Grand Riverkeeper, Labrador Inc. c. Canada (Procureur général)

Grand Riverkeeper, Labrador Inc. c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-12-20
Référence neutre
2012 CF 1520
Numéro de dossier
T-2060-11
Contenu de la décision
Date : 20121220
Dossier : T‑2060‑11
Référence : 2012 CF 1520
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 20 décembre 2012
En présence de monsieur le juge Near
ENTRE :
GRAND RIVERKEEPER, LABRADOR INC. SIERRA CLUB DU CANADA et NUNATUKAVUT COMMUNITY COUNCIL INC.
demandeurs
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, MINISTRE DES RESSOURCES NATURELLES, MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS, MINISTRE DES TRANSPORTS et
NALCOR ENERGY
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire présentée conformément aux articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, par laquelle les demandeurs contestent la légalité du Rapport de la commission d’examen conjoint, Projet de centrale hydroélectrique dans la partie inférieure du fleuve Churchill, Nalcor Energy, Terre‑Neuve‑et‑Labrador (le Rapport). Le Rapport a été publié par une commission d’examen conjoint (la CEC ou la commission) au terme de son évaluation environnementale (ÉE) du Projet de centrale hydroélectrique dans la partie inférieure du fleuve Churchill (le Projet). Les demandeurs sollicitent des brefs de prérogatives en vertu de l’article 18 en vue d’interdire aux divers défendeurs représentant le gouvernement fédéral de délivrer des permis et des autorisations ou d’accorder de l’aide financière en rapport avec le Projet et d’annuler la réponse que le gouverneur en conseil a donnée au Rapport (la réponse) conformément au paragraphe 37(1.1) de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, LC 1992, c 37 (la LCEE).
I. Contexte
A. Les parties
(i) Les demandeurs
[2] Les demandeurs sont : (1) Grand Riverkeeper, Labrador Inc. (Grand Riverkeeper), société à but non lucratif de régime fédéral qui a pour mission de protéger et de préserver la Grande Rivière, également connue sous le nom de fleuve Churchill, (2) le Sierra Club du Canada (le Sierra Club), société à but non lucratif de régime fédéral dont la mission consiste à protéger et à conserver l’environnement (3) NunatuKavut Community Council, Inc. (NunatuKavut), organisme autochtone du Labrador enregistré comme société sous le régime des lois de Terre‑Neuve‑et‑Labrador. NunatuKavut s’appelait auparavant Nation des Métis du Labrador.
[3] Les trois groupes ont participé au processus d’ÉE du Projet et chacun a obtenu du financement par l’intermédiaire du Fonds d’aide financière aux participants de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (l’Agence) pour faciliter sa participation aux différentes phases de l’évaluation.
(ii) Les défendeurs
[4] Les défendeurs sont : (1) le procureur général du Canada (le PGC), représentant le gouverneur en conseil dont le consentement est requis aux termes du paragraphe 37(1.1) de la LCEE pour donner suite au rapport; (2) le ministre des Pêches et des Océans qui, avec (3) le ministre des Transports et (4) le ministre des Ressources naturelles, constituent les autorités responsables (les AR) en rapport avec le Projet et (5) Nalcor Energy (Nalcor ou le promoteur).
[5] Pêches et Océans Canada (le MPO) et Transports Canada (TC) se sont, d’entrée de jeu, identifiés comme étant les AR en ce qui concerne le projet proposé. Le MPO s’est dit d’avis que certains aspects du Projet entraîneraient la détérioration, la perturbation ou la destruction de l’habitat du poisson et qu’il faudrait donc obtenir les autorisations prévues au paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F‑14. TC, pour sa part, s’est dit d’avis que le Projet nécessiterait l’approbation officielle prévue au paragraphe 5(1) de la Loi sur la protection des eaux navigables, LRC 1985, c N‑22 (la LPEN), étant donné que les barrages prévus dans le cadre de la réalisation du projet constituent des ouvrages visés par la LPEN.
[6] Ressources naturelles Canada est devenu une autorité responsable en août 2011 lorsque le gouvernement du Canada a accepté de fournir une aide financière au promoteur sous forme de garantie de prêt pour une partie du Projet.
[7] Le promoteur, Nalcor, est une société d’État constituée en personne morale sous le régime de l’Energy Corporation Act, NSL 2007, c E‑11.01. Elle appartient en propriété exclusive au gouvernement de Terre‑Neuve‑et‑Labrador (la province) et a été créée pour [traduction] « se livrer à des activités relatives aux ressources énergétiques de la province, y compris la production d’hydroélectricité » (dossier de demande de la défenderesse Nalcor Energy, vol. 1, page 3). Nalcor a reçu pour mandat de mettre en œuvre la politique énergétique de la province et est régie à cet égard par l’Energy Corporation Act, précitée, par la politique énergétique à long terme de la province, Focusing Our Energy (le Programme en matière d’énergie) et par l’Electrical Power Control Act, 1994, SNL 1994, c E‑5.1.
B. Le Projet
[8] Le projet de Nalcor prévoit la construction et l’exploitation de deux centrales hydroélectriques dans la partie inférieure du fleuve Churchill, au Labrador : une centrale à Gull Island et l’autre à Muskrat Falls. Le projet prévoit également l’établissement de lignes de transmission et la construction de routes d’accès reliant les deux chantiers entre eux et avec le réseau électrique actuel du Labrador.
[9] La centrale de Gull Island aurait une capacité de 2 250 MW, ce qui nécessiterait la construction d’un barrage et comprendrait un réservoir de 232 km de long inondant un territoire de 85 km². La centrale de Muskrat Falls aurait, quant à elle, une capacité de 824 MW, comprenant un barrage et un réservoir de 60 km de long, inondant un territoire de 41 km².
[10] Trois versions différentes du Projet ont été proposées, à commencer par la version initiale élaborée en 1978 par le prédécesseur de Nalcor. Pour diverses raisons, aucune suite n’a été donnée aux trois versions précédentes du Projet. La proposition actuelle a été arrêtée et enregistrée en vue d’une évaluation environnementale en novembre 2006.
C. Le processus d’évaluation environnementale prévu par la LCEE
[11] La Cour suprême du Canada a récemment expliqué que la LCEE « constitue un ensemble détaillé de procédures auxquelles les autorités fédérales doivent se conformer avant que des projets susceptibles d’entraîner des effets environnementaux négatifs puissent être mis en œuvre » (Mines Alerte Canada c Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2, [2010] ACS no 2, au paragraphe 1). Le cadre général de l’ÉE prévu par la LCEE comporte quatre grandes composantes. Premièrement, les AR décident si la LCEE s’applique au projet et quel type d’évaluation elle effectuera. Il existe trois principaux types d’évaluation : l’examen préalable, l’étude approfondie et l’examen par une commission. Bien que l’examen par une commission soit la forme la plus complexe, l’examen préalable et l’étude approfondie constituent les deux méthodes les plus courantes utilisées par les AR. Deuxièmement, on procède à l’évaluation elle‑même – en l’espèce, cette évaluation est effectuée par la CEC – conformément aux paramètres établis par l’autorité compétente en vertu de la LCEE. Troisièmement, les AR décident, sur le fondement de l’évaluation, si on doit donner suite au projet. En quatrième et dernier lieu vient la phase postérieure à la décision au cours de laquelle le public est avisé des décisions prises par les AR, l’application des mesures d’atténuation est surveillée et les éventuels programmes de suivi sont exécutés.
[12] Comme nous l’avons déjà mentionné, en l’espèce, le Projet a été enregistré auprès des autorités fédérales à la fin de 2006. En février 2007, TC et le MPO ont estimé qu’il était nécessaire de procéder à une évaluation environnementale sous le régime de la LCEE. Le ministère de l’Environnement a par la suite confié cette évaluation à une commission d’examen conformément à la législation fédérale en juin 2007 et, comme la province avait décidé au même moment qu’il était nécessaire de tenir des audiences publiques en vue d’accorder les autorisations provinciales en matière environnementale, les deux gouvernements ont mis sur pied la commission d’examen conjoint (la CEC). À cette fin, l’« Entente relative à l’établissement d’une commission d’évaluation environnementale du Projet de centrale de production d’énergie hydroélectrique dans la partie inférieure du fleuve Churchill » (l’entente sur la CEC) a été conclue en janvier 2009, et les cinq membres de la commission ont été désignés conjointement par les ministères provinciaux de l’Environnement et de la Conservation et des Affaires intergouvernementales et le ministre fédéral de l’Environnement.
[13] L’entente sur la CEC définit le mandat de l’ÉE de la commission, lequel prévoit notamment ce qui suit (dossier de demande des demanderesses Sierra Club du Canada et Grand Riverkeeper, Labrador, Inc, vol 5, onglet 7, page 1488) :
La Commission doit tenir compte des facteurs suivants, lors de l’EE du Projet, comme indiqué aux paragraphes 16(1) et 16(2) de la LCEE et aux articles 57 et 69 de l’EPA :
1. le but du Projet;
2. la nécessité du Projet;
3. la raison d’être du Projet;
[…]
5. les solutions de rechange au Projet;
[…]
10. les effets cumulatifs que sa réalisation, combinée à l’existence d’autres ouvrages ou à la réalisation d’autres projets ou activités, est susceptible de causer à l’environnement;
11. la signification des effets environnementaux, tels que décrits aux points 9 et 10;
[…]
[14] Avant la conclusion de l’entente finale sur la CEC, le public a été consulté au sujet de diverses ébauches incorporant le mandat en question.
[15] En juillet 2008, les gouvernements ont publié la version définitive des Lignes directrices relatives à l’étude d’impact environnemental (ÉIE) à l’intention du promoteur. Les versions provisoires des lignes directrices avaient fait l’objet de consultations publiques entre décembre 2007 et février 2008. Nalcor a soumis à la commission en février 2009 son ÉIE avec les études d’éléments qui avaient été menées simultanément. En mars de la même année, la CEC a invité le public et les organismes gouvernementaux fédéraux et provinciaux à formuler leurs observations sur la justesse de l’ÉIE. Sur le fondement de ces observations et des questions posées par la commission, cinq séries différentes de demandes de renseignements ont été transmises à Nalcor. En janvier 2011, la commission a estimé qu’elle disposait de suffisamment de renseignements pour procéder à la phase de l’ÉE consacrée aux audiences publiques.
[16] La CEC a tenu 30 jours d’audience dans diverses communautés entre le 3 mars et le 15 avril 2011. Certaines de ces audiences ont porté sur des questions précises tandis que d’autres étaient des séances générales au cours desquelles la commission invitait les participants à lui faire part de leurs opinions et conclusions générales sur le Projet. D’autres séances étaient des audiences communautaires au cours desquelles les participants étaient invités à faire connaître leurs opinions sur les incidences que le Projet était susceptible d’avoir sur leurs propres communautés. Au cours de l’audience finale du 15 avril, la commission a prononcé la clôture de ses travaux et déclaré qu’elle n’examinerait plus d’autres renseignements. Elle a publié son rapport le 23 août 2011.
[17] Les demandeurs ont introduit la présente demande de contrôle judiciaire le 20 décembre 2011. Conformément au paragraphe 37(1.1) de la LCEE, les AR, ont, avec l’agrément du gouverneur général, communiqué leur réponse au rapport le 15 mars 2012. La réponse comprenait la décision des AR au sujet de la suite à donner au Projet en vertu de l’article 37 de la même loi. Bien que les parties aident débattu de la pertinence de cette réponse au cours de leurs plaidoiries, je ne suis pas disposé à en tenir compte dans le cadre du présent contrôle judiciaire compte tenu du fait que cette réponse a été communiquée après l’envoi de l’avis de demande. Je ne suis pas convaincu qu’elle était nécessaire pour « compléter le tableau » comme le prétendent les demandeurs.
II. Le rapport contesté
[18] Le Rapport de la commission expose les vues du promoteur et celles des participants publics sur une foule de sujets et renferme plus de 80 recommandations. Globalement, la commission a estimé que le Projet aurait probablement des effets négatifs importants sur l’habitat et l’assemblage du poisson, sur l’habitat terrestre, humide et rivulaire, sur la harde de caribous des monts Red Wine, sur la pêche et la chasse au phoque dans le lac Melville, si des avis relatifs à la consommation de poisson étaient nécessaires, et sur la culture et le patrimoine (la « perte du fleuve » (Rapport, à la page 297). La commission a par ailleurs recensé divers avantages potentiels du Projet. Dans le dernier chapitre de son Rapport, la commission a livré ses réflexions sur la question de savoir si le Projet comporterait des avantages nets dans divers domaines, notamment des avantages économiques, sociaux et culturels et des avantages pour les générations futures, pour la province et ailleurs.
[19] Les éléments du rapport qui sont contestés sont ceux dans lesquels on trouve les recommandations portant sur : (i) la nécessité du Projet (recommandation 4.1), (ii) les solutions de rechange au Projet (recommandation 4.2), (iii) les effets cumulatifs (recommandations 16.1 et 16.2, bien que les effets cumulatifs de certains éléments précis aient été examinés un peu partout dans le rapport).
(i) Nécessité du Projet
[20] En ce qui concerne la nécessité du Projet, la commission est arrivée à deux conclusions à la page 26 de son rapport :
La commission conclut que, à la lumière des incertitudes associées au transport d’électricité vers des marchés d’exportation à partir de Gull Island, Nalcor n’a pas démontré que le Projet était justifié dans son ensemble sur les plans énergétiques et économiques.
La commission conclut également que des questions demeurent sans réponse, tant pour le projet de Muskrat Falls que pour le projet de Gull Island, en ce qui a trait à leur capacité de procurer les retombées financières à long terme prévues à la province, même si d’autres exigences approuvées étaient respectées.
[21] En réponse à ces conclusions, la commission a recommandé que, si le Projet devait être approuvé, la province procède à un « examen officiel distinct du flux de trésorerie projeté » de l’élément de projet en cause pour confirmer que cet élément produira effectivement « des rendements financiers à long terme élevés pour le gouvernement, dans l’intérêt de la population de la province » (recommandation 4.1).
(ii) Solutions de rechange au projet
[22] La commission a qualifié d’« inadéquate » l’analyse de Nalcor suivant laquelle Muskrat Falls était la solution la meilleure et la moins coûteuse pour répondre à la demande intérieure en énergie. La commission a par conséquent recommandé que l’on procède à une « analyse indépendante des considérations économiques, énergétiques et environnementales élargies de solutions de rechange » (recommandation 4.2, à la page 37 du Report). La commission a précisé ce qu’elle estimait être le cadre dans lequel cette étude indépendante devant être réalisée, en suggérant que la question suivante devait être analysée :
Quelle serait la meilleure façon de répondre à la demande intérieure si le projet n’est pas réalisé, y compris la possibilité d’une interconnexion entre le Labrador et l’île de Terre‑Neuve au plus tard en 2041 pour avoir accès à la centrale énergétique de Churchill Falls à cette date, ou plus tôt, en fonction de l’énergie excédentaire ?
(iii) Effets cumulatifs
[23] Enfin, la commission a consacré un chapitre à l’analyse des effets cumulatifs du Projet. Comme nous l’avons déjà dit, les autres chapitres traitaient des effets cumulatifs du Projet sur des « composantes valorisées particulières de l’écosystème et des indicateurs clés des milieux naturels et socioéconomiques » (Rapport, à la page 292). La commission a défini comme suit les « effets cumulatifs » au chapitre 16 : « modifications du milieu causées par le projet qui se recoupent, se combinent ou interagissent avec les effets sur l’environnement d’autres projets ou activités en cours, antérieurs ou raisonnablement prévisibles (Rapport, à la page 292).
[24] La commission a conclu que l’approche de Nalcor pour évaluer les effets cumulatifs « n’était pas assez détaillée » et que les participants publics « ont soulevé des préoccupations légitimes qui ont permis de mieux comprendre les effets cumulatifs potentiels du projet » (Rapport, à la page 295). Elle a également signalé que l’approche utilisée par le promoteur « démontre les limites de l’évaluation des effets cumulatifs particuliers au projet » (Rapport, à la page 295). La commission a formulé la recommandation suivante à ce propos (recommandation 16.1, Rapport, à la page 295) :
Si le projet est approuvé, la commission recommande que le ministère provincial de l’Environnement et de la Conservation, en collaboration avec le ministère provincial des Affaires autochtones et du Labrador et d’autres ministères concernés, désigne des mécanismes régionaux pour évaluer et atténuer les effets cumulatifs des projets d’aménagements actuels et futurs au Labrador.
III. Questions en litige
[25] Les principales questions en litige soulevées par la présente demande peuvent être formulées de la manière suivante :
A. Quelle est la norme de contrôle applicable?
B. La CEC a‑t‑elle rempli son mandat en ce qui concerne :
i. la nécessité du Projet et les solutions de rechange au Projet;
ii. les effets cumulatifs du Projet ?
[26] NunatuKavut affirme également que la CEC a violé les principes d’équité procédurale et porté atteinte à son droit de se faire entendre.
IV. Analyse
A. Norme de contrôle
[27] L’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] ACS no 9 exige que la Cour commence par vérifier si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à la question (au paragraphe 62; voir également Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] ACS no 53, aux paragraphes 16 et 17). Si la jurisprudence ne permet pas de répondre à cette question, la Cour doit alors apprécier les facteurs énoncés par la Cour suprême dans l’arrêt Dunsmuir, précité, notamment : (1) l’existence ou l’inexistence d’une clause privative, (2) la raison d’être du tribunal administratif suivant l’interprétation de sa loi habilitante, (3) l’expertise du tribunal administratif, (4) la nature de la question en cause (arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 64). À la lumière de la tendance récente de la jurisprudence canadienne en matière de norme de contrôle, je conclus que, même si elles sont instructives, les décisions antérieures à l’arrêt Dunsmuir, telles que Alberta Wilderness Association c Express Pipelines Ltd, [1996] ACF no 1016 (Express Pipelines), Alberta Wilderness Association c Cardinal River Coals, Ltd, [1999] ACF no 441, [1999] 3 CF 425 (Cheviot), ne font pas autorité. Il est donc nécessaire de procéder à une analyse des facteurs énoncés dans l’arrêt Dunsmuir.
(1) Clause privative
[28] Bien que la LCEE ne comporte aucune clause privative, la présence ou l’absence de clause privative n’a aucun effet déterminant quant à la question de savoir s’il convient de faire preuve de déférence à l’égard d’un organisme particulier (arrêt Commission canadienne des droits de la personne, précité, au paragraphe 17; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, [2009] ACS no 12, au paragraphe 25; arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 52). On devrait accorder plus de poids aux autres facteurs à la lumière de cette déclaration de la Cour suprême.
(2) et (3) Raison d’être et expertise de la commission
[29] Une CEC est constituée en vue de recueillir des renseignements et de formuler des recommandations conformément à la LCEE (article 34 de la LCEE; arrêt Express Pipelines, précité, au paragraphe 14). La commission ne rend aucune décision définitive en ce qui concerne le Projet et les recommandations qu’elle formule n’ont aucun caractère obligatoire. Son objectif principal consiste plutôt à aider les AR, qui sont les décideurs ultimes, à obtenir les renseignements dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées sur le plan environnemental. La commission n’est qu’un des rouages du processus de prise de décisions prévu par la LCEE.
[30] Ainsi que les tribunaux l’ont jugé tant dans les décisions Cheviot et Express Pipelines, précitées, on peut s’attendre à ce qu’une commission conjointe possède « une expertise poussée dans les questions environnementales » (décision Cheviot, précitée, au paragraphe 24; arrêt Express Pipelines, précité, au paragraphe 10). En l’espèce, la CEC ne fait pas exception; elle est composée de quatre membres hautement qualifiés. La commission était coprésidée par Mme Lesley Griffiths, codirectrice d’un cabinet de consultants qui offre notamment des services en matière d’évaluation des impacts environnementaux, et par M. Herbert Clarke, qui possède de l’expérience dans les questions autochtones et en matière de négociation d’ententes sur les répercussions et les avantages avec les communautés autochtones et qui s’est également occupé de conservation des ressources halieutiques. Les autres membres étaient M. Meinhard Doelle, professeur de droit de l’environnement à l’Université Dalhousie et avocat spécialisé en droit de l’environnement exerçant au sein d’un cabinet d’avocats privé dans les Maritimes, Mme Catherine Jong, consultante dans le domaine de la santé et de l’éducation travaillant dans le secteur de Happy Valley‑Goose Bay, et M. James Igloliorte, ex‑juge de la Cour provinciale de Terre‑Neuve‑et‑Labrador.
[31] Le fait que le rôle de la commission consiste à recueillir des renseignements et à formuler des recommandations et qu’elle soit experte dans les questions qui lui sont soumises indique que c’est la norme de contrôle de la décision raisonnable qui s’applique dans son cas.
(4) Nature de la question en cause
[32] Le désaccord des parties au sujet de la norme de contrôle applicable découle principalement de leur mésentente en ce qui concerne la façon dont il convient de qualifier les questions soulevées par la présente demande. Les demandeurs affirment que le présumé défaut de la commission de se conformer aux obligations que lui impose la LCEE constitue une erreur de droit ou une question de compétence, à savoir deux questions qui se rapportent à l’interprétation que la commission a faite de la LCEE. Ils affirment donc que ces questions sont assujetties à la norme de contrôle de la décision correcte.
[33] Le promoteur, pour sa part, préfère formuler les questions soulevées par les demandeurs comme des contestations de la qualité de la preuve soumise à la commission et de la justesse des conclusions qu’elle en a tirées, soutenant par conséquent que ces questions sont assujetties à la norme de contrôle de la décision raisonnable.
[34] Les défendeurs représentant le gouvernement fédéral proposent que la question de savoir si la commission devait tirer des conclusions fermes en ce qui concerne la nécessité du Projet et des solutions de rechange au Projet est une question de droit assujettie à la norme de contrôle de la décision correcte. Ils affirment que toutes les autres questions devraient être assujetties à la norme de contrôle de la décision raisonnable, ainsi que le promoteur le soutient.
[35] Ce débat quant à la nature de la question n’est pas nouveau. La présente Cour et la Cour d’appel fédérale ont, à l’instar des parties, jugé qu’« il est important de caractériser de la façon appropriée une présumée omission de satisfaire [aux exigences de la LCEE], à savoir s’il s’agit d’une question de droit ou simplement d’une contestation de la “qualité” de la preuve et, par conséquent, le “bien‑fondé” des conclusions tirées à partir de cette preuve » (décision Cheviot, précitée, au paragraphe 24; arrêt Express Pipelines, précité, au paragraphe 10). Dans le premier cas, c’est la norme de contrôle de la décision correcte qui s’applique tandis que, dans le second, « il ne faut pas modifier à la légère les conclusions » (décision Cheviot, précitée, au paragraphe 24).
[36] Dans le cas qui nous occupe, les demandeurs ne contestent pas les conclusions tirées par la commission au sujet des éléments de preuve portés à sa connaissance; en fait, ils sont d’accord avec elle pour dire qu’elle ne disposait pas de suffisamment de renseignements au sujet de la nécessité du Projet, des solutions de rechange au Projet ou de ses effets cumulatifs. La contestation des demandeurs vise plutôt essentiellement les recommandations formulées à la suite des conclusions tirées par la commission. Ils soutiennent que la commission aurait dû adopter une ligne de conduite différente compte tenu des renseignements dont elle disposait – ou du présumé manque de renseignements –, ce qui démontre que les demandeurs contestent la « justesse » des conclusions tirées par la commission au vu de la preuve dont elle disposait et non son défaut d’exercer sa compétence.
[37] Cette qualification des questions en litige est particulièrement juste compte tenu de la tendance récente observée dans la jurisprudence. Ainsi que le juge David Stratas l’a souligné dans l’arrêt Le chef et le Conseil de la Première nation de Fort McKay c Mike Orr, 2012 CAF 269, [2012] ACF no 1353 au paragraphe 10, la Cour suprême a indiqué qu’il faut éviter de qualifier une disposition législative de « question de compétence » aux fins d’un contrôle judiciaire (Halifax (Regional Municipality) c Nouvelle‑Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, [2012] ACS no 10, au paragraphe 34) tout en s’interrogeant sur l’existence même de « véritables questions de compétence » (Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, (2011 CSC 61, [2011] ACS no 61, au paragraphe 34). La Cour d’appel fédérale a fait de même dans l’arrêt Fort McKay, précité, et la Cour devrait en faire autant.
[38] Par ailleurs, les arguments des demandeurs suivant lesquels la CEC n’a pas motivé ses conclusions doivent être analysés en corrélation avec les arrêts Dunsmuir, précité, et Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] ACS no 62. Dans cet arrêt, la Cour suprême s’est dite d’avis que l’arrêt Dunsmuir ne signifiait pas que « l’“insuffisance” des motifs permet à elle seule de casser une décision, ou que les cours de révision doivent effectuer deux analyses distinctes, l’une portant sur les motifs et l’autre, sur le résultat […] Il s’agit d’un exercice plus global : les motifs doivent être examinés en corrélation avec le résultat et ils doivent permettre de savoir si ce dernier fait partie des issues possibles » (au paragraphe 14). La Cour suprême a consolidé son avis sur la question dans l’arrêt Construction Labour Relations c Driver Iron Inc, 2012 SCC 65, [2012] ACS no 65 :
[3] La Commission n’était pas tenue de traiter expressément de toutes les interprétations possibles de ces dispositions. Notre Cour a insisté sur le fait qu’un tribunal administratif n’a pas l’obligation d’examiner et de commenter dans ses motifs chaque argument soulevé par les parties. La question que doit trancher le tribunal judiciaire siégeant en révision demeure celle de savoir si la décision attaquée, considérée dans son ensemble, à la lumière du dossier, est raisonnable […]
[39] Bien que la CEC ne soit pas un organisme judiciaire ou quasi judiciaire, je conclus que les « motifs » formulés par ce genre de décideur s’apparentent aux « justifications » que la LCEE et le mandat de la CEC imposent à celle‑ci à l’égard de ses conclusions et qu’il convient donc de faire preuve de déférence envers ses conclusions.
Conclusions
[40] Ainsi, conformément à la jurisprudence récente, et compte tenu de la raison d’être et de l’expertise de la CEC, ainsi que de la nature des questions qui lui étaient soumises, je suis convaincu que la totalité de la question (B) devrait être assujettie à la norme de contrôle de la décision raisonnable.
[41] La Cour d’appel fédérale a fait observer dans l’arrêt Iverhuron & District Ratepayers’ Association c Canada (Ministre de l’Environnement), 2001 CAF 203, [2001] AFJ no 1008, au paragraphe 40, qu’elle devait simplement pouvoir trouver un fondement rationnel dans les conclusions de la commission. La présente Cour a approfondi la question dans la décision Pembina Institute for Appropriate Development c Canada (Procureur général), 2008 CF 302, [2008] ACF no 324 (Pembina), dans laquelle elle a déclaré que « la retenue à l’égard de l’expertise se fonde sur la formulation convaincante des justifications aux conclusions qui ont été tirées » (au paragraphe 75). Cette façon de voir s’accorde avec l’arrêt Dunsmuir, précité, dans lequel la Cour suprême explique que « [l]e caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (au paragraphe 47).
[42] Enfin, il est bien établi que les questions d’équité procédurale doivent être appréciées en fonction de la norme de la décision correcte (arrêt Khosa, précité, au paragraphe 43). Les arguments de NunatuKavut qui se rapportent à son droit d’être entendu seront donc examinés en fonction de cette norme.
B. Mandat de la CEC
Raison d’être et rôle de la CEC dans le cadre du processus d’ÉE
[43] Les objectifs fondamentaux de l’évaluation environnementale consistent de façon générale à [traduction] « 1) déterminer et évaluer avant coup toutes les conséquences environnementales possibles d’une entreprise proposée; (2) permettre une prise de décisions qui à la fois garantira l’à‑propos du processus et conciliera le plus possible les désirs d’aménagement du promoteur et la protection et la préservation de l’environnement » (Friends of the Oldman River Society c Canada (Ministre des Transports), [1992] ACS no 1, [1992] 1 RCS 3, au paragraphe 95). L’article 4 de la LCEE précise l’objet de la Loi :
Objet
4. (1) La présente loi a pour objet :
a) de veiller à ce que les projets soient étudiés avec soin et prudence avant que les autorités fédérales prennent des mesures à leur égard, afin qu’ils n’entraînent pas d’effets environnementaux négatifs importants;
b) d’inciter ces autorités à favoriser un développement durable propice à la salubrité de l’environnement et à la santé de l’économie;
Purposes
4. (1) The purposes of this Act are
(a) to ensure that projects are considered in a careful and precautionary manner before federal authorities take action in connection with them, in order to ensure that such projects do not cause significant adverse environmental effects;
(b) to encourage responsible authorities to take actions that promote sustainable development and thereby achieve or maintain a healthy environment and a healthy economy;
[44] Les commissions d’examen ont pour mission de remplir le premier de ces objectifs. À cette fin, la LCEE leur impose certaines obligations en matière de cueillette de renseignements et d’établissement de rapports (voir également l’arrêt Express Pipelines, précité, au paragraphe 14), qui sont énoncées à l’article 34 :
Commission d’évaluation environnementale
34. La commission, conformément à son mandat et aux règlements pris à cette fin :
a) veille à l’obtention des renseignements nécessaires à l’évaluation environnementale d’un projet et veille à ce que le public y ait accès;
b) tient des audiences de façon à donner au public la possibilité de participer à l’évaluation environnementale du projet;
c) établit un rapport assorti de sa justification, de ses conclusions et recommandations relativement à l’évaluation environnementale du projet, notamment aux mesures d’atténuation et au programme de suivi, et énonçant, sous la forme d’un résumé, les observations reçues du public;
d) présente son rapport au ministre et à l’autorité responsable.
Assessment by review panel
34. A review panel shall, in accordance with any regulations made for that purpose and with its term of reference,
(a) ensure that the information required for an assessment by a review panel is obtained and made available to the public;
(b) hold hearings in a manner that offers the public an opportunity to participate in the assessment;
(c) prepare a report setting out
(i) the rationale, conclusions and recommendations of the panel relating to the environmental assessment of the project, including any mitigation measures and follow‑up program, and
(ii) a summary of any comments received from the public; and
(d) submit the report to the Minister and the responsible authority.
[45] L’article 16 de la LCEE énumère un certain nombre de facteurs dont la commission d’examen doit tenir compte :
Éléments à examiner
16. (1) L’examen préalable, l’étude approfondie, la médiation ou l’examen par une commission d’un projet portent notamment sur les éléments suivants :
a) les effets environnementaux du projet, y compris ceux causés par les accidents ou défaillances pouvant en résulter, et les effets cumulatifs que sa réalisation, combinée à l’existence d’autres ouvrages ou à la réalisation d’autres projets ou activités, est susceptible de causer à l’environnement;
b) l’importance des effets visés à l’alinéa a);
c) les observations du public à cet égard, reçues conformément à la présente loi et aux règlements;
d) les mesures d’atténuation réalisables, sur les plans technique et économique, des effets environnementaux importants du projet;
e) tout autre élément utile à l’examen préalable, à l’étude approfondie, à la médiation ou à l’examen par une commission, notamment la nécessité du projet et ses solutions de rechange — dont l’autorité responsable ou, sauf dans le cas d’un examen préalable, le ministre, après consultation de celle‑ci, peut exiger la prise en compte.
Éléments supplémentaires
(2) L’étude approfondie d’un projet et l’évaluation environnementale qui fait l’objet d’une médiation ou d’un examen par une commission portent également sur les éléments suivants :
a) les raisons d’être du projet;
b) les solutions de rechange réalisables sur les plans technique et économique, et leurs effets environnementaux;
c) la nécessité d’un programme de suivi du projet, ainsi que ses modalités;
d) la capacité des ressources renouvelables, risquant d’être touchées de façon importante par le projet, de répondre aux besoins du présent et à ceux des générations futures.
Obligations
(3) L’évaluation de la portée des éléments visés aux alinéas (1)a), b) et d) et (2)b), c) et d) incombe :
a) à l’autorité responsable;
b) au ministre, après consultation de l’autorité responsable, lors de la détermination du mandat du médiateur ou de la commission d’examen.
Factors to be considered
16. (1) Every screening or comprehensive study of a project and every mediation or assessment by a review panel shall include a consideration of the following factors:
(a) the environmental effects of the project, including the environmental effects of malfunctions or accidents that may occur in connection with the project and any cumulative environmental effects that are likely to result from the project in combination with other projects or activities that have been or will be carried out;
(b) the significance of the effects referred to in paragraph (a);
(c) comments from the public that are received in accordance with this Act and the regulations;
(d) measures that are technically and economically feasible and that would mitigate any significant adverse environmental effects of the project; and
(e) any other matter relevant to the screening, comprehensive study, mediation or assessment by a review panel, such as the need for the project and alternatives to the project, that the responsible authority or, except in the case of a screening, the Minister after consulting with the responsible authority, may require to be considered.
Additional factors
(2) In addition to the factors set out in subsection (1), every comprehensive study of a project and every mediation or assessment by a review panel shall include a consideration of the following factors:
(a) the purpose of the project;
(b) alternative means of carrying out the project that are technically and economically feasible and the environmental effects of any such alternative means;
(c) the need for, and the requirements of, any follow‑up program in respect of the project; and
(d) the capacity of renewable resources that are likely to be significantly affected by the project to meet the needs of the present and those of the future.
Determination of factors
(3) The scope of the factors to be taken into consideration pursuant to paragraphs (1)(a), (b) and (d) and (2)(b), (c) and (d) shall be determined
(a) by the responsible authority; or
(b) where a project is referred to a mediator or a review panel, by the Minister, after consulting the responsible authority, when fixing the terms of reference of the mediation or review panel.
[46] L’article 57 de l’Environmental Protection Act, SNL 2002, c E‑14.2 de Terre‑Neuve‑et‑Labrador énumère les exigences auxquelles est assujettie une [traduction] « étude d’impact environnemental » que la loi définit comme suit [traduction] « rapport exposant les résultats d’une évaluation environnementale » (alinéa 45e)) pour l’application de la loi en question :
[traduction]
Étude d’impact environnemental
57. L’étude d’impact environnemental est rédigée conformément aux Lignes directrices. Elle comprend :
a) une description du projet;
b) les raisons d’être du projet;
c) d’autres moyens de réaliser le projet et des solutions de rechange au projet;
d) une description :
(i) de l’environnement actuel qui sera touché ou dont on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’il soit touché directement ou indirectement par le projet;
(ii) l’état futur prévu de l’environnement dont on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’il soit pendant la durée de vie du projet si celui‑ci n’est pas approuvé;
e) une description :
(i) des effets qui seraient causés ou dont on pourrait raisonnablement s’attendre à ce qu’ils soient causés à l’environnement par le projet en ce qui concerne la description fournie à l’alinéa d);
(ii) les mesures nécessaires ou dont on pourrait raisonnablement s’attendre à ce qu’elles soient nécessaires pour empêcher, modifier, atténuer ou corriger les effets causés à l’environnement par le projet ou dont on pourrait raisonnablement s’attendre à ce que le projet cause à l’environnement;
f) une évaluation des avantages et des inconvénients causés à l’environnement par le projet, les autres moyens de réaliser le projet et les solutions de rechange au projet;
g) une série de mesures de contrôle ou de mesures correctives qui pourraient être proposées pour minimiser en tout ou en partie les effets préjudiciables importants énumérés à l’alinéa e);
h) un programme d’étude proposé conçu pour surveiller toutes les substances dégagées en raison du projet ainsi que tous les effets préjudiciables causés par celui‑ci;
i) un programme d’information publique proposé conformément à l’article 58.
[47] Comme nous l’avons déjà expliqué, le mandat de la CEC précisait sa mission en tenant compte des facteurs énumérés dans la législation fédérale et dans la législation provinciale :
La Commission doit tenir compte des facteurs suivants, lors de l’EE du Projet, comme indiqué aux paragraphes 16(1) et 16(2) de la LCEE et aux articles 57 et 69 de l’EPA :
1. le but du Projet;
2. la nécessité du Projet;
3. la raison d’être du Projet;
[…]
5. les solutions de rechange au Projet;
[…]
10. les effets cumu