Canada (Procureur général) c. Nasogaluak

Canada (Procureur général) c. Nasogaluak
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2023-03-17
Référence neutre
2023 CAF 61
Numéro de dossier
A-188-21
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20230317
Dossier : A-188-21
Référence : 2023 CAF 61
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LA JUGE WOODS
LE JUGE LASKIN
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
JOE DAVID NASOGALUAK
intimé
Audience tenue à Edmonton (Alberta), le 18 mai 2022.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 17 mars 2023.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE LASKIN
Y ONT SOUSCRIT :
LA JUGE WOODS LE JUGE LEBLANC
Date : 20230317
Dossier : A-188-21
Référence : 2023 CAF 61
CORAM :
LA JUGE WOODS
LE JUGE LASKIN
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
JOE DAVID NASOGALUAK
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LASKIN
I. Introduction
[1]Le procureur général du Canada interjette appel de l’ordonnance de la Cour fédérale (2021 CF 656, la juge McVeigh) autorisant l’action intentée au nom de Joe David Nasogaluak (qui était mineur lorsque l’action a été introduite) en tant que recours collectif.
[2]M. Nasogaluak est décrit comme un Autochtone dans la déclaration modifiée. Il vit à Tuktoyaktuk, dans les Territoires du Nord-Ouest. Dans l’acte de procédure, il est allégué que M. Nasogaluak a été arrêté près de Tuktoyaktuk en novembre 2017 – il avait alors 15 ans – par deux agents de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), qui l’ont agressé et ont fait des commentaires méprisants au sujet de son origine raciale. Il y est également allégué que ces actions lui ont causé un préjudice physique et psychologique durable.
[3]M. Nasogaluak, par l’intermédiaire de sa mère agissant en sa qualité de tutrice à l’instance, a introduit un recours collectif proposé auprès de la Cour fédérale contre la Couronne fédérale, représentée par le procureur général, au nom d’un groupe décrit en ces termes :
[traduction] Tous les Autochtones [définis comme les Indiens, les Inuit et les Métis du Canada] qui allèguent avoir été agressés à un moment ou à un autre alors qu’ils étaient sous la garde ou la détention d’agents de la GRC dans les territoires [définis comme les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut et le Yukon], et qui étaient en vie en date du 18 décembre 2016.
[4]La période visée par le recours, définie comme la période allant du 1er janvier 1928 (date à laquelle la Couronne fédérale aurait conclu les premiers accords officiels sur les services de police avec les territoires) à aujourd’hui.
[5]Conformément aux accords sur les services de police conclus avec chacun des territoires, la GRC exploite quelque 22 détachements dans les Territoires du Nord-Ouest, ainsi que 26 au Nunavut et 14 au Yukon. Il est allégué que, durant toute la période pertinente, la GRC avait compétence exclusive sur ses agents affectés dans les territoires, lesquels agents fournissaient notamment des services de police dans ces détachements et dans la communauté.
[6]Les principales allégations de l’action sont énoncées comme suit aux paragraphes 4 à 6 de la déclaration modifiée :
[traduction] 4. Les Autochtones sont régulièrement victimes d’agressions de la part d’agents de la GRC du fait qu’ils sont autochtones. Le défendeur sait depuis longtemps que de tels événements se produisent couramment dans les territoires, mais il n’a pris aucune mesure pour les prévenir.
5. La GRC a compétence exclusive sur ses agents dans les territoires. Le défendeur est responsable de l’établissement, du financement, de la supervision, du fonctionnement, de la surveillance, du contrôle, du maintien et du soutien de la GRC, des détachements de la GRC et des agents de la GRC dans les territoires. La GRC est responsable de l’épidémie d’agressions policières qui ont eu lieu dans les territoires.
6. La vie des membres du groupe a été touchée de manière permanente ou, dans bien des cas, a pris fin, en raison de la négligence du défendeur, de son manquement à l’obligation fiduciaire et de ses violations de la Charte.
[7]En plus d’une ordonnance autorisant l’action comme recours collectif et la nomination de la tutrice à l’instance de M. Nasogaluak à titre de représentante demanderesse, les mesures de redressement demandées dans la déclaration modifiée comprennent un redressement déclaratoire et pécuniaire pour négligence systémique, manquement à l’obligation fiduciaire et violation des articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.) 1982, ch. 11. Aucune cause d’action distincte pour voies de fait n’est invoquée. Au paragraphe 72 de la déclaration modifiée, les voies de fait (et batterie) font plutôt partie de l’une des catégories des préjudices et des dommages découlant de la négligence systémique, du manquement à l’obligation fiduciaire et des violations de la Charte allégués.
[8]Comme l’a décrit la juge saisie de la requête, la théorie du demandeur est par conséquent fondée sur une notion de responsabilité « descendante », selon laquelle des décisions prises à un échelon supérieur ont créé des conditions donnant ouverture à des inconduites à des niveaux inférieurs.
[9]Le paragraphe 334.16(1) des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 (les Règles), énonce cinq conditions qui doivent être réunies pour qu’une instance à la Cour fédérale soit autorisée comme recours collectif :
(1) les actes de procédure révèlent une cause d’action valable;
(2) il existe un groupe identifiable formé d’au moins deux personnes;
(3) les réclamations des membres du groupe soulèvent des points de droit ou de fait communs, que ceux-ci prédominent ou non sur ceux qui ne concernent qu’un membre;
(4) le recours collectif est le meilleur moyen de régler, de façon juste et efficace, les points de droit ou de fait communs;
(5) il existe un représentant demandeur convenable.
[10]Lorsque les cinq conditions sont réunies, le paragraphe 334.16(1) des Règles exige qu’une autorisation soit accordée : le juge saisi de la requête « autorise une instance comme recours collectif […] ». En l’espèce, la juge saisie de la requête a conclu que les quatre premières conditions étaient satisfaites et que la cinquième pourrait faire l’objet d’une ordonnance conditionnelle. Elle a donc accordé une autorisation conditionnelle.
[11]Dans son appel auprès de notre Cour, le procureur général fait valoir que la juge saisie de la requête a commis des erreurs qui justifient l’infirmation de la décision dans la manière dont elle a examiné chacune des quatre conditions d’autorisation qui, selon sa conclusion, ont été satisfaites. Il soutient qu’à l’exception d’une observation – il admet devant notre Cour que la déclaration modifiée révèle une cause d’action valable liée à la violation de l’article 15 de la Charte – aucune de ces quatre conditions n’est satisfaite et que l’ordonnance d’autorisation doit par conséquent être annulée. Il fait valoir également, de façon plus générale, que la juge saisie de la requête n’a pas fourni de motifs suffisants et qu’elle a omis de réaliser l’examen préliminaire approfondi qu’exige une requête en autorisation.
[12]Je rejetterais les motifs d’appel invoqués par le procureur général, à deux exceptions près. Je conviens avec le procureur général, premièrement, que l’acte de procédure pour manquement à l’obligation fiduciaire ne révèle pas de cause d’action valable et, deuxièmement, qu’aucun fondement justifiant la certification d’une question commune concernant des dommages-intérêts globaux n’a été établi. Par conséquent, j’accueillerais l’appel en partie, j’annulerais l’ordonnance d’autorisation et je renverrais l’ordonnance d’autorisation à la Cour fédérale afin qu’elle soit modifiée en tenant compte de ces deux lacunes.
[13]Pour expliquer ces conclusions, je commencerai par passer brièvement en revue le fardeau qui incombe à la partie qui demande l’autorisation de démontrer que les cinq conditions sont satisfaites, ainsi que la norme de contrôle qui s’applique en appel d’une ordonnance d’autorisation. J’examinerai ensuite, tour à tour, chacune des quatre premières conditions d’autorisation, en ajoutant s’il y a lieu d’autres éléments d’information pour préciser le contexte, en examinant la décision de la juge de la requête à l’égard de ces conditions ainsi que les questions en litige soulevées en appel, et en déterminant si la juge a commis une erreur en concluant que chacune de ces conditions a été satisfaite. Je ne propose pas d’examiner séparément les contestations plus générales du procureur général quant à la rigueur de l’examen préliminaire fait par la juge de la requête et à la pertinence de ses motifs. Ces contestations n’ont pas été exposées séparément durant la plaidoirie et je suis d’avis qu’il vaut mieux les examiner dans le cadre de l’analyse des erreurs plus précises alléguées par le procureur général.
[14]Avant de commencer l’analyse que j’ai exposée, je tiens à préciser que M. Nasogaluak n’est plus un mineur et qu’il n’a plus besoin d’une tutrice à l’instance. Par conséquent, les parties ont accepté, après l’audition de l’appel, que la mère de M. Nasogaluak soit démise à titre de tutrice à l’instance auprès de notre Cour et que l’intitulé de la cause auprès de notre Cour soit modifié afin que M. Nasogaluak soit désigné en son propre nom à titre d’intimé. L’intitulé énoncé précédemment tient compte de ces modifications. Les parties avaient précédemment consenti – là encore, après l’audition de l’appel – à une ordonnance semblable rendue par la juge saisie de la requête présentée à la Cour fédérale. Cette ordonnance désignait elle aussi M. Nasogaluak à titre de représentant demandeur, répondant ainsi à la condition de l’ordonnance d’autorisation. Il n’y a donc plus de question en litige au sujet de la cinquième condition d’autorisation et je n’examinerai pas cette condition plus à fond.
[15]J’ajouterais que la documentation déposée à l’appui de la requête en autorisation comprenait des affidavits de la mère de M. Nasogaluak et de cinq autres membres du groupe proposé. Tous ces cinq autres membres vivent dans les Territoires du Nord-Ouest ou au Nunavut, se décrivent comme étant [traduction] « manifestement des Autochtones » et allèguent de violentes interactions avec des membres de la GRC et des comportements racistes de la part de la GRC. Ces événements se seraient produits à divers endroits des territoires ainsi qu’à différentes périodes, entre 1990 et 2017.
[16]Deux des cinq auteurs d’affidavits ont été contre-interrogés et leur récit a été contesté. Le procureur général a aussi déposé, entre autres, l’affidavit d’un des deux agents de la GRC qui étaient présents lors de la confrontation avec M. Nasogaluak. Sa description des événements diffère considérablement de celle présentée dans l’affidavit de la mère de M. Nasogaluak.
[17]Le dossier comprend en outre certains témoignages d’expert et d’autres éléments de preuve dont je ferai mention ultérieurement.
[18]La première condition d’autorisation, selon laquelle l’acte de procédure doit révéler une cause d’action valable, doit être examinée en regard de la même norme que celle qui s’applique lors de la présentation d’une requête en radiation d’un acte de procédure. La question qui se pose est donc de savoir s’il est évident et manifeste, en présumant que les faits allégués sont vrais (sauf s’ils ne peuvent manifestement pas être prouvés), que les demandes n’ont aucune chance raisonnable d’être accueillies : Société des loteries de l’Atlantique c. Babstock, 2020 CSC 19, au par. 14; Canada c. Greenwood, 2021 CAF 186, au par. 91, demande de pourvoi à la Cour suprême du Canada [CSC] rejetée, 39885 (17 mars 2022). Une réclamation qui n’a aucune chance raisonnable d’être accueillie ne satisfait pas à la première condition.
[19]Aucune preuve n’est admissible à l’égard de cette question en litige. L’acte de procédure doit toutefois être interprété de manière libérale et pourrait raisonnablement être modifié pour corriger des lacunes attribuables à sa rédaction. De plus, puisque le droit n’est pas immuable, le juge saisi de la requête doit permettre, dans la mesure du possible, l’instruction de toute réclamation inédite, mais soutenable : R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, aux par. 19 à 25. Notre Cour a qualifié de « rigoureux » le fardeau qui incombe à un défendeur qui demande le rejet d’une requête en autorisation pour le motif qu’elle ne révèle aucune cause d’action valable : arrêt Greenwood, au par. 144.
[20]Pour satisfaire à chacune des quatre autres conditions, le demandeur qui sollicite une autorisation doit produire des éléments de preuve qui établissent l’existence d’« un certain fondement factuel » permettant de conclure que la condition est satisfaite : arrêt Greenwood, au par. 94, renvoyant notamment aux arrêts Hollick c. Toronto (Ville), 2001 CSC 68, et Pro-Sys Consultants Ltd. c. Microsoft Corporation, 2013 CSC 57. Il s’agit d’un critère moins rigoureux que la norme de la prépondérance des probabilités qui s’applique normalement en matière civile. La requête en autorisation demeure toutefois un « mécanisme de filtrage efficace », et « [s]uffisamment de faits doivent permettre de convaincre le juge saisi [de la requête] que les conditions de certification sont réunies de telle sorte que l’instance puisse suivre son cours sous forme de recours collectif sans s’écrouler à l’étape de l’examen au fond » : arrêt Pro-Sys, aux par. 101 à 104.
[21]La question de savoir si l’acte de procédure révèle une cause d’action est une question de droit. La norme de contrôle en appel qui doit s’appliquer à la décision rendue par la juge saisie de la requête relativement à la première condition d’autorisation est donc la norme de la décision correcte : Pioneer Corp. c. Godfrey, 2019 CSC 42, au par. 57; Canada (Procureur général) c. Jost, 2020 CAF 212, au par. 21. Selon cette norme, notre Cour n’a pas à faire preuve de déférence envers la cour de première instance et elle a toute latitude pour substituer son opinion à celle du juge saisi de la requête : Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, au par. 8.
[22]En l’absence d’une question de droit isolable, les autres conditions d’autorisation soulèvent des questions de fait ou des questions de droit et de fait. Par conséquent, les conclusions de la juge saisie de la requête, selon lesquelles ces conditions sont satisfaites, doivent – toujours en l’absence d’une question de droit isolable – être examinées selon la norme de l’erreur manifeste et dominante, laquelle commande la déférence : arrêt Jost, au par. 21, renvoyant à l’arrêt Canada c. M. Untel, 2016 CAF 191, aux par. 27 à 32.
[23]Pour déterminer si la première condition d’autorisation était satisfaite, la juge saisie de la requête s’est fondée, à juste titre (aux paragraphes 16 et 17 de ses motifs), sur la norme du caractère « évident et manifeste » pour établir si l’acte de procédure révélait une cause d’action valable. Elle a ensuite examiné dans l’ordre chacune des causes d’action alléguées dans la déclaration modifiée, à savoir : la négligence systémique, le manquement à l’obligation fiduciaire et la violation des articles 7 et 15 de la Charte. J’en ferai autant.
[24]Les mesures de redressement demandées dans la déclaration modifiée comprennent notamment, au paragraphe 1b), la mesure suivante :
II. Respect des conditions d’autorisation III. Norme de contrôle en appel IV. La juge saisie de la requête a-t-elle commis une erreur en concluant que la déclaration modifiée révèle une cause d’action valable? A. Négligence systémique
[traduction] un jugement déclarant que le Canada a fait preuve de négligence systémique et continue de faire preuve d’une telle négligence en ce qui a trait au financement, à la surveillance, au fonctionnement, à la supervision, au maintien et au soutien de ses détachements de la GRC et de ses agents de la GRC qui ont commis des voies de fait contre le demandeur et les membres du groupe dans l’exercice de leurs fonctions dans les territoires.
[25]Il est également demandé, au paragraphe 1e), que soit rendu un jugement déclarant que le Canada est responsable envers le demandeur et les membres du groupe pour les dommages causés notamment par sa négligence en ce qui a trait au financement, à la surveillance, au fonctionnement, à la supervision, au maintien et au soutien de ses détachements de la GRC et de ses agents de la GRC dans les territoires.
[26]À cela s’ajoutent une demande en dommages-intérêts de 500 millions de dollars pour négligence et violation de la Charte, une demande en dommages-intérêts punitifs et exemplaires de 100 millions de dollars, ainsi qu’une demande en dépens et intérêts.
[27]Les actes et omissions qui seraient à l’origine du manquement à l’obligation de diligence – et qui sont également invoqués pour étayer les manquements à l’obligation fiduciaire de la Couronne – sont énoncés au paragraphe 60 de la déclaration modifiée. Ces actes et omissions comprennent notamment les suivants :
[traduction] Défaut de mettre en place des politiques et des pratiques appropriées pour veiller à ce que les membres du groupe ne fassent l’objet d’aucune violence physique, émotionnelle, psychologique ou verbale, pour motifs raciaux ou autres, durant leur détention;
défaut de la GRC de réévaluer périodiquement ses règlements, procédures et lignes directrices alors qu’elle était au fait, ou qu’elle aurait dû être au fait, des graves défaillances systémiques de la part de ses agents durant la période visée par le recours;
défaut d’établir ou de mettre en place des normes de conduite pour les agents de la GRC, pour veiller à ce qu’aucun employé ne mette en danger la santé ou le bien-être des membres du groupe;
défaut de superviser les actions des agents de la GRC d’une manière qui permette de protéger les membres du groupe contre la discrimination, la violence physique, les voies de fait et la brutalité;
défaut de veiller à ce que les agents de la GRC affectés aux détachements de la GRC dans les territoires reçoivent une formation adéquate et obtiennent la certification requise pour offrir des services de police aux membres du groupe.
[28]Comme l’a déclaré notre Cour dans l’arrêt Greenwood, au paragraphe 153, « les éléments à établir par le demandeur sont les mêmes, quel que soit le recours pour négligence exercé, qu’il soit fondé ou non sur une négligence systémique ». Notre Cour dans l’arrêt Greenwood a ensuite énuméré les éléments qui doivent être établis, selon le critère défini par la Cour suprême dans l’arrêt Saadati c. Moorhead, 2017 CSC 28, au par. 13 :
Pour établir la responsabilité du défendeur dans une action en négligence, le demandeur doit prouver (i) que le défendeur avait envers lui une obligation de diligence pour empêcher un préjudice de la nature de celui allégué, (ii) que le défendeur a manqué à son obligation en n’observant pas la norme de diligence applicable, (iii) que le demandeur a subi un préjudice et (iv) que ce préjudice est imputable, en fait et en droit, au manquement du défendeur.
[29]Pour déterminer si un défendeur (y compris un défendeur qui est un administrateur gouvernemental) a une obligation de diligence envers un demandeur, et ainsi satisfaire au premier élément, il faut appliquer ce qu’il est convenu d’appeler le critère des arrêts Anns et Cooper : Nelson (Ville) c. Marchi, 2021 CSC 41, aux par. 16 à 19. Ce critère comporte deux étapes. La première étape consiste à déterminer si le défendeur a une obligation de diligence prima facie envers le demandeur. La réponse sera affirmative s’il existe un lien de proximité entre le demandeur et le défendeur, ce qui signifie que le défaut du défendeur de faire preuve de diligence raisonnable pourrait, de façon prévisible, causer préjudice au demandeur. Il s’agit ensuite de déterminer, à la deuxième étape, s’il existe des considérations de politique résiduelles étrangères au lien existant entre les parties qui devraient annuler toute obligation de diligence prima facie établie à la première étape.
[30]Comme l’a précisé la Cour suprême au paragraphe 16 de l’arrêt Nelson, « le cadre d’analyse s’applique différemment selon que la demande présentée par la partie demanderesse relève d’une obligation de diligence reconnue ou analogue, ou selon que la demande porte sur une obligation nouvelle parce que le lien de proximité n’a pas été reconnu auparavant ». Dans le premier cas, il n’est généralement pas nécessaire de passer à la deuxième étape du critère. Cependant, s’il s’agit d’une obligation nouvelle, alors « les deux étapes du cadre d’analyse établi dans les arrêts Anns et Cooper s’appliquent ». Pour déterminer si une obligation est analogue à une catégorie d’obligation reconnue antérieurement, la Cour suprême a précisé (arrêt Nelson, au par. 27; renvois internes omis) que « le tribunal doit être attentif aux facteurs particuliers qui ont permis d’établir cette catégorie pour déterminer si la relation en cause est en fait vraiment la même que celle établie auparavant ou si elle est analogue ».
[31]Parmi les considérations de politique résiduelles qui, à la deuxième étape du critère, annulent l’obligation de diligence prima facie, mentionnons le maintien de la séparation des pouvoirs entre les branches exécutive, législative et judiciaire du gouvernement. Comme l’a déclaré la Cour suprême au paragraphe 43 de l’arrêt Nelson (renvoi interne omis), « [i]l est essentiel, pour assurer le maintien de l’ordre constitutionnel, que chaque branche joue le rôle qui lui est propre et “qu’aucune [des] branches n’outrepasse ses limites et que chacune respecte de façon appropriée le domaine légitime de compétence de l’autre” ».
[32]Dans cette optique, la Cour suprême a souscrit au principe selon lequel les « décision[s] de politique générale fondamentale » prises par les branches législative et exécutive doivent être à l’abri de la responsabilité pour négligence, à condition qu’elles ne soient ni irrationnelles ni prises de mauvaise foi (arrêt Nelson, au par. 35). Les décisions de « politique générale fondamentale », a indiqué la Cour (arrêt Nelson, au par. 44; renvois internes omis),
nécessitent la mise en balance de facteurs économiques, sociaux et politiques concurrents, ainsi que la réalisation d’analyses contextualisées de données. Ces décisions ne reposent pas uniquement sur des considérations objectives, mais elles requièrent également des jugements de valeur – car des personnes raisonnables peuvent légitimement diverger d’opinions et de fait le font […]. Si les tribunaux intervenaient, ils remettraient en question les décisions de représentants gouvernementaux démocratiquement élus ou de représentantes gouvernementales démocratiquement élues, et ils ne feraient qu’y substituer leurs propres opinions […].
[33]En l’espèce, pour déterminer si l’acte de procédure pour négligence systémique révélait une cause d’action valable, la juge saisie de la requête a essentiellement concentré sa discussion sur la question de savoir si ce qui était allégué était un manquement à l’obligation de diligence dans l’élaboration des politiques ou dans le fonctionnement de la GRC dans les territoires. Elle a conclu (au paragraphe 34 de ses motifs) que, selon les faits substantiels énoncés en l’espèce, « c’est clairement le fonctionnement, et non la politique, qui est en cause » et que M. Nasogaluak était par conséquent libre d’alléguer la négligence. En tirant cette conclusion, elle a indiqué que les allégations de négligence systémique n’étaient pas fondées sur une véritable décision de politique, mais plutôt sur « le non‑respect de la politique : l’affaire porte donc sur des problèmes de fonctionnement », et elle s’est appuyée pour ce faire sur le paragraphe 51 de la déclaration modifiée qui est rédigé comme suit :
[traduction] Les membres du groupe s’attendaient raisonnablement à ce que le Canada exploite son détachement de la GRC dans les territoires d’une manière essentiellement similaire en ce qui concerne les soins offerts, le contrôle exercé et la supervision dispensée aux non‑Autochtones sous la garde de la GRC durant la période visée par le recours.
[34]La juge saisie de la requête a ensuite cherché à déterminer si la négligence liée au fonctionnement qui, selon elle, avait été plaidée pouvait faire l’objet d’une réclamation fondée sur la négligence systémique correctement étayée. Pour le prouver, elle s’est fondée sur la décision de la Cour suprême intitulée Rumley c. Colombie-Britannique, 2001 CSC 69, ainsi que sur la décision de la Cour d’appel de l’Ontario intitulée Francis v. Ontario, 2021 ONCA 197.
[35]Dans l’arrêt Rumley, qui concernait des élèves actuels et d’anciens élèves ayant été victimes d’agressions dans un pensionnat pour enfants sourds et aveugles, la Cour a décrit, au paragraphe 30, l’allégation de négligence systémique comme « l’absence de procédures de gestion et de fonctionnement qui auraient vraisemblablement empêché l’agression » et a déclaré qu’« [i]l s’agi[ssait] d’actes (ou d’omissions) dont il est possible de déterminer le caractère raisonnable indépendamment de la situation individuelle des membres du groupe ». Au paragraphe 33 de ses motifs, la juge saisie de la requête a indiqué que cette thèse « correspond[ait] précisément à ce que le demandeur allègue en l’espèce ».
[36]Dans l’arrêt Francis, dans lequel la Cour d’appel de l’Ontario a confirmé une allégation de négligence systémique liée à l’isolement préventif de détenus en Ontario, la Cour a déclaré, au paragraphe 103, que, s’il est établi que des actions ont causé à un détenu un préjudice raisonnablement prévisible à l’échelle individuelle, alors il n’existe [traduction] « aucune raison de principe pour laquelle il ne pourrait également en être ainsi au niveau collectif ». Au paragraphe 39 de ses motifs, la juge saisie de la requête a déclaré qu’elle voyait « de fortes similitudes » entre la présente affaire et l’affaire Francis. Elle a ajouté, au paragraphe 36, qu’il était « bien établi » que les gouvernements ont une obligation de diligence envers les personnes arrêtées, détenues ou autrement sous leur garde. Cette déclaration semble faire référence à une série de décisions, notamment l’arrêt de la Cour suprême MacLean c. R., 1972 CanLII 124 (CSC), [1973] R.C.S. 2, auquel je renvoie ultérieurement.
[37]Répondant à une observation du procureur général selon laquelle la présente affaire se distingue d’autres recours certifiés fondés sur la négligence systémique, qui portaient sur « des abus allégués à l’égard d’un groupe spécifique et identifiable de personnes vulnérables sous la garde du gouvernement ou d’un établissement », la juge saisie de la requête a conclu que les faits substantiels sur le lien invoqué en l’espèce – à savoir que « la GRC est le seul service de police dans les territoires, et que les membres du groupe sont des Autochtones […] qui allèguent avoir été agressés par des agents de la GRC alors qu’ils étaient mis sous garde ou détenus » – satisfaisaient au « critère de proximité et de prévisibilité ». Elle a ensuite déclaré que « les faits substantiels révèlent les éléments d’une obligation de diligence ».
[38]Elle a clos la discussion sur la cause d’action fondée sur la négligence systémique en déclarant (au paragraphe 42) qu’elle « [a conclu] que les autres éléments requis ont été présentés de manière à démontrer qu’il n’est pas évident et manifeste que la cause d’action en l’espèce est vouée à l’échec ».
[39]En appel auprès de notre Cour, le procureur général fait valoir que l’analyse que la juge saisie de la requête a faite de la réclamation pour négligence systémique est lacunaire à trois égards : premièrement, la juge qualifie à tort la réclamation comme étant liée au fonctionnement, alors qu’elle concerne en réalité une politique fondamentale; deuxièmement, la juge a omis de faire une analyse exhaustive de l’obligation de diligence selon le critère des arrêts Anns et Cooper et, troisièmement, elle a omis de tenir compte de la viabilité de la cause d’action pour négligence dans son ensemble, notamment des questions du manquement à la norme de diligence, de la causalité et des dommages-intérêts.
[40]Je souscris, en partie, à la première observation. D’après mon interprétation, la majeure partie de ce qui est allégué pour établir la réclamation pour négligence systémique porte sur le fonctionnement de la GRC dans les territoires. Le jugement sollicité à l’égard de la négligence, qui a été énoncé précédemment au paragraphe 24, concerne « le financement, la surveillance, le fonctionnement, la supervision, le maintien et le soutien » de la GRC dans les territoires. Une formulation semblable ou identique est reprise ailleurs, aux paragraphes 5, 43, 49, 50 et 52 de l’acte de procédure. Il s’agit, à tout le moins, de questions essentiellement liées au fonctionnement. Au paragraphe 47, il est allégué que le lien de proximité avec les membres du groupe découle du fonctionnement de la GRC dans les territoires.
[41]Cependant, il est également fait mention à maintes reprises dans la déclaration modifiée – aux paragraphes 5 (partie de la section intitulée [traduction] « aperçu de la présente action »), 43, 49, 50 et 52 – que c’est l’« établissement » de la GRC dans les territoires qui a donné lieu à la responsabilité en matière de négligence systémique. Je suis d’avis que la décision d’établir la GRC comme force de police dans les territoires s’inscrit parfaitement dans la définition de décision de « politique générale fondamentale » énoncée précédemment (au paragraphe 32). Il est donc évident et manifeste que cette décision ne peut pas faire l’objet d’une réclamation pour négligence systémique.
[42]Il s’ensuit que le volet de la décision de « politique générale fondamentale » qui porte sur l’établissement devrait être « supprimé » de la réclamation pour négligence systémique : voir la décision Reddock v. Canada (Attorney General), 2019 ONSC 5053, aux par. 409 et 442, appel accueilli en partie pour d’autres motifs, et l’arrêt Brazeau v. Canada (Attorney General), 2020 ONCA 184, au par. 115. À l’étape de la présente instance, la meilleure façon d’accomplir cela est de radier les parties de la déclaration modifiée dans lesquelles il est indiqué que l’établissement fait partie de la réclamation pour négligence systémique. Je renverrais l’affaire à la juge saisie de la requête afin qu’elle tranche les questions en litige en tenant compte de la présente discussion, afin de déterminer quelles autres parties de l’acte de procédure, le cas échéant, font valoir de manière inadmissible des réclamations fondées sur des décisions de « politique générale fondamentale ».
[43]Je ne donnerais effet ni à la deuxième ni à la troisième observation du procureur général, qui portent sur la manière dont la juge saisie de la requête a traité la cause d’action pour négligence systémique.
[44]Comme je l’ai mentionné précédemment, la deuxième observation porte sur le défaut de la juge saisie de la requête de réaliser une analyse exhaustive de l’obligation de diligence selon le critère des arrêts Anns et Cooper; une analyse qui consiste d’abord à déterminer si l’acte de procédure révèle un lien de proximité suffisante pour créer une obligation de diligence prima facie, puis à déterminer si des considérations de politique résiduelles annulent ou limitent cette obligation. Bien que la juge saisie de la requête n’ait pas expressément invoqué le critère des arrêts Anns et Cooper, il ne fait aucun doute, à mon avis, qu’elle en a appliqué tous les éléments pertinents. Elle a notamment clairement établi (au paragraphe 41 de ses motifs) que le lien invoqué dans la déclaration modifiée, entre la GRC et les Autochtones vivant dans les territoires qui sont détenus ou mis sous garde, était un lien de proximité et de prévisibilité. Elle a également examiné les considérations de politique résiduelles qui s’appliquent aux décisions de « politique générale fondamentale »; des considérations qui sont essentiellement les mêmes, qu’elles soient examinées à la première ou à la deuxième étape du cadre d’analyse selon le critère des arrêts Anns et Cooper : arrêt Nelson, au par. 36.
[45]Comme je l’ai mentionné précédemment, la conclusion de la juge saisie de la requête, quant à l’existence d’une obligation de diligence, repose en partie sur son appréciation (au paragraphe 36 de ses motifs) selon laquelle « il est bien établi que les gouvernements ont une obligation de diligence envers les personnes arrêtées, détenues ou sous leur garde ». Le procureur général convient que l’obligation reconnue par la juge saisie de la requête découle ultimement de l’arrêt MacLean, mais il allègue que la juge a omis de tenir compte du fait que l’obligation qui découle de cet arrêt [traduction] « diffère totalement » de l’obligation alléguée en l’espèce. Il fait valoir que l’arrêt MacLean, dans lequel la Couronne a été tenue responsable de négligence lorsqu’un détenu a subi de graves blessures causées par une chute dans une ferme de la prison, se limite aux obligations qu’ont les agents envers les détenus avec lesquels ils interagissent. Il affirme que ce qui est allégué en l’espèce est, au contraire, une proximité au niveau institutionnel.
[46]Je suis d’avis que la portée du principe défini dans l’arrêt MacLean n’est pas encore établie. Au paragraphe 120 de l’arrêt Brazeau, la Cour d’appel de l’Ontario a limité l’application de ce principe à des [traduction] « actes de négligence individuels précis », déclarant que, [traduction] « [b]ien que, selon le principe de l’arrêt MacLean, des détenus individuels puissent établir une cause d’action pour des actes de négligence individuels précis, l’obligation de diligence à l’échelle d’un groupe ne peut être établie que si l’obligation vise à éviter que chaque membre du groupe subisse le même préjudice ».
[47]Cependant, environ un an plus tard, la Cour d’appel de l’Ontario a conclu, aux paragraphes 102 et 103 de l’arrêt Francis, que ce principe avait une application plus large :
[traduction] Il s’ensuit, d’après la nature du lien, que les actions qui causent des blessures à un détenu pourraient être raisonnablement prévisibles. Là encore, nous ne voyons aucune raison de principe pour laquelle ce qui est accepté sur une base individuelle ne pourrait pas l’être également au niveau d’un groupe. Si des actions identiques sont prises envers une population de détenus, ou un sous-groupe de cette population, et qu’il en résulte un préjudice, ces actions sont autant prévisibles à l’échelle d’un groupe qu’elles le sont au niveau individuel.
[48]La Cour d’appel a ajouté, au paragraphe 110, dans un extrait cité en l’espèce par la juge saisie de la requête que, [traduction] « [s]i les circonstances individuelles peuvent en fin de compte être pertinentes à l’égard de la preuve des niveaux individuels de dommages, elles ne sont pas nécessaires pour prouver un manquement à l’obligation de diligence à l’échelle du système, ni pour déterminer un niveau de base de dommages applicable à tous ».
[49]À cette étape de l’examen préliminaire, je conclus que le procureur général n’a pas démontré qu’il est évident et manifeste qu’il n’existe aucune cause d’action valable pour négligence systémique, au motif qu’aucun fait pouvant établir l’existence d’une obligation de diligence n’a été invoqué.
[50]Cela m’amène à la troisième observation du procureur général, selon laquelle la juge saisie de la requête a omis d’examiner la viabilité de la cause d’action en négligence dans son ensemble, notamment les questions de la norme de diligence, du manquement à cette norme, de la causalité et des dommages-intérêts. À la lumière de la discussion qui précède sur l’obligation de diligence, il reste trois éléments à examiner, soit le manquement à la norme de diligence, la causalité et les dommages-intérêts.
[51]Il est vrai que l’analyse que la juge saisie de la requête a faite de ces éléments est laconique. Elle a simplement déclaré ce qui suit au paragraphe 42 de ses motifs : « Je conclus que les autres éléments requis ont été présentés de manière à démontrer qu’il n’est pas évident et manifeste que la cause d’action en l’espèce est vouée à l’échec ». Cependant, elle avait précédemment indiqué, au paragraphe 22 de ses motifs, que « [l]es manquements au devoir de diligence incluent le fait que le Canada a ignoré à plusieurs reprises les appels à la réforme et n’a pas tenu ses promesses de faire mieux. Les actes de procédure contiennent les faits substantiels soutenant que des violations ont eu lieu [...] ». Elle a également renvoyé aux faits substantiels invoqués à l’appui de la demande en dommages-intérêts.
[52]Quoi qu’il en soit, il ne fait aucun doute que ces trois éléments sont invoqués dans l’acte de procédure. Le paragraphe 60 de la déclaration modifiée – qui a été reproduit en partie au paragraphe 27 – énonce une longue liste d’actes et d’omissions réputés constituer des manquements à l’obligation de diligence (ainsi qu’à l’obligation fiduciaire). Les paragraphes 72 à 76 détaillent les préjudices et les dommages que les membres du groupe auraient subis et attribuent ces pertes et dommages à la négligence (et autres inconduites) alléguées. Contrairement à ce qu’allègue le procureur général, l’affaire telle qu’elle a été plaidée n’est pas une affaire de négligence fondée sur de « simples rumeurs » du genre qui est décrié dans l’arrêt Société des loteries de l’Atlantique c. Babstock, 2020 CSC 19, au par. 33.
[53]Je suis d’avis que rien ne permet de conclure que la troisième contestation du procureur général, quant à la manière dont la juge saisie de la requête a traité l’allégation de négligence, a été établie.
[54]Les mesures de réparation demandées au paragraphe 1 de la déclaration modifiée comprennent notamment la suivante :
B. Manquement à l’obligation fiduciaire
[traduction]
un jugement déclarant que le Canada a manqué à ses obligations fiduciaires envers le demandeur et les membres du groupe en raison du financement, de la surveillance, du fonctionnement, de la supervision, du maintien et du soutien de ses détachements de la GRC et de ses agents de la GRC qui ont commis des voies de fait contre le demandeur et les membres du groupe dans l’exercice de leurs fonctions dans les territoires.
[55]Comme je l’ai mentionné précédemment, il est également demandé que soit rendu un jugement déclarant que le Canada est responsable des dommages causés par son manquement à l’obligation fiduciaire (et par sa négligence).
[56]La juge saisie de la requête a commencé son analyse de la cause d’action liée à l’obligation fiduciaire en mentionnant des observations faites par M. Nasogaluak à partir de commentaires formulés par notre Cour dans l’arrêt Brake c. Canada (Procureur général), 2019 CAF 274, au par. 66. Dans cet arrêt, notre Cour a déclaré que « l’obligation fiduciaire dans [l]e contexte [du droit des Autochtones] constitue un domaine du droit qui évolue très rapidement […] » de sorte que, « lorsque les domaines de l’obligation fiduciaire et du droit autochtone se recoupent, le fardeau est particulièrement lourd pour le défendeur qui cherche à faire radier un acte de procédure ».
[57]La juge saisie de la requête a trouvé un appui pour ce qu’elle a qualifié de « nouvelle » allégation de manquement à l’obligation fiduciaire dans la décision rendue par la Cour suprême intitulée Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureur général), 2013 CSC 14, aux par. 49 et 50. Dans cet arrêt, la Cour suprême a déclaré que, dans le contexte autochtone, une obligation fiduciaire de la part de la Couronne peut naître de deux façons. Premièrement, elle peut découler du fait que la Couronne assume « des pouvoirs discrétionnaires à l’égard d’intérêts autochtones particuliers ». Deuxièmement, dans le contexte du droit privé, elle peut découler d’un engagement explicite ou implicite d’« agir au mieux des intérêts du bénéficiaire ou des bénéficiaire