Tapambwa c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Tapambwa c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2019-02-21
Référence neutre
2019 CAF 34
Notes
Décision rapportée Une correction fut apportée le 30 octobre, 2020.
Contenu de la décision
Date : 20190221
Dossier : A­191­17
Référence : 2019 CAF 34
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE RENNIE
LA JUGE WOODS
ENTRE :
STENSIA TAPAMBWA
et RICHARD TAPAMBWA
appelants
et
MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 10 avril 2018.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 21 février 2019.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE RENNIE
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE STRATAS
LA JUGE WOODS
Date : 20190221
Dossier : A­191­17
Référence : 2019 CAF 34
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE RENNIE
LA JUGE WOODS
ENTRE :
STENSIA TAPAMBWA
et RICHARD TAPAMBWA
appelants
et
MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE RENNIE
I. L’aperçu
[1] La principale question à trancher en l’espèce est de savoir si des personnes qui ont été exclues du droit à l’asile aux termes de l’article 98 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (LIPR) sur le fondement de l’alinéa a) de la section F de l’article premier de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, R.T. Can 1969 no 6 (la Convention) pour cause de crimes contre l’humanité ont le droit de faire réexaminer la décision d’exclusion avant l’expulsion. Cette question est posée dans des circonstances très particulières et restreintes alors que l’interprétation de l’alinéa a) de la section F de l’article premier, et dès lors le fondement juridique de la conclusion selon laquelle les appelants ont été exclus du droit à l’asile au titre de la Convention, a évolué entre la date de la décision d’exclusion et l’audience devant l’agent d’examen des risques avant renvoi (ERAR).
[2] La réponse à cette question est importante. Si les appelants sont exclus de l’examen à titre de réfugiés au sens de la Convention aux termes de l’alinéa a) de la section F de l’article premier, la nature et la portée des risques évalués par l’agent d’ERAR sont limitées et le fardeau juridique que les appelants doivent assumer pour établir ces risques est élevé (LIPR, alinéas 112(3)c) et 113d)).
[3] Lors d’un examen des risques aux termes de l’article 97 de la LIPR, appelé ERAR restreint, les appelants doivent établir, selon la prépondérance des probabilités, que l’exclusion les exposerait personnellement plus probablement que le contraire au risque d’être soumis à la torture, à une menace à leur vie ou à des traitements cruels et inusités (voir Li c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 1 au para. 29, 249 D.L.R. (4e) 306 (Li)). Même si un tel risque est établi, les appelants peuvent quand même être expulsés après que le ministre ait soupesé les facteurs consacrés par les sous alinéas 113d)(i) et 113d)(ii) (voir Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté de l’Immigration)), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3 (Suresh)). Par contre, s’ils réussissent à convaincre l’agent d’ERAR qu’ils font face à un risque aux termes de l’article 97, il est temporairement sursis à la mesure de renvoi les visant (paragraphe 114(1) de la LIPR).
[4] En revanche, les risques avant renvoi des demandeurs d’asile déboutés sont appréciés aux termes de l’article 96 (alinéa 113c) de la LIPR). Dans une appréciation des risques aux termes de l’article 96, parfois appelée évaluation des motifs au sens de la Convention, les appelants doivent établir qu’ils « ressent[ent] une crainte subjective de persécution et que cette crainte est objectivement fondée » (Sukhu c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CF 427 au para. 25). Selon ce dernier élément, il doit y avoir une « possibilité raisonnable » ou une « possibilité sérieuse » de persécution pour des motifs liés à la Convention (Németh c. Canada (Justice), 2010 CSC 56 au para. 98, [2010] 3 R.C.S. 281 (Németh) faisant référence à la décision Adjei c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1989] 2 C.F. 680 (C.A.), p. 683, 57 D.L.R. (4e) 153 (C.A.F.)). Bien qu’ils doivent établir leurs thèses selon la prépondérance des probabilités, les appelants n’ont pas à démontrer que la persécution serait plus probable que le contraire (Li au para. 11). S’ils convainquent l’agent d’ERAR qu’ils font face à un risque aux termes de l’article 96, l’asile leur est conféré (paragraphe 114(1) de la LIPR).
[5] La Section de la protection des réfugiés (SPR) a conclu que les appelants avaient commis des crimes contre l’humanité et qu’ils ne pouvaient donc être exclus de la demande d’asile en vertu de l’article 98 de la LIPR, qui incorpore la section F de l’article premier au droit canadien. Par conséquent, et conformément à l’alinéa 113d) de la LIPR, l’agent d’ERAR a procédé à un ERAR restreint, c’est­à­dire seulement au regard des motifs prévus par l’article 97. L’agent a conclu que les appelants n’avaient pas atteint le seuil prévu par l’article 97 pour surseoir à leur mesure de renvoi.
[6] Les appelants soutiennent que l’agent d’ERAR a à la fois la compétence et l’obligation légale de réexaminer la conclusion selon laquelle ils ont été exclus en vertu de l’alinéa a) de la section F de l’article premier. Ils soutiennent qu’étant donné leurs circonstances particulières, leur renvoi est à la fois contraire à l’obligation du Canada imposée par le droit international quant à l’observation du principe du non­refoulement et à l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.­U.) (la Charte).
[7] La Cour fédérale, sous la plume du juge Southcott (2017 CF 522), a rejeté la demande de contrôle judiciaire des appelants et a certifié trois questions à trancher par notre Cour :
a. Les alinéas 112(3) a) et c) de la LIPR obligent­ils le ministre, dans le cadre d’un ERAR, à confirmer qu’il subsiste un motif valable pour exclure le demandeur du droit d’asile?
b. Dans la négative, l’article 25.2 de la LIPR confère­t­il au ministre le pouvoir discrétionnaire, en l’absence d’une politique préétablie, de soustraire la personne qui présente une demande de protection en vertu de l’article 112 de la LIPR aux restrictions qui découlent du paragraphe 112(3) de la LIPR, lequel pouvoir discrétionnaire oblige le ministre à examiner la demande et à rendre une décision quant à celle-ci lorsqu’on demande d’exercer un tel pouvoir?
c. Dans la négative, l’effet combiné des alinéas 112(3)a) et c), 113d) et de l’article 114 de la LIPR est­il contraire à l’article 7 de la Charte, dans la mesure où il prive le demandeur du droit d’être reconnu comme réfugié sans qu’il soit confirmé qu’il subsiste un motif valable pour l’exclure de la protection offerte aux réfugiés?
[8] La première question est formulée au regard de l’évolution du critère juridique pertinent en matière d’exclusion avant le renvoi des appelants du Canada. Par conséquent, les présents motifs portent nécessairement sur les conséquences d’une évolution du droit postérieure à une décision finale d’exclusion, mais antérieure au renvoi du Canada.
[9] Les appelants ont également déposé un avis de question constitutionnelle, sollicitant une ordonnance pour :
DÉCLARER, conformément au paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ou au paragraphe 24(1) de la Charte, que l’effet combiné du paragraphe 112(3), de l’alinéa 113d), des paragraphes 114(1) et 114(2) de la [LIPR] et de l’alinéa 172(4)b) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés constitue une violation injustifiable de l’article 7 de la Charte et qu’ils sont par conséquent inopérants; ou, à titre tout à fait subsidiaire :
ACCORDER aux demandeurs une exemption, en vertu de l’article 7 et du paragraphe 24(1) de la Charte, de l’application du paragraphe 112(3), de l’alinéa 113d), des paragraphes 114(1) et 114(2) de la Loi et de l’alinéa 172(4)b) du Règlement, faisant en sorte qu’ils aient droit à une évaluation des risques tenant compte de l’article 96 de la Loi et qu’on leur confère l’asile dans le cas où l’on en vient à la conclusion qu’ils seraient exposés à un risque de persécution;
[10] Je répondrais aux trois questions certifiées par la négative et je rejetterais la mesure demandée dans l’avis de question constitutionnelle.
II. Faits et procédures
[11] Les appelants sont conjoints et citoyens du Zimbabwe. Tous deux ont servi dans l’Armée nationale du Zimbabwe. Ils ont quitté le Zimbabwe en 2001 pour les États­Unis. Ils n’ont présenté aucune demande d’asile pendant qu’ils étaient aux États­Unis, mais ils l’ont fait lorsqu’ils sont arrivés au Canada en 2011.
[12] Le 20 novembre 2012, la SPR a conclu qu’il y avait de sérieuses raisons de croire que les appelants étaient complices de crimes contre l’humanité commis par l’Armée nationale du Zimbabwe. Pour en arriver à cette décision, la SPR a appliqué le critère de complicité consacré par l’alinéa a) de la section F de l’article premier de la Convention selon la version alors en vigueur en droit canadien (Ramirez c. Canada (Ministre de l’emploi et de l’immigration), [1992] 2 C.F. 306, 89 D.L.R. (4e) 173 (C.A.F.) (Ramirez)). À la lumière de la conclusion de la SPR, les appelants ont été exclus du droit à l’asile en vertu de l’article 98 de la LIPR.
[13] La SPR a rendu deux autres décisions.
[14] Malgré le fait que l’alinéa a) de la section F de l’article premier excluait que l’on considère l’éventuel statut de réfugié des appelants au sens de la Convention en vertu de l’article 98 de la LIPR, la SPR a tout de même apprécié au fond leur demande au titre de l’article 96 de la LIPR. Elle l’a fait dans le cadre de son examen des demandes pour personnes à charge des enfants des appelants, qui dépendaient entièrement des preuves des appelants. La SPR a conclu que, selon ces éléments de preuve, s’ils étaient renvoyés au Zimbabwe, les enfants (et nécessairement les appelants) ne seraient exposés qu’à un faible risque de persécution et, par conséquent, ne répondaient pas à la définition de réfugié en vertu de l’article 96. La SPR a également conclu que ni les appelants ni leurs enfants ne seraient personnellement exposés à une menace à leur vie ou à un traitement cruel et inusité et que, par conséquent, elles n’étaient pas des personnes pouvant se réclamer de la protection de l’État aux termes de l’article 97 de la LIPR (avis de décision, cahier d’appel, onglet 6A, pages 96 et 97).
[15] Sept mois plus tard, soit le 16 mai 2013, la Section de l’immigration a conclu que les appelants étaient interdits de territoire en raison de crimes contre l’humanité aux termes de l’alinéa 35(1)a) de la LIPR et a ordonné leur expulsion en vertu de l’alinéa 45d) (Ordonnances d’expulsion et décision verbale consécutive à l’enquête, cahier d’appel, onglet 6B, pages 98 à 104). L’alinéa 35(1)a) dispose :
35 (1) Emportent interdiction de territoire pour atteinte aux droits humains ou internationaux les faits suivants :
35 (1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible on grounds of violating human or international rights for
a) commettre, hors du Canada, une des infractions visées aux articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre
(a) committing an act outside Canada that constitutes an offence referred to in sections 4 to 7 of the Crimes Against Humanity and War Crimes Act
[16] Le 11 juillet 2013, la requête en autorisation de demande de contrôle judiciaire de la décision de la SPR présentée par les appelants a été rejetée par la Cour fédérale (mémoire des faits et du droit de l’intimé au para. 9).
[17] Huit jours plus tard, soit le 19 juillet 2013, la Cour suprême du Canada a rendu l’arrêt Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CSC 40, [2013] 2 R.C.S. 678 (Ezokola). Par cet arrêt, la Cour a modifié le critère fondé sur la complicité de crimes contre l’humanité, tel qu’il est formulé par l’arrêt Ramirez, et tel que l’invoque la SPR. Le critère fondé sur la « complicité par association » de l’arrêt Ramirez a été remplacé par un nouveau critère fondé sur la « complicité par contribution » qui exige que l’on doive en arriver à la conclusion selon laquelle un demandeur d’asile a volontairement « contribué de manière significative et consciente » aux crimes ou au dessein criminel d’une organisation pour qu’il puisse être exclu aux termes de l’alinéa a) de la section F de l’article premier (arrêt Ezokola aux para. 29, 30 et 84).
[18] Faisant face à une mesure de renvoi, les appelants ont présenté une demande d’ERAR en vertu du paragraphe 112(1) de la LIPR. Au cœur de l’argumentation des appelants devant l’agent d’ERAR se trouvait l’affirmation selon laquelle, en raison de la jurisprudence Ezokola de la Cour suprême, la conclusion menant à l’exclusion devait être réexaminée. Ils ont soutenu que, vu leur exclusion selon le critère de complicité par association, le fondement juridique de l’exclusion ne tenait plus. L’agent d’ERAR était donc tenu de réexaminer la conclusion d’exclusion et d’effectuer une évaluation des risques en fonction des critères plus favorables applicables aux demandeurs d’asile déboutés consacrés par l’article 96.
[19] L’agent a conclu qu’il n’avait pas compétence d’examiner les conclusions d’exclusion ou les moyens puisés dans la Charte (décision d’ERAR, cahier d’appel, onglet 4, pages 69 et 70). Comme les appelants ont été exclus en vertu de l’alinéa a) de la section F de l’article premier, il s’agissait de personnes « décrites » à l’alinéa 112(3)c). Ainsi, leur demande ne devait être examinée qu’en vertu de l’alinéa 113d) – selon un ERAR restreint – qui autorisait seulement une évaluation en fonction des risques plus graves et du seuil juridique consacré par l’article 97 et les sous alinéas 113d)i) et 113d)ii).
[20] En ce qui a trait à la question de fond concernant le risque, l’agent a conclu que si les appelants étaient renvoyés au Zimbabwe, ils ne seraient pas exposés à un risque au sens de l’article 96 ou de l’article 97 de la LIPR (décision d’ERAR, cahier d’appel, onglet 4, pages 70 à 76).
[21] Les appelants ont demandé et obtenu l’autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire de la décision de l’agent d’ERAR. La demande a été présentée au juge Southcott.
III. La décision de la Cour fédérale
[22] Après avoir examiné les dispositions de la LIPR qui confèrent compétence à l’agent d’ERAR, le juge de la Cour fédérale a conclu qu’il n’était pas possible d’interpréter le paragraphe 112(3) et l’article 113 de la LIPR de sorte qu’ils permettent à l’agent d’ERAR d’examiner une décision antérieure d’exclusion. Le juge Southcott a fait remarquer que l’alinéa 112(3)c) et le paragraphe 113d) de la LIPR, qui restreignent les pouvoirs de l’agent d’ERAR, sont clairs et sans ambiguïté et que ni les normes du droit pénal international ni la Charte n’appelaient une interprétation d’une disposition législative ne pouvant raisonnablement être justifiée. Par conséquent, le juge a conclu que l’agent avait correctement limité l’appréciation des risques en vertu de l’alinéa 113d) de la LIPR aux seuls motifs consacrés par l’article 97 (décision de la Cour fédérale aux para. 36 à 43 et 48 et 49).
[23] Le juge a rejeté la thèse portant que l’article 7 de la Charte appelait la réévaluation actualisée de la conclusion menant à l’exclusion. Se fondant sur l’enseignement des arrêts de la Cour suprême B010 c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 58, [2015] 3 R.C.S. 704 (l’arrêt B010) et Febles c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CSC 68, [2014] 3 R.C.S. 431 (Febles), le juge a fait observer que les droits consacrés par l’article 7 sont protégés par l’évaluation prévue par l’article 97 et par la possibilité d’un sursis d’exécution d’une mesure de renvoi (décision de la Cour fédérale aux para. 50, 52, 77 et 78).
[24] En ce qui concerne la demande de dispense de la conclusion d’exclusion présentée par les appelants pour des motifs d’intérêt public en vertu de l’article 25.2, le juge a conclu que l’article 25.2 n’obligeait pas le ministre à examiner la demande des appelants ou de tout demandeur en particulier. À son avis, le législateur n’avait pas l’intention d’ouvrir la porte à une évaluation supplémentaire de l’exclusion à l’article 25.2. Par conséquent, le ministre n’a commis aucune erreur en refusant d’exercer son pouvoir discrétionnaire de quelque façon relativement à la demande des appelants. Étant donné que les appelants n’ont pas démontré qu’ils relevaient des cadres d’une politique publique déjà établie, l’agent d’ERAR n’a pas commis d’erreur en refusant d’examiner leur demande de mesure en vertu de l’article 25.2 pour des motifs d’intérêt public. Il appartient au ministre seul de déterminer la teneur de la politique publique; les délégués du ministre ne peuvent pas créer une politique publique (décision de la Cour fédérale aux para. 72 à 76).
[25] Le juge a ensuite recherché si était raisonnable la décision sur le fond de l’agent en vertu de l’article 97 selon laquelle les appelants ne seraient pas exposés à un risque à leur retour au Zimbabwe. Après un examen approfondi et minutieux du dossier, il a conclu que la décision était raisonnable et a rejeté la demande (décision de la Cour fédérale aux para. 79 à 101).
[26] Les appelants sollicitent l’annulation du jugement de la Cour fédérale et le renvoi de l’ERAR à un agent différent aux fins de réexamen. Les appelants sollicitent également une ordonnance de mandamus obligeant le ministre à répondre à leur demande d’exemption en vertu de l’article 25.2. Subsidiairement, les appelants sollicitent une déclaration portant que, lus de concert, le paragraphe 112(3), l’alinéa 113d), le paragraphe 114(1) et le paragraphe 114(2) de la LIPR sont contraires à l’article 7 de la Charte. Ils sollicitent une déclaration portant que les alinéas 112(3)a) et 112(3)c) sont inopérants aux termes du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, ou encore une exemption constitutionnelle aux termes du paragraphe 24(1) de la Charte.
IV. Analyse
A. Norme de contrôle
[27] La mission de notre Cour est de décider si le juge de la Cour fédérale a retenu la norme de contrôle appropriée et l’a appliquée correctement (Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)), 2013 CSC 36 aux para. 45 et 46, [2013] 2 R.C.S. 559).
[28] En l’espèce, le juge n’a pas commis d’erreur en concluant que la raisonnabilité constitue la norme de contrôle en ce qui a trait à l’interprétation par l’agent d’ERAR du paragraphe 112(3) de la LIPR (décision de la cour fédérale aux para. 20 à 22).
[29] La question de savoir si l’agent d’ERAR a le pouvoir de réexaminer une décision d’exclusion antérieure en est une d’interprétation de sa loi constitutive par l’agent d’ERAR et ne fait partie d’aucune des catégories qui réfutent la présomption de raisonnabilité. Il ressort clairement des dispositions législatives en cause que l’agent d’ERAR a le pouvoir de déterminer si les appelants sont visés par le paragraphe 112(3) de la LIPR. La question soulevée dans le présent appel ne concerne que la portée de ce pouvoir et ne peut donc vraisemblablement déboucher sur une véritable question de compétence (Québec (Procureure générale) c. Guérin, 2017 CSC 42 au para. 32, [2017] 2 R.C.S. 3; Dunsmuir c. Nouveau­Brunswick, 2008 CSC 9 au para. 59, [2008] 1 R.C.S. 190 (Dunsmuir)).
[30] En ce qui concerne la question relative à la Charte, l’agent d’ERAR a conclu que les agents d’ERAR n’ont pas compétence d’examiner les questions de validité constitutionnelle (Covarrubias c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2006 CAF 365 aux para. 47 à 57, [2007] 3 R.C.F. 169). Par conséquent, la seule décision faisant l’objet d’un examen qui porte sur le moyen puisé dans la Charte est celle de la Cour fédérale, qui fera l’objet d’un contrôle selon la norme de contrôle de la décision correcte. Quoi qu’il en soit, comme l’a indiqué le juge de la Cour fédérale au paragraphe 22, les questions de validité constitutionnelle sont examinées selon la norme de contrôle de la décision correcte (Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association 2011 CSC 61 au para. 30, [2011] 3 R.C.S. 654; Dunsmuir au para. 58; Begum c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2018 CAF 181 au para. 36; Canada (Procureur général) c. Johnstone, 2014 CAF 110 au para. 46, [2015] 2 R.C.F. 595).
[31] Les appelants contestent également le refus implicite du ministre d’exercer son pouvoir discrétionnaire en vertu de l’article 25.2 de la LIPR. Ce qui est exigé par l’article 25.2 sera évalué selon la norme de la décision correcte, mais la question de savoir si, à la lumière de l’interprétation exacte de l’article 25.2 et du contexte de l’affaire, le ministre a commis une erreur en n’exerçant pas son pouvoir discrétionnaire en vertu de l’article 25.2 sera quant à elle examinée selon la norme de la décision raisonnable.
[32] Enfin, comme le concluent les appelants, l’évaluation des risques effectuée par l’agent d’ERAR en vertu de l’article 97 sera examinée pour en déterminer le caractère raisonnable (décision de la Cour fédérale au para. 19).
[33] Le contexte étant établi, je passerai à la portée de la compétence de l’agent d’ERAR.
B. L’interprétation du paragraphe 112(3) de la LIPR
[34] La position des appelants est essentiellement que l’alinéa 112(3)c) est ambigu et que notre Cour doit retenir d’interprétation qui permet le réexamen d’une décision antérieure d’exclusion par l’agent d’ERAR. Ils soutiennent que tant l’article 7 de la Charte que l’obligation imposée au Canada par le droit international d’assurer une protection contre le refoulement appellent cette interprétation. Ils soutiennent également que les agents d’ERAR doivent avoir la capacité de réexaminer une décision antérieure d’interdiction de territoire. Cela est nécessaire étant donné que pour obtenir un ERAR complet, les appelants doivent non seulement échapper à l’application de l’alinéa 112(3)c) (visé par l’exclusion), mais également de l’alinéa 112(3)a) (visé par l’interdiction de territoire).
[35] Comme on l’a noté, la thèse des appelants repose sur l’hypothèse voulant qu’il y ait une incertitude ou une ambiguïté dans la loi et que, par conséquent, l’on doit retenir l’interprétation qui est la plus conforme au droit international ou à la Charte. Ce principe général n’est pas matière à controverse (R. c. Jarvis, 2019 CSC 10 aux para. 104 à 106). Toutefois, en l’espèce, il n’existe nulle ambiguïté. Les textes du paragraphe 112(3) et de l’alinéa 113d) sont sans équivoque. Si le demandeur d’asile a été exclu en vertu de l’alinéa a) de la section F de l’article premier de la Convention, l’évaluation des risques que doit effectuer l’agent d’ERAR est limitée. Tel est le cas en l’espèce.
[36] En appliquant l’approche moderne à l’interprétation législative (Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, au para. 21, 154 D.L.R. (4e) 193) du texte, du contexte et de l’objet, le paragraphe 112(3) ne peut tout simplement pas être interprété de sorte qu’il permet à l’agent d’ERAR de réexaminer une décision antérieure visant une exclusion en vertu de l’alinéa 112(3)c) ou une décision d’interdiction de territoire en vertu de l’alinéa 112(3)a).
[37] Les alinéas 112(3)a) à 112(3)c) sont ainsi libellés :
112 (3) L’asile ne peut être conféré au demandeur dans les cas suivants :
112 (3) Refugee protection may not be conferred on an applicant who
a) il est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux ou criminalité organisée;
(a) is determined to be inadmissible on grounds of security, violating human or international rights or organized criminality;
b) il est interdit de territoire pour grande criminalité pour déclaration de culpabilité au Canada pour une infraction à une loi fédérale punissable d’un emprisonnement maximal d’au moins dix ans ou pour toute déclaration de culpabilité à l’extérieur du Canada pour une infraction qui, commise au Canada, constituerait une infraction à une loi fédérale punissable d’un emprisonnement maximal d’au moins dix ans;
(b) is determined to be inadmissible on grounds of serious criminality with respect to a conviction in Canada of an offence under an Act of Parliament punishable by a maximum term of imprisonment of at least 10 years or with respect to a conviction outside Canada for an offence that, if committed in Canada, would constitute an offence under an Act of Parliament punishable by a maximum term of imprisonment of at least 10 years;
c) il a été débouté de sa demande d’asile au titre de la section F de l’article premier de la Convention sur les réfugiés;
(c) made a claim to refugee protection that was rejected on the basis of section F of Article 1 of the Refugee Convention; or
[…]
…
[38] Les appelants soutiennent que les alinéas 112(3)a) et 112(3)c) sont ambigus quant à savoir si l’agent d’ERAR peut procéder à une nouvelle évaluation de l’exclusion et de l’interdiction de territoire. L’alinéa 112(3)a) est ambigu, soutiennent­ils, parce qu’il dispose que la personne visée par l’alinéa « est interdit[e] » plutôt que « a été interdit[e] ». Il ressort du temps présent que le législateur voulait que l’agent d’ERAR ait le pouvoir de réexaminer la question de l’exclusion.
[39] De même, l’alinéa 112 (3)c) dispose que la personne n’est visée que si elle a été déboutée de sa demande d’asile « au titre de » l’alinéa a) de la section F de l’article premier de la Convention. Étant donné que la Cour suprême a par la suite modifié le critère d’exclusion au regard de l’alinéa a) de la section F de l’article premier, les appelants n’ont pas été exclus « au titre de » l’alinéa a) de la section F de l’article premier. Ils soutiennent également qu’une équivoque latente se manifeste lorsque l’on tient compte des obligations imposées à l’état canadien par le droit international et du principe du non­refoulement lors du processus d’interprétation.
[40] Nul de ces arguments n’est retenu.
[41] Il ressort du texte du paragraphe 112(3) et de l’esprit de la LIPR que l’agent d’ERAR n’a pas le pouvoir de réexaminer une décision d’exclusion. L’interprétation des appelants repose sur une lecture décontextualisée du paragraphe 112(3), ne tient pas compte de l’architecture de la LIPR et vise à donner au paragraphe 112(3) une interprétation entièrement incorrecte. Les objectifs de la LIPR énoncés à l’article 3, auxquels les appelants ont recours, ne permettent pas à la Cour de reformuler le régime énoncé dans la LIPR ni de donner un sens au paragraphe 112(3) contraire à l’intention du législateur.
[42] Selon une présomption bien établie, la législation nationale du Canada doit, dans la mesure du possible, être interprétée d’une façon qui soit conforme au droit international (arrêt R. c. Hape, 2007 CSC 26 au para. 53, [2007] 2 R.C.S. 292 (Hape)). En l’absence d’indication contraire, les dispositions législatives sont également présumées respecter « les valeurs et les principes du droit international coutumier et conventionnel. » (Hape au para. 53; arrêt B010 au para. 47; Ruth Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes (L’interprétation des lois selon Sullivan), 6e éd., (Markham: LexisNexis Canada Inc., 2014) au para. 18.6; voir également de Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 436 aux para. 82 à 87, [2006] 3 R.C.F. 655).
[43] Par conséquent, les obligations du Canada en matière de droit international, en l’espèce aux termes de la Convention, et les principes qui sous­tendent le droit international jouent un rôle dans l’interprétation contextuelle des lois canadiennes (arrêt B010 au para. 47). Cela est renforcé par l’alinéa 3(3)f) de la LIPR, lequel dispose : « L’interprétation et la mise en œuvre de la présente loi doivent avoir pour effet : […] de se conformer aux instruments internationaux portant sur les droits de l’homme dont le Canada est signataire ».
[44] Il existe toutefois un important contrepoids à ces principes, soit le principe de la souveraineté du Parlement. Il faut donner effet aux dispositions législatives non ambiguës, même si elles viennent à l’encontre des obligations internationales du Canada ou du droit international (Németh au para. 35; Schreiber c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 62 au para. 50; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324 à la p. 1371; arrêt Nation Gitxaala c. Canada, 2015 CAF 73 au para. 16; Hape au para. 54).
[45] Compte tenu de ces premiers principes, je reviens à l’observation des appelants concernant l’alinéa 112(3)a), à savoir qu’il ressort du temps présent « est » que l’agent d’ERAR peut réexaminer une décision antérieure d’interdiction de territoire au moment de l’ERAR.
[46] En bref, cet argument ne tient pas, car permettre à l’agent d’ERAR de réexaminer une conclusion d’interdiction de territoire antérieure constituerait une usurpation des processus établis dans la LIPR et serait contraire au régime législatif. Le présent « est interdit de territoire » fait référence au fait qu’une fois que l’on a déterminé que le demandeur est interdit de territoire, celui­ci demeure interdit de territoire. Le demandeur d’asile comparaît devant l’agent d’ERAR en vertu de l’article 97 uniquement parce qu’il « est » interdit de territoire. Sinon, ce ne serait pas le cas. Le demandeur comparaîtrait alors devant un agent d’ERAR en vertu de l’article 96. Le législateur n’a pas utilisé de formule comme « peut être interdit de territoire ».
[47] L’exclusion et l’interdiction de territoire qui en résulte sont des statuts détenus par les appelants, déjà déterminés par la SPR et la Section d’appel de l’immigration (SAI). C’est à ces organismes que le législateur a confié la responsabilité de ces décisions. Les décisions de la SPR et de la SAI sont définitives, sauf si elles sont annulées par la Cour fédérale. L’utilisation du mot « est » par le législateur est conforme à l’architecture de la LIPR et aux procédures selon lesquelles on en arrive aux conclusions d’exclusion et d’interdiction de territoire.
[48] L’agent d’ERAR, qu’il intervient en vertu de l’article 96 ou de l’article 97, n’entend pas d’appel et ne rend pas de nouvelle décision sur le fond sur les demandes d’asile initiales rejetées par la SPR. Lorsque le législateur a voulu établir un tribunal d’appel relativement aux décisions de la SPR, c’est ce qu’il a fait expressément. En 2012, le paragraphe 13(1) de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, L.C. 2010, ch. 8 (LMRECR) est entré en vigueur, établissant la Section d’appel des réfugiés (voir Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Huruglica, 2016 CAF 93, [2016] 4 R.C.F. 157 pour un examen de l’historique et de l’objet législatifs de la Section d’appel des réfugiés).
[49] En clair, rien n’est prévu dans la loi en ce qui a trait au pouvoir d’annuler une conclusion d’interdiction de territoire ou d’exclusion par un agent d’ERAR. Au contraire, le législateur a confié cette mission à d’autres.
[50] Selon les articles 34 à 42 de la LIPR, on est interdit de territoire pour atteinte aux droits de la personne, diverses formes de grande criminalité ou des raisons médicales ou financières. Les conclusions d’interdiction de territoire découlent de l’effet de la loi lorsque l’agent conclut que l’intéressé est visé par l’un de ces articles. Contrairement aux demandes d’asile, aucune décision supplémentaire n’est exigée dans ce cas, ce qui fait que l’on peut être déclaré interdit de territoire.
[51] Lorsque l’agent est d’avis qu’une personne est interdite de territoire, il rédige alors un rapport d’interdiction de territoire en vertu du paragraphe 44(1) de la LIPR. Ce rapport est ensuite remis au ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté. Le ministre examine ce rapport et, en vertu du paragraphe 44(2), prend une mesure de renvoi ou renvoie l’affaire à la Section de l’immigration à des fins d’enquête. Dans ce dernier cas, à l’issue de l’audience, la Section de l’immigration rend l’une des ordonnances visées par l’article 45. En l’espèce, la Section de l’immigration, en retenant les constats de fait de la SPR comme elle est censée le faire (selon l’alinéa 15b) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, D.O.R.S./2002­227), a conclu que les appelants étaient interdits de territoire au titre de l’alinéa 35(1)a), résultant en une mesure de renvoi au titre de l’alinéa 45d) (voir Johnson c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 868 aux para. 24 et 25, 463 F.T.R. 257 pour de plus amples détails à ce sujet).
[52] À la suite d’une décision d’interdiction de territoire et d’une mesure de renvoi, il a été interjeté appel devant la SAI (LIPR, paragraphes 63(2), 63(3) et 63(5)). Toutefois, nul appel ne peut être interjeté devant la SAI si l’étranger « est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux, grande criminalité ou criminalité organisée. » (LIPR, paragraphe 64(1)).
[53] Contrairement au processus complexe mis en place pour les constats d’interdiction de territoire, la mission de l’agent d’ERAR, que ce soit aux termes de l’article 96 ou de l’article 97, se limite à l’examen des allégations de risques avant le renvoi au moment où la décision est prise à la lumière d’éléments de preuve nouveaux ou d’un changement dans la situation du pays subséquemment à la décision de la SAI (Azimi c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2015 CF 1177 au para. 20 (Azimi)).
[54] Le législateur a également pris en compte les conséquences découlant d’une évaluation positive des risques dans le cas de la personne visée par le paragraphe 112(3), à savoir les personnes exclues comme c’est le cas pour les appelants. Même si le demandeur obtient gain de cause dans le cadre d’un ERAR restreint, les conclusions d’exclusion et d’interdiction de territoire ne sont pas cassées et le statut de réfugié n’est pas conféré. Il y a plutôt sursis temporaire, mais automatique, à l’exécution de la mesure de renvoi (alinéa 50b) de la LIPR). Cela se produit, et il est important de le signaler, non pas en raison d’une décision discrétionnaire de l’agent d’ERAR, mais en vertu de la LIPR (paragraphe 114(1) de la LIPR).
[55] Lorsque le sursis temporaire est accordé, le législateur a également prévu les étapes subséquentes au paragraphe 114(2) :
Révocation du sursis
Cancellation of stay
114 (2) Le ministre peut révoquer le sursis s’il estime, après examen, sur la base de l’alinéa 113d) et conformément aux règlements, des motifs qui l’ont justifié, que les circonstances l’ayant amené ont changé.
114 (2) If the Minister is of the opinion that the circumstances surrounding a stay of the enforcement of a removal order have changed, the Minister may re­examine, in accordance with paragraph 113(d) and the regulations, the grounds on which the application was allowed and may cancel the stay.
[56] La loi ne donne pas au ministre le pouvoir discrétionnaire de réexaminer la conclusion sur laquelle repose la décision d’exclusion. Elle ne lui permet que d’annuler le sursis et de faire jouer de nouveau le processus de renvoi. Il serait extrêmement anormal de considérer que les pouvoirs de l’agent d’ERAR incluent un pouvoir qui n’a pas été accordé au ministre.
[57] La mission de l’agent, telle que prescrite par le législateur, consistait à déterminer si, à la lumière de nouveaux éléments de preuve ou d’un changement dans la situation du pays, les risques avaient changé (alinéa 113d) de la LIPR). L’agent n’a pas le pouvoir discrétionnaire de réexaminer les éléments de preuve antérieurs ou de décider que la question de l’exclusion doit être réexaminée. Permettre à l’agent d’ERAR de le faire aurait pour effet d’introduire un niveau d’appel sous la forme d’un nouvel examen de la décision. Cela conférerait également à l’agent d’ERAR un pouvoir décisionnel qui a été expressément conféré à la SPR et à la SAI. En fait, cela aurait pour effet de remanier la loi et conférerait aux agents d’ERAR de nouveaux pouvoirs importants que le législateur ne leur a pas conférés.
[58] Pour conclure, je dirais que le temps présent « est » à l’alinéa 112(3)a) ne donne pas lieu à une ambiguïté lorsqu’il est question de l’architecture de la LIPR. Le temps présent « est » est plutôt conforme au traitement par le législateur de l’interdiction de territoire – il s’agit d’un statut que le demandeur a acquis avant sa demande d’ERAR. Cette conclusion l’emporte et ne donne suite à aucune autre recherche sauf si la décision menant à l’exclusion est annulée au terme d’une procédure en contrôle judiciaire.
[59] La décision d’exclusion des appelants a été rendue le 20 novembre 2012, la mesure de renvoi de la Section de l’immigration a été prise le 16 mai 2013 et la demande d’autorisation d’engager un recours en contrôle judiciaire devant la Cour fédérale a été rejetée par la Cour fédérale le 11 juillet 2013. Avec le rejet de la demande d’autorisation, la conclusion d’exclusion était définitive. Il n’existait pas d’autre droit d’appel, de contrôle ou de recours aux termes de la LIPR. Toutes ces décisions ont été prises avant la reddition de l’arrêt Ezokola le 19 juillet 2013.
[60] Comme je l’ai expliqué, l’ERAR n’a pas pour objet la répétition du travail de la SPR et de la SAI, ni l’audition d’un appel de leurs décisions. La SPR et la Section de l’immigration sont dessaisies dès qu’elles ont rendu leurs décisions; la question de l’exclusion et de l’interdiction de territoire est définitive du point de vue du pouvoir conféré à l’agent d’ERAR aux termes de la LIPR. En l’absence de nouveaux éléments de preuve ou d’éléments de preuve d’un risque qui n’avait pas été évalué auparavant, la question de l’exclusion a finalement été tranchée par le rejet de la demande de contrôle judiciaire des appelants par la Cour fédérale le 11 juillet 2013, soit huit jours avant la reddition de l’arrêt Ezokola. L’exclusion des appelants a finalement été déterminée « en fonction » du droit en vigueur à l’époque.
[61] L’autorisation leur ayant été refusée, la décision portant que les appelants étaient complices au sens de l’alinéa a) de la section F de l’article premier est devenue définitive. Le statut des appelants en vertu de la LIPR avait été évalué et tranché et toutes les voies de recours, épuisées.
[62] Par conséquent, je retiens la conclusion du juge de la Cour fédérale portant que la cohérence de l’interprétation du régime législatif va dans le sens de la conclusion selon laquelle l’agent d’ERAR n’a pas compétence de réexaminer une décision antérieure d’exclusion. Je répondrais par la négative à la première question certifiée.
C. La préclusion relative à une question en litige et la chose jugée
[63] Le ministre affirme que l’on a statué sur l’exclusion des appelants de façon définitive et qu’elle est passée en force de chose jugée. Se fondant sur la jurisprudence Danyluk c. Ainsworth Technologies Inc., 2001 CSC 44 au paragraphe 62, [2001] 2 R.C.S. 460 (Danyluk), les appelants affirment que les décideurs administratifs tels que les agents d’ERAR ont le pouvoir discrétionnaire d’appliquer, ou non, ce principe et que, compte tenu de l’évolution du droit en matière de la complicité, l’agent a commis une erreur en n’exerçant pas son pouvoir discrétionnaire de réexamen de la conclusion.
[64] L’argument du ministre, ainsi que les arguments accessoires qu’il a fait valoir en réponse, ne contribuent pas à l’analyse des questions juridiques dont notre Cour est saisie. En effet, le moyen, tiré par le procureur général de l’autorité de la chose jugée est incompatible avec son moyen tiré de la compétence et la mission de l’agent d’ERAR.
[65] Les principes d’autorité de la chose jugée et de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée jouent lorsque le décideur ayant le pouvoir de trancher une