Première nation Sagkeeng c. Canada (Procureur général)

Première nation Sagkeeng c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-09-24
Référence neutre
2015 CF 1113
Numéro de dossier
T-722-12
Contenu de la décision
Date : 20150924
Dossier : T‑722‑12
Référence : 2015 CF 1113
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 24 septembre 2015
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
PREMIÈRE NATION SAGKEENG
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA ET LE MINISTRE DES AFFAIRES AUTOCHTONES ET DU DÉVELOPPEMENT DU NORD DU CANADA
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision datée du 7 mars 2012, rendue par Mme Nadine Stiller, directrice des Services de financement pour la région du Manitoba d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC). Aux termes de cette décision, la Première Nation Sagkeeng (Sagkeeng ou la bande) a seulement obtenu un financement partiel de ses cotisations en qualité d’employeur au régime de retraite à prestations déterminées de ses enseignants, le Retirement Plan for the Employees of the Sagkeeng First Nation (régime de retraite des employés de la Première Nation Sagkeeng (le régime de retraite)). La présente demande est présentée en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7 (Loi sur les Cours fédérales).
Contexte [2] Sagkeeng est juridiquement connue sous le nom de Fort Alexander Indian Band (bande indienne de Fort Alexander), et elle est située au Manitoba. Le gouvernement du Canada, par l’entremise du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, devenu depuis Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), a administré l’éducation pour le compte de Sagkeeng jusqu’en 1974. Cette année‑là, AADNC a délégué ses responsabilités à cet égard à Sagkeeng. En conséquence, Sagkeeng est devenue l’employeur des enseignants, jusqu’alors des fonctionnaires fédéraux, qui sont devenus des bénéficiaires de son régime de retraite. En tant qu’employeur des enseignants, Sagkeeng était tenue de verser les cotisations de l’employeur au régime de retraite.
[3] Le régime de retraite est un régime à prestations déterminées (régime PD). Cela signifie que les cotisations à ce régime sont calculées en vue de maintenir un montant de prestations fixe, et les cotisations de l’employeur peuvent donc fluctuer en fonction du marché et des placements choisis par l’administrateur du régime. En cela, un régime PD se distingue d’un régime à cotisations déterminées (régime CD), dans le cadre duquel les cotisations de l’employeur sont fixes.
[4] En vertu de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension, LRC 1985, c 32 (2e suppl.), et du Règlement de 1985 sur les normes de prestation de pension, 1985, DORS/87‑19, tout déficit du régime de retraite doit être comblé au moyen de cotisations additionnelles de l’employeur, appelées paiements spéciaux, afin de maintenir le niveau de prestations déterminé.
[5] AADNC procure des fonds à Sagkeeng aux fins du paiement des prestations à ses employés dans le cadre du Programme des avantages sociaux des employés des bandes (PASEB), dont les détails sont énoncés dans la Politique du Programme des avantages sociaux des employés des bandes (Politique du PASEB). AANDC et Sagkeeng concluent une entente de financement annuelle en vertu de laquelle le financement est effectivement versé à Sagkeeng. Selon la Politique du PASEB, le montant à être versé par AANDC pour financer les cotisations des employeurs à des régimes CD est assujetti à un plafond. Elle prévoit aussi que trois régimes PD en sont exemptés, dont le régime de retraite dont il est question en l’espèce : dans ces cas, il n’y a pas de plafond, la Politique énonçant plutôt que le montant du financement sera établi en fonction de rapports d’évaluation actuarielle (REA).
[6] Un REA pour la période se terminant le 31 août 2008 a révélé, pour la première fois depuis la création du régime de retraite, qu’il était déficitaire. Le régime de retraite est demeuré en situation déficitaire au cours des exercices financiers 2009 à 2012, et Sagkeeng, en tant qu’employeur, a dû faire des paiements spéciaux pour que le régime de retraite demeure solvable. Sagkeeng a demandé un financement additionnel à AADNC pour défrayer le coût des paiements spéciaux. En août 2010, AADNC a fait savoir à Sagkeeng que les paiements spéciaux n’étaient pas admissibles à du financement.
[7] Sagkeeng a demandé une décision en vertu du mécanisme de règlement des différends prévu à la Politique. Les parties ont convenu de renoncer à l’exigence de la Politique selon laquelle le différend devait être tranché en première instance par le directeur général régional (DGR) d’AADNC. Au lieu de cela, un examen du différend par le directeur général de la Gouvernance (DG) a été prévu le 5 janvier 2011, puis reporté au 8 février 2011. Le 3 février 2011, l’audience du directeur général a été annulée à la demande de Sagkeeng, et elle a fait savoir par lettre datée du 9 mars 2011 qu’elle ne pouvait pas procéder avant d’avoir reçu tous les documents pertinents.
[8] Le 7 mars 2012, Mme Stiller a fait parvenir une lettre à Sagkeeng confirmant la tenue d’une réunion le 9 mars 2012 et disant qu’AADNC avait revu sa position concernant le financement du régime de retraite, à la suite de quoi Sagkeeng a reçu des sommes additionnelles, couvrant une partie du déficit du régime de retraite. Cette décision fait l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire.
Décision visée par le présent contrôle [9] Étant donné sa brièveté, l’intégralité de la décision du 7 mars 2012 est reproduite ci‑dessous.
[traduction]
Chef et membres du conseil,
Objet : réunion prévue le 9 mars 2012 – financement des avantages sociaux des employés de la bande
La présente lettre a pour objet de confirmer la réunion prévue à 13 h 00 le vendredi 9 mars 2012 aux bureaux d’AADNC au 365 Hargrave Street, à Winnipeg, au Manitoba, pour discuter des différents aspects du financement des avantages sociaux des employés de la bande à l’égard desquels votre Première Nation a manifesté son désaccord.
En prévision de la réunion, veuillez noter qu’AADNC a revu sa position concernant le financement du régime de retraite à prestations déterminées de Sagkeeng, de sorte qu’AADNC versera un montant additionnel de 890 504,00 $ pour financer les avantages sociaux des employés de la bande.
Si vous avez des questions, vous pouvez me joindre à […]
Veuillez agréer mes salutations distinguées.
Nadine Stiller
Directrice, Services de financement
Région du Manitoba
Questions en litige [10] Les questions en litige peuvent être formulées comme suit :
i. La Cour a‑t‑elle compétence pour entendre la présente demande de contrôle judiciaire?
ii. La demande de contrôle judiciaire est‑elle prématurée?
iii. AADNC a‑t‑il commis une erreur susceptible de contrôle?
Norme de contrôle [11] Pour déterminer quelle est la norme de contrôle pertinente, la Cour vérifie en premier lieu si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de retenue judiciaire que commande une catégorie de questions particulière. Lorsque cette démarche se révèle infructueuse, la Cour entreprend la seconde étape qui consiste à déterminer la norme de contrôle applicable en tenant compte d’éléments tels que la nature de la question en cause, l’expertise du tribunal, l’existence ou l’inexistence d’une clause privative et la raison d’être du tribunal (Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9 aux paragraphes 51 à 64 [Dunsmuir]; Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36 au paragraphe 48).
[12] Dans la présente affaire, les parties conviennent que la norme applicable est celle de la décision raisonnable, mais elles ne citent aucune décision établissant que tel a été le cas dans des situations analogues. Je conviens toutefois que l’application du critère de l’arrêt Dunsmuir dans les présentes circonstances mène à l’application de cette norme. La décision faisant l’objet du présent contrôle a été rendue dans le contexte du PASEB et en vertu de la Politique du PASEB. Ainsi, bien que nous ne soyons pas en présence d’une loi habilitante qui crée un tribunal ou qui guide le décideur, il s’agit d’une décision administrative concernant une politique sur les pensions et le financement de pensions. Or, la Cour d’appel fédérale s’est récemment prononcée sur la norme de contrôle applicable dans des circonstances analogues dans l’arrêt Première Nation d’Elsipogtog c Canada (Procureur général), 2015 CAF 18 [Elsipogtog CAF]. Dans cet arrêt, la Cour d’appel fédérale a conclu que la norme de la décision raisonnable s’appliquait à l’interprétation faite par le ministre d’un protocole d’entente qui délimitait ses pouvoirs dans le contexte de l’administration d’un programme d’aide au revenu. La connaissance intime qu’avait le ministre des clauses du protocole d’entente justifiait une norme de contrôle déférente. À mon avis, l’interprétation du PASEB et de la Politique du PASEB en l’espèce constitue une situation analogue. En outre, en présence d’une question touchant aux faits, au pouvoir discrétionnaire ou à la politique, et lorsque le droit et les faits ne peuvent être aisément dissociés, en règle générale, c’est la norme de la décision raisonnable qui s’applique (Dunsmuir, aux paragraphes 51 et 53).
[13] Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit (Dunsmuir, aux paragraphes 45, 47 et 48; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 aux paragraphes 59 et 62).
Question préliminaire – admission d’éléments de preuve nouveaux [14] À la suite d’une ordonnance de gestion de l’instance datée du 19 janvier 2015, les défendeurs ont déposé un mémoire des faits et du droit complémentaire visant à faire admettre en preuve, à l’audience relative au contrôle judiciaire, une déclaration introductive d’instance jointe comme pièce « A » à un affidavit de Mme Lisa Cholosky, avocate interne du ministère de la Justice, souscrit le 5 février 2015. Mme Cholosky affirme dans son affidavit qu’elle a été désignée comme avocate le 3 septembre 2014, que, le 25 novembre 2014, elle a accepté signification de la déclaration susmentionnée, qu’elle n’était pas au courant du dépôt de cette déclaration, et que, de même, un examen du dossier du ministère de la Justice ne donne pas à penser que quiconque était au courant.
[15] La déclaration a été produite par Derrick Henderson, chef par intérim, et les conseillers de la bande, Kirby Swampy, Lyle Morrisseau et Joseph Daniels, pour leur propre compte et pour le compte de la Première Nation Sagkeeng, aussi connue sous le nom de la bande indienne no 262 de Fort Alexander, et ses membres, et pour le compte des participants au régime de retraite des employés de la bande indienne de Fort Alexander (les demandeurs), contre Sa Majesté la Reine du chef du Canada représentée par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, ledit ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, et le procureur général du Canada (les défendeurs), devant la Cour du Banc de la Reine du Manitoba, à Winnipeg, dans le dossier de la Cour numéro C1 14‑01‑91171 (déclaration produite devant la CBR Man.).
[16] Aux termes de la déclaration devant la CBR Man., les demandeurs sollicitent, entre autres choses, une déclaration selon laquelle les défendeurs sont tenus, en vertu d’une entente ou autrement, de payer l’intégralité du coût, y compris les paiements spéciaux, des cotisations de Sagkeeng au régime de retraite, des dommages‑intérêts spéciaux pour toutes les pertes pécuniaires, y compris des pénalités, les intérêts et les frais, résultant du défaut des défendeurs de verser les cotisations requises, des dommages‑intérêts généraux, des dommages‑intérêts majorés, punitifs et exemplaires ainsi que les intérêts et les dépens. La déclaration produite à la CBR Man. énonce cinq causes d’action : violation de contrat, fausse déclaration, ingérence dans une relation contractuelle par des moyens illicites, enrichissement injustifié, et manquement à une obligation fiduciaire.
[17] Pour ce qui concerne la violation de contrat, Sagkeeng affirme qu’avant l’établissement du régime de retraite, il existait une entente expresse ou tacite entre elle et les défendeurs dont une des clauses importantes stipulait que les défendeurs devaient payer à Sagkeeng l’intégralité du coût, y compris les paiements spéciaux, de ses cotisations au régime de retraite. Pour ce qui concerne la fausse déclaration, Sagkeeng affirme que les défendeurs lui ont dit, avant l’établissement du régime de retraite puis régulièrement tout au long de l’administration du régime, que les défendeurs paieraient à Sagkeeng l’intégralité du coût, y compris les paiements spéciaux, des cotisations devant être versées au régime de retraite. Les défendeurs avaient une obligation de diligence de droit privé les obligeant à faire preuve de diligence raisonnable pour s’assurer de l’exactitude de leur déclaration.
[18] Sagkeeng affirme également que les défendeurs ont nui illicitement à sa capacité de s’acquitter des obligations qui lui incombent dans le cadre du régime de retraite par leur refus de fournir le financement requis, que ce soit en vertu d’une entente, de la Politique du PASEB ou autrement, et que les défendeurs se sont enrichis de manière injustifiée. En outre, la relation entre Sagkeeng et les défendeurs est une relation fiduciaire qui fait naître une obligation fiduciaire de diligence à l’égard de laquelle il y a eu un manquement en raison du défaut de financer la totalité des cotisations au régime de retraite.
[19] Sagkeeng soutient que, par suite de ces manquements, elle a subi et continuera de subir des pertes et des dommages en ce qui concerne cotisations régulières impayées, les cotisations spéciales impayées et les intérêts et les pénalités reliés aux cotisations impayées, ainsi que des pertes et des dommages résultant de l’utilisation d’autres ressources par Sagkeeng pour payer les montants qui auraient dû être payés par les défendeurs, dont une réduction des programmes et des mesures de soutien, notamment en matière de logement et d’entretien de logements et en matière d’infrastructure, auxquels s’ajoutent les pertes et les dommages subis par les participants au régime de retraite sous la forme d’un gel ou d’une réduction de leurs avantages sociaux.
La thèse des défendeurs [20] Les défendeurs affirment que la déclaration produite devant la CBR Man. satisfait aux exigences relatives aux éléments de preuve nouveaux de l’article 312 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 (les Règles), et au critère énoncé dans l’arrêt Rosenstein c Atlantic Engraving Ltd., 2002 CAF 503 aux paragraphes 8 et 9.
[21] En outre, les défendeurs affirment que la déclaration produite devant la CBR Man. sera utile à la Cour puisqu’elle démontre que l’essence des questions soulevées par Sagkeeng concernent moins un pouvoir délégué précis exercé lors de la prise d’une décision précise, et davantage des dommages‑intérêts et la détermination d’obligations continues découlant d’une relation contractuelle alléguée entre Sagkeeng et le Canada (Manuge c Canada, 2010 CSC 67 aux paragraphes 17 à 22 [Manuge]).
[22] De plus, dans la décision Première Nation Huronne‑Wendat c Canada, 2014 CF 91 au paragraphe 29 [Première Nation Huronne‑Wendat CF], confirmée par 2014 CAF 264, qui portait sur une demande très semblable, la Cour a statué sur la question de savoir si la demande aurait dû être instruite par voie de contrôle judiciaire. Les défendeurs soulignent que, dans cette affaire, la Cour a cité l’arrêt Canada (Procureur général) c TeleZone Inc., 2010 CSC 62 [TeleZone], dans lequel la Cour suprême du Canada a affirmé, au paragraphe 76, que « [s]i le demandeur a une cause d’action valide en dommages‑intérêts, il est normalement admis à exercer son recours à ce titre », puis elle a jugé que la principale distinction entre une demande de contrôle judiciaire et une action en dommages‑intérêts tient à la nature des réparations demandées. Ce raisonnement milite en faveur d’une action en dommages‑intérêts en l’espèce. Les défendeurs soutiennent également que la Couronne ne devrait pas être obligée de répondre à plusieurs recours lorsqu’un seul est suffisant.
La thèse de Sagkeeng [23] Sagkeeng soutient que le critère auquel est assujettie l’autorisation de déposer un affidavit complémentaire en vertu de l’article 312 des Règles est bien établi et qu’il a été récemment confirmé dans l’arrêt Forest Ethics Advocacy Association c Office national de l’énergie, 2014 CAF 88 [Forest Ethics]. Deux questions préliminaires se posent : les éléments de preuve sont‑ils admissibles dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire, et sont‑ils pertinents à une question que la Cour est appelée à trancher? C’est seulement s’il est satisfait à ces exigences que la Cour devrait poursuivre son examen en vue de décider s’il y a lieu d’exercer ou non son pouvoir discrétionnaire, et ce, en tenant compte des principes directeurs suivant lesquels il faut déterminer si la partie aurait pu avoir accès aux éléments de preuve en faisant preuve de diligence raisonnable, si ces éléments de preuve seront utiles à la Cour, et si leur admission entraînera un préjudice important ou grave pour l’autre partie.
[24] Selon la règle générale applicable dans le cadre des demandes de contrôle judiciaire, sous réserve de certaines exceptions, le dossier de preuve présenté à la Cour se limite au dossier de preuve dont disposait le décideur administratif dont la décision fait l’objet du contrôle (Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22 aux paragraphes 19 et 20 [Association des universités]).
[25] Sagkeeng soutient que le décideur en l’espèce ne disposait pas des éléments de preuve contenus dans l’affidavit Cholosky et qu’aucune exception à la règle générale n’autorise leur admission.
[26] De plus, les défendeurs ne contestent pas la compétence de la Cour pour contrôler la décision attaquée, et ils n’ont pas soutenu en première instance que le différend entre les parties devrait être tranché par voie d’action en dommages‑intérêts, un argument qui ne nécessite la production d’aucun élément de preuve. Dans les faits, les défendeurs cherchent à obtenir une suspension de l’instance sans présenter de demande en ce sens, comme l’exige l’article 50 de la Loi sur les Cours fédérales. Sagkeeng soutient que la Cour ne devrait pas exercer son pouvoir discrétionnaire d’admettre en preuve l’affidavit Cholosky dans ces circonstances.
[27] Toutefois, même si l’affidavit est admis en preuve, les affaires Manuge, Première Nation Huronne‑Wendat CF, et TeleZone se distinguent de la présente espèce parce que dans les trois affaires la question à trancher était celle de savoir si une action devrait être suspendue au motif que la réparation demandée aurait dû l’être par voie de demande de contrôle judiciaire. En l’espèce, Sagkeeng demande que sa demande de contrôle judiciaire soit entendue avant son action en dommages‑intérêts.
[28] De plus, bien que dans son avis de demande Sagkeeng sollicite une réparation de la nature de dommages‑intérêts, son dossier ne concerne que des réparations visant directement la décision contestée et aucune indemnisation financière.
[29] En outre, bien que les défendeurs n’aient pas encore déposé de défense dans le dossier devant la CBR Man., ils pourraient soutenir dans celle‑ci que l’action constitue une attaque indirecte à l’encontre de la décision contestée, parce qu’il était loisible à Sagkeeng de contester la validité de la décision, laquelle, étant donné qu’elle n’a pas été infirmée, lie maintenant Sagkeeng. En conséquence, par son recours, Sagkeeng cherche à éviter un écueil potentiel sur le plan procédural.
[30] Sagkeeng soutient également que certaines des questions soulevées dans la présente instance ne peuvent être tranchées dans le contexte de la déclaration produite devant la CBR Man., comme les questions de savoir si les défendeurs ont abusé de leur pouvoir discrétionnaire, s’ils ont pris en compte des considérations erronées ou déraisonnables pour rendre la décision, et si celle‑ci est discriminatoire. Inversement, l’action vise à obtenir des dommages‑intérêts sur le fondement de plusieurs causes d’action qui sont sans rapport avec la décision attaquée, bien que l’objectif ultime, consistant à obtenir des fonds additionnels pour financer le régime de retraite, soit le même.
[31] En outre, les défendeurs demandent à la Cour de limiter les voies de recours qui s’offrent à Sagkeeng au motif que cela serait plus commode pour eux. Toutefois, lorsqu’une demande de contrôle judiciaire valide a été déposée, la Cour ne devrait pas refuser d’exercer sa compétence au motif que l’affaire semble en être une qui devrait être soumise aux tribunaux par voie d’action en dommages‑intérêts (TeleZone, au paragraphe 76), et, en l’espèce, la compétence de la Cour n’est pas mise en cause.
Analyse [32] L’article 312 des Règles permet à une partie de déposer, avec l’autorisation de la Cour, des affidavits complémentaires à ceux visés aux articles 306 et 307 des Règles.
[33] Comme le juge Stratas l’a affirmé dans l’arrêt Forest Ethics :
[4] D’entrée de jeu, afin d’obtenir une ordonnance fondée sur l’article 312 des Règles, les demanderesses doivent satisfaire à deux exigences préliminaires :
(1) La preuve doit être admissible dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire. Comme il est bien établi en droit, le dossier dont est saisie la cour de révision est habituellement composé des documents dont était saisi le décideur. Il y a cependant des exceptions à ce principe. Voir les décisions Gitxsan Treaty Society c. Hospital Employees’ Union, [2000] 1 C.F. 135, aux pages 144‑145 (C.A.); Association des universités et collèges du Canada c. Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22.
(2) L’élément de preuve doit être pertinent à une question que la cour de révision est appelée à trancher. Par exemple, certaines questions ne peuvent pas être soulevées pour la première fois dans le cadre d’un contrôle judiciaire : Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654.
[5] En supposant que les demanderesses satisfont à ces deux exigences préliminaires, elles doivent aussi convaincre la Cour qu’elle doit dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire rendre l’ordonnance visée à l’article 312 des Règles. La Cour exerce son pouvoir discrétionnaire sur le fondement des éléments de preuve dont elle dispose et en appliquant les principes pertinents.
[6] Dans l’arrêt Holy Alpha and Omega Church of Toronto c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 101, 2009 CAF 101, au paragraphe 2, la Cour énonce les principes censés la guider dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire que lui confère l’article 312 des Règles. Elle pose certaines questions qui permettent d’établir si une ordonnance fondée sur l’article 312 des Règles servirait l’intérêt de la justice :
a) Est‑ce que la partie avait accès aux éléments de preuve dont elle demande l’admission au moment où elle a déposé ses affidavits en application de l’article 306 ou 308 des Règles, selon le cas, ou aurait‑elle pu y avoir accès en faisant preuve de diligence raisonnable?
b) Est‑ce que la preuve sera utile à la Cour, en ce sens qu’elle est pertinente quant à la question à trancher et que sa valeur probante est suffisante pour influer sur l’issue de l’affaire?
c) Est‑ce que l’admission des éléments de preuve entraînera un préjudice important ou grave pour l’autre partie?
[34] À mon avis, l’affidavit Cholosky – et plus particulièrement la déclaration produite devant la CBR Man. – n’est pas admissible en preuve. Premièrement, comme l’a souligné Sagkeeng, le décideur n’en disposait pas lorsque la décision de refuser de financer intégralement les cotisations au régime de retraite a été rendue, et, pour ce seul motif, il ne devrait pas être admis (Association des universités, au paragraphe 19). Les défendeurs n’ont pas soutenu que l’affidavit Cholosky est visé par l’une des exceptions à la règle générale selon laquelle le dossier présenté à la cour de contrôle doit se limiter aux documents dont disposait le décideur administratif. De plus, à mon avis, non seulement l’affidavit ne relève‑t‑il d’aucune des exceptions, mais il ne fournit pas d’éléments de preuve relatifs au contexte général puisque les renseignements qu’il contient n’aident pas à comprendre les questions pertinentes au présent contrôle judiciaire (Association des universités, au paragraphe 20). En outre, il n’est pas pertinent en ce qui concerne la question de savoir si AADNC a commis une erreur susceptible de contrôle lorsqu’il a rendu la décision de refuser le paiement intégral de toutes les cotisations au régime de retraite.
[35] L’affidavit Cholosky n’est pas utile à la Cour parce qu’il n’est pas pertinent et parce qu’il n’est pas suffisamment probant pour influer sur le dénouement de l’affaire. L’existence de la déclaration produite devant la CBR Man. et son contenu n’auront aucune incidence sur la réparation demandée, décrite dans les observations écrites de Sagkeeng, à savoir que la décision soit déclarée invalide, annulée ou sans effet, ou que soit rendue une ordonnance annulant la décision et renvoyant l’affaire à AADNC pour nouvelle décision aux conditions que la Cour estime justes, autrement dit, que la Cour réponde à la question, que j’ai formulée ci‑dessus à cet égard, de savoir si la décision est raisonnable ou non.
[36] Les défendeurs soutiennent que l’affidavit Cholosky sera utile à la Cour puisqu’il démontre que les questions soulevées par Sagkeeng ne concernent pas un pouvoir délégué exercé pour rendre une décision précise, mais concernent plutôt des dommages. Toutefois, comme je l’ai indiqué précédemment, la réparation demandée aux termes des observations écrites de Sagkeeng concerne la décision, et non des dommages. En outre, même si ce n’était pas le cas, la question n’est pas claire à mes yeux de savoir quelles incidences l’admission en preuve de l’affidavit litigieux pourrait avoir sur le dénouement du présent contrôle judiciaire. Comme Sagkeeng l’a souligné, les défendeurs affirment que la [traduction] « procédure préférable » pour trancher les questions est une action. Toutefois, les défendeurs ne présentent pas de requête en suspension de la demande de contrôle judiciaire comme l’exigerait l’article 50 des Règles ni ne soutiennent expressément que la Cour devrait exercer son pouvoir discrétionnaire à cet égard. Les défendeurs ne donnent pas non plus à entendre que la demande de contrôle judiciaire devrait être convertie en action en vertu du paragraphe 18.4(2) des Règles.
[37] Je ne suis pas non plus convaincue que la demande de contrôle judiciaire est une action en dommages‑intérêts déguisée. Comme Sagkeeng l’admet, l’objectif ultime de la demande et de l’action est le même, soit le paiement intégral des cotisations au régime de retraite par les défendeurs, mais la demande de contrôle judiciaire concerne essentiellement la décision attaquée portant refus de ce faire, tandis que l’action concerne essentiellement le versement de dommages‑intérêts. Le paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales ne permet pas d’accorder des dommages‑intérêts dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire. Pour que Sagkeeng puisse demander des dommages‑intérêts, elle doit convertir sa demande en action, soit en sollicitant une ordonnance de la Cour en vertu du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales ou en se désistant de la demande et en déposant une déclaration (TeleZone).
[38] Dans l’arrêt TeleZone, la Cour suprême du Canada a affirmé ce qui suit :
[18] C’est essentiellement l’accès à la justice qui est en cause en l’espèce. Les personnes qui prétendent avoir subi un préjudice attribuable à une mesure administrative doivent pouvoir exercer les recours autorisés par la loi au moyen de procédures réduisant au minimum les frais et complexités inutiles. Notre Cour doit aborder cette question d’un point de vue pratique et pragmatique en gardant cet objectif à l’esprit.
[19] Le demandeur qui veut obtenir l’annulation d’une décision de l’administration fédérale doit procéder par voie de contrôle judiciaire, comme le précise l’arrêt Grenier. Par contre, s’il ne s’oppose pas à ce que la décision continue de s’appliquer, mais cherche plutôt à se faire indemniser des pertes qu’il dit avoir subies (comme en l’espèce), il n’existe aucune raison logique de lui imposer l’étape supplémentaire d’un détour devant la Cour fédérale pour le contrôle judiciaire de la décision (entreprise pouvant parfois se révéler coûteuse en soi), alors que ce n’est pas le recours qui lui convient. L’accès à la justice exige que le demandeur puisse exercer directement le recours qu’il a choisi et, autant que possible, sans détour procéduraux.
[39] À mon avis, cela confirme que le choix de la façon de procéder appartient au demandeur lorsque plusieurs voies procédurales s’offrent à lui. En l’espèce, Sagkeeng cherche à faire annuler la décision administrative de financer seulement partiellement le régime de retraite. Si elle obtient gain de cause, il se peut qu’il ne soit pas nécessaire qu’elle exerce son action en dommages‑intérêts.
[40] Les défendeurs invoquent le paragraphe 76 de l’arrêt TeleZone, qui est ainsi rédigé :
Je pense que, lorsque le demandeur allègue les éléments d’une cause d’action en droit privé dans son argumentation devant une cour supérieure provinciale, celle‑ci ne doit généralement pas décliner compétence au motif que l’action s’apparente à un recours qui doit être instruit comme une demande de contrôle judiciaire. Si le demandeur a une cause d’action valide en dommages‑intérêts, il est normalement admis à exercer son recours à ce titre.
Toutefois, je conviens avec Sagkeeng que ce passage est de peu d’utilité aux défendeurs dans les présentes circonstances puisque la compétence de la Cour d’entendre la demande de contrôle judiciaire n’est pas contestée.
[41] L’arrêt Manuge n’est pas non plus utile aux défendeurs. Dans cet arrêt, la Cour suprême a conclu que suivant les actes de procédure en cause il s’agissait pour l’essentiel d’une demande fondée sur des manquements allégués au paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R‑U), 1982, c 11, et que, par conséquent, il n’était pas nécessaire de suspendre l’action en faveur d’une demande de contrôle judiciaire. La Cour a également affirmé :
[17] Suivant l’arrêt TeleZone, il ne fait aucun doute que la Cour fédérale a compétence pour instruire le recours de M. Manuge sous forme d’action en dommages‑intérêts : Loi sur les Cours fédérales, Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C‑50, art. 21; TeleZone, par. 19‑23 et 43‑46; Canada (Procureur général) c. McArthur, 2010 CSC 63, [2010] 3 R.C.S. 626, par. 17; Nu‑Pharm Inc. c. Canada (Procureur général), 2010 CSC 65, [2010] 3 R.C.S. 648, par. 16. Les actes de procédure de M. Manuge révèlent des causes d’action contre la Couronne, et la Cour fédérale a le pouvoir d’accorder les réparations demandées dans le cadre d’une action.
[18] TeleZone reconnaît toutefois l’existence du pouvoir discrétionnaire résiduel de suspendre une action qui repose sur des considérations de droit public à un point tel que, pour reprendre les propos du juge Binnie, « il s’agit essentiellement d’une demande de contrôle judiciaire qui n’a que superficiellement l’apparence d’un recours délictuel de droit privé » (par. 78). La Couronne soutient essentiellement qu’il y a lieu de suspendre l’action de M. Manuge pour cette raison.
[19] La décision du tribunal d’exercer ou non son pouvoir discrétionnaire de suspendre une action dans ce contexte dépend de l’essence du recours selon qu’il s’agit de la revendication de droits relevant du droit privé ou du droit public. Je suis d’accord avec la Couronne que certaines des prétentions de M. Manuge soulèvent des questions qui se prêtent au contrôle judiciaire. Cependant, il ne s’agit pas seulement d’établir si certains éléments plaidés par M. Manuge peuvent être examinés sous le régime des art. 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, mais de déterminer quelle est l’essence de ses demandes.
[42] La Cour suprême a conclu qu’il n’y avait pas lieu d’exercer le pouvoir discrétionnaire de suspendre l’action dans cette affaire. Il en va de même dans l’affaire dont je suis saisie en l’espèce.
[43] Chose intéressante, dans l’affaire Première Nation Huronne‑Wendat CF, qui concernait également une décision d’AADNC d’imposer un plafond de financement à un autre des régimes PC exemptés et une action en dommages‑intérêts à cet égard intentée par la Première Nation, AADNC a soutenu devant la Cour qu’étant donné qu’elle sollicitait une ordonnance privant la décision de ses effets pour les années 2008 à 2012, la Première Nation aurait d’abord dû procéder par voie de demande de contrôle judiciaire. Évidemment, en l’espèce AADNC soutient le contraire, en donnant à entendre que c’est l’action, et non la demande de contrôle judiciaire, qui devrait être instruite en premier.
[44] Dans la décision Première Nation Huronne‑Wendat CF, la juge Gagné n’a pas retenu la thèse d’AADNC. Elle a fait remarquer que ce qui distingue avant tout une demande de contrôle judiciaire d’une action en dommages‑intérêts, c’est la nature de la réparation recherchée, et qu’il est toujours loisible à un demandeur « de privilégier l’exécution par équivalent d’une obligation plutôt que son exécution en nature » (paragraphe 28) :
[29] Il est possible d’invoquer l’illégalité d’une décision administrative comme source de responsabilité contractuelle ou extracontractuelle de l’État. « [S]i le demandeur a une cause d’action valide en dommages‑intérêts, il est normalement admis à exercer son recours à ce titre » (Telezone, précité au para 76). En droit civil québécois, si le demandeur invoque une faute (contractuelle ou extracontractuelle), un dommage et un lien causal entre les deux, il devrait également être admis à exercer une action en dommages‑intérêts contre l’État. L’action en dommages‑intérêts du Conseil est principalement fondée sur une faute contractuelle, recours privé par excellence. Il me semble donc que le Ministère nous invite à faire une distinction plutôt artificielle.
[45] Encore une fois, je ne vois pas en quoi cela est utile aux défendeurs puisque la décision Première Nation Huronne‑Wendat CF ne fait que confirmer le droit de procéder par voie d’action; elle n’en fait nullement une démarche obligatoire.
[46] Pour tous ces motifs, l’autorisation de produire l’affidavit Cholosky en preuve est refusée.
Première question en litige : la Cour a‑t‑elle compétence pour entendre la présente demande de contrôle judiciaire? [47] Sagkeeng soutient que la Cour a compétence pour contrôler la décision du 7 mars 2012 en vertu de l’alinéa 18(1)b) de la Loi sur les Cours fédérales :
Définitions
Definitions
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
2. (1) In this Act,
[…]
[…]
« office fédéral »
“federal board, commission or other tribunal”
« office fédéral » Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale, à l’exclusion de la Cour canadienne de l’impôt et ses juges, d’un organisme constitué sous le régime d’une loi provinciale ou d’une personne ou d’un groupe de personnes nommées aux termes d’une loi provinciale ou de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.
“federal board, commission or other tribunal” means any body, person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an Act of Parliament or by or under an order made pursuant to a prerogative of the Crown, other than the Tax Court of Canada or any of its judges, any such body constituted or established by or under a law of a province or any such person or persons appointed under or in accordance with a law of a province or under section 96 of the Constitution Act, 1867;
[…]
[…]
Recours extraordinaires : offices fédéraux
Extraordinary remedies, federal tribunals
18. (1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
18. (1) Subject to section 28, the Federal Court has exclusive original jurisdiction
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l’alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d’obtenir réparation de la part d’un office fédéral.
(b) to hear and determine any application or other proceeding for relief in the nature of relief contemplated by paragraph (a), including any proceeding brought against the Attorney General of Canada, to obtain relief against a federal board, commission or other tribunal.
[48] Sagkeeng est d’avis que la décision est celle d’un office fédéral puisque Mme Stiller l’a rendue pour le compte d’AADNC. La décision énonce qu’AADNC avait revu sa position, et, selon les éléments de preuve présentés par Mme Stiller, des hauts fonctionnaires avaient obtenu l’approbation par l’administration centrale d’AADNC d’un paiement partiel pour contribuer à combler le déficit du régime de retraite (affidavit de Nadine Stiller, souscrit le 17 août 2012, paragraphe 55, onglet 4, volume 1, dossier de la demanderesse (affidavit Stiller)). De plus, Mme Stiller a affirmé que le cabinet du sous‑ministre avait été avisé de l’intention de faire un paiement partiel et n’avait émis aucune objection (réponses à l’interrogatoire écrit sur l’affidavit de Nadine Stiller, souscrites le 31 janvier 2014, onglet 3, volume 4, onglet 3 du dossier de la demanderesse, page 1227 (réponses à l’interrogatoire écrit)). Sagkeeng soutient que la décision rendue par Mme Stiller est, ipso facto, la décision du sous‑ministre d’AADNC qui agissait en tant qu’office fédéral lorsqu’il a exercé ou censément exercé des pouvoirs prévus par une loi fédérale. Le sous‑ministre a décidé de fournir le financement additionnel à Sagkeeng dans le cadre du PASEB et il a appliqué la Politique du PASEB, et le sous‑ministre est autorisé à administrer le PASEB en vertu de la Loi sur le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, LRC 1985, c I‑6, art. 4 (Loi sur le MAINC). La Cour a donc compétence.
[49] Les défendeurs ne contestent pas la compétence de la Cour pour contrôler la décision.
[50] Dans l’arrêt Anisman c Canada (Agence de services frontaliers), 2010 CAF 52 au paragraphe 29, la Cour d’appel fédérale a affirmé qu’il faut procéder à une analyse en deux étapes pour déterminer si un organisme ou une personne est un office fédéral. Il faut en premier lieu déterminer la nature de la compétence ou du pouvoir que l’organisme ou la personne cherche à exercer. Deuxièmement, il y a lieu de déterminer la source ou l’origine de la compétence ou du pouvoir que l’organisme ou la personne cherche à exercer.
[51] Et, comme la Cour suprême du Canada l’a affirmé dans l’arrêt TeleZo