R. c. Kapp

R. c. Kapp
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2008-06-27
Référence neutre
2008 CSC 41
Recueil
[2008] 2 RCS 483
Numéro de dossier
31603
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Pêche
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 31603
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : R. c. Kapp, [2008] 2 R.C.S. 483, 2008 CSC 41
Date : 20080627
Dossier : 31603
Entre :
John Michael Kapp, Robert Agricola, William Anderson, Albert Armstrong,
Dale Armstrong, Lloyd James Armstrong, Pasha Berlak, Kenneth Axelson,
Michael Bemi, Leonard Botkin, John Brodie, Darrin Chung, Donald Connors,
Bruce Crosby, Barry Dolby, Wayne Ellis, William Gaunt, George Horne,
Hon van Lam, William Leslie Sr., Bob M. McDonald, Leona McDonald,
Stuart McDonald, Ryan McEachern, William McIsaac, Melvin (Butch) Mitchell,
Ritchie Moore, Galen Murray, Dennis Nakutsuru, Theordore Neef,
David Luke Nelson, Phuoc Nguyen, Nung Duc Gia Nguyen, Richard Nomura,
Vui Phan, Robert Powroznik, Bruce Probert, Larry Salmi, Andy Sasidiak,
Colin R. Smith, Donna Sonnenberg, Den van Ta, Cedric Towers, Thanh S. Tra,
George Tudor, Mervin Tudor, Dieu To Ve, Albert White, Gary Williamson,
Jerry A. Williamson, Spencer J. Williamson, Kenny Yoshikawa,
Dorothy Zilcosky et Robert Zilcosky
Appelants
et
Sa Majesté la Reine
Intimée
‑ et ‑
Procureur général de l'Ontario, procureur général du Québec,
procureur général de la Saskatchewan, procureur général de
l'Alberta, Première nation Tsawwassen, Nation Haisla,
bande indienne des Songhees, Première nation Malahat,
Première nation des T'Sou‑ke, Première nation Snaw‑naw‑as
(Nanoose) et bande indienne de Beecher Bay (collectivement appelées
Nations Te'mexw), Nation Heiltsuk, bande indienne des
Musqueams, tribus Cowichan, Sportfishing Defence Alliance,
B.C. Seafood Alliance, Pacific Salmon Harvesters Society,
Aboriginal Fishing Vessel Owners Association, United
Fishermen and Allied Workers Union, Japanese Canadian
Fishermens Association, Atlantic Fishing Industry Alliance,
bande indienne Nee Tahi Buhn, Première nation Tseshaht et
Assemblée des Premières nations
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein
Motifs de jugement conjoints :
(par. 1 à 66)
Motifs concordants quant au résultat :
(par. 67 à 123)
La juge en chef McLachlin et la juge Abella (avec l’accord des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Charron et Rothstein)
Le juge Bastarache
______________________________
R. c. Kapp, [2008] 2 R.C.S. 483, 2008 CSC 41
John Michael Kapp, Robert Agricola, William Anderson,
Albert Armstrong, Dale Armstrong, Lloyd James Armstrong,
Pasha Berlak, Kenneth Axelson, Michael Bemi, Leonard
Botkin, John Brodie, Darrin Chung, Donald Connors, Bruce
Crosby, Barry Dolby, Wayne Ellis, William Gaunt, George
Horne, Hon van Lam, William Leslie Sr., Bob M. McDonald,
Leona McDonald, Stuart McDonald, Ryan McEachern,
William McIsaac, Melvin (Butch) Mitchell, Ritchie Moore,
Galen Murray, Dennis Nakutsuru, Theordore Neef, David
Luke Nelson, Phuoc Nguyen, Nung Duc Gia Nguyen, Richard
Nomura, Vui Phan, Robert Powroznik, Bruce Probert, Larry
Salmi, Andy Sasidiak, Colin R. Smith, Donna Sonnenberg,
Den van Ta, Cedric Towers, Thanh S. Tra, George Tudor,
Mervin Tudor, Dieu To Ve, Albert White, Gary Williamson,
Jerry A. Williamson, Spencer J. Williamson, Kenny
Yoshikawa, Dorothy Zilcosky et Robert Zilcosky Appelants
c.
Sa Majesté la Reine Intimée
et
Procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec,
procureur général de la Saskatchewan, procureur général de
l’Alberta, Première nation Tsawwassen, Nation Haisla,
bande indienne des Songhees, Première nation Malahat,
Première nation des T’Sou‑ke, Première nation Snaw‑naw‑as
(Nanoose) et bande indienne de Beecher Bay (collectivement appelées
Nations Te’mexw), Nation Heiltsuk, bande indienne des
Musqueams, tribus Cowichan, Sportfishing Defence Alliance,
B.C. Seafood Alliance, Pacific Salmon Harvesters Society,
Aboriginal Fishing Vessel Owners Association, United
Fishermen and Allied Workers Union, Japanese Canadian
Fishermens Association, Atlantic Fishing Industry Alliance,
bande indienne Nee Tahi Buhn, Première nation Tseshaht et
Assemblée des Premières nations Intervenants
Répertorié : R. c. Kapp
Référence neutre : 2008 CSC 41.
No du greffe : 31603.
2007 : 11 décembre; 2008 : 27 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à l’égalité — Programmes de promotion sociale — Lien entre les art. 15(1) et 15(2) de la Charte canadienne des droits et libertés — Portée et application de l’art. 15(2) — Permis de pêche communautaire délivré en vertu d’un programme pilote de vente et accordant aux membres de trois bandes autochtones le droit exclusif de pêcher le saumon pendant une période de 24 heures — Pêcheurs commerciaux, pour la plupart non autochtones, à qui il était interdit de pêcher pendant cette période, alléguant l’existence d’une atteinte à leurs droits à l’égalité en raison d’une mesure discriminatoire fondée sur la race — Le programme en cause est‑il protégé par l’art. 15(2) de la Charte ?
Droit constitutionnel — Charte des droits — Maintien des droits et libertés des Autochtones — Droit à l’égalité — Permis de pêche communautaire délivré en vertu d’un programme pilote de vente et accordant aux membres de trois bandes autochtones le droit exclusif de pêcher le saumon pendant une période de 24 heures — Pêcheurs commerciaux, pour la plupart non autochtones, à qui il était interdit de pêcher pendant cette période, alléguant l’existence d’une atteinte à leurs droits à l’égalité en raison d’une mesure discriminatoire fondée sur la race — L’article 25 de la Charte canadienne des droits et libertés soustrait‑il le programme en cause à l’accusation de discrimination?
Pêche — Pêche commerciale — Stratégie relative aux pêches autochtones — Permis de pêche communautaire délivré en vertu d’un programme pilote de vente et accordant aux membres de trois bandes autochtones le droit exclusif de pêcher le saumon pendant une période de 24 heures — Pêcheurs commerciaux, pour la plupart non autochtones, à qui il était interdit de pêcher pendant cette période, alléguant l’existence d’une atteinte à leurs droits à l’égalité en raison d’une mesure discriminatoire fondée sur la race — Le permis était‑il conforme à la Constitution? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 .
La décision du gouvernement fédéral de favoriser la participation des Autochtones à la pêche commerciale est à l’origine de la Stratégie relative aux pêches autochtones. Cette stratégie a, dans une large mesure, consisté à établir trois programmes pilotes de vente, dont l’un a donné lieu à la délivrance, aux trois bandes autochtones, d’un permis de pêche communautaire autorisant les pêcheurs désignés par ces bandes à pêcher le saumon à l’embouchure du fleuve Fraser pendant une période de 24 heures, de même qu’à vendre leurs prises. Les appelants, tous des pêcheurs commerciaux, pour la plupart non autochtones, qui se sont vu interdire de pêcher pendant cette période de 24 heures, ont participé à une pêche de protestation et ont été accusés d’avoir pêché pendant une période interdite. Lors de leur procès, ils ont fait valoir que le permis de pêche communautaire était discriminatoire à leur égard en raison de leur race. Le juge de première instance a conclu que le permis délivré aux trois bandes portait atteinte aux droits à l’égalité garantis aux appelants par le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés , et que cette atteinte n’était pas justifiée au regard de l’article premier de la Charte . Il a ordonné l’arrêt des procédures relatives à toutes les accusations. L’appel de la Couronne contre les déclarations sommaires de culpabilité a été accueilli. L’arrêt des procédures a été levé et des déclarations de culpabilité ont été inscrites contre les appelants. La Cour d’appel a maintenu cette décision.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté. Le permis de pêche communautaire était conforme à la Constitution.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein : Le permis de pêche communautaire relève du par. 15(2) de la Charte et l’allégation des appelants voulant qu’il y ait eu violation de l’art. 15 ne saurait être retenue. [3]
Les paragraphes 15(1) et 15(2) ont pour effet combiné de promouvoir l’idée d’égalité réelle qui sous‑tend l’ensemble de l’art. 15 . Le paragraphe 15(1) a pour objet d’empêcher les gouvernements d’établir des distinctions fondées sur des motifs énumérés ou analogues ayant pour effet de perpétuer un désavantage ou un préjugé, ou d’imposer un désavantage fondé sur l’application de stéréotypes. Le paragraphe 15(2) vise à permettre aux gouvernements de combattre de manière proactive la discrimination au moyen de programmes destinés à aider des groupes défavorisés à améliorer leur situation. Grâce au par. 15(2) , la Charte protège le droit des gouvernements de mettre en œuvre de tels programmes sans s’exposer à des contestations fondées sur le par. 15(1) . Lorsqu’il fait face à une allégation fondée sur l’art. 15 , le gouvernement peut établir que le programme contesté relève du par. 15(2) et est donc conforme à la Constitution. Si le gouvernement ne le fait pas, le programme doit alors être assujetti à un examen approfondi au regard du par. 15(1) afin de déterminer s’il a un effet discriminatoire. [16] [37] [40]
La distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue qu’établit un programme gouvernemental n’est pas discriminatoire au sens de l’art. 15 si, au regard du par. 15(2) , ce programme (1) a un objet améliorateur ou réparateur et (2) vise un groupe défavorisé caractérisé par un motif énuméré ou analogue. Compte tenu du libellé et de l’objet de la disposition, l’objectif législatif est la considération primordiale pour déterminer si un programme peut bénéficier de la protection du par. 15(2) . Il n’est pas nécessaire que le programme vise uniquement un objet améliorateur. [41] [44] [48] [50] [57]
Le programme gouvernemental en cause dans la présente affaire est protégé par le par. 15(2) de la Charte . Le permis de pêche communautaire a été délivré conformément à une loi habilitante et à son règlement d’application, et il constitue une « lo[i], [un] programm[e] ou [une] activit[é] » au sens du par. 15(2) . Le programme est aussi « destin[é] à améliorer la situation d’individus ou de groupes défavorisés ». La Couronne associe maints objectifs au programme, dont ceux consistant à parvenir à des solutions négociées relativement aux revendications de droits de pêche des peuples autochtones et à donner des possibilités de développement économique aux bandes autochtones afin de favoriser leur accession à l’autosuffisance. Les moyens choisis pour réaliser cet objectif (l’attribution aux collectivités autochtones de privilèges spéciaux en matière de pêche qui constituent un avantage) ont un lien rationnel avec la poursuite de cet objectif. La Couronne a donc prouvé que le programme avait un objet améliorateur crédible. Le programme vise également un groupe défavorisé caractérisé par un motif énuméré ou analogue. Les bandes qui se sont vu accorder l’avantage en question étaient défavorisées sur les plans du revenu et de l’éducation, et à maints autres égards. Ce désavantage historique perdure de nos jours. Le fait que certains membres des bandes ne soient pas nécessairement personnellement défavorisés n’annule pas le désavantage dont sont collectivement victimes les membres de ces bandes. Il s’ensuit que le programme ne porte pas atteinte au droit à l’égalité garanti par l’art. 15 de la Charte . [30] [57‑59] [61]
En ce qui concerne l’art. 25 de la Charte , il n’est pas certain que le permis de pêche communautaire en cause tombe sous le coup de cet article. Le libellé de l’art. 25 et les exemples qu’on y trouve indiquent que seuls les droits de nature constitutionnelle sont susceptibles de bénéficier de la protection de l’art. 25 . Même dans l’hypothèse où le permis de pêche relèverait effectivement de l’art. 25 , la deuxième question est de savoir si la demande des appelants fondée sur l’art. 15 serait totalement irrecevable, contrairement à ce qui se produirait dans le cas d’une disposition servant à interpréter des droits garantis par la Charte qui sont susceptibles d’entrer en conflit. Il serait plus prudent que ces questions — qui soulèvent des considérations complexes extrêmement importantes pour que les droits des Autochtones puissent être conciliés de manière pacifique avec les intérêts de tous les Canadiens — soient tranchées au fur et à mesure qu’elles seront soulevées dans des cas particuliers. [63‑65]
Le juge Bastarache : L’article 25 de la Charte fait obstacle à la contestation constitutionnelle des appelants fondée sur l’art. 15 . Bien que la réaffirmation du critère adopté dans les motifs principaux à l’égard de l’application de l’art. 15 de la Charte soit acceptée, il n’est pas nécessaire de procéder à une analyse complète au regard de l’art. 15 avant de se demander si l’art. 25 s’applique. Il suffit d’établir l’existence d’un conflit potentiel entre le programme pilote de vente et l’art. 15 . [75] [77] [108]
L’article 25 n’est pas une simple norme d’interprétation. Il a pour objectif de protéger les droits des peuples autochtones lorsque l’application des protections établies dans la Charte à l’endroit des individus diminuerait l’identité distinctive, collective et culturelle d’un groupe autochtone. Cette interprétation s’accorde avec la formulation et l’historique de la disposition. L’article 25 qui sert de bouclier contre les incidences de la Charte sur les droits et les libertés des peuples autochtones est restreint par l’art. 28 de la Charte , qui établit l’égalité des sexes « [i]ndépendamment des autres dispositions de la présente charte ». Il est également limité à son objet, les droits et libertés garantis par la Charte étant juxtaposés aux droits et libertés des peuples autochtones. Cela signifie, pour l’essentiel, que seules les lois qui portent véritablement atteinte à des droits des peuples autochtones seront prises en considération, et non celles qui ont uniquement des effets accessoires sur les Autochtones. [80‑81] [89] [93] [97]
La mention à l’art. 25 des « droits ou libertés ancestraux et issus de traités » indique que la disposition est axée sur le caractère tout à fait particulier des personnes ou des collectivités mentionnées dans la Constitution; les droits protégés sont ceux qui leur sont propres en raison de leur statut spécial. Un texte législatif qui fait une distinction entre Autochtones et non‑Autochtones afin de protéger des intérêts liés à la culture, au territoire ou à la souveraineté autochtones, ou au processus des traités, mérite d’être soustrait à l’examen fondé sur la Charte . Les lois adoptées en vertu de la compétence établie au par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 feraient normalement partie de cette catégorie, cette compétence concernant les peuples autochtones en tant que tels, mais pas les lois visées par l’art. 88 de la Loi sur les Indiens , puisqu’il s’agit par définition de lois d’application générale. Sont compris dans les droits et libertés « autres » à l’art. 25 les droits d’origine législative qui visent à protéger des intérêts liés à la culture, au territoire et à l’autonomie gouvernementale des Autochtones, ainsi que les accords de règlement qui remplacent des droits ancestraux ou issus de traités. Mais les droits privés dont jouissent les Autochtones sur le plan individuel, à titre privé, en tant que citoyens canadiens comme les autres, ne seraient pas protégés. L’article 25 traduit la nécessité impérative de trouver des accommodements aux intérêts des peuples autochtones, de les reconnaître et de les concilier. [103] [105‑106]
L’application de l’art. 25 comporte trois étapes. La première exige une évaluation de la revendication afin d’établir la nature du droit fondamental garanti par la Charte et de déterminer si le bien‑fondé de la revendication a été établi à première vue. La deuxième étape consiste à évaluer le droit autochtone afin de déterminer s’il relève de l’art. 25 . La troisième étape consiste à déterminer s’il existe un conflit véritable entre le droit garanti par la Charte et le droit autochtone. [111]
En l’espèce, il existe une preuve prima facie de discrimination selon le par. 15(1) . Le droit conféré par le programme pilote de vente est limité aux Autochtones et a un effet préjudiciable aux pêcheurs commerciaux non autochtones actifs dans la même région que les bénéficiaires du programme. Il est clair aussi que le désavantage est lié à des différences raciales. Le droit autochtone est visé par l’art. 25 . Le rapport tout à fait particulier des communautés autochtones de la Colombie‑Britannique avec la pêche devrait suffire à établir un lien entre le droit de pêche donné aux Autochtones en vertu du programme pilote de vente et les droits envisagés à l’art. 25 . Le droit de pêche a constamment fait l’objet de revendications fondées sur les droits ancestraux et les droits issus de traités, soit les termes énumérés dans les dispositions. En outre, la Couronne elle‑même a prétendu que ces droits constituaient une première étape vers la constitution d’un droit issu d’un traité et l’art. 25 reflète les notions de réconciliation et de négociation présentes dans le processus des traités. Enfin, le droit dont il est question en l’espèce dépend entièrement de l’exercice des pouvoirs conférés au Parlement par le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 , qui concerne les Indiens. On ne peut interpréter la Charte comme si elle rendait inconstitutionnel l’exercice de pouvoirs conformes aux objectifs du par. 91(24) , et il n’est pas logique de croire que tout exercice de la compétence établie au par. 91(24) exige une justification en vertu de l’article premier de la Charte . L’article 25 est un compagnon indissociable du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ; il protège les objectifs du par. 35(1) et accroît la portée des mesures nécessaires pour que soit remplie la promesse de réconciliation. Il existe également un conflit véritable en l’espèce puisque l’application du droit à l’égalité reconnu à tous en vertu de l’art. 15 n’est pas compatible avec les droits des pêcheurs autochtones titulaires de permis dans le cadre du programme pilote de vente. Par conséquent, l’art. 25 de la Charte s’applique en l’espèce et constitue une réponse complète à la revendication. [116] [119‑123]
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin et la juge Abella
Arrêts examinés : Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; arrêts mentionnés : R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Athabasca Tribal Council c. Compagnie de pétrole Amoco Canada Ltée, [1981] 1 R.C.S. 699; Lovelace c. Ontario, [2000] 1 R.C.S. 950, 2000 CSC 37; Manitoba Rice Farmers Association c. Human Rights Commission (Man.) (1987), 50 Man. R. (2d) 92, inf. en partie par (1988), 55 Man. R. (2d) 263; R. c. Music Explosion Ltd. (1989), 62 Man. R. (2d) 189, inf. par (1990), 68 Man. R. (2d) 203; Re Rebic and The Queen (1985), 20 C.C.C. (3d) 196, conf. par (1986), 28 C.C.C. (3d) 154; Re M and The Queen (1985), 21 C.C.C. (3d) 116; Miron c. Trudel, [1995] 2 R.C.S. 418; Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203.
Citée par le juge Bastarache
Arrêts mentionnés : R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; R. c. Ulybel Enterprises Ltd., [2001] 2 R.C.S. 867, 2001 CSC 56; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; R. c. Daoust, [2004] 1 R.C.S. 217, 2004 CSC 6; Adler c. Ontario, [1996] 3 R.C.S. 609; R. c. Drybones, [1970] R.C.S. 282; Procureur général du Canada c. Lavell, [1974] R.C.S. 1349; Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342; R. c. Steinhauer, [1985] 3 C.N.L.R. 187; Campbell c. British Columbia (Attorney General), [2000] 4 C.N.L.R. 1; Conseil de la bande indienne de Shubenacadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne) (2000), 37 C.H.R.R. D/466; R. c. Nicholas, [1989] 2 C.N.L.R. 131; R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Mitchell c. M.R.N., [2001] 1 R.C.S. 911, 2001 CSC 33; Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203; Nation Haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), [2004] 3 R.C.S. 511, 2004 CSC 73; Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie‑Britannique (Directeur d’évaluation de projet), [2004] 3 R.C.S. 550, 2004 CSC 74; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; Lalonde c. Ontario (Commission de restructuration des services de santé) (2001), 56 O.R. (3d) 577.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2 , 3 , 15 , 16(3) , 21 , 25 , 27 , 28 , 29 , 32(1) a).
Déclaration canadienne des droits, L.R.C. 1985, app. III, art. 2.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(24) , 93 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 .
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5, ss. 81 , 83 , 85.1 , 88 .
Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F‑14 .
Proclamation de 1983 modifiant la Constitution, L.R.C. 1985, app. II, no 46.
Règlement sur les permis de pêche communautaires des Autochtones, DORS/93‑332, art. 2 « organisation autochtone ».
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (le juge en chef Finch et les juges Mackenzie, Low, Levine et Kirkpatrick) (2006), 56 B.C.L.R. (4th) 11, 271 D.L.R. (4th) 70, [2006] 10 W.W.R. 577, 227 B.C.A.C. 248, 374 W.A.C. 248, 24 C.E.L.R. (3d) 99, [2006] 3 C.N.L.R. 282, 141 C.R.R. (2d) 249, [2006] B.C.J. No. 1273 (QL), 2006 CarswellBC 1407, 2006 BCCA 277, qui a confirmé une décision du juge en chef Brenner (2004), 31 B.C.L.R. (4th) 258, [2004] 3 C.N.L.R. 269, 121 C.R.R. (2d) 349, [2004] B.C.J. No. 1440 (QL), 2004 CarswellBC 1607, 2004 BCSC 958, qui a levé l’arrêt des procédures ordonné par le juge Kitchen, [2003] 4 C.N.L.R. 238, [2003] B.C.J. No. 1772 (QL), 2003 CarswellBC 1881, 2003 BCPC 279. Pourvoi rejeté.
Bryan Finlay, c.r., J. Gregory Richards et Paul D. Guy, pour les appelants.
Croft Michaelson et Paul Riley, pour l’intimée.
Sarah T. Kraicer et S. Zachary Green, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Isabelle Harnois et Brigitte Bussières, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Richard James Fyfe, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Robert J. Normey, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Joseph J. Arvay, c.r., et Jeffrey W. Beedell, pour l’intervenante la Première nation Tsawwassen.
Allan Donovan et Bram Rogachevsky, pour l’intervenante la Nation Haisla.
Robert J. M. Janes et Dominique Nouvet, pour les intervenantes la bande indienne des Songhees, la Première nation Malahat, la Première nation des T’Sou‑ke, la Première nation Snaw‑naw‑as (Nanoose) et la bande indienne de Beecher Bay (collectivement appelées Nations Te’mexw).
Maria A. Morellato et Joanne R. Lysyk, pour les intervenantes la Nation Heiltsuk et la bande indienne des Musqueams.
F. Matthew Kirchner et Lisa C. Glowacki, pour l’intervenante les tribus Cowichan.
J. Keith Lowes, pour les intervenantes Sportfishing Defence Alliance, B.C. Seafood Alliance, Pacific Salmon Harvesters Society, Aboriginal Fishing Vessel Owners Association et United Fishermen and Allied Workers Union.
John Carpay et Chris Schafer, pour l’intervenante Japanese Canadian Fishermens Association.
Kevin O’Callaghan et Katey Grist, pour l’intervenante Atlantic Fishing Industry Alliance.
Ryan D. W. Dalziel, pour l’intervenante la bande indienne Nee Tahi Buhn.
Hugh M. G. Braker, c.r., et Anja P. Brown, pour l’intervenante la Première nation Tseshaht.
Bryan P. Schwartz et Jack R. London, c.r., pour l’intervenante l’Assemblée des Premières nations.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein rendu par
La Juge en chef et la juge Abella —
A. Introduction
[1] Les appelants sont des pêcheurs commerciaux, pour la plupart non autochtones, qui affirment que leurs droits à l’égalité garantis par l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés ont été violés par un permis de pêche communautaire accordant aux membres de trois bandes autochtones le droit exclusif de pêcher le saumon à l’embouchure du fleuve Fraser pendant une période de 24 heures les 19 et 20 août 1998.
[2] Les appelants fondent leur allégation sur le par. 15(1) . Ils font valoir essentiellement que le permis de pêche communautaire est discriminatoire à leur égard en raison de leur race. La Couronne soutient que le programme en vertu duquel le permis a été délivré avait pour objet général de réglementer les pêches, et qu’il a amélioré la situation d’un groupe défavorisé. Ces arguments, pris ensemble, soulèvent la question de l’interaction des par. 15(1) et 15(2) de la Charte. En particulier, ils obligent notre Cour à se demander si le par. 15(2) peut s’appliquer indépendamment du par. 15(1) pour protéger les programmes améliorateurs contre les allégations de discrimination — une possibilité évoquée dans la jurisprudence de notre Cour portant sur le droit à l’égalité.
[3] Nous avons conclu qu’un programme qui établit une distinction fondée sur un motif énuméré à l’art. 15 ou sur un motif analogue, mais qui a pour objet d’améliorer la situation d’un groupe défavorisé, aide à réaliser l’égalité réelle garantie par l’art. 15 et que l’allégation de discrimination doit être rejetée. Étant donné que le permis de pêche communautaire contesté en l’espèce relève du par. 15(2) — l’un de ses objets étant d’améliorer la situation des bandes autochtones participantes — l’allégation des appelants voulant qu’il y ait eu violation de l’art. 15 ne saurait être retenue. Bien que l’application du par. 15(2) soit suffisante pour trancher le pourvoi, nous allons, en plus d’examiner les rôles respectifs des par. 15(1) et 15(2) , commenter brièvement l’art. 25 de la Charte à la lumière des motifs rédigés à ce sujet par le juge Bastarache.
B. Faits et historique des procédures judiciaires
[4] Avant le contact avec les Européens, les groupes autochtones qui vivaient dans la région de l’embouchure du fleuve Fraser pêchaient à des fins alimentaires, sociales et rituelles. Il n’est pas exagéré d’affirmer que le fleuve et ses ressources halieutiques abondantes jouaient un rôle prépondérant dans leur vie. Au cours des deux dernières décennies, des décisions judiciaires ont confirmé que les pratiques de pêche qui faisaient partie intégrante de la culture d’un peuple autochtone avant le contact avec les Européens sont à l’origine d’un droit contemporain de pêcher à des fins alimentaires, sociales et rituelles : R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075. Ce droit de pêche est un droit collectif. Il s’applique à la collectivité, et non à l’individu, et il peut être exercé par les personnes ayant un lien avec la collectivité ancestrale autochtone.
[5] Les tribunaux n’ont pas reconnu que ce droit ancestral s’applique à la pêche aux fins de vente ou pêche commerciale : R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507. La participation des Autochtones à la pêche commerciale était donc laissée à l’initiative personnelle ou devait faire l’objet de négociations entre les peuples autochtones et le gouvernement. Le gouvernement fédéral a jugé qu’il y avait lieu d’accorder aux peuples autochtones un intérêt dans le secteur de la pêche commerciale. De façon générale, les bandes étaient économiquement défavorisées comparativement aux non‑Autochtones. Le poisson pris à des fins alimentaires et rituelles ne comblait pas tous leurs besoins.
[6] La décision du gouvernement de favoriser la participation des Autochtones à la pêche commerciale faisait suite aux recommandations du rapport final Pearse de 1982, qui appuyait la négociation d’accords de pêche autochtone (Pour remonter le courant : Une nouvelle politique des pêches canadiennes du Pacifique). Dans ce rapport, on reconnaissait l’existence du lien problématique entre le désavantage économique éprouvé par les collectivités autochtones et l’interdiction de longue date de vendre du poisson — une interdiction ayant perturbé ce qui avait autrefois représenté un important créneau économique pour les Autochtones. Il était également difficile de faire respecter cette interdiction; le rapport Gardner Pinfold de 1994 a abordé le grave problème de conservation découlant d’une interdiction de vente du poisson « plus honoré[e] dans l’infraction que dans l’observation » (Évaluation des projets pilotes de vente de la stratégie relative aux pêches des Autochtones (SRAPA), p. 16). La décision de favoriser la participation des Autochtones à la pêche commerciale peut aussi être perçue comme une réponse à la directive donnée par notre Cour dans l’arrêt Sparrow, p. 1119, selon laquelle, en appliquant la réglementation sur les pêches, le gouvernement doit consulter les groupes autochtones afin de respecter l’obligation de fiduciaire qu’il a envers ces collectivités. Des arrêts subséquents ont confirmé l’obligation de consulter et d’accommoder les collectivités autochtones dans les domaines de l’exploitation et de la conservation des ressources; il s’agit là d’une obligation constitutionnelle qui concorde avec le principe de l’honneur de la Couronne : voir, par exemple, l’arrêt Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 S.C.R. 1010.
[7] Les politiques visant à attribuer une part de la pêche commerciale aux Autochtones, que le gouvernement fédéral a adoptées dans le cadre de la « Stratégie relative aux pêches autochtones », ont revêtu différentes formes. Adoptée en 1992, la Stratégie relative aux pêches autochtones vise trois objectifs explicites : garantir le respect des droits reconnus par l’arrêt Sparrow; offrir aux collectivités autochtones un rôle plus important dans la gestion de leurs pêches et leur procurer des avantages économiques accrus; limiter la perturbation des pêches non autochtones (rapport Gardner Pinfold de 1994). À la suite des consultations qui ont été tenues avec les parties intéressées depuis son adoption, la Stratégie relative aux pêches autochtones a été examinée et remaniée périodiquement afin de réaliser ces objectifs. Cette stratégie a, dans une large mesure, consisté à établir trois programmes pilotes de vente, dont l’un a donné lieu à la délivrance du permis de pêche communautaire en cause dans la présente affaire. Le permis a été délivré conformément au Règl