Chrétien c. Canada (Commission d’enquête sur le Programme de commandites et les activités publicitaires)

Chrétien c. Canada (Commission d’enquête sur le Programme de commandites et les activités publicitaires)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-06-26
Référence neutre
2008 CF 802
Numéro de dossier
T-2118-05
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20080626
Dossier : T-2118-05
Référence : 2008 CF 802
Ottawa (Ontario), le 26 juin 2008
En présence de L'honorable Max M. Teitelbaum
ENTRE :
LE TRÈS HONORABLE JEAN CHRÉTIEN
demandeur
et
L’HONORABLE JOHN H. GOMERY, EN SA QUALITÉ D’EX-COMMISSAIRE DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE SUR LE PROGRAMME DE COMMANDITES ET LES ACTIVITÉS PUBLICITAIRES
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire présentée par le demandeur, le très honorable Jean Chrétien (le demandeur), relativement au rapport factuel que la Commission d’enquête sur le Programme de commandites et les activités publicitaires a publié en date du 1er novembre 2005, sous le titre : Qui est responsable?
CONTEXTE
[2] La Commission d’enquête sur le Programme de commandites et les activités publicitaires (la Commission) a été créée par le décret C.P. 2004-0110 le 19 février 2004, en vertu de la partie I de la Loi sur les enquêtes, L.R.C. 1985, ch. I-11. C’est par ce décret qu’a été nommé l’honorable John Howard Gomery (alors juge) à titre de commissaire et qu’a été fixé le cadre de référence de l’enquête. Le commissaire s’est vu attribuer un double mandat : faire enquête et rapport sur le Programme de commandites et les activités publicitaires du gouvernement du Canada, et formuler ensuite des recommandations fondées sur ses conclusions de fait en vue de prévenir la mauvaise gestion des futurs programmes de commandites ou activités publicitaires.
[3] La Commission a été établie à la suite de questions soulevées aux chapitres 3 et 4 du Rapport de novembre 2003 de la vérificatrice générale du Canada (le Rapport de la vérificatrice générale), qui faisait état de problèmes posés par la gestion du Programme de commandites du gouvernement fédéral, le choix d’agences de communication pour les activités publicitaires du gouvernement, la gestion de contrats, ainsi que les activités de mesure et de déclaration relatives à l’optimisation des ressources. Dans son rapport, la vérificatrice générale signalait également le manque de transparence du processus décisionnel, l’absence de lignes directrices écrites concernant le programme, de même que l’omission d’informer le Parlement du Programme de commandites, y compris ses objectifs, ses dépenses et les résultats obtenus.
[4] Conformément à son mandat, le commissaire était tenu de soumettre deux rapports à la gouverneure générale. Dans le premier (le rapport, phase I), il devait présenter ses conclusions de fait à l’issue des audiences relatives à la phase I de son mandat, qui était définie comme suit :
a. de faire enquête et de faire rapport sur les questions soulevées, directement ou indirectement, par les chapitres 3 et 4 du Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, novembre 2003, concernant le programme de commandites et les activités publicitaires du gouvernement du Canada, notamment :
i. la création du programme de commandites,
ii. la sélection d’agences de communication et de publicité,
iii. la gestion du programme de commandites et des activités publicitaires par les responsables à tous les niveaux,
iv. la réception et l’usage, par toute personne ou organisation, de fonds ou de commissions octroyés à l’égard du programme de commandites et des activités publicitaires,
v. toute autre question directement liée au programme de commandites et aux activités publicitaires que le commissaire juge utile à l’accomplissement de son mandat […]
[5] Le second rapport devait être produit dans le contexte de la phase II du mandat et avait pour but de présenter les recommandations du commissaire. Cette seconde phase était définie comme suit :
b. de formuler les recommandations qui lui semblent opportunes, d’après les faits révélés par l’enquête faite au titre de l’alinéa a), en vue de prévenir la mauvaise gestion des futurs programmes de commandites ou activités publicitaires, en tenant compte des mesures que le gouvernement du Canada a annoncées le 10 février 2004, notamment :
i. le dépôt d’un projet de loi visant à protéger les « dénonciateurs », projet fondé en partie sur le rapport du Groupe de travail sur la divulgation des actes fautifs,
ii. l’instauration de changements à la gestion des sociétés d’État visées par la partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques afin de donner plus de pouvoir aux comités de vérification,
iii.l’examen des questions suivantes :
A. la possibilité d’appliquer la Loi sur l’accès à l’information à toutes les sociétés d’État,
B. l’efficacité du régime actuel de reddition de comptes en ce qui concerne les sociétés d’État,
C. l’application uniforme de la Loi sur la gestion des finances publiques à toutes les sociétés d’État,
iv. l’établissement d’un rapport sur les changements à apporter à la Loi sur la gestion des finances publiques pour en favoriser le respect et le contrôle d’application, notamment pour permettre :
A. le recouvrement de fonds détournés,
B. l’examen de l’opportunité d’infliger des sanctions aux anciens fonctionnaires, employés des sociétés d’État et titulaires de charges publiques,
v. l’établissement d’un rapport sur la responsabilité des ministres et des fonctionnaires, selon la recommandation de la vérificatrice générale du Canada.
[6] Le mandat confié au commissaire était vaste, mais le cadre de référence de l’enquête comportait une limite expresse : le commissaire devait « exercer ses fonctions en évitant de formuler toute conclusion ou recommandation à l’égard de la responsabilité civile ou criminelle de personnes ou d’organisations et veiller à ce que l’enquête dont il [était] chargé ne compromette aucune autre enquête ou poursuite en matière criminelle en cours » (alinéa k), Décret, précité).
[7] Pour l’aider à exécuter ce mandat, le commissaire a bénéficié de l’appui d’un personnel administratif et de conseillers juridiques. Me Bernard Roy, c.r., a été nommé procureur en chef de la Commission. M. François Perreault a agi comme conseiller en communications pour la Commission et il était chargé des relations avec les médias.
[8] Les audiences publiques ont eu lieu du 7 septembre 2004 au 17 juin 2005, période au cours de laquelle 172 témoins ont été entendus. Les audiences se sont déroulées en deux phases : celles de la première ont duré de septembre 2004 à février 2005, celles de la seconde, de février à mai 2005. Les rapports concernant les phases I et II ont été présentés à la gouverneure générale et rendus publics le 1er novembre 2005 et le 1er février 2006, respectivement. Comme je l’explique plus loin dans mes motifs, le présent contrôle judiciaire se limite au rapport, phase I de la Commission et n’inclut pas le rapport, phase II.
Le Programme de commandites
[9] Avant d’aborder les questions soulevées dans la présente demande, il est nécessaire de donner quelques détails sur les origines du Programme de commandites et des activités publicitaires, qui ont été le point de mire de l’enquête et du rapport de la Commission.
[10] En 1993, le Parti libéral du Canada, dirigé par le très honorable Jean Chrétien, a remporté une majorité de sièges au sein de la Chambre des communes. À l’époque, le Bloc québécois était le parti d’opposition officiel. L’année suivante, le Parti québécois, dirigé par l’honorable Jacques Parizeau, est arrivé au pouvoir au Québec et a annoncé peu de temps après qu’un référendum provincial allait être tenu en octobre 1995 afin de décider si le Québec devait se séparer ou non du Canada. Le camp du « Non » l’ emporté par une très mince majorité. Le Québec n’allait donc pas tenter de se séparer du Canada et continuerait de faire partie de la fédération canadienne. M. Parizeau a démissionné comme premier ministre et a été remplacé par l’honorable Lucien Bouchard, qui a promis de tenir un autre référendum quand il y aurait des « conditions gagnantes ».
[11] À la suite du résultat serré du référendum, ainsi que de cette promesse de M. Bouchard, un comité du Cabinet, présidé par l’honorable Marcel Massé (à l’époque ministre des Affaires intergouvernementales), a été établi pour formuler des recommandations sur l’unité nationale. Se fondant sur les recommandations figurant dans le rapport du comité du Cabinet, et après avoir tenu une réunion du Cabinet les 1er et 2 février 1996, le gouvernement du Canada a décidé de prendre des mesures spéciales pour contrer le mouvement souverainiste au Québec. Ces mesures spéciales ont été baptisées la « stratégie d’unité nationale » ou le « dossier de l’unité nationale ». Comme l’a mentionné le demandeur dans sa déclaration d’ouverture devant la Commission, l’unité nationale était sa toute première priorité en sa qualité de premier ministre. Il a donc confié à son chef de cabinet, M. Jean Pelletier, la responsabilité du dossier de l’unité nationale au sein de son bureau.
[12] La stratégie d’unité nationale avait pour but de rehausser la visibilité et la présence du gouvernement fédéral sur l’ensemble du territoire canadien, mais surtout au Québec. Cela devait se faire de nombreuses façons, et l’une d’elles était d’annoncer de manière visible, systématique et répétée divers programmes et initiatives du gouvernement fédéral au moyen d’un programme de commandites. Les commandites étaient des ententes dans le cadre desquelles le gouvernement du Canada fournissait à des organismes des ressources pécuniaires en vue de soutenir des activités de nature culturelle, communautaire et sportive. En échange, ces organismes procuraient au gouvernement une certaine visibilité en distribuant des documents de promotion et en affichant des symboles, tels que le drapeau canadien ou le mot « Canada ». Selon le Rapport de la vérificatrice générale, entre 1997 et le 31 mars 2003, le gouvernement du Canada a dépensé environ 250 millions de dollars pour « commanditer » 1 987 activités.
[13] La responsabilité de l’administration du Programme de commandites a été confiée au Secteur de la publicité et de la recherche sur l’opinion publique (SPROP), un élément du ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada (TPSGC), qui est plus tard devenu la Direction des services de coordination des communications (DSCC) après la fusion du SPROP et d’autres secteurs de TPSGC en octobre 1997. M. Joseph Charles Guité a été directeur du SPROP de 1993 à 1997, et directeur exécutif de la DSCC de 1997 jusqu’à sa retraite, en 1999.
[14] Le SPROP (et plus tard la DSCC) ne disposait pas du personnel, de la formation ou de la compétence nécessaires pour gérer et administrer les commandites. C’est ainsi que des contrats ont été attribués à des agences de publicité et de communication pour accomplir ces tâches et, en contrepartie de ces services, les agences étaient rémunérées sous la forme de commissions et de frais de production. Une tranche de plus de 100 millions de dollars des dépenses totales du Programme de commandites a été versée à des agences de communication sous la forme de commissions et d’honoraires de production.
[15] En mars 2002, le ministre de TPSGC, à l’époque l’honorable Don Boudria, a demandé au Bureau de la vérificatrice générale de vérifier la façon dont le gouvernement avait traité trois contrats, d’un montant total de 1,6 million de dollars, qui avaient été adjugés à Groupaction Marketing, une agence de communication dont le siège se trouvait à Montréal. Les lacunes relevées dans le processus de gestion des contrats ont mené à une enquête de la GRC, ainsi qu’au lancement d’une vérification pangouvernementale du Programme de commandites et des activités de publicité et de sondage du gouvernement du Canada. Les résultats de cette vérification ont été publiés dans le Rapport de novembre 2003 de la vérificatrice générale, lequel document s’est soldé à son tour par la création de la Commission et la production du rapport qui est en litige dans la présente demande.
LES REQUÊTES INTERLOCUTOIRES
[16] Les parties à la présente demande ont déposé deux requêtes interlocutoires ayant trait à la présente instance. Mes décisions sur ces requêtes sont exposées ci-après.
1. La requête du procureur général du Canada en vue de faire radier certains paragraphes de l’affidavit de M. Jean-Sébastien Gallant
[17] Cette première requête du procureur général du Canada a pour but de faire radier des paragraphes et de faire expurger des pièces faisant partie de l’affidavit souscrit par M. Jean‑Sébastien Gallant le 29 mai 2007 au soutien de la demande de contrôle judiciaire présentée par le demandeur.
[18] À l’audition de la présente affaire, le procureur général a déclaré qu’il ne s’opposait plus au paragraphe 14 (ainsi qu’à la pièce correspondante 19) et aux paragraphes 24 à 27 (ainsi qu’aux pièces correspondantes 29 à 31) de l’affidavit. Ces paragraphes et ces pièces ont trait à des entrevues que le commissaire Gomery a accordées aux médias en décembre 2004. Comme ce dernier a reconnu avoir donné ces entrevues et admis la véracité de ce qui était dit entre guillemets, les paragraphes et les pièces en question peuvent demeurer dans l’affidavit de M. Gallant.
[19] Cependant, le procureur général souhaite faire radier de l’affidavit de M. Gallant le paragraphe 4 et les pièces correspondantes 2 à 4 de l’affidavit, qui comportent des allégations concernant Me Bernard Roy (le procureur en chef de la Commission), Me Sally Gomery (la fille du commissaire Gomery) et l’ancien premier ministre, le très honorable Brian Mulroney. Ces documents sont inclus dans l’affidavit de M. Gallant à l’appui de l’allégation du demandeur selon laquelle le commissaire Gomery a suscité à son endroit une crainte raisonnable de partialité. Me Roy a exercé les fonctions de premier secrétaire de l’ancien premier ministre Brian Mulroney de 1984 à 1988. Me Roy est aujourd’hui associé au sein du même cabinet d’avocats que Me Sally Gomery et M. Mulroney.
[20] Le procureur général soutient que ces allégations, ainsi que, partant, les documents qui les étayent et que l’on cherche à faire introduire par les pièces 2 à 4, ne sont pas pertinents quant à la demande de contrôle judiciaire concernant le rapport, phase I du commissaire Gomery. Le demandeur insiste pour que je fasse preuve d’une extrême prudence dans la façon dont j’établis ce qui est pertinent ou non en ce qui concerne la présente affaire. Il soutient que la pertinence de la preuve est déterminée par les motifs qui étayent la demande de contrôle judiciaire (Canada (Commission des droits de la personne) c. Pathak, [1995] 2 C.F. 455 (C.A.F.) [ci-après Pathak]).
[21] Je suis d’accord avec le procureur général que le paragraphe 4 et les pièces correspondantes 2 à 4 ne sont pas pertinents à la question de savoir si le commissaire Gomery a suscité une crainte raisonnable de partialité à l’endroit du demandeur. La carrière professionnelle et les allégeances politiques de Me Roy ne sont d’aucune utilité dans l’analyse de la conduite du commissaire Gomery. Je reconnais que, conformément à l’arrêt Pathak, précité, la pertinence de la preuve est fonction des motifs qui étayent la demande de contrôle judiciaire. Le paragraphe 10 de Pathak se lit comme suit :
Un document intéresse une demande de contrôle judiciaire s’il peut influer sur la manière dont la Cour disposera de la demande. Comme la décision de la Cour ne portera que sur les motifs de contrôle invoqués par l’intimé, la pertinence des documents demandés doit nécessairement être établie en fonction des motifs de contrôle énoncés dans l’avis de requête introductif d’instance et l’affidavit produits par l’intimé.
[22] Le demandeur soutient que, si j’en venais à annuler certains éléments de preuve parce qu’ils ne sont pas pertinents à ce stade-ci, comme les documents concernant Me Roy, ma décision aurait pour effet de radier l’un des motifs qui étayent sa demande de contrôle judiciaire, car le motif en question est fondé sur la preuve, dont il faut maintenant que je détermine la pertinence. Autrement dit, de l’avis du demandeur, si j’annule maintenant certains éléments de la preuve, je le prive en même temps d’un motif de contrôle.
[23] Je suis parfaitement conscient que, dans le cadre de la présente requête interlocutoire, je me dois d’éviter de me prononcer sur le bien-fondé de la demande de contrôle judiciaire. Cependant, je ne crois pas que le fait d’apprécier la pertinence de la preuve à ce stade-ci revient à me prononcer sur le bien-fondé des motifs qui étayent la demande. Ce n’est pas ainsi que je lis et que j’interprète l’arrêt Pathak. Dans cette affaire-là, la Cour d’appel a déclaré : « la pertinence des documents demandés doit nécessairement être établie en fonction des motifs de contrôle » (en anglais : « the relevance of the documents requested must necessarily be determined in relation to the grounds of review »). [Non souligné dans l’original.] Je déduis de ce passage que j’ai le pouvoir discrétionnaire d’ « établir » ou de « déterminer » ce qui est pertinent et ce qui ne l’est pas. Ma tâche consiste à apprécier la pertinence de la preuve en me fondant sur les motifs de contrôle énoncés dans l’avis de demande. Je ne crois pas que dans Pathak la Cour d’appel voulait laisser entendre qu’il faut automatiquement considérer comme pertinente la totalité de la preuve qui se rapporte plus ou moins aux motifs de contrôle. Mon rôle consiste précisément à filtrer, à « établir » ou à « déterminer » ce qui est pertinent et ce qui ne l’est pas.
[24] Pour cette raison et en vertu du pouvoir discrétionnaire qui m’est conféré, le paragraphe 4 est radié et les pièces correspondantes 2 à 4 sont expurgées de l’affidavit de M. Gallant. Cependant, à ce stade-ci, par souci d’efficacité et de commodité, je n’exige pas que l’affidavit soit concrètement modifié. Je ne tiendrai tout simplement pas compte de cette partie de la preuve lors de mon analyse de la demande au fond.
[25] Le procureur général cherche de plus à faire radier les paragraphes 5 à 13 et 32, ainsi que les pièces correspondantes 5 à 18 et 36, de l’affidavit lesquels sont tous liés à la phase II du mandat de la Commission, et plus particulièrement au rapport, phase II intitulé : Rétablir l’imputabilité – Recommandations. Selon le procureur général, tout ce qui concerne la phase II du mandat de la Commission est sans rapport avec la demande de contrôle judiciaire portant sur le rapport, phase I.
[26] Je suis d’accord avec le procureur général que toute allusion ou référence à la phase II du mandat de la Commission est sans rapport avec la présente demande de contrôle judiciaire. Mon raisonnement est le même que celui que j’ai appliqué plus tôt pour déterminer ce qui constitue la pertinence (voir Pathak, précité). Pour cette raison, les paragraphes 5 à 13 et 32 sont radiés et les pièces correspondantes 5 à 18 et 36 sont expurgées de l’affidavit de M. Gallant. Là encore, je n’exige pas que l’affidavit soit concrètement modifié. Je ne tiendrai tout simplement pas compte de cette partie de la preuve lors de mon analyse de la demande au fond.
[27] Le procureur général demande de plus la radiation des paragraphes 15 à 23 et des pièces correspondantes 20 à 28 de l’affidavit, lesquels portent tous sur la couverture médiatique qui a entouré le commissaire et la publication de son rapport, phase I. Ces documents et ces articles de journal sont inclus dans l’affidavit de M. Gallant à l’appui de l’allégation du demandeur selon laquelle les conclusions du commissaire et les déclarations que celui-ci a faites aux médias ont porté atteinte à sa réputation. Le procureur général allègue que les articles de journal qui mentionnent le nom du demandeur relativement à la Commission constituent du ouï-dire, en ce sens qu’ils ne reflètent que les opinions des journalistes qui les ont écrits. En outre, il est impossible de contre‑interroger ces journalistes. Le procureur général ne nie pas que le commissaire Gomery a fait des déclarations à des journalistes; il est toutefois impossible d’établir la preuve de ces déclarations en se fiant aux opinions des journalistes.
[28] Je conviens avec le procureur général que les articles de journal qui font allusion au demandeur relativement à la Commission constituent du ouï-dire, en ce sens que ces articles ne représentent que les opinions des journalistes qui les ont écrits. Comme nous le verrons plus loin, dans le cadre de la demande présentée par le demandeur en se fondant sur la règle 312 des Règles des Cours fédérales, seul un nombre restreint d’articles de journal sera admissible en preuve dans le but restreint de situer le contexte dans lequel le commissaire Gomery a reconnu avoir fait certaines des déclarations indiquées entre guillemets. Ce n’est pas le cas des articles de journal dont il est question ici. Pour cette raison, les paragraphes 15 à 23 sont radiés et les pièces correspondantes 20 à 28 sont expurgées de l’affidavit de M. Gallant. Là encore, je n’exige pas que l’affidavit soit concrètement modifié. Je ne tiendrai tout simplement pas compte de cette partie de la preuve lors de mon analyse de la demande au fond.
[29] Ensuite, le procureur général souhaite faire radier les paragraphes 33 et 34 et les pièces correspondantes 37 et 38 de l’affidavit, lesquels portent sur l’ouvrage de M. François Perreault intitulé : Gomery, l’enquête. Ces documents sont inclus dans l’affidavit de M. Gallant à l’appui de l’allégation du demandeur selon laquelle le commissaire Gomery a suscité à son endroit une crainte raisonnable de partialité. Le demandeur est d’avis qu’il faudrait admettre en preuve le livre de M. Perreault parce que, dans la préface de cet ouvrage, le commissaire Gomery reconnaît l’exactitude du texte de M. Perreault qui « relate […] le fonctionnement interne de la Commission ». Le procureur général soutient par contre qu’il ne faudrait pas considérer cette déclaration du commissaire Gomery comme une reconnaissance que l’ouvrage tout entier est exact. De l’avis du procureur général, le livre de M. Perreault constitue du ouï-dire.
[30] Je suis d’accord avec le demandeur que ce que déclare le commissaire Gomery dans sa préface, à savoir que le fonctionnement interne de la Commission, tel que relaté par M. Perreault, est exact, donne fortement à croire qu’il atteste en fait l’exactitude du livre tout entier. Je présume que le commissaire Gomery a lu l’ouvrage de M. Perreault avant d’accepter d’en rédiger la préface et que, s’il y avait eu dans ce livre un passage qu’il aurait jugé inexact, il aurait suggéré à M. Perreault de le modifier ou bien, à tout le moins, il aurait pris ses distances par rapport au livre en n’employant pas le mot « exact » pour qualifier la façon dont M. Perreault relatait le fonctionnement interne de la Commission. Pour cette raison, le livre de M. Perreault est recevable, et les paragraphes 33 et 34, ainsi que les pièces correspondantes 37 et 38, peuvent demeurer dans l’affidavit de M. Gallant.
[31] Le procureur général cherche également à faire radier les paragraphes 35 à 38, ainsi que les pièces correspondantes 39 à 42, de l’affidavit lesquels portent sur la biographie de M. Mel Cappe et les déclarations de culpabilité de MM. Paul Coffin, Jean Brault et Charles Guité. Le procureur général soutient que ces documents ne sont pas pertinents quant à la demande de contrôle judiciaire concernant le rapport, phase I.
[32] Je suis d’accord avec le procureur général que les documents concernant MM. Cappe, Coffin, Brault et Guité ne sont pas pertinents à la présente demande de contrôle judiciaire. Mon raisonnement est le même que celui que j’ai appliqué plus tôt pour déterminer ce qui constitue la pertinence (voir Pathak, précité). Pour cette raison, les paragraphes 35 à 38 sont radiés et les pièces correspondantes 39 à 42 sont expurgées de l’affidavit de M. Gallant. Là encore, je n’exige pas que l’affidavit soit concrètement modifié. Je ne tiendrai tout simplement pas compte de cette partie de la preuve lors de mon analyse de la demande au fond.
[33] Enfin, le procureur général demande que le paragraphe 28 et la pièce correspondante 32 de l’affidavit, lesquels portent sur l’affidavit souscrit par Jacqueline Cherny en janvier 2005 au soutien de la requête en récusation de la Commission Gomery, soient radiés. Le procureur général soutient que ces pièces font déjà partie de la preuve produite sous forme électronique.
[34] La pièce 32 fait effectivement déjà partie du dossier déposé par voie électronique. Étant donné que le juge Simon Noël a déjà rendu une ordonnance indiquant que la preuve que le procureur général a déposée par voie électronique fait automatiquement partie du dossier du demandeur, je me dois d’exiger que la pièce 32 soit expurgée de l’affidavit de M. Gallant. Là encore, je n’exige pas que l’affidavit soit modifié.
2. La requête du demandeur en vertu de la règle 312 des Règles des Cours fédérales
[35] Le demandeur a présenté une requête, en application de la règle 312 des Règles des Cours fédérales (les Règles), en vue d’obtenir l’autorisation de déposer l’affidavit complémentaire de Mme Patricia Prud’homme, souscrit le 9 novembre 2007. Cet affidavit introduit des éléments de preuve additionnels, qui consistent en des articles de journal et des transcriptions d’entrevues que le commissaire Gomery a accordées lorsqu’il a pris sa retraite de la Cour supérieure du Québec en août 2007. Lors de ces entrevues, le commissaire Gomery a fait quelques commentaires que le demandeur juge pertinents quant à sa demande de contrôle judiciaire.
[36] Cependant, la pertinence des documents que l’on souhaite introduire n’est pas la seule condition qu’il faut remplir pour pouvoir déposer un affidavit complémentaire. Il y en a d’autres : 1) les éléments de preuve doivent servir les intérêts de la justice, 2) les éléments de preuve doivent aider la Cour, 3) les éléments de preuve ne causeront pas de préjudice important ou grave à la partie adverse, et 4) les éléments de preuve n’étaient pas disponibles avant le contre-interrogatoire relatif aux affidavits de la partie adverse (Atlantic Engraving Ltd c. Rosenstein, 2002 CAF 503, aux para. 8-9).
[37] Je suis d’accord avec le demandeur qu’en l’espèce toutes ces conditions sont remplies. La requête visant à obtenir l’autorisation de déposer l’affidavit complémentaire de Mme Prud’homme en vertu de la règle 312 des Règles est donc accueillie. Les éléments de preuve que cet affidavit introduit font dorénavant partie du dossier.
LES QUESTIONS EN LITIGE VISÉES PAR LA DEMANDE DE CONTRÔLE JUDICIAIRE
[38] Compte tenu des observations des parties, il est possible de formuler comme suit les questions qui sont en litige dans la présente demande :
Quel était le degré d’équité procédurale due aux personnes ayant comparu devant la Commission? Quelles sont les normes de contrôle applicables? Le commissaire a-t-il manqué à l’obligation d’équité procédurale?
Le commissaire a-t-il suscité une crainte raisonnable de partialité envers le demandeur? Le commissaire a-t-il commis une erreur en tirant des conclusions non étayées par des éléments de preuve figurant dans le dossier? Le demandeur a-t-il été informé par un préavis suffisant, au sens de l’article 13 de la Loi sur les enquêtes? Le fait que le commissaire ait limité le contre-interrogatoire de M. Guité aux accusations criminelles pendantes contre lui constituait-il un manquement à l’obligation d’équité et aux règles de justice naturelle? Le fait que le commissaire ait autorisé les procureurs de la Commission à lui fournir des sommaires de la preuve constituait-il un manquement à l’obligation d’équité? Le fait que le commissaire ait refusé de communiquer au demandeur tous les documents constitue-il un manquement à l’obligation d’équité?
ANALYSE
Question no 1 : Le degré d’équité procédurale due aux personnes ayant comparu devant la Commission
[39] L’équité procédurale est un principe fondamental de notre système juridique. Ce principe exige que les décideurs publics agissent de manière équitable lorsqu’ils rendent une décision qui a une incidence sur les droits, les privilèges ou les intérêts d’une personne. L’application de ce principe aux commissions d’enquête ne comporte aucune exception. Comme l’a déclaré le juge Cory dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Canada (Commission d’enquête sur le système d’approvisionnement en sang au Canada), [1997] 3 R.C.S. 440, aux para. 30-31 [ci‑après Krever] :
Incontestablement, la capacité d’une commission d’enquête de procéder à des examens et d’éduquer et d’informer les Canadiens profite à notre société. Une enquête publique devant un commissaire impartial et indépendant qui cherche la cause d’une tragédie et qui recommande des changements peut aider à prévenir la répétition de tragédies semblables à l’avenir et rétablir la confiance du public envers le secteur ou le processus visé par l’enquête.
Les rôles d’enquête et d’éducation du public qui sont conférés à une commission d’enquête ont une très grande importance. Ces rôles ne devraient cependant pas être remplis aux dépens du respect des droits des personnes faisant l’objet de l’enquête. La nécessité de parvenir à un juste équilibre a été reconnue par le juge Décary [dans la décision rendue en Cour d’appel sur la même affaire] lorsqu’il a dit, au par. 32, que « [l]a recherche de la vérité n’excuse pas la violation des droits des personnes sous enquête ». Cela signifie que si important que soit le travail d’une commission, il ne peut se faire aux dépens du droit fondamental de tout citoyen d’être traité équitablement.
[40] La teneur de l’obligation d’équité est variable et souple. Les exigences de l’équité procédurale dépendront de la nature et de la fonction de la commission administrative (voir généralement Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653 [ci‑après Knight], Baker c. Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, [1999] 2 R.C.S. 817 [ci‑après Baker], Moreau-Bérubé c. Nouveau-Brunswick (Conseil de la magistrature), [2002] 1 R.C.S. 249, 2002 CSC 11, aux para.74-75, et Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au para.79 [ci-après Dunsmuir].
[41] Dans l’arrêt Phillips c. Nouvelle-Écosse (Commission d’enquête sur la tragédie de la mine Westray), [1995] 2 R.C.S. 97 [ci-après Westray], le juge Cory signale ce qui suit à propos de la fonction que remplissent les enquêtes publiques au Canada :
Les commissions d’enquête existent depuis longtemps au Canada. Notre Cour a déjà souligné (Starr c. Houlden, précité, aux pp. 1410 et 1411) le rôle important qu’elles ont joué dans notre pays et les nombreuses fonctions qu’elles remplissent. En tant qu’organismes ad hoc, les commissions d’enquête sont libres d’un bon nombre des entraves institutionnelles qui limitent parfois l’action des diverses branches de gouvernement. Elles sont constituées pour répondre à un besoin, bien qu’il faille malheureusement admettre qu’elles doivent souvent leur existence à des tragédies comme un désastre industriel, des écrasements d’avions, des décès inexpliqués de jeunes enfants, des allégations d’exploitation sexuelle d’enfants largement répandue ou des erreurs judiciaires graves.
[…]
L’une des principales fonctions des commissions d’enquête est d’établir les faits. Elles sont souvent formées pour découvrir la « vérité », en réaction au choc, au sentiment d’horreur, à la désillusion ou au scepticisme ressentis par la population. Comme les cours de justice, elles sont indépendantes; mais au contraire de celles-ci, elles sont souvent dotées de vastes pouvoirs d’enquête. Dans l’accomplissement de leur mandat, les commissions d’enquête sont, idéalement, dépourvues d’esprit partisan et mieux à même que le Parlement ou les législatures d’étudier un problème dans la perspective du long terme. Les cyniques dénigrent les commissions d’enquête, parce qu’elles seraient un moyen utilisé par le gouvernement pour faire traîner les choses dans des situations qui commanderaient une prompte intervention. Pourtant, elles peuvent remplir, et remplissent de fait, une fonction importante dans la société canadienne. Dans les périodes d’interrogation, de grande tension et d’inquiétude dans la population, elles fournissent un moyen d’informer les Canadiens sur le contexte d’un problème préoccupant pour la collectivité et de prendre part aux recommandations conçues pour y apporter une solution. Le statut et le grand respect dont jouit le commissaire, ainsi que la transparence et la publicité des audiences, contribuent à rétablir la confiance du public non seulement dans l’institution ou la situation visées par l’enquête, mais aussi dans l’ensemble de l’appareil de l’État. Elles constituent un excellent moyen d’informer et d’éduquer les citoyens inquiets : Westray, précité, aux para.60, 62.
[42] Pour ce qui est de la nature des enquêtes publiques, le juge Cory a énoncé les principes de base suivants dans l’arrêt Krever, précité, au paragraphe 57 :
a) (i) la commission d’enquête ne constitue pas une cour de justice ni un tribunal, et n’est aucunement habilitée à déterminer la responsabilité légale;
(ii) la commission d’enquête ne suit pas nécessairement les mêmes règles de preuve ou de procédure qu’une cour de justice ou un tribunal;
(iii) étant donné les points (i) et (ii) susmentionnés, le commissaire devrait s’efforcer de ne pas exprimer ses conclusions selon le libellé précis de la culpabilité criminelle ou de la responsabilité civile, sinon ses conclusions risquent d’être perçues par le public comme des déclarations de responsabilité criminelle ou civile;
b) le commissaire a le pouvoir de tirer toutes les conclusions de fait pertinentes qui sont nécessaires pour expliquer ou appuyer les recommandations, même si ces conclusions peuvent nuire à la réputation de certaines personnes;
c) le commissaire peut conclure à l’existence d’une faute sur la foi des conclusions de fait, pourvu que ces conclusions soient nécessaires à la réalisation de l’objet de l’enquête tel qu’il est décrit dans le mandat;
d) le commissaire peut conclure qu’il y a eu manquement à une norme de conduite, pourvu qu’il ressorte clairement qu’il ne s’agit pas d’une norme légalement contraignante telle que la conclusion soit assimilable à une conclusion de droit au sujet de la responsabilité criminelle ou civile;
e) le commissaire doit assurer le respect de l’équité procédurale dans le déroulement de l’enquête.
[43] Dans l’arrêt Baker, la Cour suprême du Canada a relevé cinq facteurs non exhaustifs qu’il convient de prendre en compte au moment de déterminer la teneur de l’obligation d’équité. Ces facteurs sont les suivants : (i) la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir, (ii) la nature du régime législatif, (iii) l’importance de la décision pour les personnes visées, (iv) les attentes légitimes des parties et (v) les choix de procédure que fait l’organisme décisionnel. Dans cet arrêt, la juge L’Heureux-Dubé souligne que :
[…] l’idée sous-jacente à tous ces facteurs est que les droits de participation faisant partie de l’obligation d’équité procédurale visent à garantir que les décisions administratives sont prises au moyen d’une procédure équitable et ouverte, adaptée au type de décision et à son contexte légal institutionnel et social, comprenant la possibilité donnée aux personnes visées par la décision de présenter leur points de vue complètement ainsi que des éléments de preuve de sorte qu’ils soient considérés par le décideur : Baker, précité, au para. 22.
[44] Le demandeur soutient qu’il ressort de chacun de ces facteurs qu’un degré élevé d’équité procédurale était dû aux parties ayant comparu devant la Commission. Au dire du procureur général, l’obligation d’équité procédurale imposée aux commissions d’enquête est plus restreinte que celle que suggère le demandeur. Le procureur général ne conteste pas que la teneur de l’obligation d’équité varie, mais, selon lui, il faut la déterminer en recourant aux trois facteurs suivants, établis dans l’arrêt Cardinal c. Directeur de l’Établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643, et appliqués dans l’arrêt Knight : (i) la nature de la décision à prendre par l’organisme administratif en question, (ii) la relation existant entre cet organisme et le particulier, et (iii) l’effet de cette décision sur les droits du particulier. Cependant, selon mon interprétation de l’arrêt Knight, ces facteurs ne s’appliquent pas lorsqu’il est question de déterminer la teneur de l’obligation d’équité; ils s’appliquent plutôt quand il est question de décider s’il existe ou non une obligation générale d’agir équitablement. Il ne s’agit pas en l’espèce de savoir s’il existe une telle obligation, et il ressort clairement de la jurisprudence qu’il est essentiel que les commissions d’enquête respectent l’équité procédurale (Krever, précité, au para. 55). C’est donc dire qu’en l’espèce la teneur de l’équité sera déterminée à l’aide des cinq facteurs non exhaustifs qui sont énoncés dans l’arrêt Baker.
(i) La nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir
[45] Dans l’arrêt Knight, la Cour suprême a statué que « la mesure dans laquelle le processus administratif se rapproche du processus judiciaire est de nature à indiquer jusqu’à quel point ces principes directeurs devraient s’appliquer dans le domaine de la prise de décisions administratives » (Knight, précité, à la p. 683). Dans l’arrêt Baker, la Cour suprême a ajouté ce qui suit : « [p]lus le processus prévu, la fonction du tribunal, la nature de l’organisme rendant la décision et la démarche à suivre pour parvenir à la décision ressemblent à une prise de décision judiciaire, plus il est probable que l’obligation d’agir équitablement exigera des protections procédurales proches du modèle du procès » (Baker, précité, à la p. 838).
[46] Certaines des règles et des procédures que la Commission a adoptées sont semblables aux procédures que comporte le processus judiciaire. Par exemple, il y avait le droit à l’interrogatoire préalable sur les documents pertinents, les témoignages ont été faits sous serment ou par affirmation solennelle, les procédures pouvaient se dérouler à huis clos à la discrétion de la Commission (même s’il s’agissait d’une enquête publique), et les parties avaient le droit d’être représentées par un avocat, le droit de témoigner et d’appeler et d’interroger des témoins, ainsi que la possibilité de contre‑interroger des témoins. Elles avaient également le droit de présenter des requêtes de nature procédurale, de faire plaider ces requêtes et de les faire trancher par le commissaire, ainsi que de présenter des observations finales, tant écrites qu’orales. Par ailleurs, en vertu de la Loi sur les enquêtes, le commissaire était habilité à assigner des témoins et à contraindre ces derniers à témoigner et à produire des documents.
[47] Malgré ces similitudes, il n’y a toutefois pas de synonymie entre une commission d’enquête et un procès. Dans l’arrêt Beno c. Canada (Commissaire et président de la Commission d’enquête sur le déploiement des Forces armées canadiennes en Somalie), [1997] 2 C.F. 527 (C.A.F.) [ci‑après Beno (CAF)], la Cour d’appel fédérale a déclaré que le juge Campbell avait commis une erreur dans sa décision, en première instance, en disant de la Commission qu’elle comportait « une fonction analogue au procès » (voir Brigadier général Ernest B. Beno c. L’honorable Gilles Létourneau, [1997] 1 C.F. 911 au para. 74 (C.F. 1re inst.), juge Campbell [ci-après Beno (1re inst.)]). La Cour d’appel fédérale a déclaré ce qui suit, au paragraphe 23 :
Il ressort clairement de ses motifs que le juge de première instance a assimilé les commissaires à des juges. Selon lui, les commissaires aussi bien que les juges exercent des « fonctions analogues à celles d’un