Vancouver (Ville) c. Ward

Vancouver (Ville) c. Ward
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2010-07-23
Référence neutre
2010 CSC 27
Recueil
[2010] 2 RCS 28
Numéro de dossier
33089
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33089
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Vancouver (Ville) c. Ward, 2010 CSC 27, [2010] 2 R.C.S. 28
Date : 20100723
Dossier : 33089
Entre :
Ville de Vancouver
Appelante
et
Alan Cameron Ward
Intimé
Et entre :
Sa Majesté la Reine du chef de la province
de la Colombie‑ Britannique
Appelante
et
Alan Cameron Ward
Intimé
‑ et ‑
Procureur général du Canada, Procureur général de l’Ontario,
Procureur général du Québec, Aboriginal Legal Services of
Toronto Inc., Association in Defence of the Wrongly Convicted,
Association canadienne des libertés civiles, Association canadienne des
chefs de police, Criminal Lawyers’ Association (Ontario),
Association des libertés civiles de la Colombie-Britannique et
David Asper Centre for Constitutional Rights
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 80)
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)
______________________________
Vancouver (Ville) c. Ward, 2010 CSC 27, [2010] 2 R.C.S. 28
Ville de Vancouver Appelante
c.
Alan Cameron Ward Intimé
‑ et ‑
Sa Majesté la Reine du chef
de la province de la Colombie‑Britannique Appelante
c.
Alan Cameron Ward Intimé
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec,
Aboriginal Legal Services of Toronto Inc.,
Association in Defence of the Wrongly Convicted,
Association canadienne des libertés civiles,
Association canadienne des chefs de police,
Criminal Lawyers’ Association (Ontario),
Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique et
David Asper Centre for Constitutional Rights Intervenants
Répertorié : Vancouver (Ville) c. Ward
2010 CSC 27
No du greffe : 33089.
2010 : 18 janvier; 2010 : 23 juillet.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel — Charte des droits — Réparation — Dommages‑intérêts accordés en réparation d’une atteinte aux droits — Quantum — Demandeur soumis à une fouille à nu et sa voiture saisie en violation de ses droits constitutionnels — Le demandeur est‑il en droit d’obtenir des dommages‑intérêts à titre de réparation en vertu de l’art. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés ? — Dans l’affirmative, comment le montant des dommages‑intérêts devrait‑il être fixé?
Au cours d’une cérémonie se tenant à Vancouver, le service de police de cette ville a été informé qu’un individu non identifié avait l’intention d’entarter le premier ministre, qui y assistait. Des policiers ont identifié à tort W, en raison de son apparence, comme l’entarteur potentiel, l’ont poursuivi et lui ont passé les menottes. W, qui a protesté bruyamment contre sa détention et a fait du tapage, a été arrêté pour violation de la paix et conduit au centre de détention de la police. À son arrivée, les agents de correction l’ont soumis à une fouille à nu. Pendant que W se trouvait au centre de détention, des policiers ont remorqué sa voiture à la fourrière en vue de la fouiller après l’obtention d’un mandat de perquisition. Les enquêteurs ont par la suite conclu qu’ils n’avaient pas de motifs suffisants pour obtenir le mandat de perquisition nécessaire, ni les éléments de preuve requis pour inculper W de tentative de voies de fait. W a été libéré environ quatre heures et demie après son arrestation. Il a intenté une action en responsabilité délictuelle et pour violation des droits que lui garantit la Charte canadienne des droits et libertés contre plusieurs parties, dont la province et la ville. À propos de la fouille à nu et de la saisie de la voiture, le juge de première instance a conclu que même si la province, dans le cas de la fouille, et la ville, dans le cas de la saisie, n’avaient ni agi de mauvaise foi ni engagé leur responsabilité délictuelle, elles avaient violé le droit de W à la protection contre les fouilles, les perquisitions et les saisies abusives garanti par l’art. 8 de la Charte . Le juge de première instance a fixé le montant des dommages‑intérêts accordés en vertu du par. 24(1) de la Charte à 100 $ pour la saisie de la voiture et à 5 000 $ pour la fouille à nu. La Cour d’appel, à la majorité, a confirmé la décision du juge de première instance.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli en partie.
Le libellé du par. 24(1) est suffisamment large pour embrasser l’octroi de dommages‑intérêts en matière constitutionnelle en réparation d’une violation des droits garantis à un demandeur par la Charte si une telle réparation est jugée convenable et juste eu égard aux circonstances d’une affaire donnée. À la première étape de l’analyse, il doit être établi qu’un droit garanti par la Charte a été enfreint; à la deuxième, il faut démontrer pourquoi les dommages‑intérêts constituent une réparation convenable et juste, selon qu’ils peuvent remplir au moins une des fonctions interreliées suivantes : l’indemnisation, la défense du droit en cause et la dissuasion contre toute nouvelle violation.
Une fois que le demandeur a démontré que l’octroi de dommages‑intérêts est fondé, d’un point de vue fonctionnel, l’État a la possibilité de démontrer, à la troisième étape, que des facteurs faisant contrepoids l’emportent sur les considérations fonctionnelles favorables à l’octroi de dommages‑intérêts, de sorte que ces derniers ne seraient ni convenables, ni justes. Au nombre des considérations qui peuvent faire contrepoids se trouve l’existence d’autres recours. Les demandeurs ne sont pas tenus de prouver qu’ils ont épuisé tous les autres recours. Au contraire, c’est à l’État de démontrer que d’autres recours possibles dans l’affaire, y compris les recours en droit privé ou d’autres réparations accordées en vertu de la Charte , offriraient une réparation suffisante pour remédier à la violation de la Charte . Le souci de l’efficacité gouvernementale est une autre considération en raison de laquelle l’octroi de dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) peut ne pas être une réparation convenable. Dans certaines situations, l’État pourrait démontrer que l’octroi de dommages‑intérêts en vertu de la Charte nuirait au bon gouvernement et devrait être limité aux cas où la conduite de l’État atteint un seuil minimal de gravité.
Si l’État ne réussit pas à réfuter le caractère « convenable et juste » de l’octroi de dommages‑intérêts, la dernière étape consiste à fixer le montant des dommages‑intérêts. Pour constituer une réparation « convenable et juste », les dommages‑intérêts doivent répondre réellement à la gravité de l’atteinte et aux objectifs des dommages‑intérêts accordés en vertu du par. 24(1) . L’objectif d’indemnisation vise à replacer le demandeur dans la même situation que si ses droits n’avaient pas été violés. En ce qui a trait aux objectifs de défense du droit et de dissuasion, arriver à une décision adéquate est un exercice de rationalité et de proportionnalité. Règle générale, plus l’atteinte et ses conséquences pour le demandeur seront graves, plus le montant des dommages‑intérêts accordés au titre des objectifs de défense du droit et de dissuasion sera élevé. Finalement, le montant des dommages‑intérêts accordés en vertu du par. 24(1) doit être équitable à la fois envers le demandeur et envers l’État. Le tribunal, dans son évaluation d’un montant équitable envers les deux, peut mettre dans la balance l’intérêt public au bon gouvernement, le risque de dissuader les gouvernements d’élaborer des programmes et politiques bénéfiques et la nécessité d’éviter que de gros montants soient prélevés sur le budget des programmes publics pour être consacrés à des intérêts privés. Les dommages‑intérêts accordés en vertu du par. 24(1) ne doivent pas non plus emporter duplication des dommages‑intérêts obtenus sur le fondement de causes d’action relevant du droit privé, comme un délit civil, dans les cas où l’indemnisation d’un préjudice personnel est en cause.
En l’espèce, la fouille à nu de W appelait à bon droit l’octroi de dommages‑intérêts. Cette fouille a porté atteinte à ses droits garantis par l’art. 8 de la Charte , et l’octroi de dommages‑intérêts est requis dans ce cas pour que, d’un point de vue fonctionnel, les objectifs des dommages‑intérêts en matière constitutionnelle soient remplis. Les fouilles à nu sont fondamentalement humiliantes et avilissantes, et la violation de la Charte a eu des conséquences non négligeables sur la personne de W et sur ses droits. La conduite des agents de correction à l’origine de la violation des droits était grave elle aussi. Une conscience minimale des préceptes de la Charte dans ce contexte aurait permis de reconnaître que la fouille était inutile et attentatoire. Combinée à la conduite des policiers, l’atteinte portée aux droits de W fait aussi intervenir les objectifs de défense du droit en cause et de dissuasion contre de nouvelles violations. L’État n’a pas démontré l’existence de facteurs faisant contrepoids; il convient donc d’accorder des dommages‑intérêts en réparation de l’atteinte. Vu la gravité de l’atteinte et la conclusion voulant que les actes des agents de correction ne fussent pas intentionnels, malveillants, tyranniques ou oppressifs, les dommages‑intérêts de 5 000 $ que le juge de première instance a accordés étaient convenables.
Quant à la saisie de sa voiture, W n’a pas démontré que l’octroi de dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) constitue une réparation convenable et juste, d’un point de vue fonctionnel. L’objectif d’indemnisation n’intervient pas, la saisie n’ayant causé aucun préjudice à W. Les objectifs de défense du droit et de dissuasion contre de nouvelles violations ne sont pas non plus déterminants. Certes, la saisie de la voiture était fautive, mais n’était pas de nature grave. Un jugement déclaratoire fondé sur le par. 24(1) attestant que la saisie du véhicule a porté atteinte au droit à la protection contre les fouilles, perquisitions et saisies abusives que l’art. 8 de la Charte garantit à W répond adéquatement à la nécessité de défendre son droit et de décourager de nouvelles saisies irrégulières.
Jurisprudence
Arrêt examiné : Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), 2002 CSC 13, [2002] 1 R.C.S. 405; arrêts mentionnés : Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; Doucet‑Boudreau c. Nouvelle‑Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3; Dunlea c. Attorney‑General, [2000] NZCA 84, [2000] 3 N.Z.L.R. 136; Andrews c. Grand & Toy Alberta Ltd., [1978] 2 R.C.S. 229; Anufrijeva c. Southwark London Borough Council, [2003] EWCA Civ 1406, [2004] Q.B. 1124; Bivens c. Six Unknown Named Agents of Federal Bureau of Narcotics, 403 U.S. 388 (1971); Taunoa c. Attorney‑General, [2007] NZSC 70, [2008] 1 N.Z.L.R. 429; Fose c. Minister of Safety and Security, 1997 (3) SA 786; Attorney General of Trinidad and Tobago c. Ramanoop, [2005] UKPC 15, [2006] 1 A.C. 328; Smith c. Wade, 461 U.S. 30 (1983); R. c. B.W.P., 2006 CSC 27, [2006] 1 R.C.S. 941; Simpson c. Attorney‑General, [1994] 3 N.Z.L.R. 667; Miazga c. Kvello (Succession), 2009 CSC 51, [2009] 3 R.C.S. 339; Hill c. Commission des services policiers de la municipalité régionale de Hamilton‑Wentworth, 2007 CSC 41, [2007] 3 R.C.S. 129; Béliveau St‑Jacques c. Fédération des employées et employés de services publics inc., [1996] 2 R.C.S. 345; R. c. Grant, 2009 CSC 32, [2009] 2 R.C.S. 353; R. c. Conway, 2010 CSC 22, [2010] 1 R.C.S. 765; R. c. Golden, 2001 CSC 83, [2001] 3 R.C.S. 679.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 8 , 9 , 24 , 32 .
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 49, 51.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) .
Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles, L.R.Q., ch. A‑3.001.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (le juge en chef Finch et les juges Saunders et Low), 2009 BCCA 23, 89 B.C.L.R. (4th) 217, 265 B.C.A.C. 174, 446 W.A.C. 174, 304 D.L.R. (4th) 653, [2009] 6 W.W.R. 261, 63 C.C.L.T. (3d) 165, [2009] B.C.J. No. 91 (QL), 2009 CarswellBC 115, qui a confirmé une décision du juge Tysoe, 2007 BCSC 3, 63 B.C.L.R. (4th) 361, [2007] 4 W.W.R. 502, 45 C.C.L.T. (3d) 121, [2007] B.C.J. No. 9 (QL), 2007 CarswellBC 12, qui avait conclu à une violation des droits garantis par la Charte et accordé des dommages‑intérêts. Pourvoi accueilli en partie.
Tomasz M. Zworski, pour l’appelante la Ville de Vancouver.
Bryant Alexander Mackey et Barbara Carmichael, pour l’appelante Sa Majesté la Reine du chef de la province de la Colombie‑Britannique.
Brian M. Samuels, Kieran A. G. Bridge et Jennifer W. Chan, pour l’intimé.
Mark R. Kindrachuk, c.r., et Jeffrey G. Johnston, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Robert E. Charney et Josh Hunter, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Isabelle Harnois et Gilles Laporte, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Kimberly R. Murray et Julian N. Falconer, pour l’intervenante Aboriginal Legal Services of Toronto Inc.
Louis Sokolov et Heidi Rubin, pour l’intervenante Association in Defence of the Wrongly Convicted.
Stuart Svonkin et Jana Stettner, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Vincent Westwick et Karine LeBlanc, pour l’intervenante l’Association canadienne des chefs de police.
Sean Dewart et Tim Gleason, pour l’intervenante Criminal Lawyers’ Association (Ontario).
Kent Roach et Grace Pastine, pour les intervenants l’Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique et David Asper Centre for Constitutional Rights.
Version française du jugement de la Cour rendu par
La Juge en chef —
I. Introduction
[1] La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés fondamentaux de tous les Canadiens et prévoit des recours en cas de violation. Le premier et le plus important de ces recours réside dans l’invalidation, prévue au par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 , des règles de droit contraires à la Charte. Viennent s’y ajouter le par. 24(2), en vertu duquel les éléments de preuve obtenus en contravention de la Charte peuvent être écartés dans le cas où leur utilisation est susceptible de déconsidérer l’administration de la justice, et le par. 24(1) — la disposition sur laquelle porte le litige —, qui habilite le tribunal à accorder, aux personnes dont les droits garantis par la Charte ont été violés, la réparation qu’il « estime convenable et juste eu égard aux circonstances ».
[2] Les droits que la Charte garantit à l’intimé, M. Ward, ont été violés par des agents de Vancouver et de la Colombie‑Britannique qui l’ont mis en détention, l’ont soumis à une fouille à nu et ont saisi sa voiture sans motif suffisant. Le juge de première instance a accordé à M. Ward des dommages‑intérêts pour des violations de la Charte, et ce jugement a été confirmé, à la majorité, par la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique.
[3] Le pourvoi soulève la question de savoir dans quels cas des dommages‑intérêts peuvent être accordés en vertu du par. 24(1) de la Charte , et à quel montant ils devraient être fixés. Bien que la Charte soit en vigueur depuis 28 ans, la jurisprudence sur cette question demeure rare. Il semble donc opportun d’analyser en détail l’objectif des dommages‑intérêts pour violation de la Charte et les considérations qui en guident l’octroi.
[4] Je conclus que des dommages‑intérêts pour violation de la Charte peuvent être accordés en vertu du par. 24(1) lorsqu’ils constituent une réparation convenable et juste. À la première étape de l’analyse, il doit être établi qu’un droit garanti par la Charte a été enfreint. À la deuxième, il faut démontrer pourquoi les dommages‑intérêts constituent une réparation convenable et juste, selon qu’ils peuvent remplir au moins une des fonctions interreliées suivantes : l’indemnisation, la défense du droit en cause et la dissuasion contre toute nouvelle violation. À la troisième, l’État a la possibilité de démontrer, le cas échéant, que des facteurs faisant contrepoids l’emportent sur les considérations fonctionnelles favorables à l’octroi de dommages‑intérêts, de sorte que ces derniers ne seraient ni convenables, ni justes. La dernière étape consiste à fixer le montant des dommages‑intérêts.
[5] Selon moi, la fouille à nu de M. Ward appelait à bon droit l’octroi de dommages‑intérêts, mais pas la saisie de sa voiture. Par conséquent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi en partie.
II. Les faits
[6] Le 1er août 2002, le premier ministre Chrétien participait à une cérémonie soulignant l’inauguration d’un portail à l’entrée du quartier chinois de Vancouver. Pendant la cérémonie, le service de police de Vancouver (« SPV ») a été informé qu’un individu non identifié avait l’intention d’entarter le premier ministre, un incident qui s’était produit ailleurs deux ans auparavant. Le suspect était décrit comme un homme de race blanche âgé de 30 à 35 ans, mesurant 5 pi 9 po, ayant les cheveux courts foncés et portant un polo ou un tee‑shirt blanc avec un peu de rouge.
[7] M. Ward, un avocat de Vancouver, assistait à la cérémonie du 1er août. Ce jour‑là, M. Ward, un homme de race blanche dans la mi‑quarantaine, aux cheveux gris au ras du cou, était vêtu d’un tee‑shirt gris avec un peu de rouge. En raison de son apparence, M. Ward a été identifié — à tort — comme l’entarteur potentiel. Lorsque les agents du SPV l’ont remarqué, M. Ward courait et semblait essayer d’éviter d’être intercepté. Les agents l’ont poursuivi et lui ont passé les menottes. M. Ward a protesté bruyamment contre sa détention, et le tapage a attiré l’attention d’une équipe de télévision locale. Dans le reportage qui a été diffusé, M. Ward avait [traduction] « l’air très agité », « semblait hurler pour se faire remarquer des gens assistant à la scène » et « opposait une résistance » pendant qu’on l’escortait dans la rue.
[8] M. Ward a été arrêté pour violation de la paix et conduit au centre de détention de la police à Vancouver, administré en partie par des agents de correction provinciaux. À son arrivée, les agents de correction lui ont demandé d’enlever tous ses vêtements en vue d’une fouille à nu. M. Ward a obtempéré partiellement, mais a refusé de retirer son sous‑vêtement. Les agents n’ont pas insisté pour qu’il se dénude complètement et M. Ward n’a pas été touché pendant la fouille. Une fois la fouille terminée, M. Ward a été enfermé dans une petite cellule où il a passé plusieurs heures avant d’être remis en liberté.
[9] Pendant que M. Ward se trouvait au centre de détention, des agents du SPV ont remorqué sa voiture à la fourrière en vue de la fouiller après l’obtention d’un mandat de perquisition. Les enquêteurs du SPV ont par la suite conclu qu’ils n’avaient pas de motifs suffisants pour obtenir le mandat de perquisition nécessaire, ni les éléments de preuve requis pour inculper M. Ward de tentative de voies de fait. M. Ward a été libéré du centre de détention environ quatre heures et demie après son arrestation, et plusieurs heures après que le premier ministre eut quitté le quartier chinois à l’issue de la cérémonie.
III. Historique judiciaire
A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique, 2007 BCSC 3, 63 B.C.L.R. (4th) 361
[10] M. Ward a intenté une action en responsabilité délictuelle et pour violation de ses droits garantis par la Charte contre la ville, la province ainsi que certains policiers et agents de correction à titre individuel par suite de son arrestation, sa détention, la fouille à nu qu’il a subie et la saisie de son véhicule. Le juge Tysoe a conclu à la légalité de l’arrestation de M. Ward pour violation de la paix et a rejeté l’action intentée contre les policiers et les agents de correction à titre individuel. Il a toutefois conclu que la fouille à nu et la saisie du véhicule avaient violé le droit de M. Ward à la protection contre les fouilles, les perquisitions et les saisies abusives garanti par l’art. 8 de la Charte , même si la province, dans le cas de la fouille, et la ville, dans le cas de la saisie, n’avaient ni agi de mauvaise foi ni engagé leur responsabilité délictuelle. De plus, le juge Tysoe a conclu que la ville avait porté atteinte au droit de M. Ward garanti par l’art. 9 de la Charte et avait commis le délit civil de séquestration en gardant M. Ward au centre de détention de la police plus longtemps que cela était nécessaire.
[11] Le juge Tysoe a fixé le montant des dommages‑intérêts accordés en vertu du par. 24(1) de la Charte à 100 $ pour la saisie de la voiture et à 5 000 $ pour la fouille à nu. Il a rejeté l’argument du gouvernement selon lequel l’octroi de dommages‑intérêts ne constitue pas une réparation convenable à une violation de la Charte s’il n’y a eu ni mauvaise foi, ni abus de pouvoir, ni conduite délictueuse. Le juge Tysoe a aussi accordé des dommages‑intérêts en responsabilité délictuelle de 5 000 $ pour séquestration. Ces dommages‑intérêts ne sont pas en cause dans le pourvoi.
B. Cour d’appel de la Colombie‑Britannique, 2009 BCCA 23, 89 B.C.L.R. (4th) 217
[12] Le juge Low, avec l’accord du juge en chef Finch, a confirmé la décision du juge Tysoe, retenant la prétention de M. Ward que la mauvaise foi, l’abus de pouvoir ou une conduite délictueuse ne sont pas des conditions préalables à l’octroi de dommages‑intérêts en vertu de la Charte.
[13] la juge Saunders, dissidente, aurait accueilli les appels de la province et de la ville. À son avis, des dommages‑intérêts ne peuvent être accordés si la police n’a pas agi de mauvaise foi et a tout simplement commis une erreur quant à la ligne de conduite à suivre.
IV. Dispositions constitutionnelles
[14] Le paragraphe 24(1) de la Charte est ainsi rédigé :
Toute personne, victime de violation ou de négation des droits ou libertés qui lui sont garantis par la présente charte, peut s’adresser à un tribunal compétent pour obtenir la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances.
V. Questions en litige
[15] Les questions à trancher sont les suivantes :
A. Dans quels cas peut‑on accorder des dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) ?
1. Libellé du par. 24(1) et nature des dommages‑intérêts accordés en vertu de la Charte.
2. Première étape : preuve d’une violation de la Charte.
3. Deuxième étape : justification fonctionnelle des dommages‑intérêts.
4. Troisième étape : facteurs qui font contrepoids.
5. Quatrième étape : montant des dommages‑intérêts accordés en vertu du par. 24(1) .
6. Tribunal et procédure.
B. Application aux faits
1. Dommages‑intérêts pour la fouille à nu.
2. Dommages‑intérêts pour la saisie de la voiture.
VI. Analyse
A. Dans quels cas peut‑on accorder des dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) ?
(1) Libellé du par. 24(1) et nature des dommages‑intérêts accordés en vertu de la Charte
[16] Le paragraphe 24(1) confère au tribunal compétent le pouvoir d’accorder une réparation « convenable et juste » en cas de violation des droits garantis par la Charte. Cette formulation appelle un certain nombre d’observations.
[17] Premièrement, ce pouvoir est conféré en termes très larges. Comme l’a constaté le juge McIntyre, « [i]l est difficile de concevoir comment on pourrait donner au tribunal un pouvoir discrétionnaire plus large et plus absolu » : Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863, p. 965. Le juge du « tribunal compétent » dispose d’un large pouvoir discrétionnaire pour déterminer la réparation convenable et juste eu égard aux circonstances d’une affaire donnée.
[18] Deuxièmement, les tribunaux ne sont pas autorisés à restreindre ce pouvoir discrétionnaire en l’enserrant dans un corset de conditions d’origine jurisprudentielle. Pour citer encore le juge McIntyre dans Mills, « [c]e large pouvoir discrétionnaire n’est tout simplement pas réductible à une espèce de formule obligatoire d’application générale à tous les cas, et les tribunaux d’appel ne sont nullement autorisés à s’approprier ce large pouvoir discrétionnaire ni à en restreindre la portée » : Mills, p. 965.
[19] Troisièmement, l’interdiction de restreindre la portée du par. 24(1) n’empêche pas les tribunaux de préciser dans quels cas il peut se révéler « convenable et juste » d’accorder des dommages‑intérêts. L’expression « convenable et juste » limite les réparations possibles. Le pouvoir discrétionnaire du tribunal, si large soit‑il, n’est pas pour autant absolu. Ce qui est convenable et juste dépendra des faits et des circonstances de chaque affaire. Les décisions antérieures peuvent donner des indications quant à ce qui pourra être jugé convenable et juste dans une situation donnée.
[20] Les facteurs généraux permettant de reconnaître une réparation convenable et juste au sens du par. 24(1) ont été énoncés par les juges Iacobucci et Arbour dans Doucet‑Boudreau c. Nouvelle‑Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3. En résumé, une réparation convenable et juste : (1) permet de défendre utilement les droits et libertés du demandeur; (2) fait appel à des moyens légitimes dans le cadre de notre démocratie constitutionnelle; (3) est une réparation judiciaire qui défend le droit en cause tout en mettant à contribution le rôle et les pouvoirs d’un tribunal; (4) est équitable pour la partie visée par l’ordonnance : Doucet‑Boudreau, par. 55‑58.
[21] L’octroi de dommages‑intérêts à un demandeur en réparation de la violation de ses droits garantis par la Charte peut répondre à ces conditions. Il peut permettre de défendre utilement les droits et libertés du demandeur. Il fait appel à un moyen bien reconnu dans notre cadre juridique. Il s’accorde avec le rôle et les pouvoirs des tribunaux. Et, selon les circonstances et le montant accordé, il peut s’avérer équitable non seulement envers la personne dont les droits ont été violés, mais aussi envers l’État qui versera les dommages‑intérêts. Je conclus donc que la portée du par. 24(1) est suffisamment large pour embrasser l’octroi de dommages‑intérêts en réparation d’une violation de la Charte. Cela dit, l’octroi de dommages‑intérêts en vertu de la Charte constitue une nouveauté, et les règles servant à déterminer s’il s’agit d’une réparation convenable et juste devraient se développer graduellement. L’octroi de dommages‑intérêts ne représente qu’une des réparations permises par le par. 24(1) et, souvent, d’autres réparations possibles répondront mieux à la violation.
[22] Le terme « dommages‑intérêts » décrit commodément la réparation demandée en l’espèce. Toutefois, il faut toujours se rappeler qu’il ne s’agit pas de dommages‑intérêts de droit privé, mais bien de la réparation distincte que constituent les dommages‑intérêts en matière constitutionnelle. Ainsi que le fait remarquer le juge Thomas dans Dunlea c. Attorney‑General, [2000] NZCA 84, [2000] 3 N.Z.L.R. 136, au par. 81, une décision portant sur le Bill of Rights Act 1990 de la Nouvelle‑Zélande, une action en dommages‑intérêts de droit public [traduction] « n’est pas une action de droit privé de la nature d’un recours délictuel fondé sur la responsabilité du fait d’autrui de l’État, [mais une action distincte] de droit public intentée directement contre l’État dont la responsabilité est invoquée à titre principal ». Cela vaut également dans le contexte constitutionnel canadien, compte tenu de l’art. 32 de la Charte. Il s’agit d’un recours visant à obliger l’État (autrement dit, la société) à indemniser la personne dont les droits constitutionnels ont été violés. L’action en dommages‑intérêts de droit public — y compris en dommages‑intérêts en matière constitutionnelle — est intentée contre l’État, et non contre ses représentants à titre individuel. Les actions contre ces derniers devraient, pour leur part, être fondées sur les causes d’action existantes. Toutefois, les considérations sous‑jacentes de politique générale qui interviennent dans la décision d’ordonner à des représentants de l’État de verser des dommages‑intérêts de droit privé peuvent être pertinentes lorsqu’il s’agit de contraindre directement l’État à verser des dommages‑intérêts de droit public. Ces considérations peuvent à bon droit être prises en compte.
(2) Première étape : preuve d’une violation de la Charte
[23] Le paragraphe 24(1) est une disposition réparatrice. Par conséquent, la première étape consiste à prouver la violation de la Charte. Il s’agit là du préjudice fondant l’action en dommages‑intérêts.
(3) Deuxième étape : justification fonctionnelle des dommages‑intérêts
[24] Selon une approche fonctionnelle des dommages‑intérêts, les dommages‑intérêts sont tenus pour convenables et justes dans la mesure où ils remplissent une fonction ou un but utile. Cette approche a été suivie pour l’octroi de dommages‑intérêts non pécuniaires pour préjudice personnel (Andrews c. Grand & Toy Alberta Ltd., [1978] 2 R.C.S. 229) et il convient, à mon avis, d’adopter une approche similaire pour déterminer dans quels cas des dommages‑intérêts constituent une réparation « convenable et juste » pour l’application du par. 24(1) de la Charte .
[25] J’en viens donc aux objectifs que peut remplir l’octroi de dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) . Des dommages‑intérêts ne seront accordés que s’ils servent les objectifs généraux de la Charte. Trois fonctions interreliées des dommages‑intérêts leur permettront de satisfaire à cette condition. La fonction d’indemnisation, généralement la plus importante, reconnaît que l’atteinte à un droit garanti par la Charte peut causer une perte personnelle qui exige réparation. La fonction de défense reconnaît que les droits conférés par la Charte doivent demeurer intacts et qu’il faut veiller à ce qu’ils ne s’effritent pas. Enfin, la fonction de dissuasion reconnaît que les dommages‑intérêts peuvent permettre de décourager la perpétration d’autres violations par des représentants de l’État.
[26] Ces fonctions de l’octroi de dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) sont étayées par la jurisprudence étrangère en matière constitutionnelle et, par analogie, par la jurisprudence étrangère fondée sur la législation en matière de droits de la personne.
[27] Le lord juge en chef Woolf a employé l’adjectif [traduction] « fondamentale_» pour qualifier l’indemnisation (sous le régime de la Convention européenne des droits de l’homme). Dans la plupart des cas, il s’agit de la plus importante des trois fonctions des dommages‑intérêts accordés en vertu de la Charte. Elle a pour objet d’indemniser le demandeur des pertes occasionnées par la violation de la Charte; [traduction] « [l]e demandeur devrait, dans la mesure du possible, être remis dans la même situation que si ses droits garantis par la Convention n’avaient pas été violés » : Anufrijeva c. Southwark London Borough Council, [2003] EWCA Civ 1406, [2004] Q.B. 1124, par. 59, le lord juge en chef Woolf. L’indemnisation est axée sur la perte personnelle subie par le demandeur : perte physique, psychologique et pécuniaire. À ces types de pertes, il faut ajouter le préjudice causé aux intérêts intangibles du demandeur. Dans le contexte des dommages‑intérêts de droit public, les tribunaux ont assimilé ce préjudice, selon le cas, à la détresse, à l’humiliation, à l’embarras et à l’anxiété : Dunlea; Bivens c. Six Unknown Named Agents of Federal Bureau of Narcotics, 403 U.S. 388 (1971); Taunoa c. Attorney‑General, [2007] NZSC 70, [2008] 1 N.Z.L.R. 429. Souvent le préjudice causé aux intérêts intangibles par une atteinte aux droits se confond avec le préjudice psychologique. Néanmoins, une demanderesse dont les intérêts intangibles ont été lésés, mais qui fait montre de résilience, ne devrait pas se voir empêchée d’obtenir des dommages‑intérêts du simple fait qu’elle est incapable d’établir l’existence d’un préjudice psychologique substantiel.
[28] La défense du droit, dans le sens d’affirmation des valeurs constitutionnelles, a également été reconnue dans de nombreux pays comme un objectif valable de l’octroi de dommages‑intérêts : voir Fose c. Minister of Safety and Security, 1997 (3) SA 786 (C.C.), par. 55, où l’on trouvera un résumé de la jurisprudence étrangère. La défense du droit est axée sur le préjudice que l’atteinte cause à la société. Comme le fait remarquer le juge Didcott dans Fose, les atteintes à des droits protégés par la Constitution causent un préjudice non seulement à leurs victimes, mais à la société dans son ensemble. Il en est ainsi car elles [traduction] « nuisent à la confiance qu’a le public en la vigueur de la protection [constitutionnelle] » : Fose, par. 82. Bien que l’on puisse concevoir la défense des droits comme servant à souligner la gravité du préjudice causé au demandeur — la défense des droits en tant qu’objectif des dommages‑intérêts en matière constitutionnelle met l’accent sur le préjudice causé à l’État et à la société par la violation de la Charte.
[29] Enfin, la dissuasion contre toute nouvelle violation du droit a aussi été reconnue dans plusieurs pays comme un objectif valable des dommages‑intérêts de droit public : par ex., Attorney General of Trinidad and Tobago c. Ramanoop, [2005] UKPC 15, [2006] 1 A.C. 328, par. 19; Taunoa, par. 259; Fose, par. 96; Smith c. Wade, 461 U.S. 30 (1983), p. 49. La dissuasion, à l’instar de la défense des droits, joue un rôle sociétal. Elle cherche à régir la conduite du gouvernement, de manière générale, afin d’assurer le respect de la Constitution. Cet objectif est semblable à un objectif de la détermination de la peine en matière pénale, soit la « dissuasion générale », voulant que la punition infligée à un délinquant serve d’exemple pour dissuader des criminels potentiels de se livrer à des activités criminelles. Quand la dissuasion générale est prise en compte dans la détermination de la peine, le délinquant est puni plus sévèrement, non pas parce qu’il le mérite, mais parce que le tribunal décide de transmettre un message à quiconque pourrait être tenté de se livrer à des activités criminelles similaires : R. c. B.W.P., 2006 CSC 27, [2006] 1 R.C.S. 941. De même, la dissuasion en tant qu’objectif des dommages‑intérêts accordés en vertu de la Charte ne vise pas le contrevenant lui‑même, mais vise plutôt à influer sur la conduite du gouvernement de sorte que l’État respecte la Charte à l’avenir.
[30] Dans la plupart des cas, les trois objectifs interviendront. Le préjudice causé au demandeur appellera l’indemnisation; la défense du droit et la dissuasion étayeront la fonction d’indemnisation et renforceront le caractère convenable des dommages‑intérêts. Or, l’absence de préjudice personnel subi par le demandeur n’empêche pas l’octroi de dommages‑intérêts si ceux‑ci sont par ailleurs manifestement exigés par les objectifs de défense du droit ou de dissuasion. En effet, le point de vue voulant que des dommages‑intérêts en matière constitutionnelle ne puissent être accordés que pour un préjudice pécuniaire ou physique a été largement rejeté dans d’autres démocraties constitutionnelles : voir, p. ex., Anufrijeva; Fose; Taunoa; Smith; et Ramanoop.
[31] En résumé, les dommages‑intérêts accordés en vertu du par. 24(1) de la Charte constituent une réparation de droit public tout à fait particulière, qui peut répondre aux objectifs suivants : (1) indemniser le demandeur du préjudice et des souffrances résultant de la violation du droit; (2) défendre le droit en cause en soulignant son importance et la gravité de la violation; (3) dissuader les agents de l’État de porter atteinte au droit à l’avenir. La réalisation d’au moins un de ces objectifs est la première exigence à laquelle les dommages‑intérêts doivent répondre pour constituer une réparation « convenable et juste » au sens du par. 24(1) de la Charte .
(4) Troisième étape : facteurs qui font contrepoids
[32] Comme nous venons de le voir, l’exigence fondamentale pour que l’octroi de dommages‑intérêts constitue une réparation « convenable et juste » est que les dommages‑intérêts soient nécessaires, d’un point de vue fonctionnel, à la réalisation d’au moins un des objectifs d’indemnisation, de défense des droits ou de dissuasion contre toute nouvelle violation de la Charte.
[33] Toutefois, même si le demandeur démontre que l’octroi de dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) est fondé, d’un point de vue fonctionnel, l’État peut y opposer d’autres considérations en raison desquelles cette réparation ne serait pas convenable et juste. La liste exhaustive des considérations qui peuvent faire contrepoids sera établie au fil de l’évolution du droit dans ce domaine. À l’heure actuelle, cependant, deux considérations se dégagent : l’existence d’autres recours et les préoccupations relatives au bon gouvernement.
[34] Suivant l’approche fonctionnelle des dommages‑intérêts fondés sur le par. 24(1) , si d’autres réparations répondent adéquatement aux objectifs d’indemnisation, de défense du droit ou de dissuasion, l’octroi additionnel de dommages‑intérêts fondés sur le par. 24(1) ne servirait aucune fonction et ne serait ainsi pas « convenable et juste ». La Charte s’est inscrite dans un régime de recours qui comportait déjà des outils pour corriger les comportements attentatoires de l’État. Le paragraphe 24(1) s’applique parallèlement à ces autres domaines du droit, sans s’y substituer. Les autres recours comprennent les actions de droit privé pour préjudice personnel, les autres réparations fondées sur la Charte, comme les jugements déclaratoires rendus en vertu du par. 24(1) , et les recours prévus par les lois qui autorisent des poursuites contre l’État.
[35] La demanderesse doit établir que les dommages‑intérêts jouent un rôle fonctionnel minimal, eu égard aux objectifs des dommages‑intérêts en matière constitutionnelle. Le fardeau de la preuve passe ensuite à l’État, qui doit démontrer que d’autres réparations permettraient de servir les fonctions en cause. La demanderesse n’est pas tenue de prouver qu’elle a épuisé tous les autres recours. Au contraire, c’est à l’État de démontrer que d’autres recours possibles dans l’affaire offriraient une réparation suffisante pour remédier à la violation. Par exemple, l'État pourrait faire valoir que les dommages‑intérêts susceptibles d’être accordés à la demanderesse à l’issue de l’action concomitante en responsabilité délictuelle qu’elle a intentée constitueraient une réparation adéquate à la violation de la Charte. Si c’est le cas, l’octroi de dommages‑intérêts en vertu de cette dernière emporterait duplication. En outre, il se peut qu’une autre réparation accordée en vertu de la Charte, dans une affaire donnée, accomplisse la fonction de l’octroi de dommages‑intérêts en vertu de la Charte.
[36] La possibilité d’exercer un recours en responsabilité délictuelle n’empêche donc pas un demandeur d’obtenir des dommages‑intérêts en vertu de la Charte. Le droit de la responsabilité délictuelle et la Charte constituent deux voies de droit distinctes. Cependant, une action concomitante en responsabilité délictuelle, ou autre action intentée en droit privé, fait obstacle à l’octroi de dommages‑intérêts fondés sur le par. 24(1) s’il en résulte une double indemnisation : Simpson c. Attorney‑General, [1994] 3 N.Z.L.R. 667 (C.A.), p. 678.
[37] Un jugement déclaratoire attestant qu’il y a eu violation de la Charte peut constituer une réparation adéquate, particulièrement lorsque le demandeur n’a subi aucun préjudice personnel. Le juge McGrath a écrit ce qui suit au sujet de telles déclarations dans Taunoa, au par.