Paul c. Colombie-Britannique (Forest Appeals Commission)

Paul c. Colombie-Britannique (Forest Appeals Commission)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2003-10-03
Référence neutre
2003 CSC 55
Recueil
[2003] 2 RCS 585
Numéro de dossier
28974
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit administratif
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28974
Contenu de la décision
Paul c. Colombie-Britannique (Forest Appeals Commission), [2003] 2 R.C.S. 585, 2003 CSC 55
Procureur général de la Colombie-Britannique
et ministère des Forêts Appelants
c.
Thomas Paul Intimé
et
Forest Appeals Commission,
procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec,
procureur général du Nouveau-Brunswick,
procureur général du Manitoba,
procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de l’Alberta et
First Nations Summit Intervenants
Répertorié : Paul c. Colombie-Britannique (Forest Appeals Commission)
Référence neutre : 2003 CSC 55.
No du greffe : 28974.
Audition et jugement : 11 juin 2003.
Motifs déposés : 3 octobre 2003.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel de la colombie-britannique
Droit constitutionnel — Partage des compétences — Indiens — Ressources forestières — Une province peut-elle investir un tribunal administratif du pouvoir de trancher des questions de titre aborigène et de droits ancestraux dans l’accomplissement de sa mission? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(24) — Forest Practices Code of British Columbia Act, R.S.B.C. 1996, ch. 159, art. 96 — Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 .
Droit administratif — Forest Appeals Commission — Compétence — Droits ancestraux — Le Forest Practices Code habilite-t-il la commission à se prononcer sur l’existence d’un titre aborigène ou de droits ancestraux? — Forest Practices Code of British Columbia Act, R.S.B.C. 1996, ch. 159, art. 96.
Droit administratif — Organismes et tribunaux administratifs — Compétence — Questions de droit constitutionnel — Pouvoirs des tribunaux administratifs de trancher des questions de droit constitutionnel — Critère applicable.
Le ministère des Forêts de la Colombie‑Britannique a saisi quatre troncs d’arbre que P, un Indien inscrit, avait en sa possession et qu’il comptait utiliser pour construire une terrasse chez lui. P a fait valoir qu’il avait le droit ancestral de couper des arbres pour apporter des améliorations à sa maison et que, par conséquent, l’art. 96 du Forest Practices Code, qui établit une interdiction générale de la coupe d’arbres situés sur les terres de la Couronne, ne s’appliquait pas à lui. Le chef de district et le comité de révision administrative ont tous les deux convenu que P avait enfreint l’art. 96. P a interjeté appel devant la Forest Appeals Commission qui a décidé, au sujet d’une question préliminaire de compétence, qu’elle pouvait entendre et trancher les questions relatives aux droits ancestraux soulevées dans l’appel. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a conclu que la législature de la Colombie‑Britannique avait validement conféré à la commission le pouvoir de trancher des questions touchant le titre aborigène et les droits ancestraux dans l’exercice de sa fonction juridictionnelle portant sur des infractions au Code. La Cour d’appel à la majorité a annulé cette décision en concluant que le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 , qui confère au Parlement le pouvoir exclusif de légiférer relativement aux Indiens, empêchait la législature d’accorder à la commission la compétence pour trancher des questions de titre aborigène et de droits ancestraux dans le domaine des ressources forestières.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli.
La province a compétence législative pour habiliter un tribunal administratif à examiner une question de droits ancestraux dans l’accomplissement de la mission valide qu’elle lui a confiée. Les parties ont reconnu que le Code dans son ensemble est une mesure législative provinciale valide relative à l’exploitation, à la conservation et à la gestion des ressources forestières de la province, et personne n’a laissé entendre que, dans son application, la loi en cause a sur les Indiens des effets importants au point d’en faire une mesure législative qui, de par son caractère véritable, touche à un chef de compétence fédérale exclusive. En tant que loi d’application générale, le Code s’applique ex proprio vigore aux Indiens dans la mesure où il ne touche pas à « l’essentiel de l’indianité » et n’est pas incompatible de manière injustifiable avec l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Selon la règle des effets accessoires, la Constitution permet qu’une loi provinciale de portée générale, valablement édictée, touche des questions relevant de la compétence exclusive du Parlement. Bien qu’en vertu du principe de l’exclusivité des compétences, « l’essentiel » de l’indianité soit à l’abri des lois provinciales d’application générale, les dispositions habilitantes de la commission ne visent pas à compléter ou à modifier les règles constitutionnelles et fédérales relatives aux droits ancestraux. Le Code a pour effet d’obliger les Indiens accusés d’une infraction au Code à invoquer le moyen de défense fondé sur les droits ancestraux d’abord devant la commission plutôt que devant un juge d’une cour supérieure. Il n’a pas été démontré que cet effet a eu une incidence marquée sur les Indiens en tant qu’Indiens. Le principe de l’exclusivité des compétences concerne l’exercice des compétences législatives, c’est-à-dire le pouvoir d’une province d’appliquer ses mesures législatives valides touchant à des matières relevant de la compétence fédérale. Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont commis une erreur en appliquant le principe de l’exclusivité des compétences dans le contexte d’une fonction juridictionnelle et non législative. La conclusion qu’un organisme administratif provincial peut trancher sur des questions relevant de la compétence législative fédérale cadre bien avec l’architecture constitutionnelle et judiciaire générale de notre pays. En tranchant, de manière accessoire, une question de droits ancestraux, un organisme administratif créé par une province se trouverait à appliquer des règles de droit constitutionnelles ou fédérales de la même manière qu’une cour provinciale qui est aussi une création de la loi provinciale. En appliquant leur loi habilitante, les organismes administratifs doivent tenir compte de toutes les règles de droit fédérales et provinciales applicables.
La décision d’un tribunal administratif comme la commission est très différente à la fois de l’extinction d’un droit et de l’exercice d’une fonction législative concernant les Indiens et les droits ancestraux. Premièrement, ce qui est le plus important, toute instance décisionnelle, que ce soit un juge ou un tribunal administratif, ne crée pas, ne modifie pas ou n’éteint pas des droits ancestraux. Deuxièmement, les décisions de la commission ne constituent pas de la jurisprudence, pas plus que leur importance collective contribue avec le temps à en faire un ensemble de règles de common law. Elles ne sauraient constituer une déclaration de validité de quelque règle de droit que ce soit. De plus, en tant que décisions sur des questions de droit constitutionnel relatives au par. 91(24) ou à l’art. 35 , les décisions de la commission seraient sujettes au contrôle judiciaire d’une cour supérieure, selon le critère de la décision correcte.
Pour décider si un tribunal administratif peut appliquer la Constitution, y compris l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 , il s’agit essentiellement de savoir si la loi habilitante accorde implicitement ou expressément au tribunal administratif le pouvoir d’examiner ou de trancher toute question de droit. Dans l’affirmative, ce tribunal est présumé posséder le pouvoir concomitant d’examiner ou de trancher cette question à la lumière de l’art. 35 ou de toute disposition constitutionnelle pertinente. Il n’y a aucune raison sérieuse de distinguer le pouvoir de trancher des questions relatives à l’art. 35 de celui de se prononcer sur d’autres questions de droit constitutionnel, et en général, les considérations pratiques ne suffisent pas pour réfuter la présomption découlant du pouvoir de trancher des questions de droit. En l’espèce, la commission a le pouvoir de trancher des questions relatives aux droits ancestraux qui sont accessoires à celles qui se posent en matière de ressources forestières et d’entendre le moyen de défense de P voulant qu’il possède un droit ancestral de récolter des arbres pour rénover sa maison. Le paragraphe 131(8) du Code permet à une partie de « présenter des observations concernant les faits, le droit et la compétence ». La commission a donc le pouvoir de trancher des questions de droit et rien dans le Code ne permet clairement de réfuter la présomption que la commission peut trancher des questions de droit autochtone. Il n’est pas interdit à la commission d’entendre un argument fondé sur l’art. 35 en raison de la nature de l’appel interjeté. Bien que le comité de révision administrative n’ait pas compétence pour trancher une question relative à l’art. 35 , la commission n’est pas obligée de s’en tenir uniquement aux questions examinées par ce comité. Enfin, une limitation des pouvoirs de la commission d’accorder une réparation n’est pas déterminante en ce qui concerne sa compétence pour trancher des questions relatives à l’art. 35 , pas plus que ne l’est la complexité des questions.
Jurisprudence
Arrêt appliqué : Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54; arrêts mentionnés : Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), [2000] 1 R.C.S. 783, 2000 CSC 31; Global Securities Corp. c. Colombie-Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Ontario (Procureur général) c. Pembina Exploration Canada Ltd., [1989] 1 R.C.S. 206; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19; Krieger c. Law Society of Alberta, [2002] 3 R.C.S. 372, 2002 CSC 65; Buhs c. Board of Education of Humboldt Rural School Division No. 47 (2002), 217 Sask. R. 222, 2002 SKCA 41; Adler c. Ontario, [1996] 3 R.C.S. 609; Canada (Sous‑ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Westcoast Energy Inc. c. Canada (Office national de l’énergie), [1998] 1 R.C.S. 322; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d’Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031; R. c. Francis, [1988] 1 R.C.S. 1025; S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, 2003 CSC 29; Ermineskin Cree Nation c. Canada (2001), 297 A.R. 226, 2001 ABQB 760; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; R. c. 974649 Ontario Inc., [2001] 3 R.C.S. 575, 2001 CSC 81; R. c. Hynes, [2001] 3 R.C.S. 623, 2001 CSC 82; Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; Dupras c. Mason (1994), 99 B.C.L.R. (2d) 266; McKenzie c. Mason (1992), 72 B.C.L.R. (2d) 53, autorisation de pourvoi refusée, [1993] 1 R.C.S. vii; British Columbia Chicken Marketing Board c. British Columbia Marketing Board (2002), 216 D.L.R. (4th) 587, 2002 BCCA 473.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 11 , 24(1) .
Forest and Range Practices Act, S.B.C. 2002, ch. 69 [non encore en vigueur], art. 77, 80, 82.
Forest Practices Code of British Columbia Act, R.S.B.C. 1996, ch. 159, art. 96, 130 à 141, 131(8).
Judicial Review Procedure Act, R.S.B.C. 1996, ch. 241.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(24) , 92A(1) b), 96 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 , 52 .
Loi de 1995 sur les relations de travail, L.O. 1995, ch. 1, ann. A, art. 92.1.
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5, art. 88 .
Projet de loi 69, Forest and Range Practices Amendment Act, 2003, 4e sess., 37e lég., Colombie-Britannique, 2003 (date de première lecture, 29 mai 2003).
Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 492.
Workers’ Compensation Act, S.N.S. 1994-95, ch. 10, art. 48.
Doctrine citée
Colombie-Britannique. Debates of the Legislative Assembly, vol. 16, no 7, 4e sess., 37e lég., 29 mai 2003, p. 7108.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, loose-leaf ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1992 (updated 2002, release 1).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique (2001), 201 D.L.R. (4th) 251, 154 B.C.A.C. 254, 252 W.A.C. 254, 89 B.C.L.R. (3d) 210, 38 C.E.L.R. (N.S.) 149, [2001] 7 W.W.R. 105, [2001] 4 C.N.L.R. 210, [2001] B.C.J. No. 1227 (QL), 2001 BCCA 411, motifs supplémentaires (2001), 206 D.L.R. (4th) 320, 40 C.E.L.R. (N.S.) 169, [2001] B.C.J. No. 2237 (QL), 2001 BCCA 644, qui a accueilli un appel interjeté contre un jugement de la Cour suprême de la Colombie-Britannique (1999), 179 D.L.R. (4th) 351, 31 C.E.L.R. (N.S.) 141, [2000] 1 C.N.L.R. 176, [1999] B.C.J. No. 2129 (QL). Pourvoi accueilli.
Timothy P. Leadem, c.r., et Kathryn Kickbush, pour les appelants.
M. Hugh G. Braker, c.r., et Robert C. Freedman, pour l’intimé.
T. Murray Rankin, c.r., et Mark G. Underhill, pour l’intervenante Forest Appeals Commission.
Mitchell R. Taylor et Peter Southey, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Michel Y. Hélie, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Argumentation écrite seulement par Pierre-Christian Labeau, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Argumentation écrite seulement par Gabriel Bourgeois, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick.
Holly D. Penner, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Argumentation écrite seulement par P. Mitch McAdam, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Argumentation écrite seulement par Kurt J. W. Sandstrom, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Arthur C. Pape and Jean Teillet, pour l’intervenant First Nations Summit.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Bastarache —
I. Aperçu
1 Voici les motifs qui suivent la décision d’accueillir le pourvoi que la Cour a rendue le 11 juin 2003. En août 1995, un fonctionnaire du ministère des Forêts de la Colombie‑Britannique a saisi quatre troncs d’arbre que Thomas Paul, un Indien inscrit, avait en sa possession. Monsieur Paul avait coupé trois arbres et en avait trouvé un quatrième, et il comptait les utiliser pour construire une terrasse chez lui. Monsieur Paul a fait valoir qu’il avait le droit ancestral de couper des arbres pour apporter des améliorations à sa maison et que, par conséquent, l’art. 96 de la Forest Practices Code of British Columbia Act, R.S.B.C. 1996, ch. 159 (« Code »), qui établit une interdiction générale de la coupe d’arbres situés sur les terres de la Couronne, ne s’appliquait pas à lui. Le chef de district et le comité de révision administrative ont tous les deux convenu que M. Paul avait enfreint l’art. 96. Ce dernier a alors interjeté appel devant la Forest Appeals Commission (« commission »). Personne ne conteste ces faits.
2 La question est de savoir si la commission est compétente pour entendre le moyen de défense de M. Paul selon lequel il a coupé les arbres et avait les troncs d’arbre en sa possession dans l’exercice de ses droits ancestraux. Jusqu’à maintenant, M. Paul a invoqué son droit sans toutefois jamais tenter d’en faire la preuve. Il ne s’agit pas ici de savoir si une mesure législative provinciale peut supprimer un droit ancestral reconnu et confirmé par l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Comme en témoignent l’argumentation des parties et des intervenants, la question revêt une grande importance tant pour les autochtones que pour les gouvernements provinciaux, qui habilitent des tribunaux administratifs à examiner une grande variété de questions pouvant englober les droits visés à l’art. 35 .
3 La commission avait décidé, au sujet d’une question préliminaire de compétence, qu’elle pouvait entendre et trancher les questions relatives aux droits ancestraux soulevées dans l’appel. Devant la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, M. Paul s’est fondé sur la Judicial Review Procedure Act, R.S.B.C. 1996, ch. 241, pour solliciter une ordonnance de certiorari annulant la décision préliminaire de la commission, ainsi qu’une ordonnance de prohibition empêchant la commission d’examiner et de trancher des questions relatives à ses droits ancestraux. Le juge Pitfield, siégeant en chambre, a conclu que la législature de la Colombie‑Britannique avait validement conféré à la commission le pouvoir de trancher des questions touchant le titre aborigène et les droits ancestraux dans l’exercice de sa fonction juridictionnelle portant sur des infractions au Code : (1999), 179 D.L.R. (4th) 351. La Cour d’appel à la majorité a accueilli l’appel : (2001), 89 B.C.L.R. (3d) 210, 2001 BCCA 411. Le juge Lambert a conclu que le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 , qui confère au Parlement le pouvoir exclusif de légiférer relativement aux Indiens, empêchait la législature d’accorder à la commission la compétence pour trancher des questions de titre aborigène et de droits ancestraux dans le domaine des ressources forestières. La juge Huddart, dissidente, a décidé que toute instance décisionnelle administrative doit être compétente pour trancher des questions de droits ancestraux quand cela est nécessaire à l’exercice du pouvoir dont l’investit la loi. Plus précisément, elle a conclu que la commission avait compétence pour entendre et trancher les questions relatives aux droits ancestraux de M. Paul.
4 À l’audience devant notre Cour, toutes les parties ont reconnu la validité générale du Code et du pouvoir de la législature de créer la commission. Le Code, qui est un texte législatif d’application générale, concerne nettement l’exploitation, la conservation et la gestion des ressources forestières de la province, au sens de l’al. 92A(1) b) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Les articles 130 à 141 du Code régissent la procédure d’appel applicable à chacun, sans viser spécifiquement les Indiens ou quelque autre groupe.
5 La contestation de la compétence de la commission par l’intimé comporte deux volets. Le premier volet veut que la législature de la Colombie-Britannique ne puisse pas habiliter la commission à trancher des questions relatives aux droits ancestraux, du fait qu’elle se trouverait alors à empiéter sur la compétence fédérale prévue au par. 91(24) . Il s’agit là de l’argument de l’inconstitutionnalité. La Cour d’appel à la majorité a aussi conclu, subsidiairement, que le Code contrevenait au principe de l’exclusivité des compétences. Elle a estimé que, puisque l’existence et l’étendue du titre aborigène et des droits ancestraux relèvent de l’essentiel de l’« indianité » (Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010), une loi attributive du pouvoir quasi judiciaire de trancher des questions de titre aborigène et de droits ancestraux empiète sur l’essentiel de l’indianité et est donc inapplicable aux Indiens. En outre, les juges majoritaires ont conclu que l’art. 88 de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5 , qui prévoit que les lois d’application générale d’une province s’appliquent aux Indiens, ne revigore pas les parties pertinentes du Code étant donné qu’il incorpore des règles de droit relatives aux Indiens et non aux terres.
6 En toute déférence, j’estime que les juges majoritaires de la Cour d’appel ont mal saisi la portée du principe de l’exclusivité des compétences. Ce principe concerne l’exercice des compétences législatives, c’est-à-dire le pouvoir d’une province d’appliquer ses mesures législatives valides touchant à des matières relevant de la compétence fédérale. Comme les parties l’ont reconnu, le Code est conforme à la Constitution. Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont appliqué le principe de l’exclusivité des compétences dans le contexte d’une fonction juridictionnelle et non législative. Le Code a pour effet non pas de modifier le contenu d’une règle fédérale ou d’un droit ancestral, mais plutôt d’obliger les Indiens accusés d’une infraction au Code à invoquer le moyen de défense fondé sur les droits ancestraux d’abord devant la commission plutôt que devant un juge d’une cour supérieure. Il n’a pas été démontré que cet effet a eu une incidence marquée sur les Indiens en tant qu’Indiens. Il n’est donc pas nécessaire d’examiner l’art. 88 ; le Code s’applique ex proprio vigore.
7 Le second volet de la contestation de M. Paul a trait à la compétence que la loi confère à la commission. L’intimé soutient que les dispositions habilitantes du Code sont insuffisantes pour habiliter la commission à se prononcer sur l’existence d’un titre aborigène ou de droits ancestraux. Monsieur Paul soutient que la législature devrait avoir conféré expressément à la commission le pouvoir de trancher ces questions, même les questions accessoires liées aux ressources forestières. Je souligne que les appelants conviennent avec l’intimé que les dispositions particulières du Code ne confèrent pas un tel pouvoir à la commission. Seule la commission elle-même, qui intervient, croit avoir été investie de ce pouvoir. Étant donné leur avis que l’attribution à la commission du pouvoir de trancher des questions de droit autochtone serait inconstitutionnelle, les juges majoritaires de la Cour d’appel n’ont pas examiné de manière approfondie la question de l’interprétation de la mesure législative en cause. Ils estimaient, néanmoins, que des considérations pratiques militaient contre la conclusion que le Code attribuait cette compétence à la commission. Dans de brefs motifs concourants, le juge Donald s’est fondé sur l’arrêt Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854, pour souligner l’importance des considérations pratiques lorsqu’il s’agit de déterminer l’existence d’une compétence implicite (par. 92‑109). Ce volet de la contestation concerne la question — de droit administratif — de l’interprétation de la loi habilitante d’un tribunal administratif.
8 Les faits de la présente affaire et de l’arrêt Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54, déposé simultanément, ont permis à notre Cour de réévaluer la règle de droit concernant la compétence des tribunaux administratifs pour appliquer la Constitution. L’approche qui doit être adoptée dans une affaire constitutionnelle comme celle dont nous sommes saisis en l’espèce est la même que celle retenue dans l’arrêt Martin relativement à la Charte canadienne des droits et libertés . Elle consiste à se demander si le tribunal administratif est habilité à trancher des questions de droit. Dans l’affirmative, le juge doit vérifier s’il ressort clairement du régime établi par la loi que le pouvoir de trancher des questions de droit est censé ne pas s’appliquer aux questions de droit qui font l’objet de l’examen. En l’espèce, le par. 131(8) du Code permet à une partie de [traduction] « présenter des observations concernant les faits, le droit et la compétence ». La commission a donc clairement le pouvoir de trancher des questions de droit. Elle n’est pas obligée de s’en tenir uniquement aux questions examinées par le comité de révision administrative, l’instance décisionnelle dont la décision est portée en appel. Une limitation des pouvoirs de la commission d’accorder une réparation n’est pas déterminante, pas plus que ne l’est la complexité des questions. Rien dans le Code ne permet clairement de réfuter la présomption que la commission peut trancher des questions de droit autochtone.
II. Analyse
9 Dans mon analyse, je reprends les deux volets de la contestation de la compétence de la commission, décrits précédemment. Dans la première partie, celle de l’analyse du partage des compétences, il s’agit de savoir si la Constitution habilite la législature de la Colombie‑Britannique à investir un tribunal administratif du pouvoir de trancher, dans l’accomplissement de sa mission, des questions de titre aborigène et de droits ancestraux. Dans la seconde partie, j’examine l’étendue du pouvoir réellement conféré à la commission en l’espèce. Je vais d’abord exposer les principes applicables pour déterminer les pouvoirs de la législature d’habiliter des tribunaux administratifs à trancher des questions relatives aux droits ancestraux.
A. Partage des compétences : La province peut-elle habiliter la commission à entendre et à trancher des questions relatives à l’art. 35 ?
(1) La portée de la contestation fondée sur la Constitution
10 À ce stade, il importe de préciser quelles dispositions du Code sont en cause. On conteste l’idée que les art. 130 à 141, qui prévoient qu’une personne peut appeler devant la commission de la décision du comité de révision administrative, permettent à la commission d’entendre un moyen de défense fondé sur un droit ancestral et de rendre une décision à cet égard. Par contre, aucune attaque n’est dirigée contre l’interdiction substantielle énoncée au par. 96(1) :
[traduction]
96 (1) Nul ne peut, à moins d’être autorisé à le faire, couper, enlever, endommager ou détruire les arbres situés sur les terres de la Couronne
. . .
Je tiens à souligner que les appelants ne prétendent pas non plus que le par. 96(1) l’emporterait s’il entrait en conflit avec un droit ancestral confirmé par l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Une fois établie l’existence d’un droit ancestral, le par. 96(1) serait inopérant dans la mesure où il serait incompatible avec ce droit, sauf si cette incompatibilité était justifiable selon le critère énoncé dans l’arrêt R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075. Il n’existe aucune controverse à cet égard.
(2) La validité et l’application du Code
11 Comme je l’ai déjà souligné, les parties ont reconnu, à l’audience, que le Code dans son ensemble est une mesure législative provinciale valide. De toute façon, il est évident, selon moi, qu’il concerne nettement l’exploitation, la conservation et la gestion des ressources forestières de la province, au sens de l’al. 92A(1) b) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Personne n’a fait valoir que le Code en entier ou la partie qui traite des appels devant la commission vise véritablement, essentiellement ou principalement des matières concernant les Indiens et les terres réservées aux Indiens (par. 91(24)) ou encore tout autre chef de compétence fédérale. Plus précisément, personne n’a laissé entendre que, dans son application, la loi en cause a sur les Indiens des effets importants au point d’en faire une mesure législative qui, de par son caractère véritable, touche à un chef de compétence fédérale exclusive : Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31, par. 54; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), [2000] 1 R.C.S. 783, 2000 CSC 31, par. 18.
12 En tant que loi d’application générale, le Code s’applique ex proprio vigore aux Indiens dans la mesure où il ne touche pas à « l’essentiel de l’indianité » et n’est pas incompatible de manière injustifiable avec l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Il n’est pas nécessaire de se demander si l’art. 88 de la Loi sur les Indiens redonnerait vie à la loi et la rendrait applicable.
13 Dans la jurisprudence classique sur le fédéralisme, c’est la constitutionnalité d’une mesure législative qui est en cause : Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), précité; Global Securities Corp. c. Colombie-Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21. En l’espèce, il est question du lien entre une mesure législative provinciale valide et des matières relevant de la compétence législative fédérale prévue au par. 91(24).
(3) Effets accessoires
14 La règle des effets accessoires veut que toute loi provinciale d’application générale qui est valide s’applique si ses effets sur des matières relevant de la compétence législative fédérale sont [traduction] « simplement accessoire[s] et [ne sont] pas pertinent[s] sur le plan constitutionnel » : P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (éd. feuilles mobiles), vol. 1, p. 15-8, cité dans Global Securities, précité, par. 22. Voir également General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, p. 670. Autrement dit, pour reprendre les propos des juges Iacobucci et Major dans l’arrêt Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437, par. 81, « la Constitution permet qu’une loi provinciale de portée générale, valablement édictée, touche des questions relevant de la compétence exclusive du Parlement ». Comme toutes les dispositions pertinentes du Code sont des mesures législatives provinciales valides, il s’ensuit que, en vertu de la règle des effets accessoires, toute incidence du Code sur les autochtones n’est pas pertinente aux fins de classification. Il reste toutefois à voir si l’application de la loi à des contextes factuels particuliers peut être contestée.
(4) Exclusivité des compétences
15 Le principe de l’exclusivité des compétences s’applique quand une loi provinciale, en entier ou encore lorsqu’elle est appliquée à des contextes factuels particuliers, empiète sur un chef de compétence fédérale exclusive. Ce principe veut que, lorsqu’il est possible de considérer que, de par son libellé général, une loi provinciale empiète sur une compétence fédérale exclusive dans des contextes factuels particuliers, cette loi doit faire l’objet d’une interprétation atténuée afin d’éviter qu’elle s’applique à ces situations : Grail, précité, par. 81. Le principe a permis, dans maints contextes, de limiter l’application d’une loi provinciale à une matière relevant de la compétence fédérale exclusive. Par exemple dans l’arrêt Grail, la Cour a jugé qu’une loi provinciale d’application générale avait pour effet de réglementer indirectement une question de droit maritime en matière de négligence. La loi provinciale avait pour effet de compléter les règles de droit maritime en matière de négligence au point de modifier, en fait, des règles relevant de la compétence exclusive du Parlement. La loi provinciale d’application générale a donc été interprétée de façon atténuée pour empêcher qu’elle s’applique aux actions pour négligence en matière maritime. Dans l’arrêt Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, notre Cour a décidé qu’une loi provinciale sur la santé et la sécurité du travail était inapplicable à une entreprise fédérale. Un arrêt plus pertinent pour les besoins du présent pourvoi est Delgamuukw, précité, où le juge en chef Lamer a conclu, au par. 181, qu’en vertu du principe de l’exclusivité des compétences, le par. 91(24) protège « l’essentiel » de l’indianité contre les lois provinciales d’application générale. Voir aussi l’arrêt Bande Kitkatla, précité, par. 75; dans cette affaire, il n’avait pas été démontré que les dispositions attaquées portaient atteinte aux « valeurs fondamentales de l’indianité » et, par conséquent, elles ne mettaient pas « en cause le pouvoir fédéral sur les affaires indiennes et les Premières nations au Canada ».
16 La question est donc de savoir si les dispositions d’une loi d’application générale valide, qui habilitent un tribunal administratif provincial à entendre et à trancher des arguments relatifs aux droits ancestraux en accomplissant la mission que lui confie la province, empiètent sur l’essentiel de l’indianité. Dans l’affirmative, ces dispositions sont inapplicables aux Indiens.
(5) Application : fonction juridictionnelle par opposition à fonction législative
17 Le juge Lambert de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a conclu que de telles dispositions touchaient à l’essentiel de l’indianité. Le principe de l’exclusivité des compétences rendait donc ces dispositions habilitantes inapplicables aux questions de droit autochtone. Il est utile de rappeler l’essentiel de son raisonnement sur ce point, au par. 72 :
[traduction] La Cour a jugé, dans l’arrêt Delgamuukw, que l’existence et l’étendue du titre aborigène et des droits ancestraux relèvent de l’essentiel de l’indianité. Cela étant, je ne puis concevoir qu’une loi attributive du pouvoir quasi judiciaire de trancher des questions de titre aborigène et de droits ancestraux ne relève pas, de la même manière et dans la même mesure, de l’essentiel de l’indianité. Voilà pourquoi elle remplit les conditions d’application du principe de l’exclusivité des compétences . . .
18 Ce bref extrait révèle l’erreur fondamentale que les juges majoritaires de la Cour d’appel ont commise dans leur analyse. On y assimile une loi concernant « l’existence et l’étendue du titre aborigène et des droits ancestraux » (une fonction législative ou réglementaire) à une loi habilitant un organisme administratif à « trancher des questions de titre aborigène et de droits ancestraux » (une fonction juridictionnelle) (je souligne). L’intimé a commis la même erreur en affirmant, dans son mémoire, que [traduction] « le pouvoir de la province d’édicter les articles attributifs de compétence du Code ne peut pas s’étendre aux matières qui ne relèvent pas de la compétence législative de la province » (mémoire de l’intimé, par. 105).
19 Une mesure législative qui déclenche l’application du principe de l’exclusivité des compétences est censée régir indirectement des matières relevant de la compétence fédérale exclusive, c’est-à-dire modifier des droits et des obligations. Une telle mesure législative inapplicable peut être censée « compléter » des règles fédérales existantes, comme dans l’affaire Grail, précitée. Elle peut être censée « régir » les composantes essentielles d’une entreprise fédérale, comme dans l’affaire Bell, précitée. Je ne connais aucun précédent où le principe de l’exclusivité des compétences a été appliqué relativement à une fonction juridictionnelle. La fonction en cause dans la présente affaire consiste à déterminer dans quels cas les droits ancestraux existants confirmés par l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 l’emportent sur les dispositions du Code. Les dispositions habilitantes de la commission ne visent pas à compléter ou à modifier les règles constitutionnelles et fédérales relatives aux droits ancestraux. En fait, la question est de savoir si la législature peut habiliter la commission à prendre connaissance des droits garantis par la Constitution et des droits conférés par les règles fédérales, et non pas à les modifier ou à les remplacer. Comme je vais l’expliquer, j’estime que la Constitution n’empêche pas la législature d’habiliter ainsi la commission.
20 L’intimé cite l’analyse que fait le professeur Hogg des raisons qui ont incité les pères de la Confédération à conférer au Parlement la compétence législative à l’égard des Indiens. Le professeur Hogg écrit que la raison principale [traduction] « semble avoir été le souci de protéger les Indiens contre les colons qui les côtoyaient » (Hogg, op. cit., p. 27-2). Toutefois, dès que les fonctions juridictionnelle et législative sont séparées, il devient évident que ni le par. 91(24) lui-même ni l’analyse du professeur Hogg ne se rapportent à la fonction juridictionnelle. Ce passage ne nous est donc d’aucun secours dans le présent contexte.
21 La conclusion qu’un organisme administratif provincial peut trancher sur des questions relevant de la compétence législative fédérale cadre bien avec l’architecture constitutionnelle et judiciaire générale de notre pays. En tranchant, de manière accessoire, une question de droits ancestraux, un organisme administratif créé par une province se trouverait à appliquer des règles de droit constitutionnelles ou fédérales de la même manière qu’une cour provinciale qui, de toute évidence, est aussi une création de la loi provinciale. À l’audience, toutes les parties ont convenu qu’une cour provinciale peut trancher des questions relatives à l’art. 35 . L’arrêt Ontario (Procureur général) c. Pembina Exploration Canada Ltd., [1989] 1 R.C.S. 206, est utile, selon moi. Il permet d’affirmer que la compétence législative et la compétence juridictionnelle ne coïncident pas. Dans cette affaire, notre Cour a conclu qu’une cour des petites créances, cour provinciale d’instance inférieure, avait compétence pour trancher un litige en droit maritime. Le droit maritime relève bien entendu de la compétence législative fédérale exclusive. La Cour a fait remarquer qu’au sein du système judiciaire unitaire canadien, les cours provinciales d’instance inférieure et d’instance supérieure appliquent les lois tant fédérales que provinciales. Les tribunaux administratifs et les cours de justice créés par une province présentent des différences autant procédurales que structurelles, dont celles que l’on peut constater sur le plan des exigences d’indépendance auxquelles ils sont assujettis. Je crois néanmoins, comme la Cour l’a conclu dans l’arrêt Pembina, précité, que le partage des compétences n’empêche pas un tribunal administratif validement constitué par une province, et habilité à le faire par le législateur, de trancher des questions de droit constitutionnel et de droit fédéral dans l’accomplissement de sa mission.
22 Je ne partage pas l’avis de l’intimé que la conclusion de l’arrêt Pembina, selon laquelle une cour provinciale peut trancher des questions de droit fédéral, signifie par contre qu’un tribunal administratif provincial ne peut pas le faire. Premièrement, bien que je n’aie pas à me prononcer sur ce point, il se peut que les propos du juge La Forest, et plus particulièrement l’expression « tribunaux d’instance inférieure » qu’il utilise dans ses motifs (Pembina, précité, p. 225), visent forcément un tribunal administratif, comme la commission, qui exerce une fonction juridictionnelle. Deuxièmement, même si l’affirmation contenue dans l’arrêt Pembina ne vise pas la commission, le juge La Forest parlait de la compétence d’une cour des petites créances, et je ne crois pas qu’il faille considérer qu’il s’est prononcé implicitement sur des questions plus générales. Troisièmement, la protection constitutionnelle du contrôle judiciaire des tribunaux administratifs, qui émane de l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 , intègre les tribunaux administratifs dans le système judiciaire unitaire : Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220. En contrôlant les décisions de tribunaux administratifs, les cours supérieures contribuent de façon importante à assurer le respect de la primauté du droit (Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19, par. 21). Malgré leurs différences, les tribunaux administratifs et les cours de justice font tous partie du système judiciaire. Il est dont juste de considérer que le système judic