Figueroa c. Canada (Procureur général)

Figueroa c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2003-06-27
Référence neutre
2003 CSC 37
Recueil
[2003] 1 RCS 912
Numéro de dossier
28194
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie
En appel de
Ontario
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28194
Contenu de la décision
Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912, 2003 CSC 37
Miguel Figueroa Appelant
c.
Procureur général du Canada Intimé
et
Procureur général du Québec Intervenant
Répertorié : Figueroa c. Canada (Procureur général)
Référence neutre : 2003 CSC 37.
No du greffe : 28194.
2002 : 5 novembre; 2003 : 27 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droits démocratiques des citoyens — Droit de vote — Éligibilité à la Chambre des communes et aux assemblées législatives provinciales — Droit de participer utilement au processus électoral — Dispositions de la Loi électorale du Canada obligeant les partis politiques à présenter des candidats dans au moins 50 circonscriptions électorales pour avoir droit à certains avantages — Ces dispositions portent-elles atteinte au droit de voter aux élections ou de se porter candidat à l’occasion de celles-ci? — Dans l’affirmative, l’atteinte est-elle justifiée? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 3 — Loi électorale du Canada, L.R.C. 1985, ch. E-2, art. 24(2), 24(3), 28(2).
Suivant la Loi électorale du Canada , tout parti politique qui désire être enregistré doit présenter un candidat dans au moins 50 circonscriptions électorales s’il veut obtenir et maintenir son enregistrement. Les partis politiques enregistrés bénéficient d’un certain nombre d’avantages, y compris le droit pour leurs candidats de délivrer des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales, le droit de remettre à leur parti les fonds non dépensés pendant la campagne électorale et celui d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote. L’appelant a contesté la constitutionnalité de l’obligation de présenter au moins 50 candidats. La juge de première instance a estimé que cette exigence était incompatible avec l’art. 3 de la Charte canadienne des droits et libertés et que cette atteinte ne pouvait être justifiée conformément à l’article premier de la Charte . La Cour d’appel a jugé que le critère des 50 candidatures n’était pas incompatible avec l’art. 3 de la Charte , sauf dans la mesure où il empêchait les candidats des partis non enregistrés d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli. Les paragraphes 24(2) , 24(3) et 28(2) de la Loi électorale du Canada sont déclarés inconstitutionnels. L’effet de la déclaration d’inconstitutionnalité est suspendu pendant une période de 12 mois.
La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie et Arbour : Bien que, suivant le texte de l’art. 3 , cette disposition n’accorde que le droit de voter et de se porter candidat aux élections, les tribunaux ne doivent pas se limiter au texte de la disposition dans l’analyse fondée sur la Charte , mais ils doivent recourir à une interprétation libérale et téléologique. L’objet de l’art. 3 est la représentation effective. Cet article doit être interprété en fonction du droit de tout citoyen de jouer un rôle important dans le processus électoral, et non en fonction de l’élection d’une forme de gouvernement en particulier. Il s’agit d’un droit de participation, qui évoque uniquement le droit de participer au processus électoral. Cette définition permet d’éviter les interprétations trop restrictives de l’art. 3 et tient compte des raisons pour lesquelles la participation individuelle au processus électoral est importante, notamment le respect de la diversité des opinions et la capacité de chacun de renforcer la qualité de la démocratie. Un large débat politique permet à notre société de demeurer ouverte, de bénéficier d’une vaste gamme d’opinions et d’élaborer une politique sociale qui tient compte des besoins et des intérêts d’un large éventail de citoyens. La participation au processus électoral possède une valeur intrinsèque indépendamment du résultat des élections. Le droit de briguer les suffrages des électeurs offre aux candidats la possibilité de présenter certaines idées et opinions à l’électorat et le droit de vote permet aux citoyens de manifester leur appui à l’égard de ces idées et opinions. La démocratie est une forme de gouvernement où le pouvoir souverain appartient à la population dans son ensemble et où tout citoyen doit avoir la possibilité réelle de prendre part au gouvernement du pays en participant à l’élection de représentants.
Le droit de tout citoyen de jouer un rôle important dans le processus électoral ne saurait être limité par des intérêts collectifs opposés. L’examen de la proportionnalité, dans lequel sont pris en considération des avantages liés à d’autres valeurs démocratiques, doit être effectué dans le cadre de l’analyse fondée sur l’article premier, où les limites apportées au droit concerné doivent être justifiées. L’analyse applicable ne varie pas en fonction de la nature de l’atteinte reprochée. De plus, les droits garantis par l’art. 3 ne sont pas relatifs au sens où le sont ceux prévus aux art. 7 et 8 de la Charte . Le fait que l’on détermine la teneur implicite de l’art. 3 en fonction d’énoncés restrictifs tels le droit des électeurs d’être raisonnablement informés ou le droit des candidats à une possibilité raisonnable d’exposer leur position indique seulement que l’art. 3 ne garantit pas aux citoyens le droit de jouer un rôle illimité dans le processus électoral. L’agrégation des préférences politiques n’est pas un facteur qu’il y a lieu de constitutionnaliser.
Les membres et les partisans des partis politiques qui présentent moins de 50 candidats participent utilement au processus électoral. L’aptitude d’un parti politique à contribuer valablement au processus électoral ne dépend pas de sa capacité de constituer pour l’électorat une véritable « solution de rechange » au gouvernement sortant. Les partis politiques sont beaucoup plus à même que tout citoyen de participer au débat public auquel donne lieu le processus électoral et ils servent de véhicules permettant à chaque citoyen de participer à la vie politique du pays. Tous les partis politiques sont en mesure de faire valoir, dans ce débat politique, des intérêts et des préoccupations uniques, et les partis marginaux ou régionaux ont tendance à soulever des questions que n’ont pas retenues les partis nationaux. Les partis politiques permettent également aux citoyens de s’exprimer sur les politiques du gouvernement et le bon fonctionnement de celui-ci. Chaque voix accordée à un parti accroît la probabilité que son programme sera pris en compte par ceux qui mettent en œuvre les politiques, et les votes en faveur d’un parti politique n’ayant pas satisfait au critère des 50 candidatures constituent un élément essentiel d’une démocratie vigoureuse et dynamique.
Le fait de refuser aux candidats des partis qui ne satisfont pas au critère des 50 candidatures le droit de délivrer des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales et de remettre à leur parti respectif les fonds électoraux non dépensés compromet le droit de tout citoyen de participer utilement au processus électoral. L’article 3 impose au Parlement l’obligation de s’abstenir de renforcer la capacité d’un citoyen de participer au processus électoral d’une manière qui compromette le droit d’un autre citoyen de participer utilement à ce processus. Les partis politiques qui satisfont à cette condition disposent de ressources plus considérables pour communiquer leurs idées et leurs opinions que ceux qui ne la respectent pas. Le critère des 50 candidatures porte en conséquence atteinte aux droits garantis par l’art. 3 de la Charte en diminuant la capacité des membres et des partisans des partis défavorisés par ce critère de présenter des idées et des opinions dans le débat public auquel donne lieu le processus électoral. En outre, pour voter conformément à ses préférences, un citoyen doit disposer d’information lui permettant d’évaluer le programme de chacun des partis. Les dispositions contestées portent atteinte au droit à l’information protégé par l’art. 3 .
Le fait d’interdire aux candidats des partis qui ne satisfont pas au critère des 50 candidatures d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote viole également l’art. 3 . Premièrement, le refus de cet avantage réduit la capacité des citoyens de prendre part au débat électoral, puisqu’il existe un lien étroit entre la capacité d’un parti politique d’influencer les politiques d’intérêt général et l’appui qu’il recueille à l’occasion d’un scrutin donné. Deuxièmement, ce refus porte également atteinte au droit de tout citoyen de faire un choix éclairé et de voter selon ses préférences. La mention de l’appartenance à un parti est un élément d’information important et, en l’absence d’indication de l’appartenance politique d’un candidat sur le bulletin de vote, certains candidats pourraient être incapables de voter pour le candidat qui aurait autrement leur préférence.
La validité des dispositions attentatoires n’est pas sauvegardée par l’article premier de la Charte . Bien que l’objectif consistant à assurer le rapport coût-efficacité du régime de crédits d’impôt constitue une préoccupation urgente et réelle, l’obligation de présenter 50 candidats ne respecte pas le volet relatif à la proportionnalité du critère énoncé dans l’arrêt Oakes. En ce qui concerne l’interdiction faite aux candidats de remettre à leur parti respectif les fonds électoraux non dépensés et d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote, il n’existe aucun lien que ce soit entre le critère des 50 candidatures et l’objectif susmentionné. L’interdiction faite à certains partis politiques de remettre des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales ne présente pas non plus de lien rationnel avec cet objectif. Il n’existe au mieux qu’un lien ténu entre une disposition n’ayant aucune incidence sur le nombre de citoyens ayant droit au crédit d’impôt ou sur le montant de ce crédit et l’objectif en cause. De plus, le gouvernement n’a présenté aucun élément de preuve établissant que l’application du critère des 50 candidatures accroît effectivement l’efficacité du régime de crédits d’impôt du point de vue du rapport coût‑efficacité. Les dispositions contestées ne satisfont pas au critère de l’atteinte minimale, étant donné que la réduction du coût du régime de crédits d’impôt pourrait être réalisée sans violer l’art. 3 . Qui plus est, les effets bénéfiques de cette réduction des coûts ne l’emportent pas sur les effets préjudiciables des dispositions contestées.
Bien que la protection de l’intégrité du processus électoral soit une préoccupation urgente et réelle dans un État libre et démocratique, cet objectif ne saurait justifier de refuser aux candidats le droit d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote. Cette constatation vaut également pour le refus d’accorder le droit de remettre des reçus fiscaux et celui de remettre au parti les fonds électoraux non dépensés. De plus, même si le refus de ces deux avantages prévient l’utilisation à mauvais escient du système de financement électoral, les dispositions contestées ne respectent pas le critère de l’atteinte minimale. Dans aucun de ces cas, le gouvernement n’a pu établir qu’il lui serait impossible d’obtenir le même résultat sans violer l’art. 3 de la Charte .
Enfin, le fait de dire que l’objectif consiste à faire en sorte que le résultat du processus électoral soit viable compte tenu de notre régime de gouvernement responsable est problématique. Quoi qu’il en soit, la règle exigeant 50 candidatures ne satisfait pas au critère du lien rationnel et il n’a pas été démontré que les effets bénéfiques de cette exigence l’emportent sur ses effets préjudiciables.
Les juges Gonthier, LeBel et Deschamps : Bien que la capacité de jouer un rôle important dans le processus électoral soit une valeur fondamentale déterminant le contenu de l’art. 3 , le fait de se demander seulement si les dispositions législatives contestées portent atteinte à cette capacité minimise la complexité des notions de représentation effective et de participation utile au processus électoral. Ces concepts comprennent des principes liés et opposés. La démarche appropriée consiste à définir le droit en cause au moyen d’une analyse contextuelle et historique. En tant que composantes du régime de réglementation et de reconnaissance des partis politiques, les dispositions législatives contestées favorisent le respect d’importantes valeurs démocratiques. L’obligation de présenter un minimum de 50 candidats tend à avantager les partis bénéficiant de larges appuis et favorise l’agrégation de la volonté politique. La place qu’elles occupent dans notre histoire et dans nos institutions témoigne de l’importance de ces valeurs, qui, en principe, pourraient être favorisées au détriment, dans une certaine mesure, de la participation individuelle. En l’espèce, toutefois, les dispositions législatives contestées vont trop loin et elles sont incompatibles avec l’art. 3 .
La participation individuelle revêt une importance capitale, mais l’art. 3 porte aussi sur la représentation des collectivités. La participation utile au processus électoral suppose la formation de groupes politiques et d’alliances entre des groupes représentant des collectivités. L’article 3 doit recevoir une interprétation qui s’accorde avec nos traditions politiques. Il est difficile de concilier une démarche à caractère purement individualiste avec les valeurs propres à la politique canadienne. La participation ne perd pas son caractère utile chaque fois qu’une mesure gouvernementale a sur elle un effet préjudiciable, et des dispositions législatives peuvent entraver la participation individuelle sans nécessairement empêcher les citoyens de se faire entendre utilement.
L’affaiblissement d’un aspect de la représentation effective peut en définitive se traduire par une représentation plus effective, ce qui indique que la représentation effective se compose de différents éléments. De même, la notion de participation utile au processus démocratique comporte elle aussi un certain nombre d’aspects. La participation en tant que membre d’un groupe peut être aussi utile que la participation en tant qu’individu. L’accroissement des possibilités de participation du premier type se fait presque inévitablement au détriment de la participation individuelle. La question consiste à se demander si on a affaibli de façon déraisonnable la capacité de participation du citoyen visé, en d’autres mots si on a restreint à tel point la possibilité de ce citoyen de choisir librement ou de participer à une bataille équitable dans le processus politique qu’il ne conserve plus vraiment la possibilité de participer utilement au processus démocratique.
L’analyse relative à la violation ne prend pas fin après la conclusion qu’il y a atteinte à la capacité de participer utilement au processus électoral. Il faut s’interroger sur la gravité de l’atteinte et sur sa raison d’être, en tenant compte de tous les facteurs contextuels pertinents. Une certaine forme de mise en balance des valeurs opposées demeure appropriée pour définir les droits et valeurs protégés et, pour réaliser l’analyse complète de la proportionnalité, il faut prendre en considération les valeurs opposées qu’on retrouve à l’art. 3 . Pour décider s’il y a eu violation de l’art. 3 , il faut reconnaître la nécessité d’établir un compromis adéquat entre les diverses forces opposées qui, ensemble, caractérisent la participation utile au processus démocratique. Le contenu et la portée de tout droit garanti par la Charte sont déterminés par rapport à l’objet du droit en question, qui peut se rattacher à des préoccupations individuelles et à des préoccupations collectives. L’article 3 ne crée pas un droit « relatif », mais son contenu implicite est précisé à l’aide d’expressions restrictives. L’article 3 garantit que les électeurs sont raisonnablement informés et que les candidats bénéficient d’une possibilité raisonnable d’exposer leurs positions. Il faut tenir compte de ces garanties implicites pour que la disposition puisse produire son plein effet. Il est impossible d’appréhender le sens de l’art. 3 sans se référer au contexte social et systémique de cette disposition. L’exercice des droits garantis par l’art. 3 requiert l’intervention de l’État. Cet article impose à l’État l’obligation d’instaurer un système électoral pourvoyant à l’établissement d’un gouvernement démocratique correspondant aux choix des électeurs canadiens. Pour bien apprécier ce système, il faut se demander dans quelle mesure il sert adéquatement la société canadienne dans son ensemble et les groupes qui forment notre tissu social. Dans cette analyse, il faut se demander si le système électoral pourvoit à la représentation effective des citoyens et leur permet de participer utilement au processus démocratique, à la lumière des valeurs opposées, notamment les valeurs sociales et collectives, que comportent ces deux notions. Cet examen ne correspond pas à l’analyse effectuée pour l’application de l’article premier, mais il dépend néanmoins de la réponse à la question de savoir si la mesure en cause produit des avantages correspondants liés à d’autres valeurs démocratiques et si elle se traduit en définitive par une privation du droit de participer utilement au processus démocratique.
La règle des 50 candidatures renforce un aspect de la représentation effective que l’on peut valablement mettre en équilibre avec la valeur que constitue la participation individuelle. Elle renforce l’agrégation des préférences politiques et favorise la cohésion, valeurs intimement liées au rôle que jouent les partis politiques dans le système électoral canadien. L’obligation de présenter au moins 50 candidats dans une élection renforce les importantes valeurs démocratiques que sont l’obligation de rendre compte, la communication politique et la participation populaire et elle ne peut être dissociée de son contexte lors de l’examen de sa constitutionnalité.
L’établissement d’une procédure de reconnaissance légale des partis exige que l’on définisse en quoi consiste un parti. Les partis élaborent des politiques et se disputent la faveur des électeurs. Le régime d’enregistrement est lié au rôle que jouent les partis en tant que participants aux élections et le fait d’offrir les avantages découlant de l’enregistrement à des groupes qui n’entendent pas rivaliser sérieusement avec les autres participants aux élections risque de compromettre la réalisation des objectifs du régime. Toutefois, la règle des 50 candidatures exclut certains partis qui participent réellement au processus électoral, en plus de limiter les possibilités pour les citoyens d’appuyer des petits partis. Il serait possible de renforcer les valeurs démocratiques sans exiger de la présentation d’un nombre aussi élevé de candidats.
Les inégalités de notre système électoral ne sont pas acceptables du seul fait qu’elles ont des précédents dans l’histoire; par ailleurs, une institution n’est pas constitutionnelle simplement parce qu’elle existe. Notre infrastructure électorale a été délibérément aménagée de façon à accorder des avantages aux mouvements politiques traditionnels. Notre mode de scrutin tend à produire des gouvernements majoritaires et témoigne d’une préférence pour les partis bénéficiant de larges appuis. Le gouvernement dispose d’une assez grande latitude pour décider comment structurer le système électoral et il possède le privilège de décider de favoriser l’agrégation de la volonté politique et la cohésion. Ces valeurs doivent être prises en compte et l’examen de notre histoire et de nos institutions actuelles fait ressortir l’existence d’une philosophie qui reconnaît d’autres valeurs en plus de la participation individuelle. Dans la mesure où elle respecte les limites fixées par le droit de participer utilement au processus électoral, la décision de choisir une forme de représentation démocratique donnée est une question à l’égard de laquelle notre Cour ne doit pas intervenir. Entre également en jeu un troisième facteur, la représentation régionale, qui est un aspect de la représentation effective et de la participation utile au processus électoral. La représentation régionale peut elle aussi s’opposer, en tant que valeur équivalente, à la participation individuelle. Quoique son importance ne doive pas être exagérée, la représentation régionale est une des valeurs qui doit être prise en considération pour définir la notion de représentation utile et pour déterminer si une mesure gouvernementale viole l’art. 3 .
La règle des 50 candidatures viole l’art. 3 en privant certains candidats et leurs partisans de la possibilité de participer utilement au processus démocratique. Elle représente un fardeau pour les partis qui sont déterminés à faire campagne sérieusement dans quelques circonscriptions et elle n’est pas l’outil idéal pour réaliser l’agrégation des préférences politiques ou pour aider à identifier les véritables partis déterminés à participer à la course électorale et possédant un programme politique sérieux. La présentation d’un candidat dans une circonscription n’indique pas nécessairement que le parti jouit d’appuis dans cette circonscription. La règle est toutefois vulnérable aux manipulations et elle peut s’avérer trop inclusive et trop exclusive. Elle a permis l’enregistrement de partis considérés comme des mouvements très éloignés des tendances politiques traditionnelles de la politique canadienne ou qui ne défendent qu’une seule cause. Elle peut exclure des partis qui possèdent un programme politique élaboré et qui sont réellement intéressés à participer à la course électorale. Enfin, la règle des 50 candidatures contrevient au principe de la représentation régionale et produit des effets distincts selon les régions, puisque ce n’est qu’en Ontario et au Québec que peut être enregistré un parti défendant les intérêts d’une seule province.
Les justifications avancées par le gouvernement ont été examinées dans le volet relatif à l’atteinte de l’analyse et la conclusion que les dispositions législatives violent l’art. 3 revient essentiellement à conclure qu’elles sont incompatibles avec les valeurs de la démocratie canadienne. Si on procédait à l’analyse complète requise par l’article premier, il n’y aurait aucune raison de mettre en doute le caractère urgent et réel des objectifs du législateur. Les valeurs renforcées par les dispositions législatives contestées sont compatibles avec quelques‑uns des principes fondamentaux d’une société libre et démocratique, et le fait de favoriser les grands partis pourrait ne pas être incompatible avec ces principes. La Couronne ne devrait pas être tenue de démontrer que le système électoral adopté par le Parlement conduit à une bien meilleure administration du pays qu’un autre système, car il est difficile d’imaginer comment elle pourrait faire la preuve de cette thèse. De plus, la définition d’un bon gouvernement ou d’un meilleur gouvernement ne devrait pas être arrêtée au moyen d’une norme juridique. En suggérant que la motivation à la base des dispositions législatives contestées puisse elle‑même ne pas être légitime, notre Cour risque d’élargir indûment la portée du contrôle judiciaire de la structure du système électoral. Quel que soit le système adopté, il doit respecter le droit de tout individu de participer utilement au processus démocratique. Toutefois, ce droit ne doit pas être défini de façon trop rigide.
Jurisprudence
Citée par le juge Iacobucci
Arrêt interprété : Renvoi : Circonscriptions électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158; arrêts mentionnés : R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Dixon c. British Columbia (Attorney General), [1989] 4 W.W.R. 393; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), [2002] 3 R.C.S. 519, 2002 CSC 68; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Switzman c. Elbling, [1957] R.C.S. 285; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2; Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569; R. c. S. (R.J.), [1995] 1 R.C.S. 451; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3.
Citée par le juge LeBel
Distinction d’avec les arrêts : Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), [2002] 3 R.C.S. 519, 2002 CSC 68; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876; arrêts mentionnés : Renvoi : Circonscriptions électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158; Conseil canadien des droits des personnes handicapées c. Canada, [1988] 3 C.F. 622; Muldoon c. Canada, [1988] 3 C.F. 628; Re Hoogbruin and Attorney-General of British Columbia (1985), 24 D.L.R. (4th) 718; Dixon c. British Columbia (Attorney General), [1989] 4 W.W.R. 393; MacKinnon c. Prince Edward Island (1993), 104 Nfld. & P.E.I.R. 232; Reference re Electoral Boundaries Commission Act (Alberta) (1991), 83 Alta. L.R. (2d) 210; Reference re Electoral Divisions Statutes Amendment Act, 1993 (Alberta) (1994), 24 Alta. L.R. (3d) 1; R. c. S. (R.J.), [1995] 1 R.C.S. 451; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; R. c. Mills, [1999] 3 R.C.S. 668; R. c. Advance Cutting & Coring Ltd., [2001] 3 R.C.S. 209, 2001 CSC 70; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2d), 3 , 7 , 8 , 15(1) .
Loi constitutionnelle de 1867 , préambule, art. 51A .
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl .), art. 127(3) [rempl. 2000, ch. 9, art. 560(1)].
Loi électorale du Canada, L.R.C. 1985, ch. E-2, art. 24(2), (3), 28(2) [abr. & rempl. 1993, ch. 19, art. 18], 100(1)a), b), (2), 232.
Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, art. 370(1) , 385 .
Doctrine citée
Brun, Henri, et Guy Tremblay. Droit constitutionnel, 4e éd. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2002.
Cairns, Alan C. « The Charter and the Constitution Act, 1982 », in R. S. Blair and J. T. McLeod, eds., The Canadian Political Tradition : Basic Readings, 2nd ed. Scarborough, Ont. : Nelson Canada, 1993, 62.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. VIII, 2e sess., 28e lég., 23 juin 1970, p. 8509.
Canada. Comité des dépenses électorales. Rapport du Comité des dépenses électorales. Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1966.
Canada. Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis. Pour une démocratie électorale renouvelée : Rapport final, vol. 1. Ottawa : La Commission, 1991.
Canada. Législature. Débats parlementaires sur la question de la Confédération des provinces de l’Amérique britannique du Nord, 3e sess., 8e parlement provincial du Canada. Québec : Hunter, Rose & Lemieux, 1865.
Courtney, John C. « Electoral Reform and Canada’s Parties », in Henry Milner, ed., Making Every Vote Count : Reassessing Canada’s Electoral System. Peterborough, Ont. : Broadview Press, 1999, 91.
Gaudreault-DesBiens, Jean-François. « La Charte canadienne des droits et libertés et le fédéralisme : quelques remarques sur les vingt premières années d’une relation ambiguë », [2003] R. du B. 271.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, student ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 2002.
MacIvor, Heather. « A Brief Introduction to Electoral Reform », in Henry Milner, ed., Making Every Vote Count : Reassessing Canada’s Electoral System. Peterborough, Ont. : Broadview Press, 1999, 19.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (2000), 50 O.R. (3d) 161, 189 D.L.R. (4th) 577, 137 O.A.C. 252, [2000] O.J. No. 3007 (QL), qui a modifié un jugement de la Cour de l’Ontario (Division générale) (1999), 43 O.R. (3d) 728, 170 D.L.R. (4th) 647, 61 C.R.R. (2d) 91, [1999] O.J. No. 689 (QL). Pourvoi accueilli.
Peter Rosenthal et Kikelola Roach, pour l’appelant.
Roslyn J. Levine, c.r., Gail Sinclair et Peter Hajecek, pour l’intimé.
Dominique A. Jobin et Sébastien Arès, pour l’intervenant.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie et Arbour rendu par
Le juge Iacobucci —
I. Introduction
1 Le présent pourvoi soulève des questions fondamentales en ce qui concerne le processus démocratique dans notre pays. Il porte plus particulièrement sur l’objet et la portée de l’art. 3 de la Charte canadienne des droits et libertés , qui dispose que tout citoyen a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales. Il s’agit de décider si contreviennent à l’art. 3 de la Charte les dispositions législatives fédérales qui n’accordent certains avantages qu’aux seuls partis politiques ayant présenté des candidats dans au moins 50 circonscriptions électorales. J’estime qu’il y a violation de l’art. 3 et, en conséquence, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi.
II. Contexte législatif
2 Suivant la Loi électorale du Canada, L.R.C. 1985, ch. E‑2 (la « Loi électorale »), tout parti politique qui désire être enregistré doit satisfaire à un certain nombre de conditions. Il doit compter au moins 100 membres et nommer un chef, un agent principal ainsi qu’un vérificateur. Ces conditions ne sont pas en litige dans le présent pourvoi.
3 En l’espèce, la condition litigieuse est celle exigeant que le parti présente un candidat dans au moins 50 circonscriptions électorales s’il veut obtenir et maintenir son enregistrement. Les deux dispositions législatives contestées sont les suivantes :
24. . . .
(2) Au reçu d’une demande d’enregistrement d’un parti politique en conformité avec le paragraphe (1), le directeur général des élections étudie la demande, décide si le parti peut être enregistré en vertu du présent article et informe le chef du parti que :
a) le parti pourra être enregistré quand, en conformité avec l’alinéa (3)a) ou b), cinquante candidats auront été officiellement présentés par le parti;
b) dans les autres cas, le parti ne pourra être enregistré.
(3) Le directeur général des élections enregistre le parti politique dont il a informé le chef, conformément à l’alinéa (2)a), qu’il pourra être enregistré dans l’un ou l’autre des cas suivants :
a) la demande d’enregistrement est produite dans la période commençant le lendemain du jour du scrutin d’une élection générale et se terminant le soixantième jour avant l’émission des brefs de la prochaine élection générale, le lendemain du jour où le parti aura officiellement présenté des candidats dans cinquante circonscriptions en vue de cette prochaine élection générale;
b) la demande d’enregistrement est produite dans la période commençant le cinquante-neuvième jour avant l’émission des brefs d’une élection générale et se terminant le jour du scrutin à cette élection, le lendemain du jour où le parti aura officiellement présenté des candidats dans cinquante circonscriptions à l’élection générale qui suit celle qui tombe dans cette période.
Si le parti politique ne peut présenter cinquante candidats en conformité avec l’alinéa a) ou b), le directeur général des élections doit informer le chef du parti que le parti ne peut être enregistré.
28. . . .
(2) Le directeur général des élections doit, lors d’une élection générale, à la fin des présentations, radier le parti enregistré qui n’avait pas, à la fin des présentations, de candidat dans au moins cinquante circonscriptions.
4 Les partis politiques enregistrés bénéficient d’un certain nombre d’avantages. Par exemple, un parti enregistré a droit à du temps d’antenne gratuit, il peut acheter du temps d’antenne réservé et il a droit au remboursement partiel des dépenses électorales lorsqu’il recueille un pourcentage donné des suffrages. La constitutionnalité du refus de ces avantages aux partis politiques qui ne présentent pas au moins 50 candidats n’est pas en litige en l’espèce. Les seuls avantages examinés dans le présent pourvoi sont le droit des partis politiques de délivrer des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales, ainsi que le droit des candidats de remettre à leur parti (plutôt qu’au gouvernement) les fonds non dépensés pendant la campagne électorale et celui d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote.
5 Le droit d’un parti de délivrer des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales est prévu au par. 127(3) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl .) :
127. . . .
(3) Il peut être déduit de l’impôt payable par ailleurs par un contribuable en vertu de la présente partie, pour une année d’imposition, au titre du total des montants dont chacun est une contribution monétaire versée par le contribuable, au cours de l’année, à un parti enregistré ou à un candidat confirmé, pour l’élection d’un ou de plusieurs députés à la Chambre des communes du Canada (appelé « le total » au présent article) :
a) 75 % du total lorsque celui‑ci ne dépasse pas 200 $;
b) 150 $ plus 50 % de la différence entre 200 $ et le total si celui‑ci dépasse 200 $ sans dépasser 550 $;
c) le moindre des montants suivants :
(i) 325 $ plus 33 1/3 % de la différence entre 550 $ et le total si celui‑ci dépasse 550 $,
(ii) 500 $,
si le versement de chaque contribution monétaire comprise dans le total est prouvé par la présentation au ministre d’un reçu signé d’un agent enregistré du parti enregistré ou de l’agent officiel du candidat confirmé, selon le cas, qui contient les renseignements requis.
6 L’article 232 de la Loi électorale dispose que les candidats peuvent remettre à leur parti — plutôt qu’au receveur général — les fonds électoraux non dépensés :
232. Lorsque le total de l’argent reçu par :
a) un agent officiel d’un candidat en vertu de l’alinéa 217(1)b);
b) un agent officiel en vertu des articles 241 à 247;
c) un candidat à titre de remboursement, en vertu de la présente loi, du dépôt qu’il devait faire en conformité avec l’alinéa 81(1)j),
est supérieur au total du dépôt visé à l’alinéa 81(1)j) et des dépenses suivantes engagées par le candidat relativement à l’élection :
d) ses dépenses d’élection et toutes les dépenses raisonnables qui découlent de l’élection;
e) ses dépenses personnelles;
f) la partie des honoraires du vérificateur qui excède le montant payé en application de l’alinéa 243(4)b) ou du paragraphe 244(2);
g) les frais relatifs à un recomptage, en conformité avec le paragraphe 171(1) ou les articles 176 à 184, des votes dans la circonscription, dans la mesure où ces frais dépassent le montant payé par le receveur général au candidat en conformité avec le paragraphe 171(5),
l’agent officiel remet cet excédent :
h) lorsque les bulletins de vote indiquent que l’appartenance politique du candidat est un parti enregistré, à une organisation ou association locale des membres du parti dans la circonscription locale des membres du parti dans la circonscription du candidat ou, à l’agent enregistré du parti;
i) dans les autres cas, au receveur général,
selon la dernière éventualité qui se réalise, dans le mois qui suit la réception, par l’agent officiel du candidat du remboursement visé au paragraphe 243(4) relativement aux dépenses électorales du candidat ou dans les deux mois qui suivent le dépôt, par l’agent officiel, du rapport concernant les dépenses d’élection relatives au candidat.
7 Enfin, l’article 100 de la Loi électorale dispose que les candidats peuvent inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote :
100. (1) Tous les bulletins de vote doivent répondre à la même description et se ressembler le plus possible, et chaque bulletin de vote doit être un document imprimé où :
a) sont inscrits les noms des candidats, suivant l’ordre alphabétique de leur nom de famille et tels qu’ils figurent sur leur bulletin de présentation respectif;
b) est indiquée, après ou sous le nom de chaque candidat, son appartenance politique, s’il en est, telle qu’elle est donnée, en vertu de l’article 81, au moment de la présentation de ce candidat;
. . .
(2) Nonobstant le paragraphe (1), lorsque, avant ou après la présentation d’un candidat, le directeur général des élections radie du registre le parti enregistré que ce candidat a inscrit au titre de son appartenance politique dans l’acte écrit qu’il a déposé en conformité avec l’alinéa 81(1)h), les bulletins de vote de la circonscription pour laquelle le candidat a été présenté ne peuvent indiquer, après ou sous son nom, aucune appartenance politique ni le mot « indépendant ».
8 Ces dispositions ont pour effet que les candidats des partis politiques qui n’ont pas présenté 50 candidats ne peuvent pas délivrer de reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales, ni remettre à leur parti respectif les fonds électoraux non dépensés ou inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote.
III. Historique des procédures judiciaires
A. Cour de l’Ontario (Division générale) (1999), 43 O.R. (3d) 728
9 La juge Molloy a estimé que le droit de vote emportait implicitement celui de voter à des élections justes et démocratiques, où tous les participants sont traités sur un pied d’égalité. Les valeurs à la base de la Charte commandent que tous les citoyens, sans distinction, puissent exercer les droits démocratiques. Par conséquent, lorsque le gouvernement décide d’accorder un avantage à un parti politique, cet avantage doit également être offert à tous les autres partis. Étant donné que, en raison de la limite de 50 candidats, seuls certains partis politiques ont droit aux avantages en cause, la juge Molloy a estimé que cette exigence est incompatible avec le droit de tout citoyen de se présenter aux élections et qu’elle est également incompatible avec l’art. 3 de la Charte en ce qu’elle prive les électeurs de l’information nécessaire pour faire un choix éclairé. La juge a conclu que le droit de voter emporte celui d’être informé de l’appartenance politique de chacun des candidats.
10 La juge Molloy a ensuite estimé que cette atteinte à l’art. 3 ne pouvait être justifiée conformément à l’article premier de la Charte , puisque l’objectif déclaré de la distinction faite entre les partis en fonction de l’appui dont ils bénéficient n’était pas urgent et réel. Le fait de réserver des avantages aux partis politiques jouissant d’un large appui est l’antithèse même d’une véritable démocratie. De plus, d’affirmer la juge, même si cet objectif pouvait être qualifié d’urgent et de réel, la mesure législative ne satisferait pas au critère de l’arrêt Oakes, puisqu’il n’existe pas de lien rationnel entre l’exigence et cet objectif, la présentation d’un minimum de 50 candidats ne constituant pas une mesure exacte de l’appui populaire.
11 La juge Molloy a donc o