Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut c. Canada (Pêches et Océans)

Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut c. Canada (Pêches et Océans)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2009-01-07
Référence neutre
2009 CF 16
Numéro de dossier
T-426-08
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20090107
Dossier : T‑426‑08
Référence : 2009 CF 16
Ottawa (Ontario), le 7 janvier 2009
En présence de monsieur le juge Kelen
ENTRE :
LE CONSEIL DE GESTION DES RESSOURCES FAUNIQUES DU NUNAVUT
demandeur
et
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS,
BARRY GROUP INCORPORATED,
SEAFREEZ FOODS INC.,
CLEARWATER SEAFOOD LIMITED PARTNERSHIP et
LABRADOR FISHERMEN’S UNION SHRIMP COMPANY
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Le demandeur, le Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut (CGRFN), sollicite le contrôle judiciaire de la décision rendue le 30 janvier 2008 par le défendeur le ministre des Pêches et des Océans (le ministre), lequel approuvait la réallocation permanente d’un quota de 1 900 tonnes métriques de flétan noir pour les zones de pêche hauturière contiguës aux zones marines de la région du Nunavut.
[2] Le ministre a approuvé le transfert du quota alloué à la défenderesse Seafreez Foods Inc., propriété de la défenderesse Barry Group Incorporated, aux défenderesses Clearwater Seafood Limited Partnership et Labrador Fisherman’s Union Shrimp Company. Ces dernières entreprises ont versé respectivement 10 millions et 1,8 millions de dollars à Barry Group pour le quota transféré.
[3] La présente demande vise à faire annuler l’approbation des transferts parce que le ministre n’a pas respecté ses obligations issues de traité établie par l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (ARTN ou Accord) consistant à consulter le demandeur et à accorder une « attention spéciale » aux intérêts du Nunavut et à veiller à ce qu’ils soient « trait[és] équitablement » lors de la réallocation de quota dans des zones contiguës à la région du Nunavut.
LES FAITS
L’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut
[4] En 1993, les Inuits de la région du Nunavut et le Canada ont conclu l’ARTN, lequel a été ratifié par le législateur, qui a adopté la Loi concernant l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, L.C. 1993, ch. 29. En contrepartie des droits et des avantages énoncés dans l’ARTN, les Inuits acceptent de renoncer à l’ensemble de leurs revendications, droits, titres et intérêts ancestraux dans des terres et des eaux situées à quelque endroit au Canada et dans les zones extracôtières adjacentes.
[5] Le préambule de l’Accord de 1993 énonce notamment les faits suivants :
· le Canada reconnaît les droits ancestraux existants et est prêt à conclure des traités avec les peuples autochtones pour confirmer ces droits;
· le Canada désire négocier un accord avec les Inuits par lequel les Inuits recevraient des droits et des avantages bien précis en contrepartie de leurs revendications territoriales et de l’affirmation d’un titre ancestral;
· le Canada reconnaît la contribution des Inuits à la souveraineté du Canada dans l’Arctique.
La Cour prend note que le droit du Canada d’attribuer des quotas de pêche dans l’Atlantique Nord au large des côtes du Nunavut découle de la souveraineté du Canada dans l’Arctique, laquelle est liée à la présence des Inuits dans la région.
[6] L’ARTN a créé un certain nombre de tribunaux pour la gestion des terres, des eaux et des ressources. Les tribunaux exercent leurs activités en tant qu’institutions d’un gouvernement public et sont composés d’un nombre égal d’Inuits et de personnes nommées par le gouvernement.
[7] L’ARTN a les objectifs suivants :
1) déterminer de façon claire et certaine les droits de propriété, d’utilisation et d’exploitation des terres et des ressources, ainsi que le droit des Inuits de participer à la prise de décisions concernant l’utilisation, l’exploitation, la gestion et la conservation des terres, des eaux et des ressources, notamment au large des côtes;
2) reconnaître aux Inuits des droits d’exploitation des ressources fauniques et le droit de participer à la prise de décisions en cette matière;
3) verser aux Inuits des indemnités pécuniaires et leur fournir des moyens de tirer parti des possibilités économiques;
4) favoriser l’autonomie et le bien‑être culturel et social des Inuits.
Le demandeur
[8] Le CGRFN est une organisation publique créée par l’ARTN. Il est basé à Iqualuit, au Nunavut, et est composé de neuf membres : quatre membres sont nommés par chacune des quatre organisations inuites désignées, quatre membres sont nommés par le gouverneur en conseil sur l’avis du ministre et un membre est nommé par le commissaire en Conseil exécutif. Le CGRFN constitue le principal mécanisme de gestion des ressources fauniques dans la région du Nunavut et de réglementation de l’accès à ces ressources. Il exerce son autorité sur le milieu marin contigu à la région du Nunavut, ce qui inclut la division 0B, endroit visé par les quotas transférés faisant l’objet de la présente demande.
Les défendeurs
[9] Le demandeur a nommé cinq défendeurs en l’espèce : le ministre des Pêches et des Océans et les entreprises Barry Group Incorporated (Barry Group), Seafreez Food Inc. (Seafreez), Clearwater Seafood Limited Partnership (Clearwater) et Labrador Fishermen’s Union Shrimp Company (Labrador Shrimp Co.). Trois des défendeurs ont présenté des observations devant la Cour : le ministre et les deux entreprises qui ont acquis les quotas lors des transferts en question, Clearwater et Labrador Shrimp Co.
Clearwater
[10] Clearwater est une société en commandite de par ses statuts juridiques antérieurs et pêche le flétan noir dans la division 0B depuis le début des années 1990 dans le cadre du « Programme de développement de l’industrie du poisson de fond ». Au moyen d’accords de coentreprise avec les Inuits, Clearwater a formé des pêcheurs du Nunavut en leur donnant les compétences et l’expérience nécessaires pour utiliser des navires de pêche dans les eaux arctiques.
[11] Clearwater a conclu une entente pour l’achat d’un quota de 1 650 t de flétan noir de Seafreez pour 10 millions de dollars en 2007. Après fait les vérifications nécessaires, Clearwater n’a eu connaissance d’aucune revendication ou autre opposition par quelque partie que ce soit au Nunavut, ce qui comprend le demandeur, relativement à ce transfert. Le ministre a approuvé le transfert dans sa décision du 30 janvier 2008.
Labrador Shrimp Co.
[12] Labrador Shrimp Co. est une coopérative de 400 pêcheurs du sud du Labrador, qui a détenu historiquement une partie du quota de flétan noir pour la division 0B et, conformément à la décision du ministre rendue le 30 janvier 2008, a acheté de Seafreez un quota de 250 t de flétan noir dans la division 0B.
[13] Le directeur général de Labrador Shrimp Co., M. Gilbert Linstead, a déposé un affidavit dans lequel il affirme qu’aucune partie, notamment le demandeur, n’a avisé, implicitement ou explicitement, qu’elle s’opposait au transfert. Dans son affidavit, M. Linstead a témoigné au sujet des transferts temporaires passés de quotas de flétan noir dans la division 0B entre les parties et au sujet des [traduction] « difficultés injustifiées » que Labrador Shrimp Co. subirait si le transfert était annulé.
Barry Group et Seafreez
[14] Les défenderesses Barry Group et Seafreez n’étaient pas représentées à l’audience. Seafreez, qui détenait le quota transféré à Clearwater et à Labrador Shrimp Co., a été achetée par Barry Group.
Les zones marines en question
[15] Les zones marines en question en l’espèce sont définies de trois manières distinctes :
1. dans l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut;
2. dans la convention de l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord‑Ouest;
3. dans la définition des eaux de la région du Nunavut énoncée dans l’ARTN.
[16] Dans son article sur les définitions, l’ARTN définit la « zone I » comme étant les eaux du détroit de Davis et de la baie de Baffin qui se trouvent au nord du 61° de latitude et assujetties à la compétence du Canada au large de la limite de la mer territoriale.
[17] Les eaux de l’Atlantique Nord adjacentes à l’île de Baffin au Nunavut contiennent du flétan du Groenland, habituellement appelé « flétan noir », en quantité suffisante pour soutenir l’industrie de la pêche commerciale. Le Canada partage le stock de flétan noir avec le Groenland. Le stock est géré à partir de sous‑zones établies par l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord‑Ouest (OPANO) au moyen de la Convention sur la future coopération multilatérale dans les pêches de l’Atlantique Nord‑Ouest. La sous‑zone 0 de l’OPANO se situe du côté canadien de la ligne équidistante de la limite de 200 milles du Canada et du Groenland. La sous‑zone 0 est subdivisée en la division 0A au nord et la division 0B au sud. Le ministre décide annuellement du quota canadien pour les divisions 0A et 0B et répartit le quota entre différents groupes. Les quotas de pêche alloués aux entreprises en l’espèce concernent la division 0B, des eaux internationales de l’Atlantique Nord au large de la mer territoriale de 12 milles du Canada aux eaux internationales sous la juridiction du Groenland.
[18] La sous‑zone 0 comprend aussi des eaux de la région du Nunavut, lesquelles sont les eaux entre le littoral et la limite extérieure de la mer territoriale de 12 milles le long des côtes du Nunavut. Les divisions 0A et 0B sont situées à l’extérieur des eaux de la région du Nunavut. La « zone 1 » de l’ARTN désigne les divisions 0A et 0B, moins les eaux territoriales, c’est‑à‑dire les eaux de la région du Nunavut.
La preuve par affidavit du demandeur
Les consultations antérieures
[19] La preuve du demandeur est constituée de l’affidavit de M. Michael D’Eça, l’avocat du demandeur depuis 1995. M. D’Eça affirme que le ministre a fréquemment sollicité l’avis du demandeur, en application de l’article 15.3.4 de l’Accord, au sujet de toutes les décisions concernant la pêche de poisson dans l’Atlantique Nord au large des côtes du Nunavut. Il a donné neuf exemples où le ministre, pendant le présent exercice financier, a sollicité l’avis du demandeur au sujet de questions relatives à la pêche. Voici des exemples de questions au sujet desquelles le CGRFN a été consulté en application de l’article 15.3.4 au cours de l’exercice financier 2007‑2008 : l’établissement proposé d’allocations aux entreprises concernant la pêche concurrentielle de flétan noir dans la division 0B de l’OPANO, qui garantirait un pourcentage précis des quotas qui étaient auparavant attribués de manière concurrentielle, afin d’éviter la surpêche; le plan proposé de gestion des pêches 2006‑2008 pour le flétan du Groenland dans la sous‑zone 0 de l’OPANO; une proposition pour la création d’une zone fermée dans la division 0A de l’OPANO pour la conservation des coraux des grands fonds et du narval.
[20] Il était également question dans l’affidavit de [traduction] « consultations » entre le MPO et le demandeur avant que le ministre décide d’approuver le transfert de quota en l’espèce. Il est question de cette preuve ci‑dessous. M. D’Eça a fourni des renseignements sur le développement de l’industrie de la pêche dans les zones marines en cause, lesquels sont présentés ci‑dessous.
La pêche du flétan noir dans la sous‑zone 0 de l’OPANO
[21] Les Inuits du Nunavut ont commencé à pêcher le flétan noir dans la division 0B de l’OPANO, dans les eaux de la région du Nunavut, en 1985. Selon le demandeur, avant 1990, les Inuits du Nunavut étaient quasiment les seuls pêcheurs canadiens à pêcher le flétan noir dans la sous‑zone 0. Les Inuits n’avaient pas accès à des permis, à des navires ou à du financement pour pêcher le poisson de fond et pêchaient en hiver en utilisant seulement la palangre, tenue à la main.
[22] En 1990, le ministre a mis sur pied un programme de développement de l’industrie du poisson de fond pour encourager la pêche de stocks sous‑utilisés de poisson de fond. Le programme visait à donner des possibilités d’accès dans la division 0B, principalement aux détenteurs actuels de permis possédant des navires et des usines de transformation dans leur collectivité, ce qui comprend notamment les entreprises ayant obtenu des allocations aux entreprises dans la sous‑zone 0B. À cette époque, les Inuits ne possédaient ni licence ni navire ni usine de transformation.
[23] En 1990, un quota de 5 400 t de flétan noir a été attribué aux pêcheurs du sud et 6 600 t ont été accordées à des pays étrangers pour la division 0B. Les Inuits du Nunavut ont déposé une demande dans le cadre du programme et se sont vus attribuer 500 t pour leur pêche d’hiver. En 1994, le total autorisé des captures (TAC) pour la division 0B a été réduit à 5 500 t et le quota attribué aux Inuits a grimpé à 1 400 t. Ce nombre a été augmenté de nouveau de 100 t en 1996, accroissant la part des Inuits à 27,3 % du TAC pour la division 0B. En 2005, 500 t additionnelles ont été attribuées à la collectivité de Pangnirtung, ce qui a porté la part totale du Nunavut dans la division 0B à 33,3 %.
L’accès des provinces aux ressources halieutiques
[24] Un groupe de travail du Comité fédéral‑provincial des pêches a été mis sur pied en 1995 pour déterminer quelle avait été la part provinciale des poissons de fond de 1979 à 1991, dans le but d’établir l’accès aux ressources halieutiques de l’Atlantique dont avaient bénéficié les entreprises de pêche par le passé. Selon le rapport, les pêcheurs voisins recevaient normalement de 80 à 95 % du quota. Au sujet des Territoires du Nord‑Ouest, le rapport affirmait :
[traduction]
Un examen du partage passé des ressources halieutiques doit également mentionner quand les ressources n’étaient pas partagées. Durant toute la période où était appliqué ce modèle traditionnel de partage, l’accès au poisson de fond, tant les espèces traditionnelles que les stocks non exploités, était refusé aux demandeurs des T.N.‑O. en raison de politiques, de structures de gestion et de critères d’application par exclusion. (Dossier du demandeur, page 33).
L’accès du Nunavut aux ressources halieutiques
[25] En 1995, le ministre a établi un quota de pêche exploratoire du flétan noir de 300 t pour les pêcheurs du Nunavut dans la division 0A. Ce quota est passé à 4 000 t en 2002, puis à 6 500 t en 2006.
[26] En juin 2001, le ministre a mis sur pied le Groupe indépendant sur les critères d’accès (GICA), qui avait le mandat d’examiner les questions concernant l’accès à certaines pêches. Selon le rapport du GICA, publié en mars 2002 :
[I]l est évident que le Nunavut ne jouit pas du même niveau d’accès à ses pêches contiguës que les provinces atlantiques. Le Groupe est d’avis qu’il faut absolument remédier à cette situation anormale. Il recommande que, selon l’esprit de l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut et en appliquant avec cohérence le principe de contiguïté, on n’octroie aucun accès supplémentaire aux eaux contiguës au territoire à des intérêts extérieurs au Nunavut tant que celui‑ci n’aura pas acquis l’accès à la majeure partie de ses ressources halieutiques contiguës. (Dossier du demandeur, page 34.)
[Non souligné dans l’original.]
[27] Le ministre a formellement accepté cette recommandation en novembre 2002. La Réponse au Rapport du Groupe indépendant sur les critères d’accès aux pêches commerciales dans l’Atlantique, publiée le 8 novembre 2002, affirme :
La recommandation en ce qui concerne l’accès supplémentaire est acceptée.
[…]
En 1997, dans le cadre du plan de gestion quinquennal du flétan noir, un engagement a été pris en vue d’attribuer au Nunavut 50 % de toute augmentation du quota de flétan noir dans la sous‑zone zéro (division A ou B). Il y a eu deux hausses de quota depuis, toutes deux dans la division 0A. Le Nunavut a reçu la totalité des augmentations, à ces deux reprises, ce qui lui a donné la part majeure de flétan noir (58 %) dans la sous‑zone 0 en 2002. D’autres augmentations seront accordées dans l’esprit de cette recommandation.
[…]
L’exécution de cette recommandation n’aura pas de répercussions sur la situation actuelle des autres participants à ces pêches. Les autres questions liées à la part du Nunavut ou à l’attribution des ressources halieutiques adjacentes au territoire seront étudiées dans le cadre d’autres processus.
[28] M. D’Eça affirme que le quota alloué aux Inuits du Nunavut dans la division 0B ne représente pas une quantité suffisante pour former la masse critique nécessaire permettant aux Inuits de devenir propriétaires de navires. S’ils ne peuvent posséder des navires, la seule autre possibilité pour les Inuits est de conclure des affrètements moyennant redevances avec les personnes qui ont leurs propres navires et équipages. Les Inuits reçoivent une petite fraction de ce qu’ils pourraient obtenir si eux‑mêmes pêchaient directement et transformaient le poisson. Le quota alloué aux Inuits dans la division 0B est actuellement trop faible pour permettre aux pêcheurs inuits d’acheter leurs propres navires et d’avoir leurs propres équipages.
La preuve par affidavit du défendeur le ministre
[29] La preuve du ministre était constituée de trois affidavits :
1. L’affidavit de M. Barry Rashotte, directeur général intérimaire de la Direction de la gestion des ressources au ministère des Pêches et des Océans;
2. L’affidavit de M. Stefan Romberg, agent de gestion des ressources de la Direction de la gestion des ressources et, jusqu’au 31 mars 2008, biologiste de l’Habitat du poisson dans la région du Centre et de l’Arctique du Ministère, basé à Iqualuit, au Nunavut;
3. L’affidavit de M. Keith Pelley, directeur intérimaire de secteur, Secteur de l’est de l’Arctique du ministère des Pêches et des Océans.
I. L’affidavit de M. Barry Rashotte
[30] M. Rashotte a affirmé sous serment être responsable de l’élaboration de politiques nationales sur la gestion des pêches, les permis de pêche et l’attribution de quotas de pêche. Il a fourni des renseignements sur la situation passée de la pêche au flétan noir dans les eaux arctiques entre le Nunavut et le Groenland, sur le total autorisé des captures pour la région et sur l’attribution passée des quotas de pêche du flétan noir dans la région. À l’heure actuelle, des intérêts du Nunavut détiennent 68 % du quota canadien total pour le flétan noir dans les divisions 0A et 0B, ce qui n’inclut pas la région du Nunavut, qui est constituée des 12 milles de l’Atlantique Nord au large des côtes du Nunavut.
[31] M. Rashotte présente la politique détaillée qui a mené à la situation actuelle, laquelle comprend notamment les éléments suivants :
1. aucun nouveau quota ne serait accordé à des intérêts qui ne sont pas du Nunavut jusqu’à ce que le Nunavut obtienne accès à la majeure partie des ressources halieutiques contiguës au Nunavut;
2. par conséquent, la population du Nunavut ont reçu la totalité de toutes les augmentations de quotas pour le flétan noir dans ces régions depuis 2002;
3. accorder toutes les augmentations à des intérêts du Nunavut [traduction] « n’affectera pas le statut actuel des autres participants à ces pêches ».
[32] En conséquence, les augmentations canadiennes des quotas de flétan noir depuis 2002 ont été accordées à des intérêts du Nunavut et le nombre de permis accordés à des intérêts qui ne sont pas du Nunavut n’a pas augmenté depuis cette date. Les autres participants à la pêche du flétan noir dans la division 0B n’ont pas été touchés et ont conservé leurs allocations passées de quotas.
[33] Par le passé, les personnes exerçant la pêche commerciale avaient le droit de transférer, de manière temporaire ou permanente, leurs quotas de flétan noir. Ces transferts ont permis la [traduction] « rationalisation de l’industrie et l’amélioration de l’efficacité des opérations ». M. Rashotte affirme ceci au paragraphe 26 de son affidavit :
[traduction]
[…] En 2006, on a consulté le CGRFN à propos de ces lignes directrices (Lignes directrices en matière de transfert de quotas de poisson de fond dans le Canada atlantique).
[34] La décision du ministre, datée du 30 janvier 2008, d’approuver les transferts de quotas de flétan noir n’a pas affecté les allocations de quota dans leur ensemble ni ajouté de nouveaux participants à la pêche commerciale au flétan noir dans la division 0B. M. Rashotte a affirmé au paragraphe 30 :
[traduction]
Les décisions d’autoriser la réallocation n’ont pas modifié la capacité des intérêts du Nunavut de communiquer avec les détenteurs actuels de permis pour tenter de conclure des ententes sur la réallocation de quotas de flétan noir aux intérêts du Nunavut dans la mesure où de telles ententes sont possibles.
II. L’affidavit de Stefan Romberg
Les consultations qui ont eu lieu avec le demandeur au sujet des transferts en cause
[35] M. Romberg déclare dans son affidavit que la demande de transfert de quotas de Seafreez à Clearwater a été reçue le 11 janvier 2008. Le 15 janvier, il a téléphoné au directeur des pêches du gouvernement du Nunavut. En réponse à cet appel, le gouvernement du Nunavut a envoyé une lettre dans laquelle il s’opposait au transfert à des intérêts ne provenant pas du Nunavut. Selon la lettre, seuls 27 % du quota de flétan noir au Canada dans la division 0B sont actuellement attribués à des intérêts du Nunavut et transférer le quota à des intérêts qui ne sont pas du Nunavut ne fait rien pour redresser cette inégalité. Le gouvernement du Nunavut a demandé une réunion spéciale avec le ministère des Pêches et des Océans à ce sujet.
[36] À la même date, M. Romberg a également téléphoné au demandeur et a laissé un message demandant les commentaires du demandeur. Étant donné qu’il n’a pas reçu de réponse, le lendemain, il a envoyé un courrier électronique au demandeur lui demandant des commentaires. Encore une fois, il n’a reçu aucune réponse, alors le 17 janvier, il a parlé au téléphone avec le demandeur. Ce dernier a demandé à recevoir une [traduction] « lettre officielle » demandant des commentaires, laquelle a été envoyée le lendemain.
Les consultations qui ont eu lieu avec le demandeur au sujet du « Projet de lignes directrices en matière de transfert de quotas de poisson de fond dans le Canada atlantique »
[37] L’auteur de l’affidavit a consulté le demandeur au sujet des lignes directrices susmentionnées en matière de transferts de quotas pour toutes les flottes dans les régions atlantiques y compris la division 0B. M. Romberg a assisté à des réunions le 7 et le 8 février 2006 avec le président du CGRFN ainsi que deux autres membres du personnel du demandeur et a demandé des commentaires sur le projet de lignes directrices avant la fin d’avril 2006. Le ministère des Pêches et des Océans a fait une autre présentation au demandeur lors d’une réunion publique du demandeur tenue au Nunavut du 28 au 30 mars 2006 sur des sujets concernant le projet de lignes directrices en matière de transfert de quotas. M. Romberg affirme au paragraphe 13 :
[traduction]
[…] aucun commentaire ni aucune question n’ont jamais été portés à l’attention du ministère par les membres ou le personnel [du demandeur] au sujet des lignes directrices […] portant sur les « transferts permanents » de quotas pour les navires de plus de 100 pieds. Les lignes directrices précisent que de tels transferts peuvent être effectués « sans restriction ».
III. L’affidavit de Keith Pelley
[38] M. Pelley affirme dans son affidavit que, le 30 novembre 2007, il a téléphoné à Wayne Lynch, le directeur de la Division des pêches et de la chasse aux phoques du gouvernement du Nunavut, pour lui parler d’un transfert permanent de quotas de flétan noir de Seafreez à Labrador Shrimp Co. Le même jour, le gouvernement du Nunavut s’est opposé au transfert pour les mêmes raisons, mentionnées ci‑dessus, invoquées au sujet du transfert de Seafreez à Clearwater.
[39] L’auteur de l’affidavit affirme également que, le 30 novembre 2007, il a téléphoné au demandeur pour lui parler du transfert et lui demander s’il avait des questions ou des commentaires. Il n’a jamais reçu de réponse du demandeur.
[40] Enfin, M. Pelley affirme que la réunion du 13 février 2008, lors de laquelle le demandeur a été informé de la décision du ministre d’approuver les transferts, n’avait pas été prévue dans le but de consulter le demandeur au sujet de la décision du ministre, comme le prétend le demandeur. M. Pelley affirme au paragraphe 6 :
[traduction]
Bien que l’objet de mon courriel ait été « Discussions avec le Nunavut au sujet des transferts dans la division 0B », dans les faits, la réunion avait d’abord été prévue avec un certain nombre de parties concernées, dont le Conseil, dans le but de discuter d’une autre question : le projet de conversion de 600 tonnes de quotas concurrentiels dans la division 0B en allocations aux entreprises. Mon courrier électronique du 24 janvier 2008 confirmait simplement que la réunion déjà prévue du 13 février 2008 aurait lieu et qu’il serait possible de tenir des « discussions avec le Nunavut au sujet des transferts dans la division 0B ». Si mes souvenirs sont exacts, je n’ai eu aucune conversation avec le personnel ou des membres du Conseil du CGRFN à propos de cet élément proposé à l’ordre du jour avant la réunion du 13 février 2008.
Les décisions à l’étude
[41] Le 30 janvier 2008, un représentant du ministre a informé la défenderesse Barry Group Inc. dans deux lettres différentes que :
1. le ministre a approuvé la demande présentée le 19 octobre 2007 par Barry Group pour le transfert à Labrador Shrimp Company d’un quota de 250 t de flétan noir que détenait Seafreez dans la division 0B;
2. le ministre a approuvé la demande présentée le 11 janvier 2008 par Barry Group pour le transfert à Clearwater Seafood Limited d’un quota de 1 650 t de flétan noir que détenait Seafreez dans la division 0B.
Le ministre n’a pas informé le demandeur de ces décisions ni expliqué pourquoi les observations du demandeur avaient été rejetées.
Les consultations précédant la décision du 30 janvier 2008
[42] En réponse à l’appel téléphonique du 30 novembre 2007 de M. Pelley à M. Lynch du gouvernement du Nunavut, ce dernier a écrit une lettre à M. Rashotte le même jour, l’informant des préoccupations du gouvernement du Nunavut. Il était déclaré dans cette lettre, entre autres choses :
[traduction]
Comme vous le savez, les intérêts du Nunavut ne possèdent qu’une part de 27 % du quota de flétan noir canadien dans la division 0B, une situation injuste qui a encore cours aujourd’hui. Transférer ce quota à des intérêts qui ne sont pas du Nunavut ne fait rien pour redresser cette inégalité; […] si Seafreez ou tout autre intérêt extérieur cherche à transférer ou à vendre une partie de son quota dans les eaux du Nunavut, leurs premiers interlocuteurs devraient être les intérêts du Nunavut et leurs premières offres devraient leur être adressées, jusqu’à ce que cette inégalité soit redressée.
Le gouvernement du Nunavut continue de demander que le MPO (le ministre défendeur) réponde aux nombreuses observations présentées par le gouvernement du Nunavut et qu’il prenne des mesures répondant aux recommandations du Comité sénatorial permanent sur les pêches et les océans concernant l’augmentation de la part du Nunavut dans les ressources contiguës dans la division 0B. Notre position a été clairement exposée dans plusieurs observations, notamment dans l’exposé de position sur le flétan noir.
[43] Comme il a en été question ci‑dessus, M. Pelley a téléphoné au PDG du demandeur le même jour pour l’informer de la demande de transfert et savoir si le demandeur avait des réserves. Le PDG du demandeur a répondu qu’il aurait à discuter de cette question avec son personnel et possiblement en discuter avec le Conseil. M. Pelley a témoigné n’avoir jamais reçu de réponse du demandeur.
[44] Comme je l’ai mentionné ci‑dessus, M. Romberg a reçu une lettre du gouvernement du Nunavut en réponse à son appel du 15 janvier 2008, laquelle lettre faisait part des mêmes réserves mentionnées dans la lettre du 30 novembre 2007.
[45] M. Romberg a également téléphoné au demandeur ce même jour et, comme je l’ai mentionné ci‑dessus, a ensuite envoyé le 18 janvier 2008 une lettre officielle au demandeur demandant ses commentaires.
[46] Entre autres choses, il était déclaré dans la lettre signée par M. Rashotte :
[traduction]
Comme vous le savez, l’article 15.3.4 de l’Accord entre les Inuit de la région du Nunavut et Sa Majesté la Reine du chef du Canada (l’Accord) exige que le gouvernement « sollicite l’avis du CGRFN à l’égard de toute décision concernant la gestion des ressources fauniques dans les zones I et II et qui aurait une incidence sur la substance et la valeur des droits de récolte et des occasions de récolte, des Inuit dans les zones marines de la région du Nunavut ».
Par conséquent, j’aimerais que vous présentiez vos observations sur cette demande d’ici le 21 janvier 2008, afin que l’on puisse formuler une recommandation au ministre quant à la décision qu’il doit prendre.
[47] La Cour prend note que la lettre était datée du 18 janvier 2008, soit un vendredi, et qu’il était demandé dans la lettre des commentaires avant le 21 janvier 2008, soit le lundi suivant. Le demandeur a préparé une lettre de réponse pendant la fin de semaine et a livré la lettre au ministre le 21 janvier, lettre qui disait :
1. la décision du ministre revêt une grande importance pour le Nunavut dont l’allocation de flétan noir au large des côtes dans la division 0B demeure à 27 % ou 1 500 t, soit 400 t de moins que le transfert proposé;
2. le Nunavut [traduction] « lutte » pour augmenter sa part pour l’élever au même niveau qu’ailleurs au pays, soit entre 80 et 90 %;
3. le Nunavut est la région la plus pauvre du Canada;
4. pour fournir des conseils adéquats au ministre, le demandeur a besoin d’être avisé suffisamment à l’avance et de se faire communiquer suffisamment de renseignements, en plus d’avoir une occasion raisonnable de répondre. Recevoir cet avis le 18 janvier, sans détail, et exiger que les commentaires soient rendus le jour ouvrable suivant, ne constitue pas un préavis adéquat ni une occasion raisonnable de répondre.
5. le demandeur a demandé au ministre de reporter sa décision concernant le transfert pour donner suffisamment de temps au demandeur et aux représentants du ministre de se consulter.
[48] Le 24 janvier 2008, le demandeur a reçu par courrier électronique une invitation à une réunion de la part des représentants du ministre. La réunion devait avoir lieu le 13 février 2008 et porterait sur les [traduction] « discussions avec le Nunavut au sujet des transferts dans la division 0B ». Le demandeur s’attendait à ce que cette réunion constitue une réponse à sa lettre du 21 janvier demandant des renseignements détaillés et une occasion de procéder à des consultations complètes.
[49] Lors de la réunion du 13 février 2008, une des questions abordées a été la réallocation proposée d’un quota de 1 900 t de flétan noir. Cependant, lors de la réunion, des représentants du ministre ont annoncé que le transfert avait été approuvé par le ministre le 30 janvier 2008. Le demandeur en a été étonné. Il a envoyé une lettre au ministre le 18 février 2008, dans laquelle il lui faisait part de son étonnement et de sa déception. Le demandeur a déclaré qu’il ne comprenait pas pourquoi le ministre n’avait pas tenu compte de ses obligations de consultation à la suite de la lettre envoyée le 21 janvier par le demandeur. Le ministre n’a pas répondu à cette lettre envoyée le 18 février.
[50] La lettre datée du 18 janvier 2008 écrite par le directeur général associé de la gestion des ressources du ministère des Pêches et des Océans (MPO) concernant la réallocation proposée d’un quota de 1 900 t de flétan noir en allocations aux entreprises dans la division 0B de l’OPANO reconnaissait que la question était visée par l’article 15.3.4 et demandait des commentaires du demandeur avant le 21 janvier 2008, soit le jour ouvrable suivant.
[51] Le demandeur a préparé une lettre de réponse lors du week‑end du 19 et 20 janvier, laquelle réponse déclarait que le CGRFN n’estimait pas avoir bénéficié d’un préavis adéquat, des renseignements complets ou d’une occasion raisonnable de répondre. Le demandeur a affirmé dans la lettre qu’aucun détail sur les circonstances ou la réallocation proposée n’avait été fourni et que le fait d’avoir reçu l’avis l’après‑midi du jour ouvrable avant la date où le CGRFN devait faire connaître son opinion manquait aux exigences d’équité procédurale. Le demandeur a recommandé que le ministre reporte sa décision jusqu’à ce que le MPO ait communiqué les renseignements complets au demandeur et jusqu’à ce que ce dernier ait eu suffisamment de temps pour examiner l’affaire et donner son avis.
[52] Le 24 janvier 2008, le directeur par intérim pour l’est de l’Arctique du MPO a envoyé une invitation par courrier électronique à une réunion prévue pour le 13 février 2008, courrier électronique s’intitulant : [traduction] « Discussions avec le Nunavut au sujet des transferts dans la division 0B ». Le demandeur a présumé que la réunion avait été organisée parce qu’il avait demandé à être pleinement informé.
[53] Le demandeur déclare que des documents internes du MPO établissent clairement que la réunion avait été prévue par les représentants du MPO dans le but de consulter le demandeur. En particulier, le demandeur met en évidence une note de service adressée au ministre écrite par Michelle D’Auray, sous‑ministre, datée du 28 janvier 2008. Le contenu de cette note de service est décrit ci‑dessous. Cependant, à la réunion, le directeur général associé du MPO a informé les représentants du demandeur que le ministre avait pris la décision de transférer les quotas le 30 janvier 2008.
[54] Le demandeur a envoyé une lettre au ministre le 18 février 2008, dans laquelle il reconnaissait que le ministre avait le droit de prendre une telle décision, mais dans laquelle il exprimait sa déception quant au fait que le ministre n’ait pas rempli ses obligations issues de l’article 15.3.4 et de la lettre du 21 janvier 2008 du demandeur. Ce dernier a demandé que le ministre prenne en considération [traduction] « les mesures d’atténuation appropriées ». Le ministre n’a pas répondu à cette lettre.
[55] Le défendeur déclare que le ministre a suivi et appliqué la politique actuelle, en consultant le demandeur sur [traduction] « l’approche politique générale ». Le défendeur soutient que la décision en question n’en était pas une qui nécessitait un préavis en application de l’ARTN, étant donné qu’elle n’avait pas de répercussion sur les droits de pêche et sur les occasions de pêche pour les Inuits dans la région du Nunavut. Le défendeur affirme que, parce que la décision avait pour effet de redistribuer le quota entre des détenteurs de permis qui ne provenaient pas du Nunavut, elle n’avait aucune répercussion sur la quantité totale de quotas ou sur le quota alloué aux intérêts du Nunavut et par conséquent n’était visée par aucune autre exigence procédurale prévue à l’ARTN.
[56] Aucun détail concernant la réallocation n’avait été donné dans la lettre du 18 janvier 2008 au CGRFN ni en aucun autre moment avant le 13 février 2008. La réallocation comprenait le transfert d’un quota de 1 650 t que détenait la défenderesse Seafreez à la défenderesse Clearwater et de 250 t à la défenderesse Labrador Shrimp Co. La défenderesse Barry Group Inc., le successeur par fusion de Seafreez, a demandé au ministre, en octobre 2007, l’approbation du transfert à Labrador Shrimp Co. L’approbation pour le transfert à Clearwater a été demandée le 11 janvier 2008.
La note de service du ministre datée du 28 janvier 2008
[57] Le demandeur soutient que les documents diffusés à l’interne au sein du ministère établissent clairement que le ministère reconnaissait l’existence d’une obligation de consultation et avait à l’origine prévu de consulter le demandeur lors de la réunion du 13 février 2008. Le demandeur invoque une note de service datée du 28 janvier 2008 écrite par Michelle d’Auray, sous‑ministre, portant sur la demande de transfert de quota de flétan noir de Seafreez à Labrador Shrimp Co. et Clearwater. En résumé, la note de service mentionnait ce qui suit :
[traduction]
Les quotas de flétan noir dans la division 0B ont été accordés au début des années 1990 à des organismes qui avaient participé au développement de cette pêche. Ving‑sept pour cent (27 %) de la part canadienne du total autorisé des captures (TAC) de 5 500 t a été réservé à des intérêts du Nunavut.
[…]
Des représentants du ministère prévoient rencontrer des parties intéressées du Nunavut le 13 février 2008 et discuter de la gestion du flétan noir dans les eaux du nord et des demandes de Seafreez. Des recommandations concernant la décision sur ces demandes vous seront transmises après cette réunion.
Dans la note de service adressée au ministre, sous la rubrique [traduction] « Contexte », la sous‑ministre déclare :
[traduction]
Le rapport 2004 du Comité sénatorial permanent sur les pêches et océans recommande que le MPO poursuive sa politique selon laquelle il ne faut pas donner d’accès nouveau au flétan noir de la division 0B à des intérêts qui ne sont pas du Nunavut jusqu’à ce que le Nunavut ait obtenu la majeure partie des droits de pêche, comme l’a recommandé le Groupe indépendant sur les critères d’accès, ce qui a été accepté par le ministre en novembre 2002.
Conformément aux engagements du gouvernement inscrits dans l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, une lettre a été envoyée au Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut (CGRFN) (ONGLET – 3) pour demander officiellement sa position sur les demandes de transfert.
Le 30 novembre 2007, M. Wayne Lynch, directeur de la Division des pêches et de la chasse aux phoques du gouvernement du Nunavut a écrit (ONGLET – 4) pour « s’opposer fortement à tout effort visant à rediriger [l’allocation aux entreprises de Seafreez] à des entreprises ne provenant pas du Nunavut ». M. Lynch a également mentionné que, si les allocations aux entreprises devaient être transférées, « les premiers interlocuteurs devraient être les intérêts du Nunavut et les premières offres devraient leur être adressées ».
M. Lynch a écrit une autre fois le 15 janvier 2008 (ONGLET – 5) pour réitérer la position du gouvernement du Nunavut et pour demander une réunion spéciale avec le MPO afin de répondre à la question de la participation des intérêts du Nunavut dans le transfert.
Dans la lettre qu’il vous a envoyée le 21 janvier 2008 (ONGLET – 6), le CGRFN a insisté sur la lutte qu’il mène depuis des années pour augmenter sa part de quota sur le flétan noir de la division 0B, qui, selon lui, est directement liée au développement d’une pêche viable sur le littoral dans le détroit de Davis et dans la baie de Baffin. Le CGRFN a fait part de son mécontentement de recevoir un si court préavis pour répondre à une demande d’avis obligatoire en application de l’Accord sur les revendications territoriales et recommande que vous reportiez la décision sur les transferts jusqu’à ce qu’il ait eu l’occasion d’examiner adéquatement les demandes de transfert.
Au cours des trois (3) dernières années, Seafreez a transféré de manière temporaire 250 t de flétan noir de la division 0B à LFUSC. Seafreez a également transféré du flétan noir de la division 0B à LFUSC en 2002‑2003 (200 t) et 2004‑2005 (410 t).
En 2007‑2008, Seafreez a transféré de manière temporaire du flétan noir de la division 0B à d’autres entreprises, à hauteur de 1 922 t, alors que d’autres entreprises ont transféré 544 t de leur quota à Seafreez, ce qui donne 1 378 t nettes transférées de Seafreez à d’autres entreprises. Un tableau présentant les transferts de Seafreez vers d’autres entreprises et vice‑versa au cours des cinq dernières années est joint en annexe pour votre information (ONGLET – 7).
Sous la rubrique [traduction] « Analyse / Commentaires du MPO », il était écrit :
[traduc