Clark c. Canada (Procureur général)

Clark c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-01-05
Référence neutre
2007 CF 9
Numéro de dossier
T-1586-05
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20070105
Dossier : T‑1586‑05
Référence : 2007 CF 9
Ottawa (Ontario), le 5 janvier 2007
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE RUSSELL
ENTRE :
RANDAL CLARK
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
LA DEMANDE
[1] Le demandeur sollicite le contrôle judiciaire de la décision de la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission), qui, en application de l’alinéa 44(3)b) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6 (la Loi), a rejeté sa plainte selon laquelle il avait été victime d’une discrimination à son lieu de travail en raison de sa déficience, le syndrome de stress post‑traumatique (SSPT). La Commission a conclu que la plainte n’atteignait pas le seuil requis pour justifier un renvoi au Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal), et cela parce que la preuve ne confirmait pas les allégations suivantes du demandeur : il avait subi une différence préjudiciable de traitement, il n’avait pas bénéficié des mesures requises par son état, et il avait été privé d’un milieu de travail exempt de harcèlement.
LE CONTEXTE
[2] Un compte rendu détaillé des faits se rapportant à chacun des points soulevés par le demandeur sera donné dans le texte des présents motifs, et je me limiterai à donner ici un bref aperçu des circonstances qui ont conduit à la demande. Dans ses arguments écrits, le demandeur a aussi fait état d’une gamme assez étendue d’erreurs que, d’après lui, l’enquêteur et la Commission ont commises lorsqu’ils ont évalué la preuve et en ont tiré des conclusions. À la date de l’audience tenue devant moi à Victoria, cependant, le demandeur, tout en continuant d’affirmer que l’enquêteur et la Commission s’étaient fourvoyés sur tous les aspects qu’il avait au départ soulevés, a circonscrit sa demande de contrôle. Partant, le présent résumé se focalisera uniquement sur les aspects qui demeurent litigieux à la suite de l’audience.
[3] En 1984, le demandeur a commencé de travailler pour le Service correctionnel du Canada. En janvier 2000, il a subi des violences alors qu’il travaillait dans un établissement correctionnel, et, durant ses deux dernières années d’emploi au Service correctionnel du Canada, il a reçu des prestations de la Commission des accidents du travail (CAT) au titre de son SSPT. Il dit qu’on a également diagnostiqué chez lui une anxiété clinique et une dépression.
[4] Le demandeur a été admis en septembre 2001 comme sujet bénéficiant d’une priorité pour cause de handicap par la Commission de la fonction publique (CFP). Conformément à l’article 36 du Règlement sur l’emploi dans la fonction publique (2000), DORS/2000‑80 (le Règlement), un employé nommé pour une période indéterminée qui devient invalide et qui répond aux critères fixés dans le Règlement est fondé, en droit, à un statut prioritaire. Un tel employé a droit, sans concours, à une affectation prioritaire dans un poste que la CFP juge adéquat.
[5] Le demandeur a sollicité, et obtenu, le 5 avril 2002, un emploi de conseiller de secteur au bureau d’Anciens combattants Canada (ACC), à Victoria, étant entendu qu’il participerait à un programme de retour au travail parrainé par la CAT à compter du 1er mai 2002 et jusqu’au 23 juillet 2002.
[6] Le demandeur a commencé son travail à ACC le 1er mai 2002. L’idée de départ était d’embaucher le demandeur dans un poste à durée indéterminée après l’achèvement du programme de retour au travail, mais M. Ken Parkinson, directeur de district, a demandé que le programme soit prolongé de trois semaines. Sa demande fut acceptée, et le programme de retour au travail fut prolongé jusqu’au 13 août 2002. Au nom d’ACC, M. Parkinson a alors demandé pour le programme un autre renouvellement de trois mois. Le 8 août 2002, on a offert au demandeur une nomination d’une durée de trois mois. Peu après, ACC a demandé au psychologue du demandeur d’évaluer son aptitude au travail. Ayant reçu une évaluation favorable de l’aptitude du demandeur au travail, ACC lui a offert, le 4 septembre 2002, un emploi à durée indéterminée. Le demandeur dit qu’ACC aurait dû lui offrir tout de suite un statut d’employé nommé pour une durée indéterminée et que, ne l’ayant pas fait, l’organisation lui a fait subir une différence préjudiciable de traitement au titre de sa déficience.
[7] Durant cette période, le 11 juillet 2002, le demandeur a sollicité la modification de son espace de travail au motif que sa configuration l’exposait à des sensations pénibles en raison de sa déficience. Il dit que, lorsqu’il a quitté son travail le 1er avril 2003, sa demande n’avait eu aucune suite. Le défendeur affirme cependant que les travaux entrepris pour reconfigurer le bureau ont débuté en août 2002, qu’ils étaient partiellement achevés en janvier 2003 et qu’ils ont pris fin en juin 2003.
[8] Le 1er avril 2003, le demandeur a assisté à une réunion au cours de laquelle il a élevé la voix et injurié un collègue de travail. Selon le demandeur, c’était là un des effets secondaires des médicaments qu’il prenait en raison de sa déficience. À la suite de cet incident, le demandeur n’est pas revenu au travail. L’incident a suscité des préoccupations parmi le personnel et une enquête s’en est suivie sur le comportement du demandeur. Avant la date prévue de retour du demandeur au travail, le demandeur a prié la direction d’organiser une séance de médiation pour examiner les points soulevés par ses collègues. Le demandeur fait aujourd’hui valoir que la conduite d’autres participants au cours de la séance de médiation a suscité un climat de harcèlement. Il affirme que les participants avaient pu exprimer leurs doutes à son sujet et à propos de son SSPT et que leur attitude envers lui avait été menaçante et offensante. Le défendeur affirme que la séance de médiation s’est déroulée dans un climat de courtoisie, de respect et d’urbanité, ajoutant que, dans une médiation digne de ce nom, la franchise est toujours de mise.
[9] Le 4 février 2004, le demandeur a déposé sa plainte auprès de la Commission, affirmant qu’ACC l’avait traité d’une manière préjudiciable, ne lui avait pas procuré un milieu de travail exempt de harcèlement, n’avait pas pris de mesures tenant compte de son état et appliquait envers lui une politique et/ou pratique discriminatoire contraire aux articles 7, 10 et 14 de la Loi. Une enquête fut diligentée.
[10] Dans un rapport daté du 4 mai 2005, l’enquêteur recommandait que, en application de l’alinéa 44(3)b) de la Loi, la Commission rejette la plainte. L’enquêteur est arrivé aux conclusions suivantes, qui intéressent les points soulevés dans la présente demande :
1. la preuve n’appuyait pas l’affirmation du demandeur selon laquelle le fait qu’ACC ne lui avait pas offert tout de suite une nomination à durée indéterminée constituait une différence préjudiciable de traitement fondée sur la déficience;
2. la preuve n’appuyait pas l’affirmation du demandeur selon laquelle le défendeur n’avait pas pris en sa faveur de mesures concernant son poste de travail. Cela avait pris du temps, mais le poste de travail avait été modifié; et
3. même si la déficience du demandeur fut débattue lors de la séance de médiation, cela ne constituait pas un harcèlement ni une différence préjudiciable de traitement fondée sur la déficience.
[11] L’enquêteur a recommandé que la plainte soit rejetée parce que [traduction] « la preuve ne confirmait pas les dires du plaignant, qui affirmait qu’il avait été traité d’une manière discriminatoire, qu’il n’avait pas bénéficié des mesures que commandait son état, ou qu’il avait été privé d’un milieu de travail exempt de harcèlement, et cela en raison de sa déficience (le syndrome de stress post‑traumatique) ».
[12] La plainte a été rejetée par la Commission le 15 août 2005, en application de l’alinéa 44(3)b) de la Loi.
LES POINTS SOULEVÉS
[13] Deux questions préliminaires sont soumises à l’examen de la Cour :
1. Quel est le dossier dont la Cour doit tenir compte pour l’examen de cette demande?
2. Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision de la Commission de ne pas soumettre la plainte à l’examen du Tribunal?
[14] Le demandeur soumet aussi trois questions de fond à l’examen de la Cour :
1. La Commission a‑t‑elle commis une erreur en disant que la lenteur d’ACC à offrir au demandeur un poste à durée indéterminée ne constituait pas une différence préjudiciable de traitement fondée sur la déficience et que cette manière d’agir d’ACC n’avait donc pas à être soumise à l’examen du Tribunal?
2. La Commission a‑t‑elle commis une erreur en disant que le demandeur n’avait pas été harcelé durant la séance de médiation de telle sorte que cet aspect de la plainte n’avait pas à être soumis au Tribunal pour examen?
3. La Commission a‑t‑elle commis une erreur en disant qu’ACC avait rempli son obligation de répondre aux besoins du demandeur et de lui procurer un nouvel espace de travail et qu’il n’était donc pas nécessaire de soumettre cet aspect au Tribunal pour examen?
LA LÉGISLATION
[15] L’article 44 de la Loi régit l’obligation de l’enquêteur de présenter un rapport à la Commission, et le pouvoir de la Commission de rejeter la plainte ou de la soumettre au Tribunal pour examen :
44. (1) L’enquêteur présente son rapport à la Commission le plus tôt possible après la fin de l’enquête.
[…]
(3) Sur réception du rapport d’enquête prévu au paragraphe (1), la Commission :
a) peut demander au président du Tribunal de désigner, en application de l’article 49, un membre pour instruire la plainte visée par le rapport, si elle est convaincue :
(i) d’une part, que, compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l’examen de celle‑ci est justifié,
(ii) d’autre part, qu’il n’y a pas lieu de renvoyer la plainte en application du paragraphe (2) ni de la rejeter aux termes des alinéas 41c) à e);
b) rejette la plainte, si elle est convaincue
(i) soit que, compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l’examen de celle‑ci n’est pas justifié,
(ii) soit que la plainte doit être rejetée pour l’un des motifs énoncés aux alinéas 41c) à e).
44. (1) An investigator shall, as soon as possible after the conclusion of an investigation, submit to the Commission a report of the findings of the investigation.
[…]
(3) On receipt of a report referred to in subsection (1), the Commission
(a) may request the Chairperson of the Tribunal to institute an inquiry under section 49 into the complaint to which the report relates if the Commission is satisfied
(i) that, having regard to all the circumstances of the complaint, an inquiry into the complaint is warranted, and
(ii) that the complaint to which the report relates should not be referred pursuant to subsection (2) or dismissed on any ground mentioned in paragraphs 41(c) to (e); or
(b) shall dismiss the complaint to which the report relates if it is satisfied
(i) that, having regard to all the circumstances of the complaint, an inquiry into the complaint is not warranted, or
(ii) that the complaint should be dismissed on any ground mentioned in paragraphs 41(c) to (e).
[16] En l’espèce, dans sa plainte présentée à la Commission, le demandeur invoquait les dispositions suivantes de la Loi :
3. (1) Pour l’application de la présente loi, les motifs de distinction illicite sont ceux qui sont fondés sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’état matrimonial, la situation de famille, l’état de personne graciée ou la déficience.
7. Constitue un acte discriminatoire, s’il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait, par des moyens directs ou indirects :
[…]
b) de le défavoriser en cours d’emploi.
14. (1) Constitue un acte discriminatoire, s’il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait de harceler un individu :
[…]
c) en matière d’emploi.
3. (1) For all purposes of this Act, the prohibited grounds of discrimination are race, national or ethnic origin, colour, religion, age, sex, sexual orientation, marital status, family status, disability and conviction for which a pardon has been granted.
7. It is a discriminatory practice, directly or indirectly,
…
(b) in the course of employment, to differentiate adversely in relation to an employee, on a prohibited ground of discrimination.
14. (1) It is a discriminatory practice,
…
(c) in matters related to employment,
to harass an individual on a prohibited ground of discrimination.
[17] Les arguments présentés à la Commission par le demandeur soulevaient aussi des questions se rapportant à l’article 10 de la Loi, mais les points à décider dans cette demande de contrôle judiciaire ne font intervenir que des aspects se rapportant à l’alinéa 7b) et à l’alinéa 14(1)c).
ANALYSE
Généralités
[18] De manière générale, le demandeur a prié la Cour d’examiner si la Commission avait commis une erreur en disant que la preuve dont elle était saisie ne confirmait pas sa plainte, et en concluant que, eu égard à l’ensemble des circonstances de la plainte, l’examen de la plainte par le Tribunal n’était pas justifié. Au soutien de sa demande, le demandeur décrit ce qu’il considère comme une série d’erreurs susceptibles de contrôle dont serait entachée la décision de la Commission, et qui, considérées séparément ou cumulativement, l’autorisent à dire que la décision devrait être annulée.
Les détails
[19] Dans ses arguments écrits, le demandeur faisait état d’un éventail assez étendu d’erreurs que, selon lui, l’enquêteur et la Commission ont commises lorsqu’ils ont évalué la preuve et qu’ils en ont tiré des conclusions. Lors de l’audience tenue devant moi à Victoria, cependant, le demandeur, tout en continuant d’affirmer que l’enquêteur et la Commission avaient tous deux erré sur tous les points qu’il avait au départ soulevés, a néanmoins admis qu’il n’y avait eu erreur susceptible de contrôle qu’au regard des trois aspects suivants :
1. La différence préjudiciable de traitement
Le demandeur fait valoir que la Commission a commis une erreur susceptible de contrôle quand elle a dit qu’il n’avait pas été soumis à une différence préjudiciable de traitement lorsqu’ACC avait rechigné à lui offrir un poste à durée indéterminée en raison de doutes suscités par sa déficience. Autrement dit, il affirme que la conclusion selon laquelle la lenteur d’ACC à lui offrir un poste à durée indéterminée ne constituait pas une discrimination au sens de la jurisprudence applicable était une erreur susceptible de contrôle;
2. Le manquement dans la mise à disposition d’un lieu de travail exempt de harcèlement
Sous cette rubrique, le demandeur limite son argument à la séance de médiation qui a eu lieu le 10 décembre 2003. S’agissant de cette réunion, il dit que non seulement ACC n’a pas empêché le harcèlement, mais s’est aussi rendu responsable du plus grave cas de harcèlement qui soit survenu. Il dit que la séance de médiation s’est transformée en une attaque personnelle contre lui et contre sa déficience, attaque qu’il a été contraint de supporter afin de pouvoir retourner à son poste. Partant, il dit que la conclusion de l’enquêteur et de la Commission selon laquelle ce n’était pas là un traitement discriminatoire constitue une erreur susceptible de contrôle;
3. La négligence d’ACC à prendre les mesures requises par son état
Le demandeur limite maintenant cette contestation à la réponse inadéquate d’ACC à la requête qu’il avait faite pour que son bureau soit réaménagé. Il dit que la conclusion de l’enquêteur, confirmée par la Commission, selon laquelle ACC n’avait pas négligé de répondre à sa requête, étayée sur le plan médical, constituait une erreur susceptible de contrôle.
Le demandeur n’invoque plus l’absence de mesures spéciales au regard de la requête qu’il avait faite pour être autorisé à enregistrer sur bande les propos échangés durant les réunions. Mais il évoque néanmoins le traitement qui lui fut réservé, à la suite de la requête qu’il avait faite en la matière, pour donner une idée générale du harcèlement dont il dit avoir été l’objet de la part d’ACC.
Considérations préliminaires
[20] Outre qu’il lui faut examiner le bien‑fondé de la décision de la Commission au regard des points soulevés par le demandeur, la Cour doit aussi considérer deux points litigieux d’importance qui séparent les parties :
1. Le dossier soumis à la Cour
[21] Le défendeur souligne que le dossier certifié du tribunal comprend le rapport d’enquête, le résumé de la plainte, le formulaire de plainte, la réponse du plaignant au rapport d’enquête, enfin une chronologie. Cependant, dans la présente demande, le demandeur a déposé un affidavit auquel il a annexé des pièces qu’il avait présentées à l’enquêteur, mais qui, selon le défendeur, n’ont pas été soumises à la Commission. Le défendeur est d’avis que seules les pièces 158, 161 et 162 faisaient partie du dossier certifié du tribunal et avaient été soumises à la Commission.
[22] Le défendeur exprime l’avis que, à moins que la Cour ne soit priée de trancher une question d’équité procédurale, de partialité ou d’erreur de compétence au regard d’une décision contestée (et aucun élément ni argument attestant une telle erreur n’est avancé dans la présente affaire), les pièces soumises à la Cour qui ne faisaient pas partie du dossier certifié du tribunal devraient être radiées ou laissées de côté. Le défendeur dit que la Cour doit donc radier toutes les pièces annexées à l’affidavit du demandeur, sauf les pièces 158, 161 et 162.
[23] Le demandeur tente de répondre à cet argument de deux façons. En premier lieu, il dit que la Commission avait devant elle la plupart des pièces mentionnées dans son affidavit parce qu’il les avait soumises à l’enquêteur. Il ne les avait pas incluses de nouveau dans sa réponse au rapport d’enquête soumis à la Commission, mais il avait expressément renvoyé la Commission auxdites pièces qu’il avait soumises à l’enquêteur.
[24] Subsidiairement, le demandeur dit que, si la Commission n’a pas évoqué et examiné les documents qu’il avait soumis à l’enquêteur, et auxquels il s’était référé dans sa réponse au rapport d’enquête, alors se pose une question d’équité procédurale, parce que cela signifierait que la Commission a manqué à son obligation générale d’examiner et d’évaluer les documents de base accompagnant la plainte et soumis à l’enquêteur.
[25] Je reconnais avec le défendeur qu’il est bien reconnu dans les procédures de contrôle judiciaire que la seule chose dont la Cour devrait tenir compte est la preuve et le dossier dont le décideur était saisi, hormis des cas restreints, qui en général font intervenir des questions d’équité procédurale, de partialité ou de compétence. Cette position est confirmée dans des précédents tels que Lemiecha c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1993), 72 F.T.R. 49, (1993), 24 Imm. L.R. (2d) 95, paragraphe 4, et Société Radio‑Canada c. Paul (2001), 274 N.R. 47, 2001 CAF 93, paragraphe 77.
[26] Aucune des raisons habituelles justifiant l’élargissement du dossier n’est alléguée dans l’affaire dont je suis saisi, et il n’y en a aucune. Il s’agit donc de savoir si l’on peut dire que le dossier dont la Commission était saisie, et donc le dossier certifié du tribunal, renferment des preuves qui ont été soumises à l’enquêteur et auxquelles s’est référé le demandeur devant la Commission.
[27] D’abord, je ne vois aucune raison pour laquelle les règles habituelles ne s’appliqueraient pas à un document dont l’enquêteur n’était pas saisi et qui n’a pas été soumis à la Commission, même si le demandeur en a fait état dans ses observations relatives au rapport d’enquête.
[28] En conséquence, la décision qu’il me faut prendre à ce sujet m’amène à me demander si le dossier certifié du tribunal doit être réputé inclure la preuve qui avait été soumise à l’enquêteur, mais que le demandeur n’a fait qu’évoquer dans ses arguments avancés devant la Commission.
[29] Le défendeur se fonde sur la jurisprudence générale concernant le dossier soumis à la Cour, et en particulier sur les propos tenus par le juge Strayer dans l’arrêt Paul, au paragraphe 77 :
Il ressort de ces décisions que la Commission n’est pas tenue de soupeser des éléments de preuve éventuels : elle a le droit de se fonder sur le rapport d’enquête et sur les observations formulées au sujet du rapport par les parties, pour déterminer si le rapport justifie rationnellement le renvoi de l’affaire à un tribunal. Toute lacune que comporte le témoignage éventuel des témoins peut être mise à l’épreuve de manière adéquate lorsque le tribunal statue sur l’affaire. Dans le même ordre d’idées, lorsque, comme en l’espèce, une partie demande le contrôle judiciaire de la décision de renvoyer l’affaire (et non du rapport d’enquête), le juge saisi de la demande de contrôle judiciaire est tenu d’examiner uniquement le dossier dont disposait la Commission lorsqu’elle a rendu la décision qui fait l’objet du contrôle judiciaire, sous réserve d’allégations spéciales concernant la procédure ou la compétence de l’auteur de la décision.
[30] Je ne crois pas que ce passage soit pertinent à la question dont je suis saisi ici. La raison donnée par le juge Strayer pour appuyer son opinion selon laquelle « la Commission n’est pas tenue de soupeser des éléments de preuve éventuels » et selon laquelle « elle a le droit de se fonder sur le rapport d’enquête et sur les observations formulées au sujet du rapport par les parties, pour déterminer si le rapport justifie rationnellement le renvoi de l’affaire à un tribunal » est que « toute lacune que comporte le témoignage éventuel des témoins peut être mise à l’épreuve de manière adéquate lorsque le tribunal statue sur l’affaire ».
[31] En l’espèce, et toutes les fois que la Commission décide de ne pas renvoyer une plainte au Tribunal, il n’y a aucune possibilité de mettre plus tard à l’épreuve les lacunes des témoignages, et la décision de ne pas renvoyer l’affaire au Tribunal revient à statuer définitivement sur le cas du demandeur, sous réserve bien sûr d’un contrôle judiciaire.
[32] Il me semble que, si la Commission a le droit de se fonder sur le rapport d’enquête lorsqu’elle décide de ne pas renvoyer l’affaire au Tribunal, ce qui revient pour elle à statuer définitivement sur la plainte, alors tout vice entachant ce rapport, sauf à être constaté par la Commission, puis récusé par elle, doit aussi être un vice entachant la propre décision de la Commission. Cela signifie, à mon avis, que, lorsqu’il sollicite le contrôle judiciaire de cette décision, un demandeur doit pouvoir attaquer le rapport d’enquête et en démontrer les lacunes. Cette conclusion semble aussi découler inévitablement de l’affirmation du juge Strayer, dans l’arrêt Paul, selon laquelle « la Commission n’est pas tenue de soupeser des éléments de preuve éventuels ». Si tel est le cas, et si elle peut décider de ne pas renvoyer l’affaire au Tribunal en s’en remettant simplement au rapport, aux motifs et aux recommandations de l’enquêteur, alors la réalité est que la juridiction de contrôle examine la décision de la Commission et le rapport d’enquête, de telle sorte que la preuve soumise à l’enquêteur se trouve par le fait même devant la Cour. Je ne crois pas que l’on puisse répondre à cela en disant par exemple que le demandeur aurait pu à nouveau soumettre les pièces à la Commission au moment de répondre au rapport d’enquête et que, parce qu’il ne l’a pas fait, alors la Cour n’est pas saisie desdites pièces puisqu’elles ne font pas partie intégrante du dossier certifié du tribunal. Si la Commission « n’est pas tenue de soupeser des éléments de preuve éventuels » et « a le droit de se fonder sur le rapport d’enquête », et si elle n’est pas tenue de considérer les lacunes des éléments de preuve éventuels ou celles des hypothèses et conclusions de l’enquêteur, alors, quand une décision de ne pas renvoyer une plainte au Tribunal est soumise à un contrôle judiciaire, comme c’est le cas ici, le demandeur doit être autorisé à soumettre à la Cour les pièces qu’il avait présentées à l’enquêteur. Dans le cas contraire, le demandeur sera alors privé de la possibilité de démontrer les vices d’un rapport d’enquête fondé sur des éléments que la Commission « n’est pas tenue de soupeser… » et qui constituent le fondement intégral de la décision de la Commission de ne pas renvoyer la plainte au Tribunal.
[33] Cela dit, je crois devoir reconnaître que, à plusieurs reprises, la Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale se sont demandé si des documents de base pouvaient être considérés comme partie intégrante du dossier dont la Commission était saisie lorsqu’elle a décidé de renvoyer ou non une plainte au Tribunal, et elles ont jugé que le dossier n’englobe pas les documents de base. Cependant, dans la recension de cette jurisprudence on décèle deux fonctions d’examen distinctes. La première concerne l’examen de la décision de la Commission de renvoyer ou non la plainte au Tribunal, compte tenu du rapport d’enquête. Le précédent qui est souvent cité comme décision de principe sur la question de savoir quels documents doivent être considérés comme soumis à la Commission est la décision Canada (Commission des droits de la personne) c. Pathak, [1995] 2 C.F. 455, 180 N.R. 152, conf. [1995] C.S.C.R. n° 306. Dans cette affaire, le juge des requêtes avait considéré que l’enquêteur n’était pas indépendant de la Commission, mais menait l’enquête en tant que prolongement de la Commission (comme cela fut reconnu plus tard dans l’arrêt Sketchley c. Canada (Procureur général), [2006] 3 R.C.F. 392, 2005 CAF 404). Le juge des requêtes est donc arrivé à la conclusion que les documents soumis à l’enquêteur devaient être réputés avoir été soumis à la Commission et qu’ils intéressaient par conséquent la demande de contrôle judiciaire; de ce fait, ils devaient être produits. Cette conclusion fut infirmée par la Cour d’appel fédérale. D’abord, le juge Pratte a estimé, au paragraphe 11 de son arrêt, que, selon l’article 44 de la Loi, la Commission rend sa décision en se fondant sur le rapport d’enquête, et le droit présume que le rapport de l’enquêteur résume correctement toute la preuve produite devant lui. Ainsi, à moins que le dossier soumis à la Cour ne donne à penser que le rapport d’enquête comporte des inexactitudes ou des lacunes, il faut présumer que le rapport d’enquête constitue un compte rendu exact et complet. Pour cette raison, la production des documents ne présenterait aucun intérêt (paragraphe 2).
[34] Le juge MacGuigan a souscrit aux motifs du juge Pratte et développé davantage son analyse. Il écrivait, au paragraphe 21 de l’arrêt Pathak, que l’enquêteur et la Commission ne sont pas à toutes fins une seule et même personne : « Tous les documents étaient sous la garde de la Commission et d’un accès facile, mais l’on ne saurait dire qu’ils étaient effectivement devant la Commission lorsqu’elle a rendu sa décision ». Recenser les documents dont la Commission était saisie aux fins de sa décision requiert de savoir ce sur quoi la Commission dit s’être fondée. En droit, seul le rapport de l’enquêteur et les observations des parties doivent être pris en compte par la Commission. Ainsi, selon le juge MacGuigan, au paragraphe 23 de l’arrêt Pathak, si la Commission n’exige pas la production d’un document, on ne saurait dire que ce document se trouvait devant elle lorsqu’elle a rendu sa décision.
[35] La deuxième fonction d’examen consiste à examiner le rapport d’enquête pour y déceler des vices de forme. Sur ce point, le jugement Slattery c. Canada (Commission des droits de la personne) (1re inst.), [1994] 2 C.F. 574, conf. (1996), 205 N.R. 383 (C.A.F.), semble être la décision de principe. Dans cette affaire, la demanderesse affirmait que la rédaction du rapport lui‑même était défectueuse. Le juge Nadon a conclu, au paragraphe 50, que l’enquête devait être à la fois neutre et rigoureuse. S’agissant de la neutralité, si la Commission adopte simplement les conclusions de l’enquêteur, sans exposer de motifs, et si les conclusions de l’enquêteur ont été tirées d’une manière que l’on pourrait qualifier de partiale, alors il y a erreur susceptible de contrôle. Dans ce genre de contrôle judiciaire, les éléments intéressant l’enquête seraient recevables. Cependant, l’examen se focalise sur l’enquête elle‑même, pour déterminer si elle répondait aux normes de l’équité procédurale (voir paragraphe 69).
[36] Dans l’arrêt Hutchinson c. Canada (Ministre de l’Environnement), [2003] 4 C.F. 580, 2003 CAF 133, le juge Pelletier a conclu, au paragraphe 49, que « le droit de connaître la preuve à réfuter et d’y répondre se rapporte à des éléments qui seront mis à la disposition du décideur plutôt qu’à des éléments qui passent entre les mains d’un enquêteur dans le cadre de l’enquête ». S’appuyant sur cet arrêt, le juge de Montigny a conclu, dans la décision récente Niaki c. Canada (Procureur général), 2006 CF 1104, au paragraphe 27, que lorsqu’aucun manquement à l’équité procédurale n’est allégué, ou lorsque la rigueur du rapport d’enquête n’est pas en cause, la Cour ne devrait en principe considérer que le dossier dont la Commission était saisie lorsqu’elle a rendu la décision contestée.
[37] En l’espèce, le demandeur soulève, dans son avis de demande, les lacunes procédurales dont serait entaché le rapport d’enquête, mais il ne semble pas le faire directement dans des arguments additionnels. Cependant, à mon avis, il est possible de considérer ses arguments en général comme des arguments donnant à entendre que l’enquêteur n’a pas tenu compte de la preuve pertinente et qu’il a commis, dans ses constatations et conclusions, des erreurs de droit susceptibles de contrôle.
[38] Plusieurs précédents donnent aussi à entendre que le dossier dont la Cour est saisie comprend les documents de base, même si le point en litige requiert uniquement l’examen de la décision de la Commission. D’abord, la Cour a reconnu la norme plus élevée qui s’applique au contrôle de la décision de rejeter une plainte plutôt que de la renvoyer au Tribunal pour examen. Dans l’arrêt Sketchley, précité, le juge Linden affirme, au paragraphe 37, que l’enquêteur ne peut pas être considéré comme « un simple témoin indépendant devant la Commission », et il confirme que « lorsque la Commission adopte les recommandations de l’enquêteur et qu’elle ne présente aucun motif ou qu’elle fournit des motifs très succincts, les cours ont, à juste titre, décidé que le rapport d’enquête constituait les motifs de la Commission […] ». Cela signifie selon moi que, lorsqu’elle adopte les recommandations de l’enquêteur et qu’elle les considère comme ses propres motifs, la Commission adopte aussi la manière dont l’enquêteur a évalué les documents au dossier. Je crois que tel est le cas dans la présente demande.
[39] Par conséquent, je suis d’avis que, si les pièces annexées à l’affidavit du demandeur se trouvaient bel et bien devant l’enquêteur et qu’elles ont été évoquées dans la réponse du demandeur au rapport d’enquête soumis à la Commission, alors lesdites pièces faisaient partie du dossier sur lequel la Commission a fondé sa décision, et elles font partie du dossier soumis à la Cour. Je crois aussi que cette manière de voir s’accorde avec les vues exprimées par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Sketchley, aux paragraphes 36 et 37, lorsqu’elle examinait la relation entre la décision de la Commission et le rapport d’enquête :
Le juge des requêtes a dit qu’il considérait que l’analyse faite dans les rapports d’enquête représentait les motifs de la décision de la Commission et il a invoqué, comme facteur justifiant cette conclusion, la brièveté de la décision de la Commission (paragraphe 12). L’appelant prétend qu’il s’agit d’une erreur de droit, puisqu’une telle conclusion ne reconnaîtrait pas les rôles distincts et séparés de l’enquêteur et de la Commission.
Selon moi, l’argument de l’appelant à cet égard doit être rejeté. Il est vrai que l’enquêteur et la Commission sont deux entités « à bien des égards distinctes » (Canada (Commission des droits de la personne) c. Pathak (1995), 180 N.R. 152, [1995] 2 C.F. 455, au paragraphe 21, le juge MacGuigan (avec l’appui du juge Décary)), mais il est également bien établi qu’aux fins d’une décision de la Commission en conformité avec le paragraphe 44(3) de la Loi, l’enquêteur n’est pas qu’un simple témoin indépendant devant la Commission (Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Canada (Commission des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879, au paragraphe 25 [SEPQA]). L’enquêteur établit son rapport à l’intention de la Commission et, par conséquent, il mène l’enquête en tant que prolongement de la Commission (SEPQA, précité, au paragraphe 25). Lorsque la Commission adopte les recommandations de l’enquêteur et qu’elle ne présente aucun motif ou qu’elle fournit des motifs très succincts, les cours ont, à juste titre, décidé que le rapport d’enquête constituait les motifs de la Commission aux fins de la prise décision en vertu du paragraphe 44(3) de la Loi (SEPQA, précité, au paragraphe 35; Bell Canada c. Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier (1999) 167 D.L.R. (4th) 432, [1999] 1 C.F. 113, au paragraphe 30 (C.A.) [Bell Canada]; Société Radio‑Canada c. Paul (2001), 274 N.R. 47, 2001 CAF 93, au paragraphe 43 (C.A.)).
[40] Dans l’affaire qui m’est soumise, la décision effective de la Commission n’est guère motivée et elle renvoie de toute évidence aux motifs exposés dans le rapport de l’enquêteur, pour ne pas accepter la réponse détaillée du demandeur audit rapport. Deuxièmement, ce que le demandeur conteste, ce sont les constatations, les conclusions et les motifs du rapport d’enquête, que la Commission a acceptés sans hésiter. Par conséquent, je suis d’avis que le dossier dont je suis saisi contient à juste titre les pièces dont l’enquêteur disposait et auxquelles s’est référé le demandeur lorsqu’il a présenté à la Commission ses arguments à propos du rapport d’enquête.
2. La norme de contrôle ‑ Généralités
[41] Les parties sont en net désaccord sur la norme de contrôle applicable ici. Comme d’habitude, le demandeur croit que la décision de la Commission ne commande que peu de retenue et que la Cour devrait appliquer la norme de la décision correcte; le défendeur, quant à lui, croit que la décision commande le niveau maximal de retenue, concrétisé dans la norme de la décision manifestement déraisonnable.
[42] Plusieurs précédents de la Cour et de la Cour d’appel fédérale ont porté sur la norme de contrôle devant s’appliquer à la décision de la Commission de renvoyer ou de ne pas renvoyer une plainte au Tribunal pour examen, et certains de ces précédents semblent porter sur le point de savoir si la question en litige est une question de fait, une question de droit ou une question mixte de droit et de fait.
[43] Dans l’arrêt Sketchley, la Cour d’appel fédérale a souligné qu’une analyse pragmatique et fonctionnelle devrait être entreprise pour chaque décision soumise à un contrôle, même si la même question ou une question similaire a été tranchée dans une affaire antérieure. Le juge Linden s’est explicitement référé aux précédents contradictoires portant sur la question de savoir quelle norme de contrôle est dictée par le paragraphe 44(3) de la Loi, précédents dont j’examine quelques‑uns ci‑après, et il déclarait, au paragraphe 45, que, « puisque des décisions différentes commandent un niveau de déférence différent, il n’est pas étonnant que la Cour d’appel fédérale ait appliqué diverses normes de contrôle à diverses décisions prises en vertu du paragraphe 44(3) de la Loi canadienne sur les droits de la personne ».
[44] Dans l’arrêt Sketchley, le juge Linden a conclu, au paragraphe 59, que, dans une plainte donnée, la question de savoir si une discrimination apparente a été établie sera, dans certains cas, une question mixte de droit et de fait et, dans d’autres, une question de droit. Il évoquait, au paragraphe 60, plusieurs facteurs, que j’examinerai plus loin, qui permettent de déterminer si une question est une pure question de droit ou plutôt une question mixte de droit et de fait.
[45] L’arrêt rendu en 1998 par le juge Décary dans l’affaire Bell Canada c. Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, [1999] 1 C.F. 113, est fréquemment citée à l’appui de la proposition selon laquelle les décisions de la Commission de renvoyer une plainte au Tribunal ou de la rejeter purement et simplement appellent à tout le moins une certaine retenue. Cependant, le juge Décary a souligné que la décision de la Commission de renvoyer ou non une plainte au Tribunal pouvait comporter, à divers degrés, des questions de droit ou de fait, ce qui permet d’affirmer que, dans certains cas, la question pourrait être une pure question de droit. Au paragraphe 38 de l’arrêt Bell Canada, le juge Décary s’exprime ainsi :
La Loi confère à la Commission un degré remarquable de latitude dans l’exécution de sa fonction d’examen préalable au moment de la réception d’un rapport d’enquête. Les paragraphes 40(2) et 40(4), et les articles 41 et 44 regorgent d’expressions comme « à son avis », « devrait », « normalement ouverts », « pourrait avantageusement être instruite », « des circonstances », « estime indiqué dans les circonstances », qui ne laissent aucun doute quant à l’intention du législateur. Les motifs de renvoi à une autre autorité (paragraphe 44(2)), de renvoi au président du Comité du tribunal des droits de la personne (alinéa 44(3)a )) ou, carrément, de rejet (alinéa 44(3)b)) comportent, à divers degrés, des questions de fait, de droit et d’opinion (voir Latif c. La Commission canadienne des droits de la personne, [1980] 1 C.F. 687 (C.A.), à la page 698, le juge Le Dain), mais on peut dire sans risque de se tromper qu’en règle générale, le législateur ne voulait pas que les cours interviennent à la légère dans les décisions prises par la Commission à cette étape. (Non souligné dans l’original)
[46] Par ailleurs, ainsi que l’écrivait le juge Linden dans l’arrêt Sketchley, aux paragraphes 79 et 80, la décision de la Commission appellera une retenue moindre s’il s’agit d’une décision de rejeter une plainte en application de l’alinéa 44(3)b) et que la décision en cause détermine des droits. Dans l’arrêt Larsh c. Canada (P.G.) (1999), 166 F.T.R. 101, à la page 107, 49 Imm. L.R. (2d) 2, au paragraphe 36 (CAF), le juge Evans écrivait quant à lui que la décision de la Commission de rejeter une plainte devrait être l’objet d’un examen plus poussé que la décision de renvoyer une plainte au Tribunal, et cela parce qu’un rejet constitue une décision définitive. Cependant, dans le jugement Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Conseil du Trésor), [2006] 3 R.C.F. 283, 2005 CF 1297, le juge de Montigny écrivait, aux paragraphes 26 et 27, que le juge Evans n’avait nulle part dit, dans l’arrêt Larsh, que la décision de la Commission de rejeter une plainte devrait toujours être évaluée selon la norme de la décision correcte (le juge Evans a en fait appliqué la norme de la décision raisonnable dans l’arrêt Tahmourpour c. Canada (Solliciteur général) (2005), 332 N.R. 60, 2005 CAF 113, voir ci‑après) et que ses propos étaient largement tributaires des circonstances de cette affaire. Dans l’affaire Larsh, la demanderesse avait avancé un argument singulier, affirmant qu’il y avait eu désaccord fondamental sur les circonstances se rapportant à un point important, et que la Commission ne devrait pas pouvoir rejeter une plainte simplement parce qu’il n’y avait pas de témoin indépendant apte à confirmer ce que la demanderesse avait dit.
[47] En revanche, plusieurs précédents ont déjà porté sur la norme de contrôle applicable aux décisions de la