Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Canada (Office des transports)

Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Canada (Office des transports)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2021-04-09
Référence neutre
2021 CAF 69
Numéro de dossier
A-193-20
Contenu de la décision
Date : 20210409
Dossier : A-193-20
Référence : 2021 CAF 69
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
COMPAGNIE DE CHEMIN DE FER CANADIEN PACIFIQUE
appelante
et
OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA
intimé
Audience tenue par vidéoconférence en ligne organisée par le greffe, le 16 mars 2021.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 9 avril 2021.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE PELLETIER
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
Date : 20210409
Dossier : A-193-20
Référence : 2021 CAF 69
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
COMPAGNIE DE CHEMIN DE FER CANADIEN PACIFIQUE
appelante
et
OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE PELLETIER
I. Introduction
[1] La Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (le CP) interjette appel devant notre Cour à l’encontre de la lettre-décision no LET-R-29-2020 (la décision) dans laquelle l’Office des transports du Canada (l’Office) a modifié la base sur laquelle le coût du capital (CC) du CP est déterminé. Le CC est une composante dans la détermination de l’indice des prix composite afférent au volume (IPCAV) du CP, qui, à son tour, influe sur les revenus maximaux que le CP peut gagner pour le mouvement du grain de l’Ouest au cours d’une campagne agricole (le revenu admissible maximal ou RAM). Plus précisément, le CP conteste la thèse de l’Office selon laquelle les capitaux empruntés pour usage général, notamment la dette contractée dans le but de racheter des actions, doivent être pris en considération dans la détermination du CC. De plus, le CP interjette appel de la détermination no R-2020-81 qui détermine l’IPCAV du CP en utilisant le CC obtenu après avoir inclus dans le calcul les capitaux empruntés pour usage général. Étant donné que le sort de la détermination no R-2020-81 dépend de l’issue de l’appel de la décision, les présents motifs porteront sur cette dernière.
[2] Le CP a soulevé trois motifs d’appel. Premièrement, le CP soutient que l’Office a manqué à son devoir d’équité procédurale en refusant de la consulter, comme il l’avait fait avec son concurrent la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (le CN), quant à l’inclusion des capitaux empruntés pour usage général, y compris la méthode d’attribution de ces capitaux entre les activités réglementées et non réglementées. Deuxièmement, le CP allègue que l’Office a commis une erreur de droit en lui appliquant la détermination du CC du CN. Enfin, le CP fait valoir que l’Office a commis une erreur de droit en incluant la dette non ferroviaire dans la détermination de son CC.
[3] Pour les motifs qui suivent, je conclus que le processus suivi par l’Office ne respectait pas les principes d’équité procédurale et, par conséquent, la décision devrait être annulée, sauf pour les parties qui ne sont pas portées en appel. Compte tenu de la présente conclusion, il ne sera pas nécessaire de traiter la question de l’inclusion de la dette non ferroviaire dans la détermination du CC du CP.
II. Exposé des faits
[4] Le coût du mouvement du grain de l’Ouest jusqu’au port est un problème depuis de nombreuses décennies pour les producteurs. À l’origine, le taux était fixé par la loi, le tarif de la Passe du Nid-de-Corbeau, et plus récemment le RAM, qui est énoncé à l’article 150 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (la Loi), et déterminé selon la formule énoncée à l’article 151 de la Loi.
[5] Bien que l’application de cette formule ne soit pas en cause dans le présent appel, elle est néanmoins utile pour comprendre les enjeux et, pour cette raison, l’article 151 est reproduit ci-dessous :
151 (1) Le revenu admissible maximal d’une compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain au cours d’une campagne agricole est calculé par l’Office selon la formule suivante :
151 (1) A prescribed railway company’s maximum revenue entitlement for the movement of grain in a crop year is the amount determined by the Agency in accordance with the formula
[A/B + ((C - D) × 0,022 $)] × E × F
[A/B + ((C - D) × $0.022)] × E × F
où
where
A représente le revenu de la compagnie pour le mouvement du grain au cours de l’année de référence;
A is the company’s revenues for the movement of grain in the base year;
B le nombre de tonnes métriques correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de l’année de référence;
B is the number of tonnes of grain involved in the company’s movement of grain in the base year;
C le nombre de milles correspondant à la longueur moyenne des mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de la campagne agricole, tel qu’il est déterminé par l’Agence;
C is the number of miles of the company’s average length of haul for the movement of grain in that crop year as determined by the Agency;
D le nombre de milles correspondant à la longueur moyenne des mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de l’année de référence;
D is the number of miles of the company’s average length of haul for the movement of grain in the base year;
E le nombre de tonnes métriques correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de la campagne agricole, tel qu’il est déterminé par l’Office;
E is the number of tonnes of grain involved in the company’s movement of grain in the crop year as determined by the Agency; and
F l’indice des prix composite afférent au volume applicable à la compagnie, tel qu’il est déterminé par l’Office.
F is the volume-related composite price index that applies to the company, as determined by the Agency.
[6] Un bref examen de la formule montre comment elle est censée fonctionner. La formule calcule le revenu par tonne métrique correspondant aux mouvements de grain effectués au cours de l’année de référence (A/B). Elle ajuste ce montant d’argent pour tenir compte de la différence de la longueur moyenne des mouvements entre l’année en question et l’année de référence (C – D) et applique un taux réglementaire au total pour obtenir un taux ajusté par tonne par milles pour l’année de référence. Ce chiffre est ensuite multiplié par les tonnes métriques correspondant aux mouvements de grain au cours de l’année en question et multiplié par l’IPCAV pour obtenir le RAM de la compagnie de chemin de fer. Puisque A, B et D sont fixés aux paragraphes 151(2) et (3) de la Loi et que le taux réglementaire est fixé dans la formule elle-même, le plafond de revenu ou le RAM ne changera que si la longueur moyenne des mouvements, les tonnes métriques correspondant aux mouvements de grain effectués en un an et l’IPCAV changent. La longueur des mouvements et les tonnes métriques correspondant aux mouvements de grain effectués sont des facteurs sur lesquels les compagnies de chemin de fer ont peu de contrôle, étant donné leurs obligations liées au niveau de services : voir le paragraphe 113(1) de la Loi. Bien que l’IPCAV ne soit pas le seul facteur influant sur le RAM d’une compagnie de chemin de fer, il s’agit d’un facteur important.
[7] L’IPCAV pour la campagne agricole de 2016-2017 pour le CN et le CP est fixé à 1,3275 au paragraphe 151(4) de la Loi. Par la suite, l’Office est tenu de déterminer séparément l’IPCAV pour chacune des compagnies avant le 30 avril de la campagne agricole suivante.
[8] L’un des éléments du calcul de l’IPCAV est le CC qui tient compte du coût des capitaux empruntés d’une compagnie de chemin de fer ainsi que du coût du capital-actions ordinaire. Le présent appel concerne la nature des capitaux empruntés utilisés dans le calcul. Pour comprendre ce qui suit, il est nécessaire de comprendre à quoi les parties se réfèrent. Dans les communications entre les parties et dans les décisions de l’Office, il est question de dette à long terme, de capitaux empruntés pour usage général et de dette non ferroviaire. Un bref examen des décisions rendues par l’Office montre la distinction qui est faite entre ces types de dettes.
[9] En 2018, le CN a demandé à l’Office de modifier la base sur laquelle sa dette était affectée au bilan réglementaire. Dans sa décision en réponse à cette demande, l’Office a décrit la méthode d’affection en place à l’époque :
Dans cette décision [la décision no 125-R-1997], l’Office concluait « qu’aux fins du coût du capital, le fait de se fonder sur la dette à long terme de l’ensemble du CN, réduite en fonction des activités non ferroviaires identifiables, était un bon moyen de déterminer la dette à long terme du CN ». On considère que la dette fait partie du bilan réglementaire de CN, sauf si CN peut prouver qu’elle a été contractée pour des besoins précis autres que pour des activités ferroviaires, ou encore pour financer des activités du côté américain. Chaque titre de créance est affecté en totalité, en partie ou pas du tout aux activités ferroviaires du côté canadien.
Lettre-décision no LET-R-33-2019 (la décision relative au nombre de TMP [tonnes-milles payantes] de 2019)
[10] Ce passage montre les types de dettes qui n’ont pas été prises en compte dans la détermination du CC du CN au moment où il a fait sa demande : la dette contractée pour des besoins non ferroviaires précis et la dette contractée pour financer les activités du CN aux États-Unis. Chaque titre de créance a été affecté en tout ou en partie aux activités canadiennes ou américaines. L’Office était d’accord avec le CN pour dire que cette méthode d’imputation faussait le rôle de la dette dans la détermination de son CC. L’Office a décidé de lancer un examen de la question, mais, dans l’intervalle, il a mis en œuvre une approche provisoire, la méthodologie fondée sur le nombre de TMP, pour répartir la dette :
Selon cette méthode, les capitaux empruntés pour usage général seraient imputés au bilan réglementaire de CN selon la proportion du nombre total de TMP de CN effectué en sol canadien. Grâce à cette méthode, on s’assure que l’imputation de la dette à long terme de CN à son bilan réglementaire soit étroitement liée à la proportion de ses activités au Canada. L’approche vient modifier comme suit la pratique courante d’imputation des titres de créance précis :
1. une dette à long terme qui peut être précisément répartie entre deux pays continuerait d’être imputée de la même façon;
2. tous les capitaux empruntés pour usage général seraient imputés au bilan réglementaire en fonction de la proportion de TMP de CN en sol canadien de l’année au cours de laquelle le titre de créance a été émis.
Décision relative au nombre de TMP de 2019
[11] Le changement de méthode signifie que, à l’exception de la dette qui peut être directement liée aux activités américaines du CN, toute la dette à long terme, tant ferroviaire que non ferroviaire, sera prise en compte et répartie entre des fins réglementaires et non réglementaires à l’aide de la méthode fondée sur le nombre de TMP. C’est là le sens de la référence à un usage général au point 2 du passage cité ci-dessus. Ainsi, en ce qui concerne l’Office, les capitaux empruntés pour usage général constituent toute la dette à long terme (ferroviaire et non ferroviaire), à l’exception de la dette qui peut être directement liée aux activités du CN aux États-Unis.
[12] Par ailleurs, bien que le CP utilise l’expression capitaux empruntés pour usage général dans certaines de ses observations à l’Office, il a tendance à la placer entre guillemets, « capitaux empruntés pour usage général », ce qui me semble être une expression subtile de désaccord avec le concept des capitaux empruntés pour usage général que l’Office utilise. La préoccupation du CP est l’inclusion de la dette non ferroviaire dans la détermination de son CC.
[13] Par conséquent, j’utiliserai les capitaux empruntés pour usage général de la même manière que l’Office et je parlerai de la dette non ferroviaire lorsque je ferai référence à la thèse du CP.
[14] Une autre expression qui revient dans les documents au dossier est « bilan réglementaire ». Les entités réglementées sont tenues de rendre des comptes à l’Office de façon déterminée afin d’assurer l’exactitude et la cohérence des rapports. Ces rapports donnent lieu à un bilan qui est utilisé à des fins réglementaires, y compris, sans toutefois s’y limiter, la détermination du CC de l’entité. Pour les besoins des présents motifs, les références à l’inclusion dans le bilan réglementaire du CN ou du CP devraient être considérées comme une référence à l’inclusion d’un élément dans la détermination du CC de la compagnie de chemin de fer.
[15] Avec ce lexique à l’esprit, je reviens au récit historique. En 2009, l’Office a rejeté l’argument du CN selon lequel la dette contractée dans le but de racheter des actions devrait être exclue du calcul du CC parce qu’il s’agissait d’une activité non ferroviaire identifiable. L’Office a estimé que le secteur d’activité principal, sinon exclusif, du CN étant l’activité ferroviaire, il ne considérait pas cette dette comme une dette non ferroviaire : voir la lettre-décision no LET-R-49-2009 (décision relative au rachat de 2009).
[16] Le CP allègue que la décision relative au rachat de 2009 était une décision confidentielle dont il n’était pas au courant jusqu’à ce qu’il en ait exigé sa production en 2019. L’Office convient que le CP n’avait pas reçu de copie de la décision en temps opportun, mais affirme que l’omission de la communiquer était une erreur administrative.
[17] Comme nous l’avons vu, l’une des questions du CN concernant la détermination du CC était l’inclusion de la dette associée à ses activités ferroviaires aux États-Unis. Dans son mémoire des faits et du droit, au paragraphe 25, l’Office a décrit les préoccupations du CN comme suit :
[traduction]
En août 2017 et le 24 mai 2018, le CN a soulevé auprès de l’Office la question de savoir comment il devrait affecter les capitaux empruntés pour usage général dans le cadre de ses déterminations du CC, dans le contexte de la révision de l’IPCAV du CN [sic] et du CP pour la campagne agricole 2018-2019. Cette révision a été effectuée à la suite des modifications législatives de la partie III, section IV de la Loi sur les transports au Canada, qui demandaient une révision de l’IPCAV des compagnies de chemin de fer cette année-là. Plus précisément, le CN a demandé à l’Office d’envisager d’adopter une approche nord-américaine pour déterminer sa structure du capital ou, à titre subsidiaire, de réexaminer comment le CN pourrait répartir sa dette déclarée entre ses activités canadiennes et américaines.
[18] L’Office a répondu en indiquant que cette question devrait être traitée dans le processus de détermination du CC. Dans sa décision ultérieure relative au nombre de TMP de 2019, que nous avons évoquée plus tôt pour clarifier les termes utilisés par les parties, l’Office a indiqué qu’il proposait d’adopter une approche provisoire de la répartition, c’est-à-dire la méthode fondée sur le nombre de TMP. Une TMP est le transport d’une tonne de marchandises sur un mille. La méthode fondée sur le nombre de TMP répartit les capitaux empruntés pour usage général entre l’usage réglementé de la compagnie de chemin de fer et d’autres utilisations dans la proportion de TMP réglementaire par rapport au total des TMP de la compagnie de chemin de fer.
[19] L’Office a donné au CN jusqu’au 1er mai 2019 pour répondre à sa thèse sur la répartition de la dette à long terme (délai qui a ensuite été prolongé jusqu’au 15 juillet 2019) et jusqu’au 1er avril 2019 en ce qui concerne la méthode fondée sur le nombre de TMP. L’importance de la date d’avril est que l’Office est tenu d’établir l’IPCAV d’une compagnie de chemin de fer au plus tard le 30 avril de la campagne agricole suivante (voir le paragraphe 151(5) de la Loi) qui commence le 1er août de cette année (voir l’article 147 de la Loi).
[20] Dans l’intervalle, le CP a reçu une copie de la décision relative au nombre de TMP de 2019 en avril 2019, ce qui l’a incité à demander s’il ferait partie du processus de consultation. L’Office a répondu que la consultation aurait lieu exclusivement avec le CN.
[21] Conformément à la date limite prévue par la loi, dans la lettre-décision no LET-R-41-2019 (la décision relative au CC du CN de 2019), l’Office a appliqué la décision de 2019 relative au nombre de TMP à la détermination du CC du CN pour la campagne agricole 2019-2020.
[22] Cette décision n’a pas été communiquée au CP à l’époque.
[23] En décembre 2019, l’Office a informé le CP qu’il avait l’intention d’appliquer la méthode fondée sur le nombre de TMP aux capitaux empruntés pour usage général du CP pour la détermination de son CC. Le CP s’est opposé et a demandé à l’Office de lancer un processus de consultation avant de lui imposer cette méthode, mais l’Office a refusé de le faire.
[24] Peu de temps après, le 14 janvier 2020, l’Office a écrit au CP (la lettre d’appel) pour lui demander des renseignements nécessaires pour déterminer son CC pour la campagne agricole de2020-2021. Plus précisément, la lettre d’appel demandait que le CP soumette des données sur les tonnes-milles payantes pour toutes les années au cours desquelles le CP avait contracté une dette pour un usage général, indiquant que, à l’exception de la dette directement liée aux activités du CP aux États-Unis, [traduction] « tous les autres capitaux empruntés pour usage général [seraient] affectés au bilan réglementaire du [CP] selon la proportion du nombre total de tonnes-milles payantes sur l’ensemble du réseau au Canada durant l’année au cours de laquelle l’emprunt est contracté jusqu’à ce qu’une autre méthodologie soit approuvée par l’Office » : cahier d’appel, p. 31 (lettre d’appel). Ces renseignements ont été fournis le 14 février 2020.
[25] Le CP a répondu à la lettre d’appel le 3 février 2020 (réponse du CP). Le CP a remis en question l’utilisation de l’expression capitaux empruntés pour usage général en la mettant entre guillemets (« capitaux empruntés pour usage général ») dans ses observations préliminaires. La thèse du CP sur la caractérisation de la dette figure plus loin dans sa lettre lorsqu’il indique : [traduction] « Le CP a recours aux dettes pour deux raisons principales. La première est de financer l’acquisition et l’entretien des actifs ferroviaires. La seconde est à des fins non réglementées d’ordre général, dont le rachat d’actions », en d’autres termes, la dette non liée à l’exploitation ferroviaire : dossier d’appel, p. 40. Selon le CP, la dette contractée pour financer les rachats d’actions est une dette non ferroviaire, mais la dette à long terme peut servir à d’autres fins qui ne sont pas liées à l’exploitation ferroviaire. Ainsi, bien que les observations du CP portent principalement sur les rachats d’actions, elles visent à inclure toutes les dettes non ferroviaires :
[traduction]
La proposition de l’Office d’imputer les capitaux empruntés non réglementaires à l’exploitation ferroviaire réglementée n’est pas conforme à la Classification uniforme des comptes (CUC) [décrite ci-dessous], elle n’est pas conforme à la pratique antérieure, et l’Office n’a pas le mandat de mettre en œuvre cette proposition.
Réponse du CP, dossier d’appel, p. 40
[26] La thèse du CP sur la dette non ferroviaire était qu’elle ne pouvait pas être correctement imputée à son bilan réglementaire en raison de l’orientation donnée dans la Classification uniforme des comptes et documents ferroviaires connexes (2014), (la CUC, accessible en ligne à l’adresse https://otc-cta.gc.ca/fra/publication/classification-uniforme-des-comptes-et-documents-ferroviaires-connexes-2014). La CUC « spécifie les instructions comptables et le cadre de classification des comptes pour l’exploitation ferroviaire de ces transporteurs ». « La CUC explique également comment consigner les statistiques d’exploitation et définit les catégories pour de telles données » : CUC, section 1000.
[27] Le CP a repéré plusieurs dispositions de la CUC qui, à son avis, empêchaient de traiter les « capitaux empruntés pour usage général » (faisant référence à la partie non ferroviaire de ces capitaux empruntés) de la manière proposée par l’Office, notamment :
1202.07 L’Office n’accepte aucune présentation concernant les activités non ferroviaires des transporteurs, et il ne prescrit non plus aucun principe ou aucune méthode comptable à ce sujet.
[...]
1203.01 Tous les comptes prévus dans la présente CUC doivent comprendre uniquement des opérations et des soldes résultant de l’exploitation ferroviaire canadienne, selon la définition suivante :
1203.02 L’exploitation ferroviaire comprend le transport ferroviaire de marchandises et de passagers (interurbain et banlieue), ainsi que le transport intermodal où la compagnie de chemin de fer exploite des modes autres que le transport ferroviaire pour compléter le mouvement par chemin de fer.
[...]
1203.06 Lorsque des éléments comme l’encaisse, les débiteurs et les créditeurs relèvent d’une fonction de trésorerie distincte et non pas de la division du transport ferroviaire, on n’utilisera pas les comptes prescrits de la CUC pour de tels éléments.
[28] Pour résumer, le CP allègue que, dans la mesure où la dette est utilisée pour des rachats d’actions, une activité entreprise par sa société mère (le CPL), cette dette est liée à des activités non ferroviaires de sorte que son intégration dans les comptes réglementaires est exclue par les dispositions mentionnées ci-dessus. Selon le CP, [traduction] « [...] l’Office n’a pas pour mandat de réglementer l’émission de titres de créance pour financer des programmes de rachat d’actions » : réponse du CP, dossier d’appel, p. 40.
[29] De plus, le CP a fait valoir que le changement proposé par l’Office a eu des conséquences importantes sur ses rapports financiers et sur ceux du CPL, lesquels ont été préparés en fonction [traduction] « des règlements existants, des normes comptables prévues par la CUC et des pratiques établies de longue date de l’Office dans l’application de ces règles et normes » : dossier d’appel, p. 41.
[30] Le CP a conclu en demandant d’être placé sur un pied d’égalité avec son concurrent commercial (le CN) et qu’il lui soit accordé un délai raisonnable pour évaluer les questions liées aux nouvelles règles proposées pour le calcul du CC et y répondre.
[31] La réponse de l’Office a pris la forme de la lettre-décision no LET-R-29-2020, objet du présent appel.
III. La décision faisant l’objet de l’appel
[32] La décision porte sur trois questions : l’inclusion des capitaux empruntés pour usage général dans la détermination de la structure du capital du CP, l’inclusion du papier commercial dans le calcul du fonds de roulement, et la détermination du CC du CP à utiliser dans le calcul de l’IPCAV du CP pour la campagne agricole de 2020-2021. Étant donné qu’aucun appel n’a été interjeté à l’encontre de la décision relative à l’inclusion du papier commercial dans le calcul du fonds de roulement, cette conclusion restera inchangée, quelle que soit l’issue du présent appel. De toute évidence, la détermination du CC est visée par le présent appel.
[33] L’Office a commencé son analyse en examinant les arguments du CP fondés sur la CUC. Il a souligné que le CP n’avait fourni aucune information quant à la portion de ses titres de créance émis « consacrée » au rachat d’actions tout en soulignant que le CP avait indiqué que les « capitaux empruntés pour usage général » n’étaient pas utilisés exclusivement pour les rachats d’actions.
[34] L’Office a rejeté l’argument du CP selon lequel les rachats d’actions ne relèvent pas de la fonction de trésorerie de la division ferroviaire, mais plutôt de la fonction de trésorerie du CPL et, par conséquent, ils ne devraient pas être inclus dans sa détermination du CC conformément à la section 1203.06 de la CUC. L’Office a répondu à cet argument en se référant à la section 1203.05 de la CUC, ainsi libellé :
1203.05 La division du transport ferroviaire participera de temps à autre à des activités non ferroviaires qui entraîneront des opérations qui influeront sur l’actif et le passif à court terme, et, dans certains cas, de façon provisoire, sur d’autres éléments d’actif et de passif. On utilisera les comptes de bilan de la CUC pour inscrire ces éléments d’actif et de passif.
[35] L’Office a estimé que le fait que la gestion des rachats d’actions relève de la trésorerie du CPL ne signifie pas que ces transactions n’ont pas d’incidence sur le CP ni ne le dispense de l’obligation de tenir compte de cette incidence.
[36] L’Office a poursuivi en concluant que l’émission de titres de créance pour le rachat d’actions est liée à l’exploitation ferroviaire parce que le rachat d’actions émises présente un avantage général pour l’entreprise. Selon l’Office, l’émission de titres de créance, plutôt que l’augmentation du nombre d’actions, pour financer les investissements dans le transport ferroviaire abaisse le coût du capital de l’entreprise, étant donné que le coût du capital pour les titres de créance émis est inférieur au coût du capital-actions ordinaire. Cela veut dire que le coût réduit pour réunir des capitaux « pourrait permettre [au CP] d’augmenter ses investissements dans d’autres projets ferroviaires, ou de réduire les tarifs de fret que payent ses clients » : décision, par. 16.
[37] L’Office a également fait remarquer que le rachat des actions réduira le nombre d’actions en circulation sur le marché, augmentant ainsi la participation relative à la propriété de l’entreprise des actionnaires restants, y compris les employés du CP qui reçoivent des actions comme forme de rémunération incitative. L’Office a estimé que la possibilité d’une augmentation de la participation au capital peut conduire à une hausse du rendement des employés, ce qui est en lien avec l’exploitation ferroviaire.
[38] Enfin, l’Office s’est référé à sa décision relative au rachat de 2009 dans laquelle il concluait que la dette contractée dans le but de racheter des actions « dans une entreprise dont le secteur d’activité repose principalement, sinon exclusivement, sur des activités ferroviaires », ne peut être déterminée comme étant une dette non ferroviaire identifiable. Il a conclu que, conformément à cette décision, les capitaux empruntés pour usage général, y compris lorsqu’ils sont utilisés aux fins de rachat d’actions, sont liés à l’exploitation ferroviaire et doivent être inclus dans la détermination de la structure du capital du CP.
[39] L’Office a conclu en déclarant qu’il consulterait le CN et le CP au cours de la prochaine année « afin de convenir d’une méthode d’allocation des capitaux empruntés pour usage général aux activités ferroviaires qui soit cohérente pour CN et CP » pour déterminer le taux du CC de chaque compagnie ferroviaire. Dans l’intervalle, l’Office appliquera la méthode fondée sur le nombre de TMP aux capitaux empruntés pour usage général du CP.
[40] La décision de l’Office signifie qu’il affectera la dette à long terme, y compris la partie non ferroviaire de cette dette, au bilan réglementaire du CP de manière proportionnelle en utilisant la méthode fondée sur le nombre de TMP. La consultation qui suivra ne portera que sur la méthode selon laquelle cette attribution sera effectuée.
IV. Norme de contrôle
[41] Puisqu’il s’agit d’un appel prévu par la loi en application du paragraphe 41 (1) de la Loi, la norme de contrôle est la norme en matière d’appel, c’est-à-dire celle de la décision correcte pour les questions de droit : voir Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, 441 D.L.R. (4th) 1, par. 18, 36, 37 et 50 [arrêt Vavilov]. Puisqu’il n’y a pas de droit d’appel à l’encontre des décisions de l’Office sur des questions de fait et des questions de droit et de fait, cela suffit pour trancher la question de la norme de contrôle à l’égard des questions de fond.
[42] Reste la question de la nature des questions d’équité procédurale, qui est soulevée par l’exclusion prévue par la loi d’un droit d’appel sur des questions de fait et de droit. Le paragraphe 41(1) limite le droit d’appel devant notre Cour aux questions de droit et de compétence. La question de savoir si une obligation d’équité était due à une personne est une question de droit, tandis que la question de savoir si cette obligation a été violée est une question de fait et de droit. Ainsi, à première vue, notre Cour pourrait déterminer si une obligation d’équité était due, mais non si elle avait été violée. Cela scinderait les questions d’équité procédurale, notre Cour traitant de la question juridique et le gouverneur en conseil se penchant sur la question de savoir si l’obligation d’équité établie par notre Cour avait été violée : voir l’article 40 de la Loi. Un tel résultat est contraire à toute notion d’un système de justice pratique et efficace.
[43] Comme l’a fait remarquer la Cour suprême au paragraphe 19 de l’arrêt Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585 : « L’accès à la justice exige que le demandeur puisse exercer directement le recours qu’il a choisi et, autant que possible, sans détours procéduraux ».
[44] Cependant, une lecture attentive des articles 40 à 43 de la Loi révèle que le législateur a voulu que notre Cour traite les questions d’équité procédurale de manière exhaustive. Le juge Stratas de notre Cour a effectué cette lecture attentive dans l’arrêt Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Emerson Milling Inc., 2017 CAF 79, [2018] 2 R.C.F. 573, par. 6 à 57 [arrêt Emerson].
[45] La Cour a estimé que, puisque la Cour suprême enseigne que les questions de compétence sont essentiellement des questions d’interprétation législative et donc des questions de droit, l’expression « une question de droit ou de compétence » est redondante. Conformément au concept selon lequel le législateur n’est pas censé être redondant, la Cour a examiné la portée d’« une question de compétence » et a conclu que, historiquement, la compétence inclut les questions d’équité procédurale, citant l’arrêt Toronto Newspaper Guild, [1953] 2 R.C.S. 18, [1953] 3 D.L.R. 561. Telle était la situation lorsque les versions antérieures du paragraphe 41(1) ont été incluses dans la version précédente de la Loi, la Loi sur les transports nationaux, L.R.C., (1985), ch. N-20. Puisque l’expression « une question de droit ou de compétence » est maintenue dans la Loi depuis lors, il est raisonnable de conclure que le législateur avait l’intention de continuer à traiter l’équité procédurale comme un aspect de compétence, ce qui signifie que les questions d’équité procédurale, même si elles sont liées aux faits comme je l’ai souligné ci-dessus, peuvent faire l’objet d’un appel devant notre Cour, qui peut ensuite les traiter de manière exhaustive : voir l’arrêt Emerson, par. 19.
[46] Dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême n’a pas abordé la norme de contrôle pour les questions d’équité procédurale, une question sur laquelle les tribunaux ont affirmé à plusieurs reprises qu’il n’y a pas de norme de contrôle ou que la norme est celle de la décision correcte. Dans l’arrêt Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 69, [2019] 1 R.C.F. 121, par. 33 à 56 [arrêt CFCP c. Canada], le juge Rennie de notre Cour, a examiné cette question et a formulé la conclusion suivante :
La cour qui apprécie un argument relatif à l’équité procédurale doit se demander si la procédure était équitable eu égard à l’ensemble des circonstances, y compris à l’égard des facteurs énoncés dans l’arrêt Baker. Une cour de révision fait ce que les cours de révision ont fait depuis l’arrêt Nicholson; elle demande, en mettant nettement l’accent sur la nature des droits substantiels concernés et les conséquences pour la personne, si un processus juste et équitable a été suivi. Je souscris à l’observation du juge Caldwell dans Eagle’s Nest (para. 21) selon laquelle, même s’il y a une certaine maladresse dans l’utilisation de la terminologie, cet exercice de révision est [traduction] « particulièrement bien reflété dans la norme de la décision correcte », même si, à proprement parler, aucune norme de contrôle n’est appliquée.
Arrêt CFCP c. Canada, par. 54
[47] Dans cet esprit, je propose de trancher les questions d’équité procédurale en demandant si une procédure juste et équitable a été suivie, ce qui, comme il a été signalé dans le passage cité ci-dessus, saisit ce qui a été retenu, quoique maladroitement, par l’utilisation de la « norme de la décision correcte » dans le contexte de l’équité procédurale.
V. Analyse
[48] Dans son mémoire des faits et du droit, le CP soulève deux questions d’équité procédurale. Premièrement, l’omission de l’Office de mener des consultations sur la question de l’inclusion de la dette non ferroviaire dans la détermination du CC du CP. Deuxièmement, l’omission de l’Office d’informer le CP de son intention de se fonder sur la décision relative au rachat de 2009 portant (à l’égard du CN) que la dette contractée dans le but de racheter des actions est liée à l’exploitation ferroviaire et est donc incluse dans la détermination du CC de la compagnie de chemin de fer.
[49] L’Office a comparu et a été entendu dans le présent appel, comme en dispose le paragraphe 41(4) de la Loi. La jurisprudence a établi que, lorsqu’un tribunal donne son point de vue, il n’a pas le droit de plaider le bien-fondé de l’appel ou d’adopter une thèse opposée à celle d’une partie qui continuera à comparaître à l’avenir : voir Canada (Procureur général) c. Quadrini, 2010 CAF 246, [2012] 2 R.C.F. 3, par. 16; Ontario (Commission de l’énergie) c. Ontario Power Generation Inc., 2015 CSC 44, [2015] 3 R.C.S. 147, par. 72.
[50] L’Office a répondu aux arguments du CP quant à l’équité procédurale en mettant l’accent sur la question relative au nombre de TMP et en soulignant que sa décision sur ce point n’était qu’une décision provisoire, destinée à assurer l’équité et la cohérence des rapports. Quant à la question des dettes contractées pour les rachats d’actions, l’Office fait remarquer que la décision est simplement conforme à sa décision relative au rachat de 2009. Il fait valoir que le règlement de la question du rachat d’actions dans la décision n’est pas une simple application de la décision relative au rachat de 2009, mais une nouvelle décision qu’il a prise après avoir pris en considération les arguments présentés par le CP dans sa réponse à la lettre d’appel.
[51] À mon avis, deux questions doivent être tranchées dans le présent appel. La première question est de savoir si l’Office avait l’obligation de consulter le CP au sujet de l’inclusion de la dette non ferroviaire dans la détermination de son CC.
[52] La deuxième question est de savoir si l’Office s’est acquitté de son obligation lorsqu’il a examiné et rejeté les arguments présentés par le CP dans sa réponse à la lettre d’appel. J’examinerai chacune de ces questions.
A. L’Office avait-il l’obligation de consulter le CP au sujet de l’inclusion de la dette non ferroviaire dans la détermination de son CC?
[53] Depuis l’arrêt Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Police Commissioners, [1979] 1 R.C.S. 311, 88 D.L.R. (3d) 671, il est reconnu que les décideurs administratifs ont l’obligation d’agir équitablement. Même si les affaires dans lesquelles se pose la question concernaient souvent des tribunaux administratifs, le principe ne découle pas de la nature du tribunal, mais de l’effet de la décision sur la partie concernée. La Cour l’a reconnu, mais pas pour la première fois, dans l’arrêt Cardinal c. Directeur de l’Établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643, 24 D.L.R. (4th) 44, p. 653 lorsqu’elle a écrit :
[...] Cette Cour a confirmé que, à titre de principe général de common law, une obligation de respecter l’équité dans la procédure incombe à tout organisme public qui rend des décisions administratives qui ne sont pas de nature législative et qui touchent les droits, privilèges ou biens d’une personne : Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui (No 2), [1980] 1 R.C.S. 602; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735. [...]
[54] En l’espèce, le CP allègue que la décision a des conséquences financières très importantes. Bien qu’il n’y ait aucun élément de preuve directe à ce sujet, il est incontestable que le RAM du CP et du CN se chiffre à des centaines de millions de dollars, comme en témoignent les niveaux de référence énoncés aux paragraphes 151(2) et (3) de la Loi. Ces dispositions montrent que tant le CN que le CP ont tiré des revenus des mouvements de grain de l’Ouest de plus de 300 millions de dollars au cours de la campagne agricole de 2000-2001, l’année de référence. Au cours de la discussion, nous avons été informés que les revenus actuels du CP provenant des mouvements de grain de l’Ouest sont de l’ordre d’un milliard de dollars. Dans ces circonstances, il est évident que la décision de l’Office touche les droits et intérêts du CP et impose une obligation d’équité.
[55] L’équité est une notion large qui varie selon les circonstances. Comme la Cour suprême l’a affirmé dans l’arrêt Knight c. Indian Head School Division No 19, [1990] 1 R.C.S. 653, 69 D.L.R. (4th) 489, p. 682 et confirmé dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, 174 D.L.R. (4th) 193, par. 21 [arrêt Baker], « la notion d’équité procédurale est éminemment variable et son contenu est tributaire du contexte particulier de chaque cas ».
[56] L’arrêt Baker énonce plusieurs facteurs à prendre en considération pour définir la nature de l’obligation d’équité. L’un de ces facteurs se rapporte à l’attente légitime de la personne concernée. En l’espèce, le CP soutient qu’il avait des attentes légitimes d’être consulté avant que la manière de déterminer son CC ne soit modifiée, attentes fondées sur la pratique passée de l’Office et sur son propre engagement à agir de manière transparente.
[57] Les attentes légitimes ne peuvent découler que de la conduite du tribunal administratif ou de ses déclarations :
[...] Si un organisme public a fait des déclarations au sujet des procédures qu’il suivrait pour rendre une décision en particulier, ou s’il a constamment suivi dans le passé, en prenant des décisions du même genre, certaines pratiques procédurales, la portée de l’obligation d’équité procédurale envers la personne touchée sera plus étendue qu’elle ne l’aurait été autrement. [...]
Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 RCS 559, par. 94.
[58] Notre Cour a expliqué les droits qui sous-tendent la théorie de l’expectative légitime comme suit :
Les droits sous-tendant la théorie de l’expectative légitime se rapportent à l’application non discriminatoire, au sein de l’administration publique, des normes procédurales établies par la pratique passée ou par des lignes directrices publiées, et à la protection de l’individu contre l’abus de pouvoir résultant de la violation d’un engagement. Telles sont les préoccupations traditionnelles fondamentales qui existent en droit public.
Apotex Inc. c. Canada (Procureur général), [2000] 4 CF 264, 188 D.L.R. (4th) 145, par. 123.
[59] L’Office a le mérite d’avoir un long historique en ce qui concerne la consultation des intervenants en matière de CC.
[60] En 1996-1997, à la suite de l’adoption de la Loi, l’Office a entrepris un examen de sa décision de 1985 établissant la méthode de détermination du CC pour les exploitations ferroviaires. L’Office a demandé des commentaires par écrit aux parties intéressées et a reçu des réponses du CP, du CN et des provinces de l’Alberta, du Manitoba et de la Saskatchewan et des coopératives du blé des Prairies. À la suite de cet examen, l’Offi