AFPC, Murphy c. CRA

AFPC, Murphy c. CRA
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2010-04-23
Référence neutre
2010 TCDP 9
Numéro(s) de dossier
T1288/1808
Décideur(s)
Hadjis, Athanasios
Type de la décision
Décision
Contenu de la décision
TRIBUNAL CANADIEN DES DROITS DE LA PERSONNE CANADIAN HUMAN RIGHTS TRIBUNAL
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET
CATHY MURPHY
les plaignantes
- et -
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
la Commission
- et -
AGENCE DU REVENU DU CANADA
l'intimée
DÉCISION
MEMBRE INSTRUCTEUR : Athanasios D. Hadjis 2010 TCDP 9 2010/04/23
I. Historique de l'organisation de l'ARC
II. Les dossiers d'équité salariale
III. À quel moment et de quelle façon les dispositions de la LIR en question en l'espèce ont-elles été adoptées?
IV. Comment le mécanisme de PFRA devait-il fonctionner?
V. Comment l'ARC a-t-elle appliqué le mécanisme de PFRA?
VI. Quel était l'effet du calcul du mécanisme de PFRA sur le traitement de l'impôt de Mme Murphy?
VII. Analyse
A. La pratique censément discriminatoire découlant du mécanisme de PFRA a-t-elle eu lieu dans le cadre de la fourniture de services au sens de l'article 5?
B. L'application du mécanisme de PFRA par l'ARC peut-elle être considérée comme avoir été faite en cours d'emploi au sens de l'alinéa 7b)?
C. La preuve démontre-t-elle que l'ARC a agit de façon discriminatoire fondée sur le sexe envers Mme Murphy et les autres prestataires des paiements forfaitaires de parité salariale?
D. Quelle est la preuve de l'ARC en réponse à la preuve d'expert des plaignantes?
E. La présente plainte vise-t-elle à éviter les conséquences normales et anticipées de l'entente?
F. Le fondement de base de la plainte
VIII. Conclusion
[1] La plaignante Cathy Murphy a été fonctionnaire fédérale de 1981 à 1994. L'autre plaignante, l'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC), était son syndicat. En 2000, Mme Murphy, ainsi que de nombreux autres fonctionnaires fédéraux qui étaient employés dans des groupes professionnels à prédominance féminine, a reçu des paiements du Conseil du Trésor du Canada comme mesure de redressement pour deux plaintes de discrimination salariale que l'AFPC avait déposées conformément à l'article 11 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6 (LCDP).
[2] Les paiements (communément appelés règlement en matière de parité salariale) comprenaient une indemnité rétroactive concernant les revenus des employés à partir de 1985. Ces paiements forfaitaires constituaient un revenu d'emploi aux fins de l'impôt sur le revenu de l'année 2000, même s'ils visaient un emploi qui avait eu lieu des années auparavant. Le taux marginal d'impôt de Mme Murphy a été plus élevé en 2000 que pour les années précédentes, alors elle soutient qu'elle a en réalité reçu moins d'argent que ce qu'elle aurait reçu si les paiements avaient été faits chacune de ces années.
[3] La Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl.) (LIR), comprend une série de dispositions qui prévoient un allégement fiscal pour les personnes qui reçoivent des paiements forfaitaires portant sur un revenu gagné dans les années précédentes. L'intimée, l'Agence du revenu du Canada (ARC), voit à l'application des lois fiscales du Canada, y compris le mécanisme d'allégement fiscal. Les plaignantes soutiennent que la façon dont l'ARC a interprété, appliqué et administré ce système, dans la [traduction] grande majorité des cas , a empêché les prestataires de paiements de revenu rétroactifs portant sur la parité salariale, comme Mme Murphy, de bénéficier de l'allégement fiscal.
[4] Les plaignantes soutiennent que l'ARC a donc contrevenu à l'article 5 de la LCDP en agissant de façon discriminatoire envers Mme Murphy et les autres prestataires du règlement en matière de parité salariale sur le fondement du sexe, dans la fourniture de services destinés au public. Les plaignantes soutiennent que l'ARC a aussi fait preuve de distinction illicite fondée sur le sexe en cours d'emploi envers Mme Murphy et les autres prestataires, ce qui contrevient à l'alinéa 7b) de la LCDP. Pour les motifs détaillés dans la décision suivante, je conclus que la plainte n'est pas fondée.
I. HISTORIQUE DE L'ORGANISATION DE L'ARC [5] La responsabilité de l'administration du système fiscal du Canada a changé au cours des années. Le ministère du Revenu national (Revenu Canada) a été créé en 1927 et s'est vu attribuer la responsabilité d'administrer les lois du Canada portant sur l'impôt ainsi que sur les douanes et l'accise.
[6] Le 1er novembre 1999, la Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada, L.C. 1999, ch. 17, est entrée en vigueur (SI/99-111), transformant le ministère en un organisme indépendant responsable du revenu national, appelé l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC). En décembre 2005, le nom de l'ADRC a été changé à l'Agence du revenu du Canada, et la nouvelle Agence des services frontaliers du Canada est devenue responsable des opérations de douane du Canada. Au long de la présente décision, j'utiliserai généralement l'acronyme ARC pour faire référence à l'intimée, même dans le cas d'événements qui sont survenus avant le changement récent de nom.
II. LES DOSSIERS D'ÉQUITÉ SALARIALE [7] Pendant la majorité de sa carrière à la fonction publique, Mme Murphy a été employée à Revenu Canada. Elle a occupé des postes qui étaient principalement classifiés dans le groupe professionnel CR (commis aux écritures et règlements). L'AFPC était le syndicat du groupe d'employés CR. En 1984 et en 1990, l'AFPC, au nom des fonctionnaires fédéraux de six groupes professionnels, a déposé des plaintes en vertu de l'article 11 de la LCDP contre le Conseil du Trésor du Canada (les plaintes en vertu de l'article 11). Dans les plaintes, il était allégué que les employés de ces six groupes professionnels étaient à prédominance féminine et qu'ils gagnaient des salaires moins élevés que ceux gagnés par des fonctionnaires employés dans des groupes professionnels à prédominance masculine qui effectuaient du travail de valeur égale.
[8] La Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) a renvoyé les plaintes en vertu de l'article 11 au Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) en octobre 1990, et les audiences ont débuté un an plus tard. En juillet 1998, les parties aux plaintes en vertu de l'article 11 savaient que le Tribunal allait bientôt rendre une décision. Les membres de l'AFPC avaient commencé à exprimer des inquiétudes à leur syndicat au sujet des répercussions fiscales de la décision du Tribunal. L'une de ces inquiétudes portait sur la question de savoir si les paiements forfaitaires feraient augmenter la tranche d'imposition des prestataires pour l'année lors de laquelle ils seraient payés. En prévision de cette possibilité, des représentants de l'AFPC, y compris l'agente à la classification et au salaire égal de l'AFPC Margaret Jaekl, ont rencontré des représentants de Revenu Canada pour leur poser un certain nombre de questions, y compris quel serait le traitement fiscal des ajustements de parité salariale.
[9] Revenu Canada a avisé l'AFPC qu'en application du paragraphe 5(1) de la LIR, tout paiement forfaitaire de salaire doit être entièrement inclus dans les revenus de l'année au cours de laquelle il a été reçu. Aucune loi n'existait qui permettait l'imposition d'un paiement de salaire rétroactif dans les années auxquelles il se rapportait ou l'imposition de ce paiement à un taux spécial.
[10] Le 29 juillet 1998, le Tribunal a conclu que les plaintes en vertu de l'article 11 étaient fondées et il a établi une méthodologie pour le calcul de l'écart salarial entre les groupes professionnels à prédominance féminine et ceux à prédominance masculine, écart qui était la source de discrimination (Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Conseil du Trésor) (1998), 32 C.H.R.R. D/349). Le Tribunal a ordonné au Conseil du Trésor d'effectuer des paiements rétroactifs d'ajustement de salaire aux fonctionnaires fédéraux touchés de 1985 jusqu'à la date de la décision. Le Tribunal a aussi ordonné au Conseil du Trésor de payer de l'intérêt simple calculé de façon semestrielle au taux des obligations d'épargne du Canada pour les ajustements des salaires.
[11] Le procureur général du Canada a déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision du Tribunal à la Cour fédérale, mais la Cour a maintenu la décision du Tribunal le 19 octobre 1999 (Canada (Procureur général) c. Alliance de la fonction publique du Canada [2000] 1 C.F. 146 (C.F. 1re inst.)).
[12] Quelques jours après le prononcé du jugement de la Cour, des représentants de l'AFPC et du Secrétariat du Conseil du Trésor ont commencé à discuter dans l'espoir d'en arriver à une entente pour toutes les questions laissées en suspens, y compris la détermination des montants exacts de l'ajustement salarial. Le Tribunal n'avait pas directement traité cette question dans la décision de 1998, l'ayant plutôt déférée à une phase d'audience subséquente portant le nom de Phase III. D'après Mme Jaekl, qui a participé à la majorité de ces discussions, le Secrétariat du Conseil du Trésor s'est présenté à la première journée de réunion et a [traduction ] précisé les conditions [du Conseil du Trésor] au sujet de la façon dont les négociations se dérouleraient. On a dit aux représentants de l'AFPC que si ces conditions n'étaient pas acceptées, le Conseil du Trésor mettrait fin aux discussions et porterait la décision de la Cour fédérale en appel. Ces conditions comprenaient l'établissement d'une entente au plus tard à midi le troisième jour (un mercredi). De plus, les avocats des parties ne devaient pas participer aux discussions au sujet de l'entente.
[13] Mme Jaekl a témoigné que bien qu'elle n'était pas présente à toutes les discussions entre les représentants, à sa connaissance, l'AFPC n'avait pas soulevé la question des [traduction ] répercussions fiscales pendant les rencontres. Elle a expliqué que la priorité du syndicat était d'en arriver à une entente sur l'application de la décision du Tribunal, qui soulevait à elle seule de nombreuses questions, et qu'il n'y avait pas suffisamment de temps pour examiner des questions qui ne faisaient pas partie de la décision.
[14] Les négociations ont porté fruit et un protocole d'entente a été établi et signé le 29 octobre 1999. L'article 13 du document était intitulé Entente et précisait que les parties conviennent que les dispositions de cette entente règlent toutes les questions de la phase II et de la phase III des plaintes . Comme je l'ai expliqué plus tôt, la phase III portait sur la détermination du montant d'ajustement salarial.
[15] Le 16 novembre 1999, l'avocat de l'AFPC, la Commission et le Conseil du Trésor ont présenté l'entente au Tribunal. Les membres du Tribunal ont posé des questions et ont demandé des clarifications sur certaines parties de l'entente, puis le Tribunal a approuvé l'entente et a rendu une ordonnance sur consentement (ordonnance sur consentement).
[16] En 2000, les ministères fédéraux responsables des fonctionnaires actuels et des anciens fonctionnaires visés par l'ordonnance sur consentement ont appliqué les ajustements nécessaires et ont effectué les paiements avec intérêt. Des chèques ont été émis en trois ou quatre versements entre avril et novembre 2000.
III. À QUEL MOMENT ET DE QUELLE FAÇON LES DISPOSITIONS DE LA LIR EN QUESTION EN L'ESPÉCE ONT-ELLES ÉTÉ ADOPTÉES? [17] Le 16 février 1999, le ministre des Finances fédéral a annoncé que dans le cadre du prochain budget fédéral, la LIR serait modifiée afin d'ajouter une nouvelle approche au calcul de l'impôt pour certains paiements forfaitaires rétroactifs. Cette proposition budgétaire a été décrite dans le Plan budgétaire, un document préparé par le ministère des Finances que le ministre avait déposé au Parlement. Dans le cadre du système d'impôt progressif du Canada, les taux d'imposition augmentent en fonction de l'augmentation du revenu imposable. Le Plan budgétaire faisait remarquer qu'en raison de cette progressivité, la dette fiscale d'une personne pour des paiements forfaitaires rétroactifs était généralement plus élevée que ce qu'elle aurait été si les paiements avaient été effectués, et imposés, année après année alors que le revenu augmentait. Cette obligation fiscale plus élevée représentait une augmentation de revenus pour le gouvernement.
[18] Afin de garantir que le gouvernement ne tirerait pas un avantage indu de la progressivité du système d'imposition personnelle, le budget proposait l'application du mécanisme de paiement forfaitaire rétroactif admissible (PFRA). Un paiement forfaitaire rétroactif admissible serait considéré comme la portion principale (c'est-à-dire sans intérêt) d'un paiement reçu une année, mais qui vise l'année précédente. Le mécanisme ne s'appliquerait que pour les paiements forfaitaires de 3 000 $ ou plus, provenant de certaines sources précises, y compris le revenu d'emploi ou le revenu reçu en raison d'une cessation d'emploi, d'un jugement d'une cour, d'une décision arbitrale ou d'une transaction ayant mis fin à une poursuite. Les paiements forfaitaires reçus par Mme Murphy en application de l'entente au sujet des plaintes en vertu de l'article 11 et de l'ordonnance sur consentement subséquente portaient sur son emploi et dépassaient les 3 000 $. Par conséquent, les paiements forfaitaires étaient admissibles aux fins du mécanisme de PFRA.
[19] Donald Wilson était un conseiller en politiques au ministère des Finances pendant la période au cours de laquelle le mécanisme de PFRA a été élaboré. Il a témoigné que le principe général établi au paragraphe 5(1) de la LIR, soit que le revenu est imposable dans l'année au cours de laquelle il a été reçu, avait toujours été une source de préoccupation pour beaucoup de contribuables, en particulier pour ceux qui avaient des revenus inégaux , tels que les artistes. Ces personnes demandaient souvent un allégement du traitement de leurs impôts.
[20] Cependant, au cours de la période précédant l'annonce du mécanisme de PFRA dans le budget, le ministère des Finances avait reçu de nombreuses demandes d'allégement de membres de deux groupes d'employés précis. Le premier groupe était constitué de 25 000 enseignants de l'Ontario qui recevaient des prestations de retraite qu'ils auraient dû recevoir dans les années précédentes. Le deuxième groupe était composé de débardeurs du Québec qui avaient obtenu des paiements rétroactifs de salaire en vertu d'une ordonnance de la cour. M. Wilson a reconnu que le ministère des Finances savait aussi à l'époque que l'entente de parité salariale et les paiements forfaitaires qui en découlaient étaient [traduction ] en cours . Cependant, il a précisé que le mécanisme de PFRA n'était pas conçu [traduction ] sur mesure à l'avantage d'un groupe en particulier, mais qu'il avait simplement été conçu après un examen des données particulières aux différentes affaires qui avaient été portées à l'attention du ministère.
IV. COMMENT LE MÉCANISME DE PFRA DEVAIT-IL FONCTIONNER? [21] Comme il l'a été proposé dans le budget, le mécanisme prévoyait un calcul spécial d'impôt théorique qui serait effectué en attribuant les paiements forfaitaires admissibles rétroactivement aux années auxquelles ils se rapportaient et en calculant l'impôt théorique supplémentaire pour ces années. Cependant, l'impôt théorique n'était pas seulement composé de l'impôt qui aurait dû être payé au cours de ces années. Il comprenait aussi un montant pour les intérêts qui reflétaient le retard dans le paiement des impôts pour les paiements forfaitaires rétroactifs. Le Plan budgétaire notait que les gouvernements encouraient des frais de financement lorsqu'ils recevaient des revenus d'impôt plus tard que la date à laquelle le paiement était dû.
[22] La composante d'intérêt de l'impôt théorique devait être calculée en fonction des taux d'intérêt prescrits pour le remboursement d'impôt, c'est-à-dire le taux d'intérêt que le ministre paye lorsqu'il rembourse des impôts à un contribuable. Depuis le 1er octobre 1989, le taux prescrit pour les remboursements en vertu de la LIR est calculé au taux des bons du Trésor de 90 jours plus 2 p. 100 (Règlement de l'impôt sur le revenu, C.R.C., ch. 945, art. 4301). Depuis le 1er janvier 1987, l'intérêt est calculé quotidiennement de façon composée (article 164 et paragraphe 248(11) de la LIR).
[23] Le 10 septembre 1999, l'ébauche de la loi modifiant la LIR, qui comprenait les dispositions portant sur le mécanisme de PFRA, a été déposée au Parlement (projet de loi C-25). Les dispositions sont entrées en vigueur le 29 juin 2000 (articles 110.2 et 120.31, dont le libellé complet se trouve à l'annexe 1 de la présente décision). Les dispositions en vigueur ne comprenaient aucune différence importante par rapport à la proposition dans le plan budgétaire de 1999. L'ARC avait ciblé une erreur évidente dans l'ébauche sur la façon dont le calcul serait effectué, qui ne coïncidait clairement pas avec la proposition du plan budgétaire. L'ARC a mentionné l'erreur au ministère des Finances, qui a ensuite confirmé que l'observation de l'ARC était juste. L'ARC a donc appliqué les dispositions de la façon correcte , même si le Parlement n'a toujours pas modifié la disposition afin de corriger l'erreur.
[24] Mme Jaekl a témoigné que lorsque le budget a été présenté pour la première fois au Parlement en février 1999, elle a pris connaissance de l'existence du mécanisme proposé de PFRA, mais elle ne s'est pas renseignée à ce sujet et n'a pas tenté d'obtenir des détails. Par expérience, elle savait que le fait qu'un projet soit annoncé au Parlement ne signifiait pas nécessairement que le projet deviendrait loi. Cependant, elle a compris que si le mécanisme était appliqué, il pouvait être avantageux pour les prestataires de règlement en matière de parité salariale. Elle n'a obtenu une meilleure compréhension du mécanisme de PFRA que lors d'une conférence à laquelle elle a participé à Halifax le 8 mars 2000, au cours de laquelle un des conférenciers avait fourni une explication détaillée de la façon dont le mécanisme fonctionnerait. Cette conférence a eu lieu plus de quatre mois après que l'AFPC et le Conseil du Trésor aient négocié l'entente pour les plaintes en vertu de l'article 11.
[25] Aucune preuve ne m'a été présentée démontrant que Mme Murphy ou un représentant de l'AFPC avait communiqué avec l'ARC avant de signer l'entente de parité salariale en vue d'obtenir des détails au sujet du mécanisme de PFRA, ni que quelqu'un avait communiqué avec le ministère des Finances ou tout autre représentant du gouvernement pour demander un changement à la façon dont le mécanisme fonctionnerait.
V. COMMENT L'ARC A-T-ELLE APPLIQUÉ LE MÉCANISME DE PFRA? [26] Depuis que les dispositions portant sur le mécanisme de PFRA sont entrées en vigueur, les contribuables qui ont reçu des paiements forfaitaires admissibles ont pu présenter une demande à l'ARC afin de savoir s'ils pouvaient se prévaloir de cet allégement fiscal. Sheila Barnard est la gestionnaire de la section de la législation de la Direction du traitement des déclarations et des paiements des particuliers de l'ARC, qui est responsable de l'établissement des processus utilisés pour le calcul de l'impôt personnel. Elle a noté que la disposition portant sur le mécanisme de PFRA permettait aux contribuables de déclarer leurs paiements forfaitaires rétroactivement jusqu'à 1978. L'ARC a reconnu que peu de gens gardent leurs dossiers d'impôt aussi longtemps et que l'Agence, quant à elle, possède ces données dans un système informatique.
[27] Par conséquent, l'ARC était en mesure d'effectuer le calcul des PFRA pour les contribuables et d'établir un processus afin d'en arriver à ce résultat. Elle a élaboré un formulaire spécial (T1198), que les contribuables pouvaient annexer à leur déclaration de revenus. Le formulaire est généralement rempli par l'employeur. Si les contribuables font une déclaration de revenus par voie électronique, les données du formulaire T1198 y sont inscrites. Le nom du prestataire de paiements forfaitaires apparaît sur le formulaire T1198, ainsi que l'année au cours de laquelle le paiement forfaitaire a été reçu. Le montant est divisé entre le principal et l'intérêt. Il y a ensuite une série d'espaces vides, inscrits par année à partir de 1978 (la première année à laquelle le mécanisme de PFRA s'applique) jusqu'à l'année actuelle d'imposition. Le montant du principal pour chaque année est inscrit dans les espaces vides appropriés. Pour le règlement en matière de parité salariale des fonctionnaires fédéraux, l'employeur a émis un formulaire T1198 pour chacun des prestataires.
[28] Mme Barnard a témoigné que dès que l'ARC reçoit une déclaration de revenus à laquelle un formulaire T1198 est annexé ou une déclaration équivalente produite par voie électronique, le système d'évaluation effectue automatiquement un calcul normal de l'impôt et un calcul spécial de l'impôt en appliquant le mécanisme de PFRA, à condition que la partie du principal visant des années précédentes soit d'un montant d'au moins 3 000 $.
[29] Mme Barnard a expliqué que le calcul spécial de l'impôt selon le mécanisme de PFRA est effectué comme suit :
Le montant du paiement forfaitaire rétroactif admissible est déduit dans le calcul du revenu imposable de l'année au cours de laquelle le paiement forfaitaire a été effectué (l'année courante). L'impôt fédéral de base est calculé pour le revenu imposable réduit de l'année courante, selon les taux d'impôt et les crédits d'impôt non remboursables applicables à l'année courante. Un rajustement d'impôt (qui s'ajoute à l'impôt fédéral de base) est calculé en additionnant :
tous les montants qui constituent une augmentation de l'impôt fédéral de base pour chaque année précédente, calculés comme si les portions visées du paiement forfaitaire avaient été reçues dans l'année à laquelle elles se rapportent, l'intérêt calculé sur l'augmentation de l'impôt fédéral de base pour chacune des années précédentes, selon le taux de remboursement prescrit, à partir du 1er mai de l'année suivant l'année à laquelle la partie du paiement forfaitaire est liée jusqu'à la fin de l'année précédant l'année au cours de laquelle le paiement forfaitaire a été reçu.
Le rajustement d'impôt est ajouté à l'impôt fédéral de base pour le revenu imposable réduit de l'année courante.
[30] Lorsque l'ARC termine ce calcul, elle compare ensuite les résultats du calcul normal de l'impôt (c'est-à-dire l'imposition du paiement forfaitaire en entier pour l'année courante) avec le calcul spécial du mécanisme de PFRA afin de déterminer quelle méthode est la plus avantageuse pour le contribuable. Si le calcul du mécanisme de PFRA est plus avantageux, l'ARC l'utilise pour établir la cotisation de l'année courante. Si le calcul du mécanisme de PFRA n'est pas avantageux, l'ARC établit la cotisation en fonction du calcul normal de l'impôt. L'ARC produit ensuite un avis de cotisation ou un avis de nouvelle cotisation ainsi qu'une explication indiquant si le calcul de l'impôt en fonction du mécanisme de PFRA était avantageux, suivi d'une lettre au contribuable expliquant le calcul et la comparaison en détail.
[31] En des termes simples, l'exercice consiste à recalculer l'impôt sur le revenu fédéral de l'année courante sans le paiement forfaitaire, puis d'ajouter à cet impôt le montant d'impôt sur le revenu fédéral qui aurait dû être payé si les montants du paiement forfaitaire avaient été payés dans les années auxquelles ils se rapportent. Si le paiement forfaitaire a placé le contribuable dans une tranche d'imposition plus élevée dans l'année courante, alors logiquement, l'établissement de la cotisation à l'égard du contribuable en fonction du taux marginal d'imposition inférieur qu'il payait lors des années précédentes entraînerait une réduction de l'impôt à payer. Cependant, il faut tenir compte d'un autre facteur - l'intérêt qui fait aussi partie du calcul. Lorsque l'intérêt composé est ajouté, l'effet probable est que tout avantage découlant du calcul de l'impôt sur le revenu payable pour les paiements rétroactifs au taux marginal d'imposition inférieur est diminué, à différents degrés, par l'intérêt composé qui est inclus dans le calcul. Pour cette raison, les contribuables ayant reçu des paiements rétroactifs remontant à six ans ou plus ne seront probablement pas avantagés par le calcul du mécanisme de PFRA.
VI. QUEL ÉTAIT L'EFFET DU CALCUL DU MÉCANISME DE PFRA SUR LE TRAITEMENT DE L'IMPÔT DE MME MURPHY? [32] Après avoir quitté la fonction publique en 1994, Mme Murphy est devenue une employée de l'AFPC. Au moment où elle a reçu ses paiements forfaitaires pour la parité salariale en 2000, son revenu avait augmenté de façon importante par rapport à celui qu'elle gagnait lorsqu'elle était fonctionnaire. Sa tranche d'imposition était maintenant plus élevée. Elle a reçu trois chèques en vertu de l'ordonnance sur consentement, deux chèques représentant le principal de l'ajustement salarial (soit un total de 16 282,26 $) et un autre chèque représentant l'intérêt auquel elle avait droit, d'un montant de 9 266,03 $. Lorsque ces montants ont été ajoutés à son revenu en 2000, son revenu total était de 93 452 $.
[33] L'ARC a produit un avis de cotisation pour l'année 2000 à l'égard de Mme Murphy le 18 avril 2001, dans lequel on l'avisait qu'elle était admissible au calcul de l'impôt du mécanisme de PFRA. Le 25 avril 2001, l'ARC lui a envoyé une lettre dans laquelle elle expliquait que ce calcul ne lui était pas avantageux. Le calcul normal de l'impôt était plus avantageux, même si son taux marginal d'imposition était maintenant plus élevé que lorsqu'elle travaillait pour la fonction publique. Le tableau accompagnant la lettre, qui expliquait le calcul, démontrait que lorsque les montants du paiement forfaitaire de parité salariale (l'ajustement de revenu et l'intérêt) étaient inclus à son revenu imposable pour l'an 2000, son impôt fédéral de base était de 15 433,23 $. Le calcul du mécanisme de PFRA aurait entraîné un impôt fédéral de base du montant de 18 494,65 $.
[34] Par conséquent, bien que le revenu de Mme Murphy soit maintenant plus élevé et, par conséquent, imposable en fonction d'un taux marginal d'imposition plus élevé, elle ne pouvait pas profiter d'un allégement fiscal en vertu du mécanisme de PFRA. Elle trouvait cela injuste. Si elle avait réellement reçu l'ajustement salarial dans les années auxquelles il se rapportait, elle aurait payé de l'impôt à un taux marginal d'imposition moins élevé. Elle était particulièrement contrariée par le fait que le calcul du mécanisme de PFRA comportait des intérêts établis au taux du remboursement et que ces intérêts étaient composés, surtout parce que l'ordonnance sur consentement n'avait prévu que le paiement d'intérêt simple. Elle était d'avis que dans cette situation, l'ARC calculait de l'intérêt sur les arriérés portant sur un revenu qu'elle n'avait jamais reçu.
[35] Mme Murphy n'était pas la seule à être consternée. De nombreux prestataires de paiements forfaitaires de parité salariale ont communiqué avec l'AFPC pour se plaindre du mécanisme de PFRA. Le 2 avril 2001, l'AFPC a publié un bulletin pour ses membres dans lequel elle indiquait qu'elle examinait la possibilité d'intenter une [traduction ] contestation à cette pratique pour des motifs portant sur les droits de la personne . Le 21 juin 2001, le président de l'AFPC a écrit au ministre du Revenu national au sujet de ces questions, alléguant que la [ traduction ] pratique était [traduction ] discriminatoire . Le 12 juillet 2001, un haut représentant du ministère a répondu par une lettre, déclarant que ces calculs font partie intégrante de la loi portant sur les paiements forfaitaires rétroactifs telle qu'elle a été adoptée par le Parlement, et qu'ils n'entraînaient pas toujours une réduction de l'impôt pour les prestataires de paiements forfaitaires. Il a précisé que l'ARC avait déployé tous les efforts en 1999 et en 2000 pour s'assurer que les prestataires de paiements forfaitaires de parité salariale étaient avisés que le calcul du mécanisme de PFRA ne fournirait pas nécessairement un résultat avantageux. Les publications de l'ARC faisaient état qu'en général, plus les années antérieures visées par le paiement rétroactif étaient éloignées, moins l'économie fiscale était importante, si économie il y avait. Il a aussi mentionné que les éléments du calcul d'impôt pour les paiements forfaitaires rétroactifs relevaient d'une politique en matière d'impôt qui est la responsabilité du ministère des Finances. L'ARC est simplement responsable de l'application de la loi.
[36] Mme Murphy a communiqué avec Mme Jaekl et a exprimé sa volonté de présenter sa situation comme fondement pour une cause type . Par conséquent, le 11 mars 2002, l'AFPC et Mme Murphy ont déposé la présente plainte en matière de droits de la personne auprès de la Commission. Dans la plainte, elles soutenaient que l'ARC a recours à la pratique discriminatoire suivante :
[traduction]
[...] l'imposition d'intérêts composés à des taux élevés sur les arriérés d'impôt théorique, qui découlent de l'attribution d'un revenu reçu en vertu de l'ordonnance du Tribunal canadien des droits de la personne datée du 16 novembre 1999. Cette pratique discriminatoire est fondée sur le sexe (féminin) parce qu'elle empêche les personnes touchées de recevoir un salaire égal pour un travail de valeur égale, comme l'exige l'article 11 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, en réduisant la valeur réelle des paiements ordonnés, en violation de l'article 5 et de l'alinéa 7b) de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Par conséquent, ces pratiques ont eu l'effet de réduire les paiements effectués en application de l'article 11 de la Loi aux personnes touchées, ce qui contrevient à l'article 11 de la Loi.
[37] Malgré la référence dans la plainte à l'article 11, les plaignantes n'ont pas allégué devant le Tribunal que l'ARC avait violé cette disposition.
VII. ANALYSE [38] Lorsqu'il s'agit de régler une plainte en matière de droits de la personne, le plaignant doit d'abord établir une preuve prima facie qu'il y a eu discrimination (Comm. ont. des droits de la personne c. SimpsonsSears Ltd., [1985] 2 R.C.S. 536, au paragraphe 28 (O'Malley)). Dans ce contexte, la preuve prima facie est celle qui porte sur les allégations qui ont été faites et qui, si on leur ajoute foi, est complète et suffisante pour justifier un verdict en faveur du plaignant, en l'absence de réplique de la partie intimée. Si le plaignant établit une preuve prima facie de discrimination, il incombe alors à la partie intimée de réfuter les allégations ou de prouver qu'il y a une explication raisonnable justifiant la pratique qui semble discriminatoire. Si l'intimé fournit une explication raisonnable, il incombe au plaignant de démontrer que cette explication n'est qu'un prétexte à la discrimination.
[39] Il n'est pas nécessaire que la discrimination soit le seul motif derrière le comportement en question pour que la plainte soit justifiée. Il suffit que la discrimination soit l'un des facteurs qui aient compté dans la décision ou l'action contestée (Holden c. Compagnie nationale de chemins de fer (1991), 14 C.H.R.R. D/12, au paragraphe 7 (C.A.F.); Canada (Procureur général) c. Uzoaba, [1995] 2 C.F. 569 (C.F. 1re inst.)).
A. La pratique censément discriminatoire découlant du mécanisme de PFRA a-t-elle eu lieu dans le cadre de la fourniture de services au sens de l'article 5? [40] Les plaignantes et la Commission soutiennent que l'ARC a agit de façon discriminatoire dans la fourniture de services destinés au public, au sens de l'article 5 de la LCDP, qui se lit comme suit :
5. Constitue un acte discriminatoire, s'il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait, pour le fournisseur de biens, de services, d'installations ou de moyens d'hébergement destinés au public :
a) d'en priver un individu;
b) de le défavoriser à l'occasion de leur fourniture.
5. It is a discriminatory practice in the provision of goods, services, facilities or accommodation customarily available to the general public
(a) to deny, or to deny access to, any such good, service, facility or accommodation to any individual, or
(b) to differentiate adversely in relation to any individual,
on a prohibited ground of discrimination.
[41] Les plaignantes n'ont présenté aucune observation ou preuve à l'effet qu'on a [traduction] privé Mme Murphy et les autres prestataires du règlement en matière de parité salariale d'un service. J'en conclus que l'allégation de discrimination est fondée sur l'alinéa 5b) -le fait de défavoriser un individu à l'occasion de la fourniture de services destinés au public.
[42] Qu'est-ce qu'un [traduction] service destiné au public, en particulier en ce qui a trait aux activités d'organismes publics comme l'ARC? Les pratiques des agents du gouvernement dans l'exécution de leurs devoirs prévus par la loi sont-elles toutes des [traduction] services au sens de l'article 5, comme le Tribunal l'a laissé entendre dans la décision Bailey c. Ministre du Revenu national (1980), 1 C.H.R.R. D/193, à D/214? La Cour d'appel fédérale, dans l'arrêt Canada (Procureur général) c. Watkin, 2008 CAF 170, a explicitement rejeté cette opinion. La Cour a déclaré, aux paragraphes 31 et 32, que les actions du gouvernement dans l'exécution d'une fonction prévue par la Loi ne constituent pas tous des [traduction] services simplement parce qu'elles sont entreprises par la fonction publique pour le bien du public. Le terme services visé à l'article 5 s'entend de quelque chose d'avantageux qui est offert au public ou mis à sa disposition .
[43] Les plaignantes soutiennent que la décision de l'ARC à savoir si un contribuable peut profiter de l'application des dispositions portant sur le mécanisme de PFRA, en particulier compte tenu de l'objectif du Parlement d'augmenter l'équité et de réduire le fardeau fiscal des Canadiens par l'application des modifications au budget de 1999, vise à fournir un avantage au public. Par conséquent, les plaignantes soutiennent que l'ARC a fourni un service aux prestataires de parité salariale comme Mme Murphy.
[44] Les plaignantes soutiennent que les démarches de l'ARC au sujet des dispositions du mécanisme de PFRA sont [traduction] formulées en termes d'actions à l'avantage des contribuables. L'ARC a élaboré un logiciel permettant d'effectuer les calculs prévus par ces dispositions. Les plaignantes ont noté que dans au moins un des documents indiquant aux concepteurs de logiciels comment le mécanisme de PFRA fonctionne, les contribuables y sont appelés [traduction] clients . L'ARC a effectué des tests pour vérifier la justesse du logiciel lorsqu'il a été élaboré. Elle a formé ses employés qui traitaient les questions du public afin qu'ils avisent les contribuables de la façon dont le mécanisme de PFRA fonctionne. L'ARC a aussi émis des bulletins de renseignements pour le public dans lesquels elle expliquait ce mécanisme.
[45] Lorsque l'ARC reçoit les formulaires T1198 d'un contribuable, ses employés inscrivent les données dans leur système d'information. L'ARC cible et élimine les demandeurs qui n'ont pas reçu un paiement forfaitaire admissible à l'allégement fiscal (p. ex. de moins de 3 000 $). Le système informatique de l'ARC effectue les calculs prévus par la LIR et produit les résultats qui sont ensuite inscrits dans les tableaux et les lettres qui sont envoyés aux contribuables afin de les aviser si l'utilisation du mécanisme de PFRA leur est plus avantageuse que le traitement régulier de leurs impôts en ce qui a trait aux paiements forfaitaires.
[46] Les plaignantes soutiennent que les actions susmentionnées de la part de l'ARC relèvent de la définition de [traduction] services destinés au public visée à l'article 5. Elles font valoir que, bien que l'arrêt Watkin ait rejeté l'opinion exprimée dans la décision Bailey, selon laquelle toute activité du gouvernement est un service, la Cour d'appel fédérale n'a pas rejeté la conclusion précise dans la décision Bailey selon laquelle l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre du Revenu de refuser de nombreuses retenues d'impôt constitue un service.
[47] De plus, les plaignantes ont cité un autre passage de l'arrêt Watkin, au paragraphe 28, dans lequel la Cour a donné des exemples d'actions du gouvernement qui pouvaient constituer un service visé à l'article 5 :
Les pouvoirs publics peuvent fournir des services pour s'acquitter des fonctions que la loi leur confie. Ainsi,l'Agence des douanes et du revenu du Canada offre un service lorsqu'elle communique des décisions anticipées en matière d'impôt sur le revenu; Environnement Canada fournit un service lorsqu'elle publie des bulletins météorologiques et des rapports sur l'état des routes; Santé Canada offre un service lorsqu'elle incite les Canadiens à s'occuper activement de leur santé en s'adonnant davantage à l'exercice physique et en s'alimentant mieux; Immigration Canada fournit un service lorsqu'elle informe les immigrants sur la procédure à suivre pour devenir un résident canadien. Ceci étant dit, ce ne sont pas toutes les interventions gouvernementales qui sont des services. Avant que la Cour puisse accorder une réparation pour cause de discrimination dans la fourniture de services , il faut démontrer que les actes précis reprochés constituent des services [...].
[Non souligné dans l'original.]
[48] Il n'est pas surprenant que les plaignantes ne voient aucune distinction réelle entre la décision anticipée en matière d'impôt sur le revenu et l'évaluation du mécanisme de PFRA. Dans les deux cas, un contribuable demande à l'ARC d'effectuer un calcul. Mme Barnard a témoigné que les décisions anticipées en matière d'impôt sur le revenu sont fournies aux contribuables à un certain prix, pour les aider à décider de la voie à suivre compte tenu des conséquences fiscales qui en découleraient. Une circulaire d'information publiée par l'ARC précise que les décisions anticipées en matière d'impôt sur le revenu sont fournies à titre de [traduction] service administratif , mais qu'il n'existe aucune exigence légale quant à leur production. Cependant, l'ARC a soutenu que, par opposition, l'établissement, en application de la LIR, des cotisations à l'égard des contribuables pour l'impôt qu'ils doivent réellement en vertu de la LIR n'est pas un outil optionnel; il s'agit plutôt de l'application ultime de la LIR en vue du recouvrement de l'impôt. L'ARC soutient qu'il existe par conséquent une distinction entre le calcul du mécanisme de PFRA fourni par l'ARC et les décisions anticipées en matière d'impôt sur le revenu.
[49] Quant à elle, la Commission souscrit à l'argument selon lequel l'établissement de cotisations est un service. La Commission a noté qu'un contribuable a l'obligation de se conformer à la LIR et de payer tout impôt qu'il puisse devoir. L'avantage que l'ARC fournit aux contribuables comme Mme Murphy lorsqu'elle effectue le calcul prévu par le mécanisme de PFRA et lorsqu'elle fournit les résultats au contribuable est que ce contribuable est ensuite en mesure de se conformer à ses obligations en vertu de la LIR et de payer le montant approprié d'impôt fédéral sur le revenu. Le fait d'aider les contribuables à satisfaire à leur devoir de payer de l'impôt est le service que l'ARC fournit et met à la disposition du public.
[50] Cependant, à mon avis, la question de savoir si le calcul en vertu des dispositions sur le mécanisme de PFRA ou même l'établissement des cotisations d'impôt constitue ou non un service n'est pas pertinente quant à la question véritable portant sur l'article 5. Même si ces activités constituent réellement un service, elles ne sont pas la question en litige en l'espèce. Plutôt, ce sont les conditions de la LIR et de ses règlements qui sont en question en l'espèce.
[51] E