Saskatchewan (Procureur général) c. Première Nation de Witchekan Lake

Saskatchewan (Procureur général) c. Première Nation de Witchekan Lake
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2023-05-17
Référence neutre
2023 CAF 105
Numéro de dossier
A-359-21
Contenu de la décision
Date : 20230517
Dossier : A-359-21
Référence : 2023 CAF 105
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE RENNIE
LA JUGE MONAGHAN
LA JUGE ROUSSEL
ENTRE :
SA MAJESTÉ LE ROI DU CHEF DE LA SASKATCHEWAN
représenté par LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA SASKATCHEWAN
appelant
et
LA PREMIÈRE NATION DE WITCHEKAN LAKE
et SA MAJESTÉ LE ROI DU CHEF DU CANADA, représenté par
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimés
Audience tenue à Regina (Saskatchewan), le 26 octobre 2022.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 17 mai 2023.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE RENNIE
Y ONT SOUSCRIT :
LA JUGE MONAGHAN LA JUGE ROUSSEL
Date : 20230517
Dossier : A-359-21
Référence : 2023 CAF 105
CORAM :
LE JUGE RENNIE
LA JUGE MONAGHAN
LA JUGE ROUSSEL
ENTRE :
SA MAJESTÉ LE ROI DU CHEF DE LA SASKATCHEWAN
représenté par LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA SASKATCHEWAN
appelant
et
LA PREMIÈRE NATION DE WITCHEKAN LAKE
et SA MAJESTÉ LE ROI DU CHEF DU CANADA, représenté par
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
TABLE DES MATIÈRES
En
[blank/en blanc]
Par.
I. L’accord-cadre sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan
1
II. Action intentée par la PNWL contre la Saskatchewan et le Canada
6
III. Principes généraux sur les requêtes en jugement sommaire
22
IV. Ce qui constitue une véritable question litigieuse
30
V. Règle 214 des Règles et les éléments de preuve présentés à la Cour fédérale
42
(i) Recours aux éléments de preuve qui pourraient être présentés et éclairer l’accord-cadre
42
(ii) La preuve des circonstances n’exige pas la tenue d’un procès
47
(iii) La preuve a déjà été présentée à la Cour
54
VI. Modalité implicite – aucune véritable question litigieuse
64
(i) Modalité implicite – Principes généraux
64
(ii) La modalité implicite sollicitée
73
(iii) Plein effet et inexécution
82
(iv) Incompatibilité avec les dispositions expresses dans l’accord
87
VII. Autres véritables questions litigieuses invoquées
97
(i) Acheteur ou vendeur consentant
97
(ii) La disposition sur la libération
102
(iii) Poids favorable
107
VIII. Questions diverses
122
IX. Honneur de la Couronne et réconciliation
127
LE JUGE RENNIE
I. L’accord-cadre sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan [1] Le manquement du Canada à entièrement respecter les modalités des traités historiques conclus avec les Canadiens autochtones a été bien documenté dans des décisions de notre Cour et d’autres cours (Canada c. Jim Shot Both Sides, 2022 CAF 20, autorisation de pourvoi à la CSC accordée, 40153 (2 février 2023); Saskatchewan (Procureur général) c. Première Nation de Pasqua, 2016 CAF 133, [2017] 3 R.C.F. 3 [Peigan 1]; Canada c. Première nation de Long Plain, 2015 CAF 177, [2015] A.C.F. no 961 (QL) [Long Plain]; Canada c. Première nation de Brokenhead, 2011 CAF 148, [2011] A.C.F. no 638 (QL); Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2005 CSC 69, [2005] 3 R.C.S. 388; George Gordon First Nation v. Saskatchewan, 2022 SKCA 41, 2022 CarswellSask 136 (WL Can), autorisation de pourvoi à la CSC refusée, 40184 (16 mars 2023) [George Gordon]; Goodswimmer v. Canada (Attorney General), 2017 ABCA 365, 418 D.L.R. (4th) 157, autorisation de pourvoi à la CSC refusée, 37899 (5 juillet 2018) [Goodswimmer]). Pour des raisons allant de l’indifférence et de l’erreur à la négligence et à la tromperie, des engagements, pris par traité à l’égard de droits fonciers n’ont pas toujours été entièrement mis en œuvre. Les traités nos 4, 6 et 10 en sont des exemples.
[2] L’accord-cadre sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan de 1992 (l’accord-cadre) – une entente tripartite conclue entre le Canada, la Saskatchewan et les Premières Nations de la Saskatchewan – visait à réparer certains de ces manquements.
[3] Signé en 1992 par le premier ministre du Canada, le premier ministre de la Saskatchewan, le chef de la Federation of Saskatchewan Indian Nations (la FSIN), le commissaire aux traités de la Saskatchewan et les chefs d’un grand nombre de Premières Nations de la Saskatchewan, l’accord-cadre établit le processus par lequel les Premières Nations peuvent acheter des terres de la Couronne provinciale ou fédérale et des terres privées en vue de l’acquittement des obligations en souffrance en matière de droits fonciers issus de traités (DFIT) envers les Premières Nations de la Saskatchewan. La FSIN a négocié l’accord-cadre au nom de 25 bandes en Saskatchewan, parmi lesquelles l’intimée, la Première Nation de Witchekan Lake (PNWL). Huit bandes supplémentaires ont signé l’accord-cadre par la suite et quatre bandes de la Saskatchewan négocient actuellement des accords particuliers prévus par l’accord-cadre (la PNWL a signé un accord particulier en juin 1993). Par cet accord-cadre, le Canada et la Saskatchewan s’engageaient en outre à fournir de l’aide financière aux Premières Nations signataires pour leurs achats de terres au titre des DFIT.
[4] Aux termes de l’accord-cadre, les bandes ont acquis plus de 877 000 acres de terres de la Couronne provinciale, qui se sont ajoutées aux terres de réserves existantes. La vaste majorité de ces terres étaient assorties de droits miniers de la Couronne. Dès 1998, l’intimée la PNWL avait acquis la totalité des 7 923 acres de superficie manquante au titre de ses DFIT et, depuis, elle a acquis 8 310 acres supplémentaires. Les terres de réserve que la PNWL a acquises en vertu de l’accord-cadre n’étaient pas toutes des terres appartenant à la Couronne. Près de 60 % des terres acquises étaient privées.
[5] Le Canada et la Saskatchewan ont payé [traduction] « des centaines de millions de dollars » (au para. 3 du mémoire des faits et du droit de la Saskatchewan) pour faciliter les acquisitions faites en vertu des accords sur les DFIT. La Saskatchewan a fait au Canada son dernier paiement relatif à ses obligations particulières envers la PNWL il y a vingt ans, en 2003, et elle a payé environ 273 millions de dollars au Canada afin de s’acquitter entièrement de ses obligations prévues à l’accord-cadre.
II. Action intentée par la PNWL contre la Saskatchewan et le Canada [6] Le 22 juillet 2016, la Saskatchewan a écrit au chef et au conseil de la PNWL afin de les aviser de son intention de vendre certaines terres de la Couronne. La lettre, intitulée « Duty to Consult Notification of Proposed Sale of Vacant Crown Lands » (avis d’obligation de consulter au sujet de la vente proposée de terres inoccupées de la Couronne), indiquait que le [traduction] « [g]ouvernement [voulait] comprendre comment [la PNWL] utilis[ait] ces terres pour la chasse, la pêche et le piégeage à des fins alimentaires et pour perpétuer les usages traditionnels et comment la décision proposée risqu[ait] d’avoir un effet préjudiciable sur les droits et les usages traditionnels de la communauté ».
[7] Il ressort des éléments de preuve non contestés que la décision de vendre les terres n’avait pas été prise lorsque la lettre a été envoyée et que les terres n’auraient pas été vendues tant que les consultations n’auraient pas abouti s’il y avait eu une réponse.
[8] La PNWL n’a pas répondu à la lettre.
[9] Le 26 janvier 2017, la Saskatchewan a avisé la PNWL de son intention de vendre d’autres terres inoccupées de la Couronne. Aucune réponse n’a été reçue. Plus tard la même année, le 15 septembre 2017, la Saskatchewan a écrit de nouveau, cette fois-ci à la FSIN, pour l’aviser d’une prochaine vente aux enchères par laquelle elle avait l’intention de vendre les terres. Encore une fois, aucune réponse n’a été reçue.
[10] La vente aux enchères a commencé le 23 octobre 2017. Le lendemain, la PNWL a écrit à la Saskatchewan pour demander l’achat de trois parcelles de terrain que la Saskatchewan avait l’intention de vendre lors de cette vente. La Saskatchewan a rejeté la demande de la PNWL au motif que les trois parcelles avaient déjà été mises aux enchères et que les frais relatifs à la vente aux enchères avaient été payés.
[11] Le 19 janvier 2018, la Saskatchewan a écrit à la PNWL pour l’informer qu’elle avait encore une fois l’intention de vendre des terres inoccupées de la Couronne. Le 19 février 2019, la Saskatchewan a envoyé à la FSIN un courriel indiquant que la province [traduction] « voulait s’assurer que [la FSIN] sa[vait], avant la date “de lancement”, que des terres domaniales agricoles en Saskatchewan allaient faire l’objet d’une vente aux enchères publique » et que [traduction] « [l]a vente aux enchères [commencerait] le 25 février 2019 ». Encore une fois, aucune réponse n’a été reçue, mais, deux jours après le début des enchères, la PNWL a écrit à la Saskatchewan pour [traduction] « choisir » les terres qu’elle souhaitait acquérir au titre de l’accord-cadre. La Saskatchewan a rejeté le choix que la PNWL a formulé pendant la vente aux enchères.
[12] Dans les lettres du 22 juillet 2016, du 26 janvier 2017 et du 19 janvier 2018, la Saskatchewan a offert de discuter avec la PNWL de la proposition de vente de terres inoccupées de la Couronne et l’a invitée à répondre par courriel ou téléphone.
[13] La PNWL a intenté une action devant la Cour fédérale contre la Saskatchewan et le Canada. Elle soutenait surtout que l’accord-cadre stipulait implicitement que la Saskatchewan devait donner avis de toute vente aux enchères imminente et donner la possibilité raisonnable d’acheter des terres avant qu’elles ne soient mises aux enchères. Elle soutenait qu’en refusant de vendre les terres à la PNWL, la Saskatchewan avait agi contrairement à l’objet de l’accord-cadre. La PNWL a aussi demandé que soient rendues des déclarations portant que la Saskatchewan et le Canada manquaient à certaines modalités expresses de l’accord-cadre. La PNWL, se fondant sur ces manquements allégués, demandait que soient rendues des déclarations et qu’une réparation pécuniaire soit accordée en conséquence, à l’encontre du Canada.
[14] La Saskatchewan a demandé par voie de requête un jugement sommaire rejetant la déclaration de la PNWL, au motif que la modalité implicite alléguée était contraire aux modalités expresses de l’accord-cadre et que la Saskatchewan n’avait pas agi en contravention avec l’accord-cadre. La Saskatchewan a affirmé que la question en litige devant la Cour fédérale était une question d’interprétation contractuelle, que le dossier de la preuve présenté à la Cour fédérale établissait chaque fait nécessaire pour trancher la question et qu’aucun de ces faits n’était en litige. La PNWL, en revanche, a soutenu qu’il y avait des lacunes dans la preuve présentée par la Saskatchewan, de sorte qu’un procès devait se tenir afin de régler les questions restantes.
[15] Le Canada n’a présenté aucune preuve en réponse à la requête en jugement sommaire de la Saskatchewan et s’est plutôt fondé sur ses observations écrites (motifs de la CF au para. 23).
[16] Dans ses motifs, la Cour fédérale (2021 FC 1074, sous la plume du juge Favel) (les motifs de la CF) a examiné la Règle 215 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 (les Règles), ainsi que les critères applicables aux requêtes présentées en vertu de cette Règle que la juge Mactavish, maintenant juge à la Cour d’appel fédérale, a pour la première fois établis dans la décision Milano Pizza Ltd. c. 6034799 Canada Inc., 2018 CF 1112, [2018] A.C.F. no 1112 (QL) aux para. 25 à 41 [Milano Pizza], et qui ont ensuite été récapitulés dans la décision Rallysport Direct LLC c. 2424508 Ontario Ltd., 2019 CF 1524, [2019] A.C.F. no 1599 (QL) [Rallysport]. La Cour fédérale a fait observer qu’il incombait à la Saskatchewan d’établir les faits nécessaires au jugement sommaire, que la PNWL portait le fardeau de prouver l’existence d’une véritable question litigieuse et que les deux parties devaient [traduction] « présenter leurs meilleurs arguments » dans la requête (motifs de la CF au para. 27, renvoyant à Gemak Trust c. Jempak Corporation, 2020 CF 644, [2020] A.C.F. no 640 (QL) au para. 133).
[17] Le juge a rejeté la requête. Il a conclu que [traduction] « la Saskatchewan ne s’[était] pas acquittée du fardeau qui lui incombait au titre de la Règle 215 et des principes juridiques énoncés dans la décision [Rallysport] », alors que [traduction] « la PNWL a[vait] établi qu’il exist[ait] une véritable question litigieuse » (motifs de la CF au para. 45). Les motifs reposent sur la conclusion du juge selon laquelle la Saskatchewan n’avait pas présenté de [traduction] « dossier complet sur les circonstances dont les parties avaient connaissance au moment de signer l’accord-cadre » (motifs de la CF au para. 43) et [traduction] qu’« il serait injuste de tirer des conclusions de fait en se fondant sur les éléments de preuve limités contenus dans les affidavits et sur les transcriptions des contre-interrogatoires qui ont été fournis » (motifs de la CF au para. 45).
[18] Le procureur général de la Saskatchewan interjette appel et demande à notre Cour d’annuler l’ordonnance rendue par la Cour fédérale et d’accueillir sa requête en jugement sommaire. Dans sa lettre adressée à la Cour et datée du 4 avril 2022, le procureur général du Canada l’a informée qu’il [traduction] « ne prend pas position en faveur d’une issue ou d’une autre dans le présent appel » et qu’il ne présentera donc pas d’observations écrites ou orales devant notre Cour. Le procureur général a toutefois présenté des observations écrites à la Cour fédérale au sujet de son interprétation de l’application de l’accord-cadre (dossier d’appel aux pp. 822 à 833). Comme je l’explique plus loin, l’analyse et l’interprétation que fait le procureur général de l’accord-cadre et son point de vue sur l’application de celui-ci concordent avec ceux du procureur général de la Saskatchewan.
[19] Les appels visant des jugements et ordonnances rendus par la Cour fédérale se font selon la norme de contrôle applicable en appel. Les questions de droit sont susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte, et les questions de fait ainsi que les questions mixtes de fait et de droit le sont selon la norme de l’erreur manifeste et dominante (Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235). La question de savoir si la Cour fédérale a déterminé quel était le critère juridique applicable ou si elle s’est bien renseignée sur le droit est examinée selon la norme de la décision correcte. La question de savoir si la Cour fédérale a commis une erreur en concluant qu’il n’y avait aucune véritable question litigieuse nécessitant la tenue d’un procès est une question mixte de fait et de droit qui doit être examinée selon la norme de l’erreur manifeste et dominante (Hryniak c. Mauldin, 2014 CSC 7, [2014] 1 R.C.S. 87 au para. 81 [Hryniak]).
[20] Pour les motifs qui suivent, j’accueillerais l’appel, j’annulerais l’ordonnance de la Cour fédérale et j’accueillerais la requête en jugement sommaire. La Cour fédérale a commis une erreur dans son interprétation des Règles et de la jurisprudence, notamment celle de la Cour suprême du Canada en matière de jugements sommaires. En ce qui concerne le fond de la requête, il n’existe aucun fondement, en droit ou dans les éléments de preuve, qui permettrait à la Cour de rendre les jugements déclaratoires que sollicite la PNWL. Ces jugements déclaratoires ne sont pas nécessaires pour que l’accord-cadre ait un effet. Ils contredisent aussi, directement, les modalités expresses de l’accord-cadre. Interpréter l’accord-cadre comme comprenant implicitement les modalités sollicitées en ferait un accord-cadre très différent de celui que les parties ont négocié.
[21] Avant de passer à l’analyse, il est important de circonscrire clairement ce sur quoi porte le présent appel et ce sur quoi il ne porte pas. Le présent appel ne porte pas sur la question de savoir si la Couronne du chef de la Saskatchewan s’est acquittée de son obligation de consulter à l’égard de la vente de terres publiques. Il n’a pas été question devant nous de la jurisprudence sur le processus et le contenu de consultations valables. La PNWL ne conteste pas non plus le caractère adéquat des avis reçus. Le présent appel porte plutôt sur l’affirmation par la PNWL qu’il existe une modalité implicite : le droit de recevoir avis de l’intention de vente assorti du droit d’acheter les terres visées par l’avis envoyé.
III. Principes généraux sur les requêtes en jugement sommaire [22] La Cour fédérale ainsi que les deux parties au présent appel se fondent sur le résumé suivant des principes applicables aux requêtes en jugement sommaire (Rallysport au para. 42) :
Dans la décision Milano Pizza, la juge Mactavish (maintenant juge à la Cour d’appel fédérale) a effectué une analyse approfondie du droit relatif aux jugements sommaires tel qu’il s’applique aux cours fédérales depuis l’arrêt Hryniak de la Cour suprême, précité : Milano Pizza, précitée, aux par. 24-41. Ces principes sont les suivants :
A. Le jugement sommaire a pour objet de permettre à la Cour de (i) statuer sommairement sur des actions qui ne soulèvent pas de véritable question litigieuse qui devrait donner lieu à un procès, (ii) d’épargner ainsi les ressources judiciaires limitées et (iii) d’améliorer l’accès à la justice : Milano Pizza, précitée, au par. 25.
B. Les règles régissant les jugements sommaires doivent recevoir une interprétation large et propice à la proportionnalité et à l’accès équitable à un règlement abordable, expéditif et juste des demandes; pour être « juste et équitable », la procédure « doit permettre au juge de dégager les faits nécessaires au règlement du litige et d’appliquer les principes juridiques pertinents aux faits établis » : Milano Pizza, précitée, au par. 29, citant Hryniak, précité, aux par. 5 et 28.
C. Pour savoir s’il n’existe aucune véritable question litigieuse, il faut se demander si le succès de la demande est tellement douteux que celle‑ci ne mérite pas d’être examinée par le juge des faits dans le cadre d’un éventuel procès; ou, subsidiairement, si la demande n’a pas de fondement juridique d’après le droit ou les éléments de preuve présentés. Les jugements sommaires ne sont pas réservés aux affaires « particulièrement claires » : Milano Pizza, précitée, aux par. 31 et 33, citant Canada (Citoyenneté et Immigration) c Campbell, 2014 CF 40, au par. 14, Itv Technologies Inc. c Wic Television, 2001 CAF 11, aux par. 4‑6, Premakumaran c Canada, 2006 CAF 213, aux par. 9‑11; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Schneeberger, 2003 CF 970, au par. 17; Manitoba c Canada, 2015 CAF 57, aux par. 15-16; et Burns Bog Conservation Society c Canada, 2014 CAF 170, aux par. 35-36.
D. Lorsque les faits nécessaires ne permettent pas de régler le litige de manière juste et équitable, ou lorsqu’il serait injuste de rendre une conclusion sur ces seuls faits, un jugement sommaire ne sera pas rendu : Milano Pizza, précitée, aux par. 29 et 36, citant Hryniak, précité, au par. 28.
E. Il serait injuste de rendre une conclusion sur les seuls faits lorsque les questions n’ont pas été soulevées par une partie, car cela les empêcherait de connaître la cause à instruire : Milano Pizza, précitée, aux par. 107-108 et 112, citant Albian Sands Energy Inc. c Positive Attitude Safety System Inc., 2005 CAF 332 [Albian Sands] au par. 45.
F. Le tribunal saisi d’une requête en jugement sommaire ne doit pas se prononcer sur les questions de crédibilité. Le juge qui entend et observe le témoignage et le contre-interrogatoire des témoins est mieux à même de tirer des inférences et d’apprécier la preuve que le juge qui doit uniquement se fonder sur des affidavits et des éléments de preuve : Milano Pizza, précitée, aux par. 37-38, citant TPG Technology Consulting Ltd. c Canada, 2013 CAF 183, au par. 3; Newman c Canada, 2016 CAF 213, au par. 57; Suntec Environmental Inc. c Trojan Technologies Inc., 2004 CAF 140 [Suntec], aux par. 20, 28-29; Succession MacNeil c Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord), 2004 CAF 50, au par. 38.
G. L’existence d’une apparente contradiction de preuves n’empêche pas en soi le tribunal de soulever des questions de crédibilité et de prononcer un jugement sommaire. Les juges doivent « se pencher de près sur le fond de l’affaire » et décider s’il y a des questions de crédibilité à trancher : Milano Pizza, précitée, au par. 39, citant Granville Shipping Co. c Pegasus Lines Ltd. S.A., 1996 CanLII 4027 (CF), au par. 7.
H. Le prononcé d’un jugement sommaire fera en sorte que la partie ne pourra pas présenter de preuve à l’instruction; autrement dit, la partie qui n’a pas gain de cause perdra la possibilité de se faire entendre en cour : Milano Pizza, précitée, au par. 40, citant Apotex Inc. c Merck & Co. Inc., 2004 CF 314, au par. 12, conf. par 2004 CAF 298.
[23] Les exigences auxquelles le requérant doit satisfaire pour obtenir un jugement sommaire sont élevées (Canada (Procureur général) c. Lameman, 2008 CSC 14, [2008] 1 R.C.S. 372 au para. 11 [Lameman]). Elle doit démontrer qu’il n’existe pas de véritable question litigieuse (Canmar Foods Ltd. c. TA Foods Ltd., 2021 CAF 7, [2021] 1 R.C.F. 799 au para. 27 [CanMar]). Si le requérant satisfait à ce critère, il incombe ensuite à la « partie intimée de présenter des faits précis démontrant qu’il existe une véritable question litigieuse, et ce outre ses actes de procédure » (CanMar au para. 27). Même si chaque partie doit « présenter ses meilleurs arguments » pour établir qu’aucune véritable question litigieuse n’existe (Lameman au para. 11), la partie intimée peut s’en acquitter en décelant des trous dans la preuve présentée par le requérant, lesquels ne peuvent être expliqués que par la preuve produite au procès (Apotex Inc. c. Merck & Co. Inc., 2004 CF 314, [2004] A.C.F. no 387 (QL) au para. 28 [Apotex CF], conf. par 2004 CAF 298).
[24] Cependant, et particulièrement pour les besoins du présent appel, « [u]ne requête en jugement sommaire ne peut être rejetée sur la base de vagues allusions à ce qui pourrait être déposé en preuve ultérieurement si l’instance suit son cours jusqu’à l’instruction » (Lameman au para. 19). Il a également été affirmé dans l’arrêt CanMar qu’une partie doit présenter des « faits précis » pour établir l’existence d’une véritable question litigieuse (CanMar au para. 27). Ce principe est expressément codifié dans la Règle 214 des Règles :
La réponse à une requête en jugement sommaire ne peut être fondée sur un élément qui pourrait être produit ultérieurement en preuve dans l’instance. Elle doit énoncer les faits précis et produire les éléments de preuve démontrant l’existence d’une véritable question litigieuse.
A response to a motion for summary judgment shall not rely on what might be adduced as evidence at a later stage in the proceedings. It must set out specific facts and adduce the evidence showing that there is a genuine issue for trial.
[25] Je note que l’arrêt Lameman portait sur la question de savoir si le recours d’une bande autochtone à l’égard de la Couronne, pour manquement à une obligation de fiduciaire, était prescrit par la loi. La Cour suprême du Canada a clairement indiqué qu’il n’existe pas de règles spéciales ou d’exceptions quant à l’utilisation d’un jugement sommaire simplement parce que des questions en matière autochtone sont soulevées (Lameman au para. 19).
[26] Je conclus cette revue des principes qui régissent les jugements sommaires en faisant observer que, dans la décision frappée d’appel, la Cour fédérale s’est fondée sur la décision Ochapowace v. Canada, 2019 FC 1288, [2019] F.C.J. No. 1619 (QL) [Ochapowace], pour étayer sa conclusion selon laquelle la question de savoir si l’accord-cadre contenait une modalité implicite devait être réglée par la tenue d’un procès (motifs de la CF au para. 52). Ce faisant, elle a commis une erreur. La décision Ochapowace portait non pas sur une requête en jugement sommaire, mais sur une requête en radiation. Cette différence a des conséquences.
[27] Bien que les motifs donnés par le tribunal dans une requête en radiation puissent éclairer l’examen d’une requête subséquente en jugement sommaire (Apotex CF au para. 19), les deux types de redressement sont fondamentalement différents. Dans les requêtes présentées en vertu de la Règle 221(1)a) des Règles, le tribunal tiendra pour avérés les faits plaidés, alors que le tribunal qui entend une requête en jugement sommaire tranchera celle-ci sur le fondement des éléments de preuve présentés (Cabral c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2018 CAF 4, [2018] A.C.F. no 21 (QL) au para. 50). En outre, la requête en radiation oblige le tribunal à examiner le bien-fondé du recours par rapport à un critère juridique peu rigoureux, alors que la requête en jugement sommaire oblige le tribunal à décider s’il existe un véritable fondement juridique justifiant le recours en fonction du droit et des éléments de preuve (Hryniak au para. 66).
[28] Contrairement à la requête en radiation, la requête en jugement sommaire exige qu’un juge apprécie les observations et les éléments de preuve des parties pour décider s’il existe une véritable question litigieuse qui ne peut être tranchée que par la tenue d’un procès. Il s’agit de la raison d’être de la règle. Encore une fois, contrairement à la requête en radiation dont était saisie la Cour fédérale dans l’affaire Ochapowace, le juge en l’espèce disposait des meilleurs éléments de preuve et observations des parties concernant le bien-fondé de leurs thèses respectives sur la question de savoir s’il existait une véritable question litigieuse.
[29] Pour conclure sur ce point, le rejet d’une requête en radiation d’une action faisant valoir l’existence d’une modalité implicite dans l’accord-cadre ne mène pas nécessairement, dans une requête en jugement sommaire, à la conclusion que la question est véritable et que la tenue d’un procès est nécessaire pour la trancher.
IV. Ce qui constitue une véritable question litigieuse [30] La Règle 215 doit être interprétée et appliquée en conformité avec les objectifs énoncés à la Règle 3 (ViiV Healthcare Company c. Gilead Sciences Canada, Inc., 2021 CAF 122, [2021] A.C.F. no 615 (QL) au para. 37 [ViiV Healthcare]). La Règle 3 vise à « apporter une solution au litige qui soit juste et la plus expéditive et économique possible » et à le faire d’une manière qui soit proportionnelle à la complexité de l’instance, à l’importance des questions et à la somme en litige.
[31] La Règle 215 des Règles dispose que la Cour fédérale rend un jugement sommaire lorsqu’elle est convaincue qu’il n’existe pas de véritable question litigieuse quant à une déclaration ou à une défense. Il n’existe pas de véritable question litigieuse lorsque le juge dispose de la preuve nécessaire pour trancher justement et équitablement le litige de façon sommaire, c’est-à-dire lorsque la procédure permet au juge de tirer les conclusions de fait nécessaires, lui permet d’appliquer les règles de droit aux faits et constitue un moyen proportionné, plus expéditif et moins coûteux d’arriver à un résultat juste (Hryniak aux para. 49 et 66; ViiV Healthcare aux para. 32 à 34; voir aussi Ethiopian Orthodox Tewahedo Church of Canada St. Mary Cathedral c. Aga, 2021 CSC 22 au para. 25 [Aga], et Manitoba c. Canada, 2015 CAF 57, [2015] A.C.F. no 214 (QL) au para. 11 [Manitoba]).
[32] En d’autres termes, un procès, avec les conséquences qui en résulteraient pour les parties et les coûts associés à l’administration de la justice, n’est tenu que s’il existe une véritable question litigieuse qui ne peut être tranchée autrement (CanMar au para. 24). Même s’il existe une véritable question de fait ou de droit litigieuse à l’égard d’une déclaration ou d’une défense, la Cour peut néanmoins trancher cette question par voie de procès sommaire (Règle 215(3)). Dans ces cas, les juges disposent de pouvoirs accrus pour trancher des questions de fait litigieuses (Manitoba au para. 16; Milano Pizza au para. 32).
[33] Le jugement sommaire est refusé lorsqu’il existe des questions de fait qui ne peuvent pas être réglées sur le fondement des affidavits et des contre-interrogatoires. Je note toutefois que des affaires complexes et importantes, constitutionnelles et autres, sont souvent instruites uniquement au moyen de demandes et d’une preuve par affidavit. Le point central n’est pas de savoir si la question juridique est importante, mais si l’affaire pose une question de crédibilité ou présente des éléments de preuve complexes qui ne peuvent être convenablement appréciés qu’au moyen d’un procès (Kyorin Pharmaceutical Co. c. Novopharm Ltd., [1997] A.C.F. no 750 (QL) au para. 24; Brown c. Canada, 2014 CF 831, [2014] A.C.F. no 1369 (QL) aus para. 47 et 114, inf. pour d’autres motifs par 2016 CAF 37; Garford Pty Ltd. c. Dywidag Systems International, Canada, Ltd., 2010 CF 996 au para. 10, conf. par 2012 CAF 48).
[34] Le simple fait qu’une requête en jugement sommaire puisse avoir des répercussions plus importantes ne justifie pas son rejet. Des affaires de portée juridique, sociale et économique ont été tranchées par jugement sommaire. Par exemple, la Cour suprême a confirmé ou rétabli des ordonnances accordant un jugement sommaire dans des affaires qui nécessitaient l’examen de la portée du droit d’auteur de la Couronne (Keatley Surveying Ltd. c. Teranet Inc., 2019 CSC 43, [2019] 3 R.C.S. 418) et qui concernaient l’obligation de diligence qu’a le fabricant envers des franchisés lors de l’approvisionnement de produits alimentaires (1688782 Ontario Inc. c. Aliments Maple Leaf Inc., 2020 CSC 35, [2020] A.C.S. no 35 (QL)), les répercussions juridiques d’une adhésion à une association religieuse (Aga) et le degré de connaissance requis pour découvrir une réclamation et déclencher ainsi l’application d’un délai de prescription (Grant Thornton LLP c. Nouveau‑Brunswick, 2021 CSC 31, [2021] A.C.S. no 31 (QL)).
[35] L’arrêt Hryniak, dans lequel les tribunaux avaient conclu qu’il n’était pas juste et équitable de rendre un jugement sommaire à moins que les faits ne soient incontestables et que l’issue définitive du procès ne soit évidente a marqué l’abandon de l’approche qui existait jusque-là à l’égard du jugement sommaire. Cette ancienne approche est encore mentionnée aujourd’hui. Cependant, selon la norme actuelle applicable au prononcé d’un jugement sommaire, l’état du dossier doit être tel que le juge ait suffisamment confiance qu’il peut résoudre le litige en vertu de son pouvoir discrétionnaire (Hryniak au para. 57; Weir-Jones Technical Services Incorporated v. Purolator Courier Ltd., 2019 ABCA 49, 86 Alta. L.R. (6th) 240 au para. 47 [Weir-Jones]; Hannam v. Medicine Hat School District No. 76, 2020 ABCA 343, 15 Alta. L.R. (7th) 213 au para. 12 et 135, autorisation de pourvoi devant la CSC refusée, 39442 (18 mars 2021)).
[36] Des questions d’intérêt public plus générales sont également en jeu. La Cour suprême a observé que les règles du jugement sommaire allègent le fardeau qui incombe aux parties au litige et qui pèse sur le système judiciaire dans son ensemble (Lameman au para. 10) :
La règle du jugement sommaire sert une fin importante dans le système de justice civile. Elle permet d’empêcher les demandes et les défenses qui n’ont aucune chance de succès de se rendre jusqu’à l’étape du procès. L’instruction de prétentions manifestement non fondées a un prix très élevé, en temps et en argent, pour les parties au litige comme pour le système judiciaire. Il est essentiel au bon fonctionnement du système de justice, et avantageux pour les parties, que les demandes qui n’ont aucune chance de succès soient écartées tôt dans le processus. Inversement, la justice exige que les prétentions qui soulèvent de véritables questions litigieuses susceptibles d’être accueillies soient instruites.
[37] C’est dans cet esprit que notre Cour a souligné qu’il incombe aux juges de veiller à ce que le processus judiciaire financé par des fonds publics soit utilisé de manière à être le plus efficace possible (Canada c. Olumide, 2017 CAF 42, [2018] 2 R.C.F. 328 aux para. 17 à 20; ViiV Healthcare au para. 24). La Cour d’appel de l’Alberta a formulé des observations similaires (Stoney Tribal Council v. Canadian Pacific Railway, 2017 ABCA 432, 66 Alta. L.R. (6th) 33 au para. 77). Autoriser l’instruction d’une affaire qui pourrait être tranchée par jugement sommaire retarde l’audition d’une affaire qui nécessite la tenue d’un procès. Il n’existe pas pour les parties de droit d’avoir accès à toutes les étapes du processus de règlement des litiges et ni de droit présomptif à la tenue d’un procès (Stoney Tribal Council au para. 79, renvoyant à la décision O’Hanlon Paving Ltd. v. Serengetti Developments Ltd., 2013 ABQB 428, 91 Alta. L.R. (5th) 1 au para. 33). La responsabilité des juges à cet égard ainsi que l’invitation à faire preuve de confiance qui leur est adressée dans l’arrêt Hryniak encadrent l’approche concernant les requêtes en jugement sommaire.
[38] Pour déterminer s’il existe une véritable question litigieuse, il faut suivre, explicitement ou implicitement, un certain cheminement analytique. Il convient de définir les questions juridiques en litige ainsi que les exigences connexes en matière de preuve. Il faut alors extraire les questions de fait en litige et les examiner à la lumière de leur pertinence à l’égard des questions de droit. Ce n’est que lorsque ces questions ont obtenu des réponses que l’on peut vérifier si le dossier de requête est suffisant. Comme le montre l’examen que je fais dans les présents motifs, il n’existe en l’espèce aucune véritable question litigieuse, de procédure ou de fond, qui nécessite que la question soulevée dans la requête en jugement sommaire fasse l’objet d’un procès.
[39] Généralement, les questions de crédibilité ne se tranchent pas lors de requêtes en jugement sommaire. Le juge qui entend et observe les témoignages de vive voix est souvent mieux à même d’apprécier leur crédibilité que le juge qui ne dispose que d’affidavits et d’éléments de preuve documentaires (Gemak Trust c. Jempak Corporation, 2022 CAF 141 au para. 68 [Gemak]).
[40] Cela dit, les litiges relatifs à la crédibilité ne sont pas présumés entraîner le rejet d’une requête en jugement sommaire. La Cour pourrait, malgré l’existence de contradictions apparentes dans la preuve, prononcer un jugement sommaire si, en « se pench[ant] de près » sur le fond de l’affaire, elle constatait qu’elle n’a pas besoin de trancher la question de crédibilité pour statuer sur l’affaire (Gemak au para. 72). En effet, pour que soit rejetée une requête en jugement sommaire, les faits ou les questions de crédibilité contestés doivent se rapporter à la question qui doit être tranchée. Certains litiges relatifs à la crédibilité peuvent être réglés sur dossier et, lorsqu’une question litigieuse demeure, le juge des requêtes peut ordonner un procès sommaire sur cette question uniquement (Règle 215(3)a) des Règles). Il n’est pas nécessaire de sauter à la conclusion qu’un procès en bonne et due forme est nécessaire lorsqu’en fait, seules des questions étroites ou uniques sont contestées.
[41] En l’espèce, selon la déclaration déposée par la PNWL, l’accord-cadre comporte des modalités implicites nécessaires pour qu’il prenne effet et sans lesquelles l’accord-cadre est inexécutable. La question de savoir si une véritable question litigieuse existe commence par la prise en considération du contenu juridique de ces théories, des modalités implicites, de ce qui permet et empêche l’exécution d’un contrat et des exigences en matière de preuve. La Cour fédérale n’ayant pas analysé les exigences juridiques des questions, plus précisément la jurisprudence de la Cour suprême sur les modalités implicites et sur l’exécution et l’inexécution d’un contrat, aucune décision sur la question de savoir si une véritable question litigieuse existait n’a pu être rendue.
V. Règle 214 des Règles et les éléments de preuve présentés à la Cour fédérale (i) Recours aux éléments de preuve qui pourraient être présentés et éclairer l’accord-cadre [42] En vérifiant si les éléments de preuve présentés par la Saskatchewan étaient suffisants, la Cour fédérale a noté que les personnes qui ont observé les négociations ayant mené à la signature de l’accord-cadre [traduction] « pourraient avoir des témoignages pertinents à apporter relativement aux circonstances » et que les chefs individuels qui ont signé l’accord-cadre [traduction] « pourraient être en mesure d’apporter un éclairage supplémentaire sur le processus et les discussions ayant conduit à la signature de l’accord-cadre » (motifs de la CF au para. 43; non souligné dans l’original).
[43] C’était une erreur.
[44] La jurisprudence de la Cour suprême, la jurisprudence de notre Cour et les exigences expresses de la Règle 214 empêchent la prise en considération « d’élément[s] qui pourrai[ent] être produit[s] ultérieurement en preuve dans l’instance ». Dans les requêtes en jugement sommaire, le juge doit se limiter à apprécier les éléments de preuve versés au dossier et ne doit pas faire son examen en se fondant sur des éléments de preuve éventuels qui pourraient exister en dehors de la requête (Lameman au para. 19).
[45] La Cour fédérale a rejeté la requête en jugement sommaire de la Saskatchewan en se fondant sur ce qu’elle a appelé un manque de renseignements concernant les circonstances qui existaient lorsque l’accord-cadre a été signé. Cependant, le juge n’a pas nommé précisément quels étaient les éléments dans ce fondement factuel supplémentaire qui manquaient à la preuve. Bien que la Cour fédérale n’ait pas accepté que la preuve présentée par la Saskatchewan constituât un dossier complet, elle n’a ni indiqué la nature des autres éléments de preuve dont elle avait besoin ni expliqué dans quelle mesure ces éléments de preuve seraient pertinents. La Cour n’a pas non plus relevé d’ambiguïté dans l’accord-cadre qui nécessiterait des précisions au moyen d’une preuve contextuelle. Elle a plutôt estimé que la preuve présentée par la Saskatchewan était incomplète au motif que d’autres éléments de preuve pertinents pourraient être présentés par des témoins lors du procès et dont les parties pourraient disposer. Je mets en évidence les conjectures qui se superposent dans ce raisonnement.
[46] Le juge a présumé que d’autres éléments de preuve pourraient être obtenus et qu’ils seraient fiables, admissibles et pertinents et que, par conséquent, le dossier était insuffisant. Le juge ne pouvait pas juridiquement formuler cette hypothèse et, quoi qu’il en soit, les éléments de preuve dont il disposait ne lui permettaient pas de le faire.
(ii) La preuve des circonstances n’exige pas la tenue d’un procès [47] Le juge a conclu qu’aucun des témoins ayant déposé des affidavits dans la requête n’avait une connaissance directe des négociations et que, par conséquent, seul un procès pourrait fournir le fondement factuel supplémentaire nécessaire pour régler les questions juridiques (motifs de la CF au para. 45).
[48] Le juge a également fait référence d’une façon générale à d’autres témoins qui pourraient avoir des éléments de preuve à présenter. Rien ne permettait d’établir l’identité de ces témoins imaginaires, s’ils étaient encore en vie, le rôle qu’ils ont joué dans les négociations ou dans quelle mesure leurs souvenirs pouvaient aujourd’hui élucider l’une ou l’autre des principales questions au cœur de la requête : s’il faut voir dans l’accord-cadre une modalité ou comment il faut interpréter les modalités expresses de l’accord-cadre. Les motifs du juge reposent plutôt sur la conclusion selon laquelle, étant donné que l’accord-cadre visait à remédier à des manquements aux engagements pris par voie de traité et que l’accord-cadre était né de négociations complexes, un [traduction] « procès en bonne et due forme [était] nécessaire pour interpréter [l’accord-cadre] » et [traduction] « pourrait » révéler des [traduc