques »; (alinéa 5.1.2(i))
« le gouvernement [défini à l’article 1.1 “s’entend, selon le contexte, soit du gouvernement du Canada, soit du gouvernement du Nunavut ou des deux”] demeure responsable de la gestion des ressources fauniques et convient d’exercer cette responsabilité dans la RMN conformément aux dispositions du [chapitre 5] » (alinéa 5.1.2(j)).
[17] L’objet du chapitre 5 est énoncé à l’article 5.1.3 et vise à créer un système de gestion des ressources fauniques pour la RMN, lequel :
« définit et sauvegarde les droits de récolte des Inuit du Nunavik »; (alinéa 5.1.3(a))
« favorise les intérêts économiques, sociaux et culturels à long terme des Inuit du Nunavik »; (alinéa 5.1.3(d))
« reconnaît la valeur des modes de gestion des ressources fauniques des Inuit du Nunavik, ainsi que leur connaissance desdites ressources et de leur habitat, et intègre ces façons de faire aux connaissances qu’apporte la recherche scientifique »; (alinéa 5.1.3(f))
« crée le CGRFRMN, chargé de la prise de décisions en matière de gestion des ressources fauniques » (alinéa 5.1.3(i)).
[18] Les articles 5.1.4 et 5.1.5 précisent le contenu et l’application des principes de conservation. En application de l’article 5.1.4, « [l]es principes de conservation seront interprétés et appliqués en tenant pleinement compte des principes et des objectifs énoncés aux articles 5.1.2 et 5.1.3 et des droits et obligations prévus au présent chapitre ». L’article 5.1.5 indique qu’« [a]ux fins du chapitre 5, les principes de conservation sont les suivants :
(a) le maintien de l’équilibre naturel des systèmes écologiques dans la RMN;
(b) le maintien en santé des populations fauniques vitales, de manière à satisfaire les besoins en matière de récolte prévus par le [chapitre 5];
(c) la protection de l’habitat des ressources fauniques;
(d) la reconstitution des populations de ressources fauniques en déclin et la revitalisation de leur habitat ».
B. Composition et attributions du CGRFRMN
[19] La partie 5.2 de l’ARTIN crée le CGRFRMN en tant qu’institution gouvernementale. Le CGRFRMN se compose de sept membres, dont trois sont nommés par Makivik, deux par les ministres fédéraux, un est nommé par le ministre du gouvernement du Nunavut, et un président est choisi conjointement par un ministre fédéral et un ministre du Nunavut parmi les candidats proposés par les autres membres.
[20] Les attributions du CGRFRMN sont énoncées à l’article 5.2.3, qui prévoit que le CGRFRMN est « le principal mécanisme de gestion des ressources fauniques dans la RMN et de réglementation de l’accès à ces ressources, et il assume la responsabilité première à cet égard de la manière prévue par [l’ARTIN] ». L’article 5.2.3 précise les fonctions du CGRFRMN, notamment :
à une exception près, qui n’est pas pertinente en l’espèce, « établir, modifier ou supprimer les niveaux de prises totales autorisées pour une espèce, un stock ou une population d’une ressource faunique [...], conformément aux articles 5.2.10 et 5.2.11 »; (alinéa 5.2.3(a)); et
« établir, modifier ou supprimer les limites non quantitatives [définies à l’article 5.1.1 comme étant “tout type de limite – à l’exception d’une prise totale autorisée [...]”], conformément aux articles 5.2.19 à 5.2.22 » (alinéa 5.2.3(e)).
[21] L’article 5.2.10 énonce que, sous réserve des conditions prévues au chapitre 5 et d’une exception (encore une fois, non pertinente en l’espèce), « le CGRFRMN a le pouvoir exclusif d’établir, de modifier ou de supprimer de temps à autre, selon les circonstances, les prises totales autorisées ou les quantités récoltées pour toutes les espèces de la RMN ». Selon l’article 5.2.19, « le CGRFRMN a le pouvoir exclusif d’établir, de modifier ou de supprimer, de temps à autre, selon les circonstances, les limites non quantitatives applicables aux activités de récolte dans la RMN ».
[22] La partie 5.5 de l’ARTIN traite des décisions rendues en vertu du chapitre 5. L’article 5.5.1 dispose que le contrôle judiciaire des décisions du CGRFRMN peut être demandé pour les motifs prévus dans la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, par toute personne lésée ou touchée de façon importante par une décision. L’article 5.5.2 est une disposition privative qui interdit toutes les autres formes de révision des décisions du CGRFRMN. Aucune disposition semblable ne s’applique aux décisions rendues par le ministre. Les parties conviennent toutefois que ses décisions sont susceptibles de contrôle judiciaire.
C. Critères décisionnels
[23] La partie 5.5 renferme des dispositions qui établissent les critères décisionnels applicables au CGRFRMN et au ministre. Parmi les principaux critères, il convient de mentionner l’alinéa 5.5.3(a), qui dispose que « [l]es décisions prises par le CGRFRMN ou par un ministre en application des parties 5.2 et 5.3 ne peuvent restreindre ou limiter les activités de récolte des Inuit du Nunavik que dans la mesure nécessaire à la réalisation [...] [d’]un objectif de conservation valable conformément aux articles 5.1.4 et 5.1.5 ».
[24] L’article 5.5.4.1 est également important compte tenu des questions soulevées par les parties quant au droit du ministre de tenir compte de certaines ententes. Il est ainsi libellé :
Certaines populations d’animaux sauvages de la RMN se déplacent hors de cette région et sont alors récoltées par des personnes qui ne résident pas dans la RMN. Par conséquent, dans l’exercice des responsabilités qui leur incombent en vertu de l’article 5.2.3, des alinéas 5.2.4(b), (c), (d), (f) et (h) et des articles 5.2.10 à 5.2.22, 5.3.8, 5.3.10 et 5.3.11, le CGRFRMN et le ministre doivent tenir compte des activités de récolte pratiquées à l’extérieur de la RMN et des conditions prévues par les ententes multigouvernementales intérieures ou les ententes internationales relatives aux animaux sauvages visés.
[25] L’article 5.1.1 définit une « entente internationale » comme « une entente sur les ressources fauniques conclue par le gouvernement du Canada et soit un ou plusieurs États étrangers soit une ou plusieurs associations d’États étrangers ».
D. Processus décisionnel
[26] Aux termes de l’article 5.5.6, toutes les décisions prises par le CGRFRMN concernant des questions précises relevant de la compétence du gouvernement du Canada (et non de celle du Nunavut), notamment l’établissement des niveaux de PTA et des limites non quantitatives, doivent être prises conformément au processus décisionnel prévu aux articles 5.5.7 à 5.5.13.
[27] Ces dispositions prévoient un dialogue engageant les deux parties (voir l’arrêt Nacho Nyak Dun, par. 55). Après avoir pris une décision, le CGRFRMN la transmet au ministre. Toutefois, le CGRFRMN ne la communique pas au public (article 5.5.7). Le ministre soit accepte la décision et avise le CGRFRMN par écrit, soit rejette la décision et « communique par écrit les motifs du rejet au CGRFRMN » (article 5.5.8). Aucune disposition ne prévoit des modifications à ce stade.
[28] Si le ministre rejette une décision du CGRFRMN, ce dernier réexamine sa décision à la lumière des motifs écrits fournis par le ministre et il prend sa décision finale, qu’il transmet au ministre. Le CGRFRMN peut communiquer cette décision finale au public (article 5.5.11). Le ministre peut accepter, rejeter ou modifier la décision finale, et doit motiver son rejet ou la modification de la décision (article 5.5.12). Si le ministre décide d’accepter ou de modifier la décision finale, il « prend sans délai toutes les mesures nécessaires à la mise en œuvre de la décision finale originale ou modifiée » (article 5.5.13).
III. Processus décisionnel applicable aux ours blancs du SBH
[29] Aux termes de l’article 5.2.18 de l’ARTIN, le CGRFRMN procède, de temps à autre, à l’examen à l’égard de divers stocks, espèces, ou populations sur présentation d’une demande en ce sens par le ministre compétent, entre autres.
[30] En janvier 2012, après une augmentation importante de la récolte d’ours blancs en 2010-2011 et en réponse à une lettre du président du CGRFRMN de l’époque se disant préoccupé par le fait que d’autres instances s’étaient approprié les attributions du CGRFRMN, le ministre fédéral de l’Environnement de l’époque a demandé au CGRFRMN d’établir un niveau de PTA pour chaque sous-population d’ours blancs dans la RMN et de travailler à l’établissement d’un plan de gestion. Il y a trois sous-populations d’ours blancs qui fréquentent la RMN : une dans le détroit de Davis, une autre dans le bassin Foxe et, enfin, une autre dans le SBH. Le CGRFRMN a choisi d’abord de réviser l’unité de gestion du SBH. Il n’y a pas que les Inuits du Nunavik qui chassent les ours blancs dans le SBH, il y a aussi les Inuits du Nunavut et les Cris d’Eeyou Istchee.
[31] Après avoir attendu un certain temps les résultats d’un relevé aérien sur la population d’ours blancs, le CGRFRMN a convoqué une audience publique de trois jours à Inukjuak, au Québec, en février 2014 et a invité toutes les parties qui souhaitaient y participer à déposer des observations écrites avant l’audience. Plus d’une douzaine de parties ont déposé des observations écrites et la plupart d’entre elles ont également présenté des observations de vive voix à l’audience. Ces parties comprenaient des ministères gouvernementaux, des organisations autochtones, des organisations non gouvernementales à vocation environnementale, des groupes de chasseurs inuits locaux et des chasseurs inuits individuels.
[32] Après l’audience, le CGRFRMN a conclu qu’il avait besoin de renseignements supplémentaires des utilisateurs de la ressource pour pouvoir en arriver à une décision. Il a commandé une étude du savoir traditionnel inuit (STI) sur l’ours blanc, ce qui a mené à des entrevues avec des aînés, des chasseurs et des représentants locaux des trois collectivités du Nunavik. Les résultats de l’étude ont été résumés dans un tableau de sept pages. Bien que le CGRFRMN ait confié à une tierce partie la rédaction d’un rapport final, seul le résumé était disponible au moment des décisions du CGRFRMN et de la ministre en ce qui concerne la sous-population du SBH. Le rapport final n’a été disponible qu’en mai 2018; il ne faisait pas partie du dossier dont le juge de première instance était saisi, et il n’a pas été soumis à notre Cour.
[33] Le CGRFRMN a ensuite pris sa décision et l’a transmise à la ministre. Dans la décision, la PTA a été fixée à une récolte de 28 ours blancs par année, un niveau qu’il a considéré comme correspondant au nombre minimal estimatif d’ours blancs capturés chaque année, et ayant permis à la population de demeurer relativement stable. Il a conclu que les Cris d’Eeyou Istchee seraient autorisés à capturer au moins un ours blanc sur les vingt-huit. Il a également conclu que la récolte sélective en fonction du sexe ne devrait pas être imposée, mais a établi neuf autres limites non quantitatives.
[34] En motivant sa décision sur la PTA, le CGRFRMN a mentionné que, bien que d’autres travaux soient nécessaires pour améliorer la façon dont les connaissances des Inuits du Nunavik sont intégrées à la recherche scientifique aux fins de la prise des décisions, le CGRFRMN a déployé des efforts pour tenir pleinement compte des connaissances provenant de toutes les sources, y compris le STI disponible. Il a ajouté que, selon les renseignements qu’il avait recueillis, il avait conclu que la sous-population d’ours blancs du SBH demeurait relativement en bonne santé malgré les changements environnementaux, et que les niveaux de récolte historiques avaient été viables. Il a souligné que, bien que certaines données scientifiques aient indiqué que la condition physique des ours blancs se détériorait, les Inuits n’avaient pas observé la même tendance.
[35] Le CGRFRMN a également expliqué le fondement de sa décision de ne pas exiger une récolte sélective en fonction du sexe. Il a notamment souligné que, selon les dossiers de récolte, les Inuits du Nunavik avaient de tout temps capturé des ours blancs du SBH selon un ratio de deux mâles pour une femelle, de sorte que le fait de mettre en place cette exigence par voie législative irait à l’encontre du libellé « que dans la mesure nécessaire » de l’article 5.5.3 de l’ARTIN.
[36] En énumérant les neuf limites non quantitatives que sa décision établirait, le CGRFRMN a indiqué que la majorité d’entre elles s’inspiraient de l’entente de 1984 sur la chasse à l’ours blanc conclue entre le gouvernement du Québec et la Nunavik Hunting, Fishing and Trapping Association, et d’accords volontaires récents.
[37] Le sous-ministre de l’Environnement du Canada (agissant pour le ministre pendant la période électorale) a rejeté la décision du CGRFRMN, et plus précisément la PTA établie à 28 ours blancs conformément à l’alinéa 5.5.3(a) de l’ARTIN (cité en partie ci-dessus, au paragraphe 23). Dans sa lettre informant le CGRFRMN de sa décision de rejet, le sous-ministre s’est dit d’avis qu’une PTA de 28 ours blancs pour la région ne permettrait probablement pas de conserver une population viable. Il a mentionné [traduction] « qu’il y a lieu de ne pas dépasser un taux maximal de récolte durable de 4,5 %, car un taux plus élevé pourrait entraîner un déclin de la population ».
[38] Dans la lettre, il était également mentionné qu’en réexaminant sa décision, le CGRFRMN devrait inclure une récolte sélective en fonction du sexe selon un ratio de deux mâles pour une femelle. En outre, dans la lettre, on lui demandait de prendre en compte dans le processus de réexamen un accord volontaire sur les niveaux de récolte, conclu en 2014 au motif qu’il constituait une « entente multigouvernementale intérieure » au sens de l’article 5.5.4.1 de l’ARTIN (précité, au paragraphe 24). Dans sa lettre, le sous-ministre ne faisait aucunement mention du STI ou de réserves à ce sujet. La lettre ne faisait également aucune référence aux neuf limites non quantitatives que le CGRFRMN avait incluses dans sa décision.
[39] Conformément à la procédure prévue à l’ARTIN, le CGRFRMN a réexaminé sa décision à la lumière des motifs écrits fournis par le sous-ministre et a transmis sa décision finale à la ministre.
[40] Dans sa décision, le CGRFRMN a confirmé la PTA de 28 ours, qui était encore une fois décrite comme le nombre minimal de récoltes historiques des Inuits du Nunavik. Le CGRFRMN a rejeté la recommandation sur la mise en œuvre d’un système de récolte sélective en fonction du sexe en indiquant que cela irait à l’encontre des valeurs traditionnelles des Inuits, bouleverserait l’équilibre naturel des populations fauniques et tendrait à éliminer les animaux qui sont les plus aptes à se reproduire. La décision faisait référence de façon assez détaillée au STI disponible. Le CGRFRMN était en désaccord avec le fait de qualifier l’accord volontaire de 2014 d’« entente multigouvernementale intérieure » et a souligné qu’en tout état de cause, l’entente avait été expressément établie [traduction] « sous réserve des processus décisionnels définis dans les accords sur les revendications territoriales applicables ». En ce qui concerne les limites non quantitatives, [traduction] « [l]es Conseils ont également conservé dans leur décision finale les limites non quantitatives qu’ils avaient initialement fixées, étant donné qu’aucun gouvernement n’a formulé de préoccupations au sujet des limites non quantitatives proposées à l’origine ».
[41] Après la décision finale rendue par le CGRFRMN, mais avant que la ministre ne rende la sienne, des représentants d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) ont rencontré des membres du CGRFRMN et ont exprimé pour la première fois certaines de leurs inquiétudes concernant les limites non quantitatives incluses dans la décision finale du Conseil. Ils ont donné suite à la réunion en envoyant au CGRFRMN un document exposant leurs préoccupations. Dans une lettre à ECCC, le CGRFRMN a répondu qu’il était [traduction] « très préoccupé par le fait que cet échange ait lieu après le prononcé de la décision finale » et qu’il était particulièrement déçu, puisque ECCC avait eu l’occasion de soulever ces questions par l’intermédiaire de ses conseillers techniques pendant les délibérations du Conseil, mais qu’il ne l’a pas fait.
[42] La ministre a modifié la décision finale du CGRFRMN. Elle a réduit la PTA annuelle de 28 à 23, dont une partie du quota devait être attribuée aux Cris d’Eeyou Istchee. En outre, bien qu’elle ait accepté certaines limites non quantitatives incluses dans la décision finale du CGRFRMN, elle en a ajouté d’autres – plus particulièrement l’imposition de la récolte sélective en fonction du sexe selon un ratio d’une femelle pour deux mâles – et en a rejeté ou modifié quatre. C’est cette décision de la ministre, rendue en octobre 2016, qui faisait l’objet de la demande de contrôle judiciaire.
[43] Dans sa lettre jointe à la décision, la ministre a indiqué qu’elle serait disposée à réexaminer la PTA lorsque les résultats du nouveau relevé et l’étude complète du STI seraient disponibles. Dans le dernier paragraphe, elle a mentionné que, pour les décisions à venir, son ministère [traduction] « travaillerait étroitement avec les [Conseils] par l’intermédiaire des conseillers techniques pour veiller à ce qu’ils soient informés des préoccupations soulevées plus tôt dans le processus et pour accroître les possibilités d’utiliser le savoir traditionnel dans la gestion des ours blancs ».
[44] Dans la lettre, la ministre a indiqué que les motifs pour lesquels elle a modifié la PTA et les limites non quantitatives étaient décrits dans un document d’analyse qu’elle a également fourni. Dans ce document, on y explique que la décision [traduction] « a tenu compte de l’existence de différences entre l’information scientifique disponible et le savoir traditionnel, que la nouvelle science et le savoir traditionnel [seraient] disponibles dans un an ou deux, et qu’il [était] important d’éviter toute mesure susceptible de mettre en péril le commerce de parties d’ours blanc ». Dans le document d’analyse, il est précisé que la décision a également tenu compte de [traduction] « la nécessité de faire preuve de prudence afin d’assurer une récolte durable et le fait que, dès que de nouveaux renseignements [seront] disponibles, la PTA [pourra] être réévaluée ».
[45] Dans le document, on y mentionne également que la PTA de 23 individus donne lieu à une récolte combinée d’ours blancs atteignant près de 4,5 % [traduction] « ce qui va de pair avec le taux de prélèvement viable largement accepté ». On y mentionne de plus que l’information disponible a été soigneusement évaluée afin d’établir la PTA modifiée, et que la PTA indiquée dans la décision finale du CGRFRMN [traduction] « ne permettrait probablement pas de conserver une population viable ». On y souligne l’existence de certaines ressemblances et de certaines différences entre le STI et les données scientifiques relativement à la taille de la sous-population et à la condition physique des ours blancs du SBH. En ce qui concerne les limites non quantitatives d’une récolte non sélective en fonction du sexe, on y mentionne notamment que les limites étaient conformes aux régimes de gestion des ours blancs au Canada et [traduction] « conformes à une approche prudente ».
IV. Demande de contrôle judiciaire
[46] Comme je l’ai déjà mentionné, Makivik avait d’abord sollicité, dans son avis de demande de contrôle judiciaire de la décision de la ministre portant sur la modification, un jugement déclaratoire ainsi qu’une ordonnance annulant la décision et renvoyant l’affaire pour réexamen. En modifiant son avis de demande, Makivik a abandonné la demande d’annulation et a sollicité un jugement déclaratoire seulement, fondé sur les 10 questions qu’elle a formulées et qui ont été débattues devant le juge de première instance. Comme je l’ai également mentionné ci-dessus, le juge de première instance s’est dit d’accord avec Makivik sur l’une de ces questions, à savoir si la décision de la ministre d’établir une récolte sélective en fonction du sexe et de modifier d’autres limites non quantitatives déterminées par le CGRFRMN était déraisonnable, mais a refusé de rendre un jugement déclaratoire.
[47] Plutôt que d’inclure ici un examen global plus détaillé de la décision du juge de première instance, je me pencherai ci-après sur ses conclusions et son raisonnement, point par point, dans la mesure où ils se rapportent aux questions en litige dans le présent appel.
[48] Je dois toutefois mentionner à ce stade que c’était dans le cadre de la demande, au moment où la ministre a rendu sa décision et que cette dernière a été communiquée, que les appelants ont appris que ce qu’ils font valoir être les « véritables raisons » pour lesquelles la ministre a modifié la décision finale du CGRFRMN – à savoir : les représentants d’ECCC avaient décidé qu’ils ne pouvaient pas se fonder sur le STI dont le CGRFRMN disposait ou qu’ils devaient y accorder un poids minime – et le défaut de la ministre de révéler ces motifs.
[49] Le dossier renfermait une note de service adressée à la ministre accompagnée d’une annexe énonçant le fondement de la modification de la décision finale du CGRFRMN. L’annexe soulevait certaines préoccupations d’ordre méthodologique et autres concernant le STI disponible. Des observations étaient formulées à l’égard des deux sources du STI consultées par le CGRFRMN dans les termes suivants :
[traduction]
Malheureusement, les deux sont fournies sans le contexte nécessaire, et il est difficile pour le gouvernement du Canada et celui du Nunavut de tenir compte de cette information conjointement avec les résultats scientifiques récents. Par exemple, les documents publics qui décrivent l’information relative au savoir traditionnel ne disent rien sur le nombre de personnes interrogées ou sur l’échelle spatiale à laquelle s’appliquent les observations faites. Il est donc difficile de déterminer si un consensus est atteint parmi tous les détenteurs du savoir traditionnel et d’identifier la zone géographique couverte par ce savoir traditionnel.
[50] En se reportant au rapport du CGRFRMN selon lequel les niveaux de récoltes historiques étaient plus élevés que ceux supposés et documentés précédemment, la note de service mentionnait que [traduction] « l’absence d’un système de déclaration officiel au Québec jusqu’à tout récemment a fait en sorte qu’il était difficile de déterminer de façon exacte les taux historiques de prises, par les Inuits du Nunavik, au sein de cette sous-population ». Il y était également mentionné que [traduction] « le fait de comprendre ce que la science ou le savoir traditionnel nous apprend sur l’état d’une sous-population exige une évaluation plus détaillée des hypothèses et des biais des observations scientifiques et du savoir traditionnel ». En faisant référence aux différences relevées dans les études scientifiques et le savoir traditionnel sur l’évaluation de la condition physique des ours blancs, la note de service mentionnait que [traduction] « les conclusions que nous pouvons tirer de ces observations divergentes commandent une analyse plus détaillée. Ces conclusions discordantes sont toutefois une source d’incertitude qui milite en faveur d’une approche prudente dans la prise de décisions de gestion en matière de conservation ».
V. Réparation demandée en appel
[51] Dans une certaine mesure, la façon dont Makivik formule les questions en litige et le jugement déclaratoire qu’elle sollicite ont évolué, du moins sur la forme, depuis l’audience devant la Cour fédérale. Dans le présent appel, elle demande maintenant à notre Cour d’annuler la décision de la Cour fédérale et de formuler six déclarations fondées sur les défauts de la ministre qu’elle fait valoir. En ce qui a trait à deux des déclarations proposées, elle présente également des solutions de rechange. Je propose d’examiner les questions en litige en me servant principalement de la formulation utilisée par Makivik dans son mémoire des faits et du droit en l’espèce.
[52] Bien qu’ils n’aient pas déposé leurs propres demandes de contrôle judiciaire, les appelants, le GCC et le CGRFRMN sollicitent également un jugement déclaratoire en des termes qui, encore une fois, sont différents, même s’ils chevauchent dans une certaine mesure ceux du jugement déclaratoire sollicité par Makivik. Par exemple, le GCC sollicite notamment un jugement déclaratoire portant que [traduction] « la ministre n’a pas tenu compte du partenariat de nation à nation établi par l’ARTIN pour la cogestion des ressources fauniques dans la RMN », et le CGRFRMN sollicite notamment un jugement déclaratoire portant que [traduction] « la ministre ne peut “rejeter” ou “modifier” une décision du [CGRFRMN] que si cette décision est déraisonnable ». La demande de Makivik n’englobe aucune de ces déclarations générales. Le procureur général s’oppose au fait que les autres appelants demandent une réparation qui n’est pas visée par les réparations demandées par Makivik.
[53] Je suis d’avis qu’ils ne sont pas autorisés à le faire. La portée d’une demande de contrôle judiciaire est déterminée par le demandeur dans son avis de demande, qui doit contenir « un énoncé précis de la réparation demandée » et « un énoncé complet et concis des motifs invoqués » : article 301 des Règles des Cours fédérales, D.O.R.S./98-106. Dans une demande de contrôle judiciaire, le défendeur – comme le GCC et le CGRFRMN devant la Cour fédérale, en l’occurrence – doit déposer sa propre demande s’il souhaite demander la révision de la décision pour des motifs différents de ceux qui ont été invoqués par le demandeur : Larsson c. Canada, [1997] A.C.F. no 1044 (QL), par. 27 et 28, 1997 CanLII 6178 (CAF); Systèmes Equinox Inc. c. Canada (Travaux publics et des Services gouvernementaux), 2012 CAF 51, par. 12.
[54] Puisqu’ils n’avaient aucun droit en première instance d’invoquer des motifs allant au-delà de ceux invoqués par Makivik ou de demander une réparation allant au-delà de celle demandée par Makivik, ces appelants peuvent difficilement aller au-delà des motifs et de la demande de réparation de Makivik en appel et affirmer que le juge de première instance a commis une erreur en refusant de leur accorder les réparations qu’ils n’ont pas demandées en bonne et due forme. La règle générale voulant que de nouvelles questions ne puissent être soulevées en appel s’applique : Shoan c. Canada (Procureur général), 2020 CAF 174, par. 13. Toutefois, à l’instar du juge de première instance (voir le paragraphe 75 de ses motifs), j’examinerai les observations du GCC et du CGRFRMN qui se rapportent au fond des questions formulées et de la réparation demandée par Makivik.
VI. Questions en litige
[55] Je me penche maint