Première nation de Berens River c. Gibson‑Peron

Première nation de Berens River c. Gibson‑Peron
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-05-08
Référence neutre
2015 CF 614
Numéro de dossier
T-1933-14
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20150508
Dossier : T-1933-14
Référence : 2015 CF 614
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Toronto (Ontario), le 8 mai 2015
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
PREMIÈRE NATION DE BERENS RIVER
demanderesse
et
TERESA GIBSON-PERON
défenderesse
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire, présentée en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F­7, à l’encontre de la décision, datée du 11 août 2014, par laquelle l’arbitre James E. McLandress (l’arbitre) a accordé des dommages‑intérêts à la défenderesse, Mme Teresa Gibson­Peron, à la suite de la plainte de congédiement injuste qu’elle avait déposée, en vertu du Code canadien du travail, LRC 1985, c L­2 (le Code), contre la demanderesse, la Première Nation de Berens River (la PNBR ou la bande). En l’espèce, la demanderesse allègue que l’arbitre n’avait pas compétence pour instruire la plainte et que cette dernière aurait dû être entendue par une instance de compétence provinciale.
[2] Pour les motifs énoncés ci-après, la demande de contrôle judiciaire sera rejetée.
Le contexte [3] Les faits suivants sont tirés de l’exposé conjoint des faits qui a été déposé devant l’arbitre, lors de l’audience relative à la plainte de congédiement injuste, et qui fait partie du dossier dont j’ai été saisie. Les autres faits pertinents relevés par l’arbitre dans sa décision sont résumés ci‑dessous à la section « La décision faisant l’objet du contrôle » des présents motifs. Les parties conviennent que les faits ne sont pas contestés.
[4] La PNBR se trouve au Manitoba. Elle exploite son propre poste de soins infirmiers au sein de la Première Nation. Le poste de soins infirmiers fonctionne sous la supervision du directeur des services de santé, qui relève du chef et du conseil de la PNBR. Le poste de soins infirmiers a pour mandat d’offrir des services de soins de santé aux résidents des régions environnantes. Il reçoit un financement de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits (la DGSPNI), qui est une organisation fédérale. Il suit les lignes directrices de Santé Canada et est affilié à l’Office régional de la santé d’Entre‑les‑Lacs et de l’Est du Manitoba. Les membres du personnel infirmier qui travaillent au poste sont autorisés à exercer la profession à l’échelle provinciale par le College of Registered Nurses of Manitoba.
[5] La défenderesse travaillait au poste de soins infirmiers, comme infirmière clinicienne, pour le compte de la PNBR. Elle y a travaillé pour la première fois le ou vers le 5 juillet 2009. Elle a conclu son premier contrat de travail le ou vers le 16 décembre 2009. Au cours des années qui ont suivi, jusqu’au mois de mars 2013, le contrat de la défenderesse a été renouvelé à de multiples reprises, et ses conditions de travail étaient sensiblement les mêmes à chaque fois. La seule exception à la règle s’applique à la période comprise entre le 1er juillet 2011 et le 12 septembre 2012; au cours de cette période, elle a continué de travailler pour la PNBR, mais elle n’avait alors pas de contrat de travail. Le ou vers le 27 mars 2013, la défenderesse s’est fait dire de ne pas se présenter au travail pour les postes de soirée prévus à son horaire les 29, 30 et 31 mars 2013. Le ou vers le 28 mars 2013, la directrice des services de santé de l’époque, qui est maintenant chef de bande, à savoir Mme Jackie Everett, a indiqué à la défenderesse que son contrat de travail, qui prenait fin le 31 mars 2013, ne serait pas renouvelé et qu’aucun nouveau contrat ne lui serait offert.
[6] Le ou vers le 29 avril 2013, la défenderesse a déposé une plainte auprès du Programme du travail de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC), en vertu du Code, alléguant qu’elle avait été injustement congédiée de son poste auprès de la PNBR. La directrice des services de santé a rédigé une lettre à l’intention du Programme du travail de RHDCC, en date du 20 juin 2013, dans laquelle elle alléguait que la défenderesse avait travaillé auparavant, sans contrat de travail, des mois de juin 2012 à mars 2013. Elle y alléguait également que les services de la défenderesse étaient requis dans le cadre du plan de traitement d’un patient qui est décédé et que cela avait amené le chef et le conseil de la PNBR à prendre la décision de ne pas renouveler son contrat. La PNBR n’a jamais fait enquête sur l’incident entourant le décès de ce patient le 17 mars 2013, et la défenderesse n’a pas non plus été questionnée à ce sujet par la PNBR. Sur le relevé d’emploi de la défenderesse, qui est daté du 8 avril 2013, le code « A » a été entré pour justifier son congédiement, ce qui signifie « Manque de travail (mise à pied) ».
[7] Les 3 et 4 juin 2014, l’arbitre a entendu la plainte de congédiement injuste déposée par la défenderesse et a rendu sa décision de lui accorder une indemnité le 11 août 2014.
Les questions en litige [8] Je conviens avec les parties que les questions soulevées par la présente demande sont les suivantes :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable?
2. L’arbitre avait-il compétence pour entendre et trancher la plainte de la défenderesse?
La décision faisant l’objet du contrôle [9] La décision de l’arbitre compte 70 pages et fait référence à un grand nombre de précédents, qui ne sont pas tous cités dans le présent résumé. L’arbitre a énoncé les questions à trancher, qui ont été établies avec l’accord des parties. La première de ces questions est pertinente quant à la présente demande et consiste à établir si la relation de travail entre la PNBR et la défenderesse était assujettie à la réglementation fédérale ou provinciale, dans le but de décider si l’arbitre avait compétence pour entendre la plainte. Plus précisément, si la relation était assujettie à la réglementation fédérale, le Code s’appliquait et l’arbitre avait alors compétence. Si la relation était soumise à la réglementation provinciale, alors l’arbitre n’avait pas compétence pour entendre la plainte.
[10] L’arbitre a exposé les faits pertinents concernant la question de compétence. Il était convaincu qu’en tant que collectivité éloignée qui élisait son chef et son conseil, la PNBR avait la responsabilité d’offrir un large éventail de services gouvernementaux à ses membres, notamment des soins de santé. La chef Jackie Everett, qui faisait partie des témoins lors de l’audience et qui était directrice des services de santé pendant la période en cause, a convenu que les soins infirmiers étaient un service essentiel au sein de la PNBR. Le poste de soins infirmiers n’a pas été constitué en personne morale distincte, n’est pas établi comme une entité autonome et n’a pas son propre conseil d’administration. Il est plutôt sous la direction suprême du chef et du conseil de la PNBR. Les soins de santé sont la responsabilité du chef et du conseil. Le directeur des services de santé relève du conseiller responsable du portefeuille de la santé, et ses tâches consistent à superviser tous les programmes liés à la santé, dont les soins infirmiers. Il gère les affaires courantes des membres du personnel infirmier, mais la bande conserve le pouvoir d’engager et de congédier ces derniers.
[11] Tous les fonds alloués aux soins de santé au sein de la PNBR proviennent de la DGSPNI, qui est une division de Santé Canada et une entité fédérale. Le poste de soins infirmiers est exploité conformément aux directives, aux lignes directrices et aux politiques de la DGSPNI et de Santé Canada. La PNBR est une Première Nation qui bénéficie d’un « transfert de pouvoir à la bande », ce qui signifie que la DGSPNI a accordé à la bande le pouvoir d’assurer le recrutement et le maintien en poste des membres du personnel infirmier. Bien que la DGSPNI fournisse le financement global, la bande est responsable de la gestion de ces fonds en vue d’exécuter le mandat qui lui a été confié à l’égard des soins de santé, notamment des membres du personnel infirmier. Les liaisons hiérarchiques au poste de soins infirmiers sont ainsi établies : toutes les questions cliniques liées aux soins infirmiers sont adressées à la DGSPNI et toutes celles qui touchent les ressources humaines (les RH) sont soumises au chef et au conseil; les membres du personnel infirmier relèvent de l’infirmier responsable; l’infirmier responsable travaille sous la responsabilité du directeur des services de santé en ce qui concerne les questions liées aux RH, et ce dernier relève ensuite du conseiller responsable du portefeuille de la santé, ainsi que du chef et du conseil de bande; l’infirmier responsable et, dans certains cas, les membres du personnel infirmier eux‑mêmes font directement affaire avec la DGSPNI pour les questions qui concernent les soins infirmiers.
[12] L’arbitre a conclu que la seule preuve qui démontrait la participation de la province était que les membres du personnel infirmier étaient assujettis à la réglementation provinciale pour l’obtention de leur permis d’exercice et que le poste de soins infirmiers était affilié à l’Office régional de la santé d’Entre‑les‑Lacs et de l’Est du Manitoba. Rien dans la preuve ne permettait de déterminer la nature de cette « affiliation ». À cet égard, l’arbitre a indiqué que, si cet organisme jouait un rôle quotidien important auprès du poste de soins infirmiers, il se serait attendu à ce qu’au moins un des témoins en ait parlé, mais aucun d’eux ne l’avait fait. L’arbitre a conclu que les activités quotidiennes du poste de soins infirmiers étaient assujetties au contrôle conjoint de la DGSPNI et de la bande quant aux questions cliniques et à celles touchant les RH, respectivement, sans aucune forme pertinente de participation aux opérations par quelque entité provinciale que ce soit. Le poste de soins infirmiers n’était pas exploité comme une unité indépendante de la bande. Il avait plutôt été étroitement intégré à une composante importante des activités de la bande pour permettre à cette dernière de s’acquitter de son obligation d’offrir des services de soins de santé à ses résidents. De plus, une clause de compétence législative avait été ajoutée dans les contrats de travail, suivant la recommandation de l’avocat de la bande, pour indiquer que les lois du Canada s’appliquaient.
[13] L’arbitre a procédé à une analyse quant à la question de savoir si l’emploi occupé par la défenderesse au sein de la PNBR relevait de la compétence fédérale ou provinciale. Après avoir exposé les motifs pour lesquels la compétence est une question pertinente en l’espèce, en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 (R‑U), 30 & 31, Vict, c 3, reproduite dans LRC 1985, app. II, no 5 (la Loi constitutionnelle de 1867), et du droit canadien du travail, l’arbitre a fait remarquer que la loi n’était pas claire au sujet de la question de compétence lors de conflits de travail, en particulier depuis la décision rendue en 2010 par la Cour suprême du Canada dans NIL⁄TU,O Child and Family Services Society c B.C. Government and Service Employees’s Union, 2010 CSC 45 (NIL⁄TU,O).
[14] L’arbitre a décrit ce qu’il croyait être les principaux éléments de la jurisprudence relative à la question de compétence dans les cas touchant les relations de travail, de même que les facteurs pertinents, établis dans la jurisprudence, qui doivent être pris en considération afin d’analyser si une entité relève de la compétence fédérale. L’arbitre a conclu que l’arrêt de la Cour suprême dans l’arrêt NIL⁄TU,O n’avait pas, en réalité, réorganisé le monde du droit du travail concernant les employés des Premières Nations. Il a conclu que l’arrêt NIL⁄TU,O avait eu une incidence assez limitée et qu’il mettait sur le même plan que toutes les autres entités la réglementation touchant le travail et l’emploi relativement aux Premières Nations.
[15] Devant l’arbitre, la défenderesse avait fait valoir que la bande était bien l’entité dont il fallait apprécier la nature des activités, tandis que la bande soutenait qu’il fallait examiner le poste de soins infirmiers. L’arbitre a déclaré que s’il devait décider quelle entité devrait être analysée, la bonne approche consisterait alors à se demander si l’activité ou l’opération en question était réalisée de façon suffisamment indépendante pour être considérée comme une entité propre. Dans l’affirmative, le critère fonctionnel peut être appliqué à cette entité, et, dans le cas contraire, il s’applique à l’entité plus grande. Toutefois, selon l’arbitre, la question de savoir à quelle entité s’applique le critère fonctionnel n’entrait pas vraiment en ligne de compte dans la jurisprudence. Il a examiné ce facteur parce que les deux parties avaient présenté des observations sur ce point.
[16] L’arbitre a également conclu que le fait que les soins infirmiers aient été une activité sous réglementation provinciale n’était pas un facteur déterminant, étant donné que le Parlement pouvait avoir compétence dans le domaine des soins de santé. L’arbitre ne pouvait pas accepter l’observation de la défenderesse selon laquelle l’arrêt NIL⁄TU,O serait dénué de sens si le critère fonctionnel était appliqué à la bande dans son ensemble, étant donné que de nombreuses entités participent à un large éventail d’activités. L’arbitre a conclu que rien dans l’arrêt NIL⁄TU,O ne compromettait l’analyse relative à la nature essentielle d’une bande indienne en vue de déterminer qui a compétence, tel qu’il avait été jugé précédemment dans les arrêts Paul Band Indian Reserve No 133 c R, [1984] 2 WWR 540 (Paul), Francis c Canada (Conseil des relations de travail), [1981] 1 CF 225 (Francis), et Whitebear Band Council c Carpenters Provincial Council of Saskatchewan, [1982] 3 WWR 554 (Whitebear). Au contraire, ces cas appuyaient l’assertion selon laquelle les bandes indiennes mêmes étaient assujetties au Code. L’arbitre a conclu qu’il était normal que la prestation de services de soins de santé aux membres de la bande ait fait partie des activités de l’administration locale de cette dernière, que l’employeur était la PNBR et que le poste de soins infirmiers n’était donc pas une entité distincte. Cela différait fondamentalement différente de la situation de fait observée dans NIL⁄TU,O.
[17] L’arbitre a aussi souligné l’importance qu’il fallait accorder au fait que le poste de soins infirmiers n’avait pas été constitué en personne morale distincte, bien qu’il soit possible d’être une entité distincte sans être ainsi constitué. Il a également apprécié la participation du gouvernement fédéral dans les activités quotidiennes du poste de soins infirmiers et a constaté que tous les éléments de preuve l’amenaient à conclure que ce dernier n’était pas suffisamment indépendant de la bande pour être considéré comme une entité distincte afin de statuer sur la question de la compétence. L’entité visée était donc la bande.
[18] L’arbitre a examiné les décisions citées par la bande pour appuyer l’assertion selon laquelle les membres du personnel infirmier au sein de la PNBR étaient assujettis à la compétence provinciale. Il a conclu qu’une première catégorie de précédents pouvait être écartée au regard des faits, puisqu’il n’était pas question des bandes indiennes mêmes en tant qu’employeur, mais plutôt d’entités distinctes sur le plan opérationnel, liées à une bande indienne (donc le même scénario de faits que dans l’arrêt NIL⁄TU,O); ces précédents n’avaient donc aucun lien avec l’affaire dont il avait été saisi. De l’avis de l’arbitre, les autres décisions citées, à savoir MNU, Local 139 c Norway House Cree Nation, [2011] MLBD No 26 (Norway House), et Munsee-Delaware Nation c Flewelling (Unjust Dismissal), Re, 2013 CarswellNat 1359, 7 CCEL (4th) 278, étaient erronées quant à la question de compétence.
[19] Finalement, l’arbitre a adopté l’approche traditionnelle afin de déterminer qui avait compétence. Il a tout d’abord examiné la question de la compétence directe. Il s’est posé la question suivante : le poste de soins infirmiers fait‑il partie des activités de la bande, qui visent les Indiens et les terres qui leur sont réservées, ou s’agit‑il d’une entreprise distincte? L’arbitre a examiné les éléments de preuve et a conclu que, pris dans leur ensemble, ils ne permettaient pas de conclure que le poste de soins infirmiers fonctionnait comme une unité séparée, distincte ou autonome; il s’agissait plutôt d’un élément clé au sein de la bande, qui permettait à l’administration locale de cette dernière d’exercer ses activités. En ce qui concerne la compétence dérivée, l’arbitre a conclu que le poste de soins infirmiers était si étroitement lié aux activités de la bande qu’il se devait d’être assujetti adéquatement à la réglementation fédérale, compte tenu des relations professionnelles et des relations de travail qui y étaient entretenues.
[20] L’arbitre a également examiné la clause de compétence législative et a souligné que la raison même pour laquelle les avocats avaient recours à de telles clauses était qu’ils souhaitaient éviter tout débat concernant les lois régissant la situation. Le fait que les parties avaient choisi de préciser que les lois du Canada s’appliquaient avait donc de l’importance. En outre, comme il s’agissait d’un contrat de travail, elles ne pouvaient faire référence qu’à la législation fédérale concernant les normes en matière d’emploi, y compris le Code.
[21] Une fois qu’il eut conclu qu’il avait compétence pour entendre la plainte de la défenderesse, l’arbitre en a apprécié le bien‑fondé.
Les dispositions législatives applicables Code canadien du travail, LRC (1985), c L-2, article 2.
2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
2. In this Act,
« entreprises fédérales »
“federal work, undertaking or business”
« entreprises fédérales » Les installations, ouvrages, entreprises ou secteurs d’activité qui relèvent de la compétence législative du Parlement, notamment :
“federal work, undertaking or business” means any work, undertaking or business that is within the legislative authority of Parliament, including, without restricting the generality of the foregoing
a) ceux qui se rapportent à la navigation et aux transports par eau, entre autres à ce qui touche l’exploitation de navires et le transport par navire partout au Canada;
(a) a work, undertaking or business operated or carried on for or in connection with navigation and shipping, whether inland or maritime, including the operation of ships and transportation by ship anywhere in Canada,
b) les installations ou ouvrages, entre autres, chemins de fer, canaux ou liaisons télégraphiques, reliant une province à une ou plusieurs autres, ou débordant les limites d’une province, et les entreprises correspondantes;
(b) a railway, canal, telegraph or other work or undertaking connecting any province with any other province, or extending beyond the limits of a province,
c) les lignes de transport par bateaux à vapeur ou autres navires, reliant une province à une ou plusieurs autres, ou débordant les limites d’une province;
(c) a line of ships connecting a province with any other province, or extending beyond the limits of a province,
d) les passages par eaux entre deux provinces ou entre une province et un pays étranger;
(d) a ferry between any province and any other province or between any province and any country other than Canada,
e) les aéroports, aéronefs ou lignes de transport aérien;
(e) aerodromes, aircraft or a line of air transportation,
f) les stations de radiodiffusion;
(f) a radio broadcasting station,
g) les banques et les banques étrangères autorisées, au sens de l’article 2 de la Loi sur les banques;
(g) a bank or an authorized foreign bank within the meaning of section 2 of the Bank Act,
h) les ouvrages ou entreprises qui, bien qu’entièrement situés dans une province, sont, avant ou après leur réalisation, déclarés par le Parlement être à l’avantage général du Canada ou de plusieurs provinces;
(h) a work or undertaking that, although wholly situated within a province, is before or after its execution declared by Parliament to be for the general advantage of Canada or for the advantage of two or more of the provinces,
i) les installations, ouvrages, entreprises ou secteurs d’activité ne ressortissant pas au pouvoir législatif exclusif des législatures provinciales;
(i) a work, undertaking or business outside the exclusive legislative authority of the legislatures of the provinces, and
j) les entreprises auxquelles les lois fédérales, au sens de l’article 2 de la Loi sur les océans, s’appliquent en vertu de l’article 20 de cette loi et des règlements d’application de l’alinéa 26(1)k) de la même loi.
(j) a work, undertaking or activity in respect of which federal laws within the meaning of section 2 of the Oceans Act apply pursuant to section 20 of that Act and any regulations made pursuant to paragraph 26(1)(k) of that Act;
Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c 3 (R‑U), reproduite dans LRC 1985, Annexe II, no 5.
Autorité législative du parlement du Canada
Legislative Authority of Parliament of Canada
91. Il sera loisible à la Reine, de l’avis et du consentement du Sénat et de la Chambre des Communes, de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par la présente loi exclusivement assignés aux législatures des provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre la généralité des termes ci-haut employés dans le présent article, il est par la présente déclaré que (nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente loi) l’autorité législative exclusive du parlement du Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir :
91. It shall be lawful for the Queen, by and with the Advice and Consent of the Senate and House of Commons, to make Laws for the Peace, Order, and good Government of Canada, in relation to all Matters not coming within the Classes of Subjects by this Act assigned exclusively to the Legislatures of the Provinces; and for greater Certainty, but not so as to restrict the Generality of the foregoing Terms of this Section, it is hereby declared that (notwithstanding anything in this Act) the exclusive Legislative Authority of the Parliament of Canada extends to all Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say,
[…]
[…]
24. Les Indiens et les terres réservées pour les Indiens.
24. Indians, and Lands reserved for the Indians.
Loi sur les Indiens, LRC, 1985, c I-5
Pouvoirs du conseil
Powers of the Council
Règlements administratifs
By-laws
81. (1) Le conseil d’une bande peut prendre des règlements administratifs, non incompatibles avec la présente loi ou avec un règlement pris par le gouverneur en conseil ou par le ministre, pour l’une ou l’ensemble des fins suivantes :
81. (1) The council of a band may make by-laws not inconsistent with this Act or with any regulation made by the Governor in Council or the Minister, for any or all of the following purposes, namely,
a) l’adoption de mesures relatives à la santé des habitants de la réserve et les précautions à prendre contre la propagation des maladies contagieuses et infectieuses;
(a) to provide for the health of residents on the reserve and to prevent the spreading of contagious and infectious diseases;
b) la réglementation de la circulation;
(b) the regulation of traffic;
c) l’observation de la loi et le maintien de l’ordre;
(c) the observance of law and order;
d) la répression de l’inconduite et des incommodités;
(d) the prevention of disorderly conduct and nuisances;
e) la protection et les précautions à prendre contre les empiétements des bestiaux et autres animaux domestiques, l’établissement de fourrières, la nomination de gardes-fourrières, la réglementation de leurs fonctions et la constitution de droits et redevances pour leurs services;
(e) the protection against and prevention of trespass by cattle and other domestic animals, the establishment of pounds, the appointment of pound-keepers, the regulation of their duties and the provision for fees and charges for their services;
f) l’établissement et l’entretien de cours d’eau, routes, ponts, fossés, clôtures et autres ouvrages locaux;
(f) the construction and maintenance of watercourses, roads, bridges, ditches, fences and other local works;
g) la division de la réserve ou d’une de ses parties en zones, et l’interdiction de construire ou d’entretenir une catégorie de bâtiments ou d’exercer une catégorie d’entreprises, de métiers ou de professions dans une telle zone;
(g) the dividing of the reserve or a portion thereof into zones and the prohibition of the construction or maintenance of any class of buildings or the carrying on of any class of business, trade or calling in any zone;
h) la réglementation de la construction, de la réparation et de l’usage des bâtiments, qu’ils appartiennent à la bande ou à des membres de la bande pris individuellement;
(h) the regulation of the construction, repair and use of buildings, whether owned by the band or by individual members of the band;
i) l’arpentage des terres de la réserve et leur répartition entre les membres de la bande, et l’établissement d’un registre de certificats de possession et de certificats d’occupation concernant les attributions, et la mise à part de terres de la réserve pour usage commun, si l’autorisation à cet égard a été accordée aux termes de l’article 60;
(i) the survey and allotment of reserve lands among the members of the band and the establishment of a register of Certificates of Possession and Certificates of Occupation relating to allotments and the setting apart of reserve lands for common use, if authority therefor has been granted under section 60;
j) la destruction et le contrôle des herbes nuisibles;
(j) the destruction and control of noxious weeds;
k) la réglementation de l’apiculture et de l’aviculture;
(k) the regulation of bee-keeping and poultry raising;
l) l’établissement de puits, citernes et réservoirs publics et autres services d’eau du même genre, ainsi que la réglementation de leur usage;
(l) the construction and regulation of the use of public wells, cisterns, reservoirs and other water supplies;
m) la réglementation ou l’interdiction de jeux, sports, courses et concours athlétiques d’ordre public et autres amusements du même genre;
(m) the control or prohibition of public games, sports, races, athletic contests and other amusements;
n) la réglementation de la conduite et des opérations des marchands ambulants, colporteurs ou autres personnes qui pénètrent dans la réserve pour acheter ou vendre des produits ou marchandises, ou en faire un autre commerce;
(n) the regulation of the conduct and activities of hawkers, peddlers or others who enter the reserve to buy, sell or otherwise deal in wares or merchandise;
o) la conservation, la protection et la régie des animaux à fourrure, du poisson et du gibier de toute sorte dans la réserve;
(o) the preservation, protection and management of fur-bearing animals, fish and other game on the reserve;
p) l’expulsion et la punition des personnes qui pénètrent sans droit ni autorisation dans la réserve ou la fréquentent pour des fins interdites;
(p) the removal and punishment of persons trespassing on the reserve or frequenting the reserve for prohibited purposes;
p.1) la résidence des membres de la bande ou des autres personnes sur la réserve;
(p.1) the residence of band members and other persons on the reserve;
p.2) l’adoption de mesures relatives aux droits des époux ou conjoints de fait ou des enfants qui résident avec des membres de la bande dans une réserve pour toute matière au sujet de laquelle le conseil peut établir des règlements administratifs à l’égard des membres de la bande;
(p.2) to provide for the rights of spouses or common-law partners and children who reside with members of the band on the reserve with respect to any matter in relation to which the council may make by-laws in respect of members of the band;
p.3) l’autorisation du ministre à effectuer des paiements sur des sommes d’argent au compte de capital ou des sommes d’argent de revenu aux personnes dont les noms ont été retranchés de la liste de la bande;
(p.3) to authorize the Minister to make payments out of capital or revenue moneys to persons whose names were deleted from the Band List of the band;
p.4) la mise en vigueur des paragraphes 10(3) ou 64.1(2) à l’égard de la bande;
(p.4) to bring subsection 10(3) or 64.1(2) into effect in respect of the band;
q) toute question qui découle de l’exercice des pouvoirs prévus par le présent article, ou qui y est accessoire;
(q) with respect to any matter arising out of or ancillary to the exercise of powers under this section; and
r) l’imposition, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, d’une amende maximale de mille dollars et d’un emprisonnement maximal de trente jours, ou de l’une de ces peines, pour violation d’un règlement administratif pris aux termes du présent article.
(r) the imposition on summary conviction of a fine not exceeding one thousand dollars or imprisonment for a term not exceeding thirty days, or both, for violation of a by-law made under this section.
[…]
[…]
Les observations des parties Les observations de la demanderesse [22] La demanderesse soutient que l’arbitre a seulement compétence, en vertu du Code, pour entendre et trancher les plaintes déposées par des employés qui sont assujettis à la compétence fédérale. Étant donné que la défenderesse travaillait comme infirmière au sein de la PNBR et que la prestation des services de soins de santé relève de la compétence provinciale, son emploi était régi par le gouvernement provincial.
[23] Le critère fonctionnel utilisé pour déterminer si une entreprise donnée relève de la compétence fédérale ou provinciale en ce qui concerne les relations de travail a été énoncé dans l’arrêt NIL⁄TU,O et requiert « l’examen de la nature, des activités habituelles et de l’exploitation quotidienne de l’entité en question afin de déterminer s’il s’agit d’une entreprise fédérale » (NIL⁄TU,O, au paragraphe 3). L’arbitre a conclu que l’affaire Norway House avait été mal jugée, du fait que le tribunal chargé de cette affaire avait examiné les activités des employés plutôt que celles de la Première Nation de façon plus générale. La demanderesse soutient que l’arbitre a commis une erreur en tirant cette conclusion, étant donné que le tribunal avait examiné et pris en considération le fait que la clinique de soins de santé faisait partie de la Première Nation (Norway House, à l’alinéa 27b). La demanderesse est d’accord avec l’arbitre sur le fait que la compétence repose sur le fondement législatif qui sous‑tend les activités, et non l’employeur, et sur celui qu’une entité pourrait être une unité au sein d’un organisme plus important.
[24] La demanderesse fait remarquer que l’arbitre a cherché avant tout à cibler l’« entité » visée, afin de déterminer qui avait compétence, et a conclu qu’il s’agissait de la Première Nation, en se fondant principalement sur les arrêts Paul, Francis et Whitebear. La demanderesse soutient que l’arrêt Paul devrait être écarté, étant donné qu’il est inapplicable au regard des faits, dans la mesure où les agents de bande dans cette affaire ne travaillaient pas dans le contexte d’un poste de police, ou qu’elle ne tenait compte d’aucun autre élément que ceux directement associés à la bande même et à ses principales fonctions gouvernementales. En l’espèce, le poste de soins infirmiers est une section séparée de la bande. Bien que l’employeur soit la bande, l’entité réglementée est le poste de soins infirmiers. Dans Francis, les employés en question effectuaient des tâches liées à l’« administration de la bande », ce qui diffère clairement de la situation qui prévaut en l’espèce. Dans Whitebear, la Cour d’appel de la Saskatchewan a conclu que la fonction même d’un conseil de bande indienne relève de la compétence fédérale, étant donné que ce conseil agit à titre [traduction] d’« administration locale ». La demanderesse reconnaît qu’une bande serait assujettie à la compétence fédérale en ce qui concerne les relations de travail, dans les cas où des unités ou des services de cette bande seraient exploités de façon à donner effet à la « nature d’un gouvernement » de la bande, tel qu’il est décrit dans l’arrêt Francis.
[25] La demanderesse soutient que l’arbitre a commis une erreur dans son choix de facteurs, qui l’ont amené à conclure que le poste de soins infirmiers devait être considéré comme faisant partie de la bande, dans le but de déterminer qui a compétence sur les relations de travail. Dans l’arrêt Tessier Ltée c Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), 2012 CSC 23 (Tessier), au paragraphe 49, la Cour suprême a constaté que les entreprises fédérales pouvaient être composées d’unités fonctionnelles particulières pouvant se distinguer structuralement sur le plan constitutionnel du reste de l’entreprise connexe. De plus, il est possible qu’une entité soit réglementée en partie par le fédéral et en partie par la province (NIL⁄TU,O au paragraphe 22).
[26] Subsidiairement, la demanderesse soutient que la bande n’est pas une entreprise indivisible, au sens où cette notion est utilisée dans l’arrêt Tessier, aux paragraphes 50, 51 et 55. En concluant que le poste de soins infirmiers est une unité indivisible de la bande, l’arbitre a adopté une approche trop rigoureuse et trop stéréotypée. Les faits en l’espèce sont très différents de ceux établis dans Tessier, étant donné que les membres du personnel infirmier qui travaillent au poste de soins infirmiers exercent uniquement cette fonction et ne prennent aucunement part aux autres activités de la bande. Ils offrent un service distinct, dans le cadre d’une activité particulière, qui entre dans la structure de la bande. L’arbitre a commis une erreur en accordant beaucoup de poids à certains facteurs, notamment qui avait la responsabilité de gérer les RH, qui réglementait les normes médicales et qui finançait l’exploitation, dans la mesure où ceux‑ci n’étaient pas pertinents pour déterminer si le poste de soins infirmiers était une entité fonctionnelle distincte (Tessier, au paragraphe 41). Aucune division ni aucune unité ne devraient être créées artificiellement aux fins de la classification constitutionnelle.
[27] La demanderesse soutient également que l’arbitre a commis une erreur en appliquant un critère structurel plutôt que fonctionnel afin de cibler l’entité visée. Par conséquent, il n’a pas examiné convenablement la question touchant sa compétence.
[28] La demanderesse fait ensuite valoir que les facteurs jugés décisifs par l’arbitre, dans le but de déterminer si le poste de soins infirmiers serait assujetti à la compétence directe ou dérivée du gouvernement fédéral, ne sont pas déterminants et ne font que ramener le débat sur la question de structure que l’arbitre a examinée au lieu d’appliquer le critère fonctionnel. Subsidiairement, si la bande est l’entité visée, la section composée du poste de soins infirmiers est alors assujettie à la compétence provinciale.
[29] En outre, la demanderesse soutient que les clauses de compétence législative n’ont pas pour but de remplacer la répartition constitutionnelle des compétences et que cela pourrait créer un précédent peu judicieux. La Cour devrait en venir à la conclusion que la clause de compétence législative n’a pas conféré à l’arbitre une simple reconnaissance de compétence, pas plus qu’elle n’a favorisé le forum conveniens à l’égard de la décision. Par ailleurs, si la Cour estime que la clause lui confère cette compétence, elle devrait alors user de son pouvoir discrétionnaire et refuser d’exercer sa compétence pour des motifs de principe. Dans les litiges portant sur la compétence appropriée dans le cadre d’une procédure, il ne s’agit pas simplement d’observer l’existence d’une clause de compétence législative ou d’élection de forum (2249659 Ontario Ltd c Siegen, 2013 ONCA 354 (Siegen)). Les facteurs importants pour déterminer où se situe la simple reconnaissance de compétence sont les suivants : la PNBR exerce ses activités au Manitoba, le licenciement injustifié qui est allégué aurait eu lieu au Manitoba et le contrat de travail a été conclu au Manitoba. Tous ces facteurs donnent lieu à une présomption de compétence (Siegen, aux paragraphes 22 et 31). La demanderesse admet effectivement que, si la Cour estime que la clause de compétence législative s’applique, celle‑ci serait généralement mise en application. Toutefois, dans des circonstances exceptionnelles comme celles observées en l’espèce, la Cour peut exercer son pouvoir discrétionnaire et ne pas appliquer cette clause (Northern Sales Co c Saskatchewan Wheat Pool (1992), 78 Man R (2d) 200 (Northern Sales), au paragraphe 4).
[30] La demanderesse sollicite une ordonnance annulant la décision de l’arbitre et une ordonnance déclarant que l’emploi de la défenderesse était assujetti à la compétence provinciale quant aux relations de travail.
Les observations de la défenderesse [31] La défenderesse soutient que le gouvernement fédéral a compétence en matière de réglementation du travail dans deux circonstances : dans un premier temps, lorsque l’emploi s’exerce dans le cadre d’un ouvrage, d’une entreprise ou d’un commerce relevant du pouvoir législatif du Parlement (compétence directe); dans un deuxième temps, lorsqu’il se rapporte à une activité faisant partie intégrante d’une entreprise assujettie à la réglementation fédérale (compétence dérivée) (Tessier, au paragraphe 17). La défenderesse soutient que le poste de soins infirmiers relève de la compétence fédérale, que ce soit de façon directe ou dérivée.
[32] En ce qui concerne la compétence directe, il faut déterminer si la nature fonctionnelle essentielle de l’ouvrage, du commerce ou de l’entreprise le fait tomber dans un champ de compétence fédérale (Tessier, au paragraphe 18). La question à trancher consiste à déterminer si la PNBR et le poste de soins infirmiers sont des entités distinctes l’une de l’autre ou s’ils font tous deux partie d’une seule et même entreprise fédérale (Westcoast Energy Inc c Canada (Office national de l’énergie), [1998] 1 RCS 322 (Westcoast), au paragraphe 45; Tessier, au paragraphe 44). Pour être considérées comme une entreprise unique, les diverses activités visées doivent être intégrées sur le plan fonctionnel et être assujetties à une gestion, à une direction et à un contrôle communs. Il s’agit là du principal facteur déterminant. Les facteurs non déterminants comprennent les questions de savoir s’il n’existe qu’un seul propriétaire et si les biens ou les services fournis dans le cadre d’une entreprise le sont pour le seul bénéfice de l’autre entreprise ou de ses clients, ou des deux à la fois. Ce critère est fondé sur les faits (Westcoast, aux paragraphes 49 et 65).
[33] Le Parlement a une compétence législative exclusive sur les Indiens et les terres réservées pour les Indiens. Il s’agit là de la rubrique de compétence fédérale visée par l’analyse relative à la compétence directe en l’espèce. Lorsqu’un conseil de bande indienne fait ce que le Parlement est exclusivement autorisé à faire, en vertu du paragraphe 92(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, mais que ces pouvoirs lui sont conférés en vertu de la Loi sur les Indiens, LRC, 1985, ch I­5 (la Loi sur les Indiens), l’activité en question relève directement de la compétence fédérale (Paul, au paragraphe 21; Whitebear, au paragraphe 30; Francis, au paragraphe 27). La défenderesse soutient que, suivant une analyse semblable à celle effectuée dans l’arrêt Paul, lorsqu’un conseil de ba