Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et Assemblée des Premières Nations c. Procureur Général du Canada (représentant le Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien)

Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et Assemblée des Premières Nations c. Procureur Général du Canada (représentant le Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien)
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2011-03-14
Référence neutre
2011 TCDP 4
Numéro(s) de dossier
T1340/7008
Type de la décision
Décision
Notes
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Contenu de la décision
ENTRE:
SOCIÉTÉ DE SOUTIEN À L’ENFANCE ET À LA FAMILLE DES
PREMIÈRES NATIONS DU CANADA ET ASSEMBLÉE DES
PREMIÈRES NATIONS
les plaignantes
- et -
cOMMISSION canadienne des droits de la personne
la Commission
- et -
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA (REPRÉSENTANT LE
MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANADIEN)
l'intimé
- et -
CHEFS DE L’ONTARIO
- et -
AMNISTIE INTERNATIONALE
les parties intéressées
DÉCISION
MEMBRE INSTRUCTEUR: Shirish P. Chotalia, c.r.
Présidente
2011 TCDP 4
2011/03/14
Table DES MATIÈRES
Page
I. RÉSUMÉ DE DÉCISION.. 1
A. Services. 2
B. Comparaison. 4
II. SUR QUOI LA PRÉSENTE PLAINTE PORTE-T-ELLE?. 9
III. SUR QUOI LA PRÉSENTE REQUÊTE PORTE-T-ELLE?. 10
A. La Couronne affirme que le Tribunal n’a pas compétence pour instruire la plainte. 10
B. Quelles sont les questions en litige dans le cadre de la requête?. 10
IV. LE TRIBUNAL PEUT-IL TRANCHER LES QUESTIONS SOULEVÉES DANS LE CADRE DE LA PRÉSENTE REQUÊTE EN SE FONDANT SUR LES DOCUMENTS PRODUITS SANS TENIR D’AUDIENCE VIVA VOCE?. 10
A. Résumé des positions des parties. 11
B. La LCDP n’exige pas la tenue d’une audience viva voce dans tous les cas. 14
C. Le fait de trancher une plainte en se fondant sur des faits non contestés, ou une question de droit, dans le cadre de l’instruction d’une requête est-il conforme aux principes de justice naturelle? 17
(i) Examen de la nature de la décision à rendre et du processus – dans quelle mesure s’agit-il d’un processus judiciaire?. 18
(ii) Examen du régime législatif et des termes de la Loi – dans quelle mesure la décision peut-elle être qualifiée de définitive?. 18
(iii) Tenir compte de l’importance de la décision pour les personnes visées. 19
(iv) Examen des attentes légitimes des parties – Étaient-elles en droit de s’attendre à la tenue d’une audience viva voce?. 20
(v) Examen du choix de procédure fait par le Tribunal – La Loi confère-t-elle au président le pouvoir discrétionnaire de choisir la procédure et cette personne a-t-elle une expertise pour prendre cette décision?. 21
V. AUTRES ARGUMENTS SOULEVÉS PAR LES PARTIES EN RÉPONSE À LA QUESTION DE SAVOIR SI L’INSTRUCTION DE LA REQUÊTE EST UN CADRE ADÉQUAT. 24
A. La Couronne soutient que la plainte soulève une question véritable de compétence qui devrait être tranchée dans le cadre de l’instruction de la requête. 24
B. La Couronne soutient que la plainte soulève une question d’abus de procédure qui peut être tranchée dans le cadre de l’instruction de la requête. 25
C. Les plaignantes prétendent que le critère applicable est celui du « caractère manifeste et évident » défini par les cours de justice et que, par conséquent, la requête n’est pas la procédure appropriée 27
D. Les plaignantes soutiennent que, selon la décision antérieure de la Cour fédérale, le Tribunal est tenu de procéder à une audience viva voce. 28
E. La Couronne soutient que les plaignantes ont le fardeau de déposer la preuve requise. 29
VI. EXAMEN DE LA QUESTION DES SERVICES DANS LE CADRE DE L’INSTRUCTION D’UNE REQUÊTE – LES FAITS PERTINENTS SONT-ILS CLAIRS, COMPLETS ET NON CONTESTÉS. 30
A. Résumé des positions des parties. 30
B. Que dit le droit en matière de « services »?. 32
C. Analyse – fondée sur les faits. 34
(i) La Couronne n’a pas démontré que les faits pertinents étaient clairs, complets et non contestés 35
1. Ententes de financement complexes – non déposées. 37
2. Des témoins sont requis pour clarifier le contenu de l’entente de financement déposée et de celles qui doivent l’être. 37
3. Les modalités et conditions du MCP ne sont pas claires. 39
4. Ententes sur l’autonomie gouvernementale non déposées – Preuve insuffisante. 40
5. La preuve ne permet pas de préciser la façon dont fonctionne l’Entente globale de financement. 40
6. La preuve ne précise pas le fonctionnement de l’Entente de 1965 et n’indique pas si toutes les ententes pertinentes ont été déposées. 41
7. Impossibilité de déterminer si le MAINC exerce un contrôle sur les mesures de prévention. 42
8. Impossibilité de déterminer si le MAINC prend des mesures de vérification qui vont plus loin que la reddition de comptes. 42
D. Conclusion - La Couronne ne s’est pas acquittée du fardeau de preuve – elle n’a pas présenté suffisamment de preuves ou d’observations pour démontrer que le programme de financement n’est pas un Service. 43
E. Les autres arguments de la Couronne. 44
(i) NIL/TU,O - Preuve. 44
(ii) Justiciabilité. 45
VII. ANALYSE DE LA PERTINENCE D’UN GROUPE DE COMPARAISON DANS LE CADRE DE L’INSTRUCTION D’UNE REQUÊTE – QUESTION DE DROIT. 46
A. Résumé des positions des parties. 46
B. L’analyse de la pertinence d’une comparaison est une pure question de droit. 48
C. Que signifie le verbe « défavoriser » au sens de l’alinéa 5b) de la Loi? Comment cet alinéa doit-il être interprété?. 49
D. Analyse. 51
(i) Le traitement défavorable est une notion comparative. 51
1. Absence de sens commun – l’anglais est clair, mais le français peut exiger une comparaison ou non. 51
2. Le Parlement souhaitait que l’alinéa 5b) soit interprété en fonction d’une comparaison. 52
3. Les arguments visant à appliquer la jurisprudence fondée sur la Charte ne respectent pas la teneur de la LCDP. 54
4. Les arguments visant à appliquer la jurisprudence fondée sur d’autres lois en matière de droits de la personne ne respectent pas la teneur de la LCDP 55
5. Conclusion. 56
(ii) L’alinéa 5b) ne permet pas de comparer deux fournisseurs de services. 56
(iii) Arguments des plaignantes suivant lesquels le financement versé en fonction de la race exige une exception interprétative – des faits incontestables ne constituent pas de bonnes règles de droit 57
(iv) Les arguments des plaignantes suivant lesquels la position de la Couronne engendre une situation inacceptable ne concordent pas avec le libellé clair de la LCDP. 59
VIII. CONCLUSION.. 61
Annexe « A ».
I. RÉSUMÉ DE DÉCISION [1] Affaires indiennes et du Nord Canada (le MAINC) finance les fournisseurs de services des Premières nations qui dispensent des services d’aide à l’enfance (aide à l’enfance) aux enfants des Premières Nations qui vivent dans des réserves. La Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada (la Société, ou la plaignante) et l’Assemblée des Premières Nations (l’APN, ou la plaignante) affirment que le MAINC ne fait pas qu’offrir du financement. Il fournirait aussi des services d’aide à l’enfance à ces enfants, directement ou indirectement. Selon les plaignantes, le financement est inadéquat si on le compare à celui que les provinces procurent aux autres enfants vivant hors réserve. Elles soutiennent que ce financement défavorise les enfants des Premières Nations, ce qui est contraire à l’alinéa 5b) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6 (la LCDP, ou la Loi).
[2] La Couronne demande, par voie de requête, que soit rendue une décision portant que le Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) n’a pas compétence pour connaître des questions découlant de la plainte. Essentiellement, elle fait valoir que le financement, ou les paiements de transfert, ne correspondent pas à la fourniture de « services » au sens de la LCDP et que le financement accordé par le MAINC ne peut être comparé, en droit, au financement versé par les provinces. Elle affirme que ces deux questions peuvent être tranchées dès maintenant et sans qu’il soit nécessaire de tenir une audience complète comportant la comparution de témoins et la production d’autres éléments de preuve.
[3] La LCDP n’oblige pas le Tribunal à tenir une audience avec témoins dans tous les cas. Dans le cadre de la présente requête, il revient à la Couronne de démontrer que c’est le cas en l’espèce. Elle doit convaincre le Tribunal que les parties ont eu la possibilité pleine et entière de présenter des observations et des éléments de preuve. Le Tribunal n’accueillera la requête visant le rejet d’une plainte que s’il est impossible de concevoir que la production d’autres éléments de preuve puisse être de quelque utilité, c’est-à-dire lorsque la Couronne a démontré que les faits sont clairs, qu’ils ont été exposés en entier et qu’ils ne sont pas contestés, ou encore, que les questions en litige sont de pures questions de droit. Si la Couronne s’acquitte de ce fardeau de preuve, le Tribunal peut statuer sur les questions de fond dans le cadre d’une requête.
[4] Dans sa requête, la Couronne me demande de statuer sur deux questions de principe :
i. Le programme de financement du MAINC est-il un « service » au sens de l’alinéa 5b) de la Loi?
ii. Peut-on conclure à un traitement défavorable en comparant entre eux deux fournisseurs de services différents, et même, est-il nécessaire d’établir une comparaison?
[5] En ce qui concerne la question relative aux services, la Couronne n’a pas réussi à démontrer que les faits sont clairs, qu’ils ont été exposés en entier et qu’ils ne sont pas contestés. Je ne peux donc pas me prononcer sur cette question. Quant à la question de la comparaison, elle s’est acquittée de son fardeau. Elle m’a convaincue que la question de la « comparaison » en est une de droit uniquement. Je peux ainsi statuer sur cette question en me fondant sur les documents déposés dans le cadre de la requête. Je conclus que la LCDP exige en effet qu’une comparaison soit établie, mais pas celle que proposent les plaignantes. On ne peut comparer entre eux deux fournisseurs de services différents. Par conséquent, même si je concluais que le MAINC est un fournisseur de services ainsi que l’affirment les plaignantes, la LCDP ne permet pas qu’en tant que fournisseur de services, il soit comparé aux provinces qui le sont aussi. La plainte ne pourrait être accueillie en dépit de la tenue d’une instruction plus approfondie au sujet de la question des services. La plainte doit donc être rejetée. Mes motifs sont résumés ci-après.
A. Services [6] Par suite de la requête de la Couronne, j’ai été saisie des éléments de preuve suivants. En l’espèce, la Couronne et les plaignantes, ainsi que deux intervenants, les Chiefs of Ontario (les Chefs) et Amnistie Internationale (Amnistie), ont déposé les documents et présenté les observations énumérés à l’annexe « A ». J’ai passé au crible les documents produits se rapportant à la requête, ce qui représente plus de 10 000 pages. Ironiquement, malgré l’abondance de documents, le tout semble bien insuffisant pour parvenir à un règlement de la présente plainte dans toute sa portée et son étendue.
[7] Le régime de financement du MAINC est complexe. Le MAINC accorde du financement à 108 fournisseurs de services d’aide à l’enfance des Premières nations afin qu’ils dispensent des services de cet ordre à quelque 160 000 enfants et adolescents au sein d’environ 447 des 663 Premières nations. Pour la seule Directive 20-1, il existe possiblement au moins 50 à 60 ententes de financement et protocoles d’ententes (qui n’ont pas encore été produits). Entre les divers territoires et provinces, on constate des différences dans les régimes de financement et les modèles de service, par exemple entre les réserves autonomes et les autres réserves des Premières Nations. Quelles sont les modalités et conditions prévues par ces diverses ententes de financement? Quelles sont celles qui s’appliquent à chacun des divers protocoles d’ententes? Le MAINC a-t-il un droit de regard sur le type d’aide à l’enfance dispensée dans le cadre de l’une ou l’autre des modalités et conditions de financement? Ces modalités et conditions servent-elles à définir la teneur de l’aide à l’enfance? De plus, les mesures de vérification du MAINC visent‑elles simplement à s’assurer que les fonds sont utilisés et gérés de manière responsable ou vont-elles plus loin? Les mesures de vérification du MAINC sont-elles dans les faits une action démontrant que le MAINC dispense de l’aide à l’enfance? Encore une fois, même si les paiements de transfert ne sont dans l’ensemble que des paiements de transfert, y a-t-il, au sein de l’administration du programme, un volet distinct pour lequel il est possible d’affirmer que le MAINC exerce un contrôle sur la teneur de l’aide à l’enfance? La Couronne ne s’est pas acquittée de son fardeau. On ne peut affirmer que les faits pertinents sont clairs, qu’ils ont été exposés en entier et qu’ils ne sont pas contestés. Cela est en partie attribuable à la portée et à l’étendue de la présente plainte, qui va plus loin que toute plainte dont le Tribunal a été saisie à ce jour. En l’espèce, la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) n’a pas enquêté sur les faits pertinents avant de renvoyer la plainte au Tribunal pour qu’il tienne une audience. Elle a plutôt écrit que les [traduction] « principaux arguments présentés sont de nature juridique et non factuelle et ne découlent d’aucun principe juridique établi ».
[8] Indépendamment de la décision de la Commission de renvoyer la plainte, il incombe au Tribunal d’aider les parties à resserrer minutieusement les questions de faits, qui sont vastes et complexes, tout en cernant et en définissant les questions de droit évidentes que soulève la plainte. Pour atteindre cet objectif, j’ai notamment offert aux parties de prendre part à un processus de médiation avec un membre du Tribunal afin de mieux circonscrire les questions de droit et de fait. Les parties ne sont pas parvenues à s’entendre sur les faits importants. Jusqu’à présent, elles ont choisi de ne pas déposer au Tribunal un exposé conjoint des faits. Compte tenu de l’ampleur de la plainte et du fait que ses paramètres sont insuffisamment définis, je ne puis me prononcer sur la question concernant les services à partir de la preuve produite.
B. Comparaison [9] Toutefois, je suis en mesure de trancher, sur la base de la preuve et des arguments présentés, la question relative à la comparaison. Je peux décider si l’allégation de traitement défavorable est mal fondée en droit. L’alinéa 5b) de la LCDP prévoit qu’un fournisseur de services destinés au public ne peut défavoriser un individu à l’occasion de leur fourniture. La question de savoir si ces mots employés dans la LCDP appellent une comparaison et, le cas échéant, quel est le mode d’établissement de cette comparaison, relève purement du droit. La Couronne est parvenue à démontrer qu’il s’agit d’une pure question de droit qui peut dès maintenant être tranchée. Les parties ont eu la possibilité pleine et entière de présenter des observations au sujet de cette question de droit. Il n’est d’autre preuve que les plaignantes pourraient déposer pour étayer davantage leur position.
[10] Je tranche la question comme suit : pour conclure à l’existence d’un traitement défavorable, il faut comparer la situation des victimes présumées à celle d’une autre personne recevant ces mêmes services du même fournisseur. Comment peut-on être autrement défavorisé? Il convient de donner au terme employé dans la LCDP son sens manifeste, conformément à l’intention du législateur. Ce terme ne se trouve que dans la LCDP. La Cour d’appel fédérale, dans Singh c. Canada (Ministère des Affaires extérieures), [1989] 1 C.F. 430 (C.A.F.) (Singh), a jugé que ce terme exigeait de procéder à une analyse comparative. De plus, une telle comparaison est sollicitée dans la plainte même. L’établissement d’une comparaison entre le financement accordé par le MAINC et celui accordé par les provinces se situe en effet au cœur de la plainte.
[11] En ce qui a trait à la question du choix d’un groupe de comparaison, les parties conviennent que le MAINC ne finance et ne réglemente pas l’aide à l’enfance à l’égard des enfants ne vivant pas dans les réserves. Pour ces derniers, la prestation de l’aide à l’enfance est une compétence exclusive des provinces tombant sous le coup de l’article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30 & 31 Vict., ch. 3, reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, no 5. Peut-on comparer le financement accordé par le gouvernement fédéral à celui d’un gouvernement provincial pour conclure à l’existence d’un traitement défavorisant un individu au sens de l’alinéa 5b) de la Loi? La réponse est non.
[12] La Loi ne permet pas de procéder à une comparaison entre deux fournisseurs de services différents et deux prestataires de services différents. Le financement fédéral est destiné aux enfants des Premières nations vivant dans les réserves afin de leur offrir une aide. Le financement provincial est destiné à tous les enfants vivant hors réserve. Il s’agit de groupes distincts de fournisseurs de services et de prestataires de services. Il est impossible de comparer les deux.
[13] Examinons le fonctionnement de la Loi. Par exemple, la Loi permet à une personne autochtone qui reçoit moins de services d’un gouvernement de déposer une plainte si une personne qui n’est pas autochtone reçoit de meilleurs services de ce même gouvernement. Toutefois, la Loi ne permet pas à une personne autochtone, ou à qui que ce soit, de prétendre qu’il y a traitement défavorable si une autre personne reçoit de meilleurs services d’un gouvernement différent.
[14] S’il en était autrement, les répercussions profondes du raisonnement proposé se feraient sentir également dans le domaine de l’emploi. Pour prendre un autre exemple, la Loi permet à une personne autochtone que son employeur traite différemment de déposer une plainte si un employé qui n’est pas autochtone est mieux traité par ce même employeur. Toutefois, la Loi ne permet pas à un employé autochtone, ni à quelque autre employé, de prétendre qu’il y a traitement défavorable si un autre employé est mieux traité par un employeur différent.
[15] Par ailleurs, un tel raisonnement irait jusqu’à permettre à la personne membre d’une Première nation de faire valoir que celle-ci la défavorise en établissant une comparaison entre les services qu’elle reçoit et ceux offerts par une autre Première nation à un autre membre.
[16] Il n’y aurait pas de limites aux comparaisons pouvant être faites. De plus, en l’espèce, la comparaison demandée fait intervenir des administrations sans lien de dépendance au vu de la Constitution : d’une part, le gouvernement fédéral et de l’autre, les gouvernements des provinces et des territoires.
[17] Sur ce point, les parties ont eu la possibilité pleine et entière de déposer des affidavits, de contre-interroger les affiants, de comparaître devant le Tribunal avec leurs avocats et de présenter des arguments. En outre, elles se sont vu accorder la possibilité de présenter des observations jusqu’au 23 août 2010 et jusqu’au 23 décembre 2010 (voir l’annexe « A »), respectivement, au sujet de trois nouvelles décisions. Il s’agit de Commission des droits de la personne du Nouveau-Brunswick c. Province du Nouveau-Brunswick (Min. du Développement social), 2010 NBCA 40 (CDPNB c. PNB), publiée le 3 juin 2010, ainsi que de deux arrêts de la Cour suprême du Canada : NIL/TU,O Child and Family Services Society c. B.C. Government and Service Employees’ Union, 2010 CSC 45 (NIL/TU,O) et Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier c. Native Child and Family Services of Toronto, 2010 CSC 46 (Native Child and Family Services of Toronto), rendus ensemble le 4 novembre 2010. Les parties ont également eu la possibilité de déposer des observations concernant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, Résol. A.G. 61/295 (Annexe), DOAG ONU, 61e Sess., Supp. no 49, Vol. III, Doc. ONU A/61/49 (2008) 15 (la DNUDPA). Cette question de droit est suffisamment claire sans qu’il soit nécessaire de tenir une autre audience avec témoins et de présenter d’autres éléments de preuve. En réalité, la tenue d’une autre audience pourrait faire en sorte que du temps et des ressources soient engloutis dans un exercice interminable visant à établir des faits qui ne sont d’aucune pertinence par rapport à la faille identifiée sur le plan juridique. La tenue d’une autre audience serait un exercice théorique. La plainte ne peut être accueillie sur ce point de droit.
Considérations d’ordre culturel – membres des Premières nations du Canada – Tradition orale
[18] L’audience relative à la requête s’est ouverte sur une prière algonquine récitée par une aînée, Bertha Commanda. Je suis parfaitement consciente de la nécessité, pour trancher la requête, de bien connaître et de respecter les préoccupations d’ordre culturel des membres des Premières nations du Canada. L’APN, la Société et la Commission soutiennent vigoureusement qu’il faut tenir une audience et statuer que la LCDP permet de conclure à l’existence d’une différence de traitement préjudiciable en comparant les actions d’un bailleur de fonds ou fournisseur de services fondés sur la race, soit en l’occurrence, le MAINC, à celles des provinces. Je reconnais l’importance de la tradition orale pour les Premières nations. Cela dit, si la présente plainte avait fait l’objet d’une audience avec témoins, une mesure inutile, cette audience aurait été longue et complexe et le litige se serait possiblement prolongé sur des années. L’audience aurait été alourdie par les coûts forcément assumés par les parties et les témoins sur les plans financier et affectif. En fait, le Tribunal a été la cible de critiques de la part de la Cour d’appel fédérale pour sa mauvaise gestion d’une audience sur l’équité salariale, qui a duré plus de dix ans et qui se poursuit (Alliance de la fonction publique du Canada c. Société canadienne des postes, 2010 CAF 56, au paragraphe 145 (Société canadienne des postes) (autorisation de pourvoi à la CSC accordée, dossiers nos 33668, 33669, 33670). Il n’est dans l’intérêt ni des parties ni du système judiciaire de tenir une audience viva voce au sujet d’une plainte qui ne peut être accueillie pour des raisons de droit. Cela n’aurait pas pour effet de favoriser l’accès à la justice. Ce serait contraire à l’accès à la justice.
[19] Il faut comprendre que l’intitulé de la LCDP est trompeur. Même s’il renferme l’idée que la LCDP et le Tribunal peuvent remédier à toute une gamme de violations des droits de la personne, le mandat du Tribunal se limite à remédier à la discrimination pour les motifs précisés dans la loi et dans les domaines qui y sont visés, tels que l’emploi, les services et les moyens d’hébergement, pour n’en nommer que quelques-uns. Ainsi, il n’est pas possible d’accorder aux membres des Premières nations du Canada ou à leurs concitoyens canadiens des réparations plus étendues relevant des droits de la personne en l’absence d’un acte discriminatoire au sens de la Loi. À moins que la plainte ne porte sur un objet visé par l’un des articles de cette loi interdisant la discrimination, elle ne peut être accueillie.
[20] Enfin, je suis consciente que les membres des Premières nations du Canada sont embourbés dans un conflit constitutionnel. Toutefois, les outils juridiques permettant de contester un financement jugé inéquitable ne se trouvent pas dans le texte actuel de l’alinéa 5b) de la LCDP. Le Tribunal n’est pas une cour de justice saisie d’une contestation constitutionnelle. Il n’est pas habilité à redéfinir le sens du terme « traitement défavorable » pour l’adapter aux circonstances. Le Tribunal doit préserver son intégrité en ne débordant pas du cadre de la loi qui l’a créé. Il se pourrait fort bien que les plaintes soient recevables dans le cadre d’une autre procédure judiciaire, d’une action politique ou de consultations en cours à l’échelle fédérale ou provinciale; il se pourrait aussi qu’elles obligent à procéder à des modifications législatives. Les arguments louables formulés par le groupe des plaignantes pourraient fort bien recueillir l’adhésion de ceux qui ont compétence pour les entendre.
II. SUR QUOI LA PRÉSENTE PLAINTE PORTE-T-ELLE? [21] La Société et l’APN affirment que le financement des services d’aide à l’enfance est insuffisant pour des milliers d’enfants des Premières nations vivant dans les réserves. L’aide destinée aux enfants vivant hors réserve est financée par les provinces et les territoires. Les plaignantes demandent que la loi oblige le MAINC à financer l’aide à l’enfance à un niveau semblable à celui en vigueur dans les provinces et territoires. Elles prétendent que les enfants des Premières nations vivant dans une réserve reçoivent moins de services d’aide et de protection de l’enfance que les autres enfants canadiens vivant hors réserve, que ce soit à un jet de pierre d’une réserve. Selon elles, les provinces consacrent à l’aide à l’enfance beaucoup plus de fonds que le MAINC et que ce sous-financement du MAINC constitue pour les enfants autochtones vivant dans les réserves de la discrimination systémique. Les plaignantes prétendent qu’en raison de ce sous-financement, la prestation des services se fait d’une manière qui n’est pas adaptée à la réalité culturelle de ces enfants, ce qui est contraire à l’objet du programme de financement. Elles sollicitent du Tribunal une ordonnance enjoignant au MAINC de verser 109 millions de dollars additionnels annuellement afin de combler les lacunes actuelles sur le plan du financement.
[22] Plus précisément, les plaignantes prétendent que le mode de financement prévu au chapitre 5 de la Directive 20-1 (la Directive 20-1) est contraire à l’article 5 de la Loi en ce sens que les enfants inscrits et les familles des Premières nations vivant dans des réserves reçoivent des services d’aide à l’enfance d’un niveau inéquitable en raison de leur race et de leur origine nationale ou ethnique par rapport aux enfants, autochtones ou non, qui vivent hors réserve. Les précisions et les actes de procédure déposés par le groupe de plaignantes élargissent la portée de la discrimination alléguée au Programme des services à l’enfance et à la famille des Premières nations (le Programme des SEFPN) du MAINC, qui vise à la fois le financement de la Directive 20-1 et de l’Approche améliorée axée sur la prévention (AAAP), et les fonds que verse le MAINC à l’Ontario sous le régime du Protocole d’entente sur les programmes d’aide sociale pour les Indiens de 1965, connu sous le nom d’Entente sur le bien-être social de 1965 (l’Entente de 1965).
III. SUR QUOI LA PRÉSENTE REQUÊTE PORTE-T-ELLE? A. La Couronne affirme que le Tribunal n’a pas compétence pour instruire la plainte [23] L’intimé, le Procureur général du Canada (la Couronne) a présenté une requête en vue du rejet de la plainte pour défaut de compétence; elle prétend que la plainte ne tombe pas sous le coup des dispositions de l’alinéa 5b) de la LCDP. Les autres parties affirment que la requête n’est pas fondée, qu’elle est prématurée et qu’il y a lieu de procéder immédiatement à une audience complète de l’affaire sur le fond.
B. Quelles sont les questions en litige dans le cadre de la requête?
iii. La Loi oblige-t-elle le Tribunal à tenir une audience viva voce dans tous les cas?
iv. Dans la négative, le Tribunal peut-il trancher les questions suivantes dans le cadre de la requête :
(a) Le MAINC fournit-il un service pour l’application de l’alinéa 5b) de la Loi? La question du financement est-elle justiciable?
(b) Est-il nécessaire de faire appel à un groupe de comparaison pour conclure à l’existence d’un traitement défavorable au sens de l’alinéa 5b) de la Loi? Sinon, est-il permis d’établir une comparaison entre deux fournisseurs de services?
IV. LE TRIBUNAL PEUT-IL TRANCHER LES QUESTIONS SOULEVÉES DANS LE CADRE DE LA PRÉSENTE REQUÊTE EN SE FONDANT SUR LES DOCUMENTS PRODUITS SANS TENIR D’AUDIENCE VIVA VOCE? [24] Fondamentalement, la présente requête exige de décider s’il y a lieu ou non de tenir une audience viva voce ainsi que le demandent les plaignantes ou si le Tribunal est habilité à statuer dès maintenant sur la plainte en se fondant sur les documents dont il dispose sans tenir d’audience viva voce? Les parties ont des points de vue divergents en ce qui concerne le pouvoir du Tribunal de statuer sur les questions soulevées dans le cadre de la requête à cette étape-ci de l’instance.
A. Résumé des positions des parties La Couronne
[25] La position de la Couronne semble comporter plusieurs facettes. D’une part, dans certains cas, la Couronne prétend que sa requête soulève une question d’ordre juridictionnel et que le Tribunal peut déterminer les limites de sa propre compétence à tout moment de l’instruction. Les tribunaux de justice ont reconnu que le Tribunal avait le pouvoir de rejeter une plainte sans tenir d’audience viva voce en cas de poursuite abusive. Or, la Couronne affirme que le fait de présenter une plainte qui outrepasse la compétence du Tribunal est un abus de procédure dès lors susceptible de rejet sommaire. Toutefois, ailleurs dans ses observations, la Couronne déclare que sa requête concerne des questions touchant directement le « bien-fondé » de la plainte. À cet égard, elle fait valoir qu’il incombe aux plaignantes d’établir, selon la prépondérance de la preuve, une preuve prima facie de discrimination, et elle ajoute que ce fardeau demeure la responsabilité des plaignantes tout au long de l’instruction. De plus, la Couronne affirme que les questions soulevées dans le cadre de la requête sont des questions de droit que le Tribunal a le pouvoir de trancher lorsqu’il instruit et tranche les questions en litige. La Couronne dénonce le recours aux critères juridiques élaborés à partir des règles de procédure civile, notamment celui du « caractère manifeste et évident », que les tribunaux civils appliquent lorsqu’elles sont saisies de requêtes en radiation d’un acte de procédure dont on prétend qu’il ne révèle aucune cause d’action valable.
La Commission
[26] La position de la Commission comporte elle aussi plusieurs facettes. Premièrement, celle-ci prétend que le Tribunal peut uniquement rejeter une plainte à l’issue d’une audience sur le fond, à moins qu’il ne soit démontré que la tenue d’une enquête constituerait un abus de procédure. Même dans un tel cas, le pouvoir de rejeter une plainte sommairement doit être exercé avec beaucoup de prudence et seulement dans les cas les plus évidents. Les exigences en matière de preuve de l’abus de procédure sont extrêmement élevées : la procédure doit être injuste au point qu’elle est contraire aux intérêts de la justice. Deuxièmement, la Commission affirme que la question dont est saisi le Tribunal dans le cadre de la requête est de savoir s’il est « manifeste et évident » que les actes de procédure des plaignantes et de la Commission ne révèlent aucune cause d’action valable ou, s’agissant de la LCDP, si l’intimée a démontré que la plainte était dépourvue de tout fondement. Pour radier une plainte, le Tribunal doit conclure, en supposant qu’il tient pour avérés et complets tous les faits allégués dans les affidavits, que la plainte n’a pas la moindre chance de réussir. De plus, la plainte ne devrait pas être radiée si elle soulève d’importantes questions de droit ou de portée générale ou si d’autres faits doivent être connus pour pouvoir se prononcer sur le fond quant aux droits des plaignantes.
La Société
[27] De l’avis de la Société, la Couronne doit établir qu’il est « manifeste et évident » qu’il y a lieu de rejeter la plainte sans tenir d’audience viva voce et sans disposer d’un dossier de preuve complet, et qu’elle est contraire à une directive de la Cour fédérale concernant le contrôle judiciaire des décisions de renvoi de la Commission. La Société note que le Tribunal se montre réticent à accueillir les requêtes en rejet d’une plainte, compte tenu du libellé de la LCDP et de l’importance et des objectifs réparateurs des lois en matière de droits de la personne. Deux caractéristiques particulières de la loi militent contre le recours au rejet sommaire : (i) les dispositions d’examen préliminaire autorisant la Commission à disposer d’une plainte sans qu’elle soit instruite par le Tribunal; (ii) l’obligation du Tribunal, suivant le paragraphe 50(1) de la Loi, de donner aux parties la possibilité pleine et entière de présenter des éléments de preuve et des observations au sujet des questions soulevées dans le cadre de la plainte. Bien que la jurisprudence du Tribunal indique que ce dernier a le pouvoir de rejeter une plainte sur requête lorsque les questions soulevées ont été instruites devant une autre instance ou qu’il y a manquement évident aux principes de justice naturelle, la Société prétend que ce n’est pas le cas en l’espèce. Cependant, la Société affirme également que les requêtes en rejet d’une plainte à un stade préliminaire ne devraient pas être accueillies lorsque la décision sur le fond requiert une appréciation des faits et une conclusion de fait ou que la plainte soulève une question de droit difficile et importante. Enfin, selon la Société, l’affaire en cause n’est pas de l’ordre de celles qui peuvent être rejetées à un stade préliminaire. Elle met en cause un intérêt personnel important pour des milliers d’enfants. Elle soulève des questions de droit difficiles et importantes jamais examinées. Elle aura des conséquences majeures sur le plan jurisprudentiel et elle repose sur des faits qui sont nombreux et complexes et qui influenceront l’analyse relative à la compétence du Tribunal.
Les Chefs
[28] Les Chefs avancent que la requête de la Couronne est prématurée et inopportune compte tenu du refus de la Cour fédérale de procéder au contrôle judiciaire du renvoi de l’affaire par la Commission pour instruction. Ils affirment que s’il n’est pas évident et manifeste que la plainte est sans le moindre fondement, la requête de la Couronne doit être rejetée. La Couronne doit établir qu’il est manifeste et évident que la plainte est vouée à l’échec même après le dépôt d’un dossier complet au Tribunal. Les Chefs font valoir que la question de compétence et les autres questions soulevées par la Couronne doivent être tranchées en fonction d’une preuve complète, et non pas à partir du dossier relativement maigre joint à la requête. Il est crucial que le Tribunal soit saisi du dossier complet, compte tenu de l’enjeu énorme qui dépend de la requête et qui consiste à décider si l’article 5 de la LCDP vise les programmes comportant un volet de financement. Si la réponse était négative, la majeure partie des programmes fédéraux relatifs aux Premières nations ne serait pas assujettie à un examen sous le régime de la LCDP. Le fait de rendre une décision préliminaire pourrait également porter atteinte aux parties en retardant l’audience sur le fond, car si l’affaire est classée pour des motifs préliminaires et que la décision est renversée par les tribunaux supérieurs, les parties devront reprendre l’affaire depuis le début, des années plus tard (même si elles sont prêtes à procéder à l’instruction sur le fond dès maintenant). Lorsque le rejet préliminaire sera renvoyé au Tribunal, les principaux témoins pourraient ne plus être disponibles. Pour des raisons d’économie des ressources judiciaires, il n’est pas souhaitable de fragmenter ainsi la procédure.
B. La LCDP n’exige pas la tenue d’une audience viva voce dans tous les cas Les faits importants sont clairs et non contestés ou il s’agit de questions de pur droit
[29] Le Tribunal a été créé par une loi et fait partie d’un régime législatif fédéral destiné à repérer les cas de discrimination et à y remédier. Par conséquent, la question du caractère opportun de la requête en rejet sommaire nécessite un examen de la Loi. En examinant tous les aspects pertinents de la loi habilitante du Tribunal, il est possible de déterminer avec précision quels types de décisions le législateur a voulu permettre au Tribunal de rendre. Toute ambiguïté de la loi habilitante doit être résolue de manière à favoriser la réalisation des objectifs de la LCDP, et non de les contrecarrer (Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, 2003 CSC 36, au paragraphe 42 (Bell Canada)).
[30] Le Tribunal est un organe indépendant établi par la Loi afin d’instruire les plaintes qui lui sont renvoyées par la Commission. La Loi prévoit que le Tribunal peut procéder à deux formes d’instructions, l’une avec audience viva voce et l’autre sans. En vertu du paragraphe 50(1) de la Loi, le membre désigné instruit la plainte et « donne » à toutes les parties la « possibilité pleine et entière » de comparaître et de présenter, en personne ou par l’intermédiaire d’un avocat, des éléments de preuve et des observations. Le paragraphe 50(3) de la LCDP autorise le membre instructeur à assigner et à contraindre des témoins à comparaître, à faire une déposition et à produire les pièces jugées indispensables, à faire prêter serment, à recevoir des éléments de preuve et des renseignements, par déclaration verbale ou écrite sous serment ou par tout autre moyen qu’il estime indiqué et à trancher toute question de procédure ou de preuve. Dans la décision Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Société canadienne des postes, 2004 CF 81, au paragraphe 17 (Cremasco), conf. par Commission canadienne des droits de la personne c. Société canadienne des postes, 2004 CAF 363, la Cour fédérale a précisé que l’instruction se distinguait de l’« audience » et ne correspondait pas au terme « audience » au sens où il est employé au paragraphe 50(3) de la Loi. Dans Cremasco, précitée, la Cour fédérale a statué que l’emploi, par le législateur, du mot « instruction » au paragraphe 50(1) et du mot « audience » au paragraphe 50(3) de la LCDP montrait clairement que le renvoi d’une affaire au Tribunal ne conduisait pas nécessairement à une audience dans tous les cas. Donc, s’il faut procéder à l’instruction d’une plainte avant de la rejeter, cela ne signifie pas « nécessairement » qu’une audience est requise.
[31] Suivant le paragraphe 48.9(2) de la Loi, le Tribunal doit procéder à l’instruction sans formalisme et de la façon la plus expéditive possible. Ainsi que la Cour fédérale le déclare dans Cremasco, précitée, au paragraphe 18, « il est difficile de voir pourquoi il serait dans l’intérêt de quiconque que le Tribunal tienne une audience dans un cas où il estime qu’une telle audience équivaudrait à un abus de sa procédure ». Dans de tels cas, le paragraphe 53(1) de la Loi permet de tirer une conclusion particulièrement utile pour la question à l’étude, à savoir que le Tribunal peut rejeter la plainte « [à] l’issue de l’instruction ».
[32] L’emploi répété de l’indicatif présent (en anglais, « shall ») dans ces dispositions tend nettement à indiquer que deux obligations sont imposées au Tribunal. D’une part, il doit procéder sans formalisme et de façon expéditive dans le respect des principes de justice naturelle. De l’autre, chaque fois qu’il instruit une plainte, il doit veiller à accorder aux parties la possibilité pleine et entière de prendre part à l’instruction de la manière décrite. À cet égard, la Loi fait exception en codifiant l’obligation imposée par la common law, qui consiste à adhérer aux principes de justice naturelle ainsi qu’aux principes de common law selon lesquels les tribunaux administratifs s’acquittent de leur rôle sans formalisme et avec célérité, et elle juxtapose adroitemen