Daniels c. Canada (Ministre des affaires indiennes et du Nord canadien)

Daniels c. Canada (Ministre des affaires indiennes et du Nord canadien)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2002-03-15
Référence neutre
2002 CFPI 295
Numéro de dossier
T-2172-99
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Daniels c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien) (1re inst.) [2002] 4 C.F. 550
Date : 20020315
Dossier : T-2172-99
Référence neutre : 2002 CFPI 295
ENTRE :
HARRY DANIELS, LEAH GARDNER et
LE CONGRÈS DES PEUPLES AUTOCHTONES
demandeurs
et
SA MAJESTÉ LA REINE,
représentée par LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES
ET DU NORD CANADIEN et par LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE PROTONOTAIRE HARGRAVE
Les demandeurs individuels, Mme Gardner et M. Daniels, sont respectivement une Indienne non inscrite et un Métis. Le Congrès des Peuples Autochtones (le Congrès) représente les Métis et les Indiens non inscrits partout au Canada. Les demandeurs sollicitent un jugement déclaratoire établissant, premièrement, que les Métis et les Indiens non inscrits sont des Indiens au sens du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867; deuxièmement, que la Couronne a une obligation fiduciaire envers les Métis et les Indiens non inscrits, en leur qualité de peuples autochtones; et troisièmement, qu'ils ont le droit de négocier collectivement avec la Couronne, agissant de bonne foi.
La contestation de la déclaration par les défendeurs peut être divisée en trois catégories générales. Les défendeurs allèguent, premièrement, l'absence de qualité pour agir et l'absence d'autorisation; deuxièmement, l'absence de faits substantiels ou de précisions entraînant une absence de cause d'action valable; et enfin, ils invoquent un argument polyvalent selon lequel la déclaration modifiée est vexatoire, préjudiciable et abusive.
La norme à laquelle le défendeur doit satisfaire pour faire radier une déclaration, à savoir qu'il est clair, évident et au-delà de tout doute que l'action n'a aucune chance de succès, est fort stricte, et ce, particulièrement lorsqu'il s'agit d'interpréter la Loi constitutionnelle de 1871 (voir, par exemple, Dumont c. Canada (1990) 67 D.L.R. (4th) 159), ou lorsqu'une question importante de droit est en cause (Vulcan Equipment Co. c. Coats Co. [1982] 2 C.F. 77 (C.A.F.), autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada refusée (1982) 63 C.P.R. (2d) 261), ou encore lorsque la question de la qualité pour agir est en cause (Finlay c. Canada [1986] 2 R.C.S. 607) : en pareil cas, ces questions seraient souvent mieux tranchées en première instance où il est possible d'établir et d'examiner un bon fondement factuel. Dans ce cas-ci, les défendeurs n'ont pas gain de cause parce qu'ils n'ont pas établi qu'il est clair, évident et au-delà de tout doute que l'action n'a aucune chance de succès. J'examinerai maintenant la question d'une façon plus détaillée en énonçant d'abord certains faits pertinents.
HISTORIQUE
Dans la mesure où les défendeurs affirment qu'il n'existe aucune cause d'action, je dois considérer les faits qui sont énoncés dans la déclaration modifiée comme étant prouvés. Aux fins de cette requête, je reconnais donc que Mme Gardner est une Indienne non inscrite, que M. Daniels est un Métis et que le Congrès, qui a agit à titre de demandeur défendant l'intérêt public, représente les Métis et les Indiens non inscrits partout au Canada, rôle que son prédécesseur, le Conseil national des autochtones du Canada, et lui ont assumé depuis 1972.
Les demandeurs ne revendiquent pas ici des droits précis, mais ils cherchent plutôt à obtenir en premier lieu des jugements déclaratoires au sujet de la portée de l'expression « Indiens » figurant au paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867; ils affirment en outre deuxièmement, que la Couronne a envers eux une obligation fiduciaire; ils affirment enfin qu'en théorie, ils ont le droit à ce qu'on négocie avec eux de bonne foi. Comme je l'ai déjà dit, on ne demande la reconnaissance d'aucun droit précis, mais la déclaration renferme un certain nombre d'exemples de dénégations et de refus auxquels ont fait face les Métis et les Indiens non inscrits, notamment en matière de soins de santé, d'éducation, d'accès aux avantages matériels et culturels offerts aux Indiens inscrits, en ce qui concerne les poursuites criminelles auxquelles ils font face lorsqu'ils cherchent à exercer les droits ancestraux de chasse, de piégeage, de pêche et de cueillette sur les terres publiques ainsi qu'en ce qui concerne l'omission de la part du gouvernement fédéral de négocier ou de conclure des traités à l'égard de droits ancestraux non éteints. Ce ne sont pas les avantages qui leur sont refusés en tant que tels que les demandeurs cherchent à incorporer dans la réparation sollicitée dans la déclaration; les demandeurs cherchent plutôt à obtenir des jugements déclaratoires qui, de leur côté, pourraient leur permettre, en tant qu'Indiens non inscrits et de Métis, de prouver un jour qu'ils ont droit à ce dont ils affirment avoir été privés. Ce qu'il importe ici de noter, c'est que les demandeurs cherchent à obtenir une désignation. Il importe peu à ce stade que pareille désignation puisse dans l'avenir donner naissance à un droit. J'examinerai maintenant la question dans son ensemble, en commençant par certaines dispositions législatives pertinentes.
EXAMEN
Dispositions législatives pertinentes
En général, le droit, en matière de radiation, a été énoncé suffisamment souvent, de sorte que je me contenterai de soulever trois points, dont deux brièvement.
Premièrement, la charge qui incombe à la partie requérante est lourde : il doit être clair, évident et au-delà de tout doute que l'action n'a aucune chance de succès. Je ne devrais donc priver qu'en dernier ressort une partie de se faire entendre devant la Cour.
Deuxièmement, comme je l'ai déjà fait remarquer en mentionnant des arrêts faisant autorité, les questions d'interprétation de la Loi constitutionnelle et d'interprétation de points juridiques complexes ou les questions de qualité pour agir devraient habituellement être laissées à l'appréciation du juge qui préside l'instruction, celui-ci étant en mesure de les examiner dans le contexte des faits dans leur ensemble.
Troisièmement, l'avocat des demandeurs invoque ici un argument intéressant, à savoir que je devrais tenir compte de l'essor rapide que connaît le droit autochtone. Je ne devrais donc pas facilement déclarer qu'une action est exclue simplement parce qu'elle ne correspond pas au modèle habituel. L'avocat mentionne ici la décision Bande indienne de Shubenacadie c. Canada, décision non publiée en date du 14 mars 2001 de Monsieur le juge Hugessen, dossier T-1525-00. Au paragraphe 5, le juge fait remarquer la lourde charge qui existe lorsqu'une requête en radiation est présentée et qu'une branche du droit qui est en pleine évolution est en cause :
[...] la déclaration doit être interprétée d'une façon libérale et avec un esprit ouvert et ce n'est que dans les cas particulièrement clairs que la Cour devrait radier la déclaration. À mon avis, c'est d'autant plus le cas dans ce domaine, à savoir en matière de droit autochtone, cette branche du droit ayant depuis quelques années connu un essor rapide au Canada. Des causes d'action qui auraient pu être considérées comme bizarres ou outrageuses il y a quelques années seulement sont maintenant acceptées.
S'il existe dans un acte de procédure la moindre cause d'action, même si celle-ci est libellée en des termes vagues et d'une façon imparfaite, on devrait à mon avis laisser l'affaire se poursuivre. À cet égard, la requête en radiation est fort différente du cas dans lequel une partie présente une requête en vue d'obtenir un jugement sommaire, la Cour devant alors s'attaquer à cette question de droit in limine. Dans ce cas-ci, comme je l'ai dit, la Cour doit interpréter la déclaration d'une façon libérale et chercher à permettre à la demanderesse, si elle le peut, de faire valoir sa cause.
En résumé, je devrais tenir compte de l'essor rapide qu'a connu le droit autochtone et interpréter l'acte de procédure d'une façon libérale, de façon à permettre au demandeur de faire valoir sa cause s'il existe la moindre cause d'action. Toutefois, dans une requête en radiation, il faut également tenir compte d'un autre élément lorsque le demandeur peut espérer tirer parti de l'évolution rapide du droit. À coup sûr, le fait qu'une plaidoirie est nouvelle ne constitue pas un motif de radiation. Je ne radierai pas non plus un acte de procédure qui repose sur un élargissement raisonnable logique et défendable du droit établi; en effet, si l'on rejetait l'idée d'un élargissement raisonnablement logique du droit, en particulier lorsque le droit est clairement en plein essor ou lorsqu'une catégorie de causes d'action existe encore, on ne laisserait jamais le droit évoluer. Toutefois, cette idée doit être assujettie à certaines limites; en effet, afin de me montrer juste envers le défendeur qui fait face à une cause qui semble trop élargir des concepts de droit, je dois appliquer le droit tel qu'il est, et non tel qu'on voudrait qu'il soit ou tel qu'on prévoit qu'il sera. Cette règle a clairement été énoncée par Monsieur le juge Strayer dans l'arrêt Huseyinov c. ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1995) 174 N.R. 233, page 234 :
Notre Cour a pour tâche d'appliquer le droit tel qu'il est, et non tel qu'il pourrait être, [...]
Pour résoudre ce dilemme, il faut établir l'équilibre, en ce qui concerne d'une part l'élargissement logique du droit qui est clairement en plein essor et d'autre part l'application du droit tel qu'il est, et non tel qu'il pourrait être, de façon à en arriver à un résultat pratique. La chose est conforme à l'observation que Rosco Pound a faite dans l'ouvrage intitulé Introduction to the Philosophy of Law (1922), à savoir que [TRADUCTION] « le droit doit être stable, mais il ne doit pas être immuable » . J'examinerai d'autres questions de droit au fur et à mesure qu'elles se posent. Je traiterai maintenant la question de la qualité pour agir.
Qualité pour agir des demandeurs individuels
L'avocat des défendeurs soulève un point initial fondamental. Il se demande si les demandeurs individuels ont engagé des poursuites personnellement ou à titre de représentants. Cette question n'est pas en soi en litige, car l'avocat des demandeurs ne qualifie pas l'action d'action collective. La présente action est plutôt semblable à celle qui avait été intentée dans l'affaire Dyson c. Attorney-General [1911] 1 K.B. 410, entendue par la Cour d'appel. Dans l'affaire Dyson, un contribuable individuel avait contesté, au moyen d'une procédure visant l'obtention d'un jugement déclaratoire, un avis des Commissioners of Inland Revenue qui avait été envoyé à tous les contribuables. La Couronne avait demandé la radiation de la procédure. Le protonotaire Cozens-Hardy était d'avis que la disposition relative à la radiation ne devait pas s'appliquer à une action comportant un examen sérieux de l'ancien droit et de questions d'importance générale. Lord Fletcher Moulton considérait le pouvoir de radiation, dans un cas tel que celui dont il était saisi, comme un pouvoir qui devait uniquement être exercé si une action était intentée par malveillance, de sorte qu'elle était vexatoire et au-delà de tout doute, car le [TRADUCTION] « [...] pouvoir de mettre fin à une action et de rendre une décision sans tenir une audience doit être exercé avec énormément de retenue et fort rarement, sinon jamais, sauf dans le cas où l'action constitue un abus de procédure » (page 418). Lord Farwell était d'avis que l'affaire soulevait une question d'intérêt public :
[TRADUCTION] Il s'agit de toute évidence d'une question fort importante; plus de huit millions de formulaires IV ont été envoyés en Angleterre; or, il était fort compliqué et bien souvent fort onéreux de répondre aux questions qui étaient posées; notre système juridique et notre procédure présenteraient de graves lacunes s'il n'y avait pas d'autre façon pour un membre lésé du public d'obtenir une décision portant sur les limites véritables du pouvoir d'enquête conféré aux commissaires, [...] (page 421)
Il s'agissait de fait d'une approche libérale, permettant à tout membre du public ayant un intérêt personnel d'obtenir non pas une réparation directe, comme dans le cas d'une pétition de droit, mais une réparation indirecte au moyen d'un jugement déclaratoire. En concluant qu'un cas comme celui de M. Dyson ne devait pas être tranché au moyen d'une radiation en cabinet, lord Farwell a fait remarquer que l'affaire avait une importance cruciale pour des centaines de milliers de sujets de Sa Majesté et qu'elle ne devait donc pas être radiée d'une façon sommaire; à la page 424, il a mentionné la pratique salutaire voulant qu'on ne fasse pas de difficultés déraisonnables à l'égard de pareilles procédures, en citant les remarques que le lord Baron en chef, sir James Scarlett, avait faites dans la décision Deare c. The Attorney General [1835] 1 Y. & C.EX. 197, page 208, 160 E.R. 80, page 85 :
[TRADUCTION] [...] d'habitude, les mandataires de la Couronne ne font pas de difficultés, et j'espère qu'ils ne mettront jamais fin à cette pratique, lorsque des procédures sont engagées en vue de saisir une cour de justice d'une question véritable qui se pose pour que celle-ci rende une décision judiciaire.
Si on laisse de côté pour le moment l'idée selon laquelle une contestation telle que celle-ci ne devrait être soumise au moyen d'une requête que dans un cas particulièrement clair, l'avocat du défendeur soutient que la décision Dyson ne devrait pas s'appliquer, car les faits de cette affaire-là n'étaient pas contestés comme ils pourraient l'être en l'espèce. À mon avis, cela ne va pas à l'encontre du principe général énoncé dans la décision Dyson, à savoir qu'un intéressé, un membre lésé du public, devrait être en mesure d'obtenir un jugement déclaratoire. De fait, telle est la portée générale de la jurisprudence contemporaine, que j'examinerai maintenant.
La Cour suprême du Canada a examiné la question de la qualité pour agir dans trois arrêts, Thorson c. le procureur général du Canada [1975] 1 R.C.S. 138, Nova Scotia Board of Censors c. McNeil [1976] 2 R.C.S. 265 et Ministre de la Justice du Canada c. Borowski [1981] 2 R.C.S. 575. Dans ce dernier arrêt, Monsieur le juge Martland, au nom de la majorité de la Cour, a résumé les principes qui s'appliquent à la qualité pour agir par suite des arrêts Thorson et McNeil :
Selon mon interprétation, ces arrêts décident que pour établir l'intérêt pour agir à titre de demandeur dans une poursuite visant à déclarer qu'une loi est invalide, si cette question se pose sérieusement, il suffit qu'une personne démontre qu'elle est directement touchée ou qu'elle a, à titre de citoyen, un intérêt véritable quant à la validité de la loi, et qu'il n'y a pas d'autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la cour. (page 598)
Dans l'arrêt Borowski, le demandeur, en sa qualité de contribuable individuel, cherchait à obtenir un jugement déclaratoire portant que certaines dispositions du Code criminel étaient inopérantes. Pour ce faire, il devait satisfaire aux exigences, énoncées ci-dessus par le juge Martland, en ce qui concerne la qualité pour agir : premièrement, une question se posait sérieusement; deuxièmement, il était directement touché ou il avait à titre de citoyen un intérêt véritable; et troisièmement, il n'y avait pas d'autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la Cour.
Au lieu d'examiner individuellement chacun des éléments énoncés dans l'arrêt Borowski, on est tenté de mentionner immédiatement l'arrêt Dumont c. Canada à titre d'exemple correspondant exactement au cas qui nous occupe. J'examinerai cet arrêt, mais il vaut également la peine d'examiner la preuve présentée par les défendeurs à l'appui de la radiation dans le contexte des exigences énoncées par la Cour suprême dans l'arrêt Borowski.
L'avocat de la Couronne soutient que la décision Dumont c. Canada (1987) 48 Man R. (2d) 4, qui a été infirmée en appel [1988] 5 W.W.R. 193, la Cour suprême du Canada, (1990) 67 D.L.R. (4th) 159, ayant subséquemment souscrit à l'avis du juge de première instance, à savoir que l'action ne devait pas être radiée, ne s'applique pas facilement aux Métis et Indiens non inscrits. J'examinerai l'arrêt Dumont tel qu'il s'applique à la question de la qualité pour agir, mais dans ce cas-ci l'affaire a une application plus générale et je la résumerai donc d'une façon un peu plus détaillée que je ne le ferais normalement.
Dans l'affaire Dumont, les tribunaux examinaient la présumée existence de certains droits qu'auraient possédé les descendants des Métis au sens de la Loi de 1870 sur le Manitoba. Les demandeurs sollicitaient un jugement déclaratoire portant que certains décrets étaient ultra vires du Parlement du Canada. Le défendeur fondait sa requête en radiation sur deux moyens fondamentaux, à savoir, premièrement, que les demandeurs n'avaient pas qualité pour agir dans l'intérêt public; et deuxièmement, que la déclaration ne soulevait pas une question pouvant être réglée devant les tribunaux judiciaires. Monsieur le juge Barkman a tranché la question de la qualité pour agir d'une façon passablement succincte : après avoir examiné un certain nombre de décisions, il a adopté l'énoncé précité que le juge Martland avait fait dans l'arrêt Ministre de la Justice c. Borowski.
En déterminant s'il existait une question pouvant être réglée devant les tribunaux judiciaires, le juge Barkman a fait remarquer que la cour avait compétence pour accorder un jugement déclaratoire à des personnes ayant en commun un lien juridique à l'égard d'une question réelle concernant leurs intérêts. En se fondant sur les motifs prononcés par Monsieur le juge Dickson dans l'arrêt Solosky c. la Reine [1980] 1 R.C.S. 821, le juge a fait remarquer que même si un jugement déclaratoire ne peut pas réparer les maux passés, mais qu'il peut influer sur des droits futurs, pareille perspective ne prive pas le jugement déclaratoire de son utilité potentielle. Dans l'arrêt Solosky, le juge Dickson avait fait les remarques suivantes :
Une fois admis qu'il existe un litige réel et qu'accorder un jugement est discrétionnaire, alors la seule autre question à résoudre est de savoir si le jugement déclaratoire est à même de régler, de façon pratique, les questions en l'espèce. (page 833)
De l'avis du juge Barkman, il s'agissait fondamentalement de savoir s'il existait une question réelle et si le jugement déclaratoire allait régler de façon pratique les questions.
Dans la décision Dumont, le juge Barkman a également examiné l'argument selon lequel l'arrêt Operation Dismantle Inc. c. La Reine [1985] 1 R.C.S. 442 avait restreint cette doctrine en exigeant la preuve d'une violation existante des droits des demandeurs. Dans cette affaire-là, comme dans celle-ci, si l'on considère la déclaration comme étant prouvée aux fins de la requête, on peut être convaincu qu'il existe une violation des droits des demandeurs. Le juge Barkman a refusé de radier la déclaration.
Dans l'arrêt Dumont, quatre des cinq membres de la Cour d'appel du Manitoba ont radié la déclaration pour le motif que la question était en réalité théorique puisque, à leur avis, le jugement déclaratoire servait uniquement à permettre aux parties de l'utiliser dans l'avenir dans le cadre de la négociation du règlement des revendications territoriales des Métis. En effet, la Cour d'appel a adopté une position stricte, à savoir qu'un jugement déclaratoire ne pouvait pas être accordé en vue de réparer des maux passés et que son utilité potentielle ne permettrait pas de trancher les questions essentielles à la résolution de revendications extrajudiciaires. En arrivant à cette conclusion, la majorité de la Cour d'appel a noté que [TRADUCTION] « le gouvernement fédéral ne doit pas se contenter de négocier de bonne foi avec les Métis » (page 209), le gouvernement fédéral ayant déclaré être prêt à négocier un règlement de la revendication : il s'agit d'un point pertinent en l'espèce.
En dissidence, Monsieur le juge d'appel O'Sullivan a signalé que la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaissait l'existence des Métis à titre de peuple autochtone possédant certains droits. Il a ajouté que les droits ne pouvaient pas exister sans recours et que les droits des Métis doivent pouvoir être revendiqués par quelqu'un. Il existait donc des droits pouvant être réglés devant les tribunaux judiciaires que les demandeurs étaient en mesure de revendiquer sans s'adresser à des organismes internationaux ou à la conscience de l'humanité en général.
Dans l'arrêt Dumont, la Cour suprême du Canada a rétabli la décision de première instance. L'avis exprimé par la Cour suprême du Canada, tout en étant fort bref, est en bonne partie conforme à l'avis exprimé par le juge O'Sullivan. La Cour suprême du Canada a conclu que l'issue de l'affaire n'était pas évidente au-delà de tout doute et qu' :
[i]l semblerait que les questions relatives à l'interprétation qu'il faut donner aux dispositions applicables de la Loi de 1870 sur le Manitoba et de la Loi constitutionnelle de 1871 et à l'effet qu'a sur elles la mesure législative accessoire seraient mieux tranchées en première instance où il est possible d'établir un bon fondement factuel.
La Cour est également d'avis que l'objet du litige, dans la mesure où il comporte la constitutionnalité de la mesure législative accessoire à la Loi de 1870 sur le Manitoba, peut être réglé devant les tribunaux judiciaires et qu'un jugement déclaratoire peut être accordé à la discrétion de la cour à l'appui de revendications extrajudiciaires dans un cas qui se prête à cela.
Nous ne voyons donc pas pourquoi l'action ne devrait pas avoir lieu en première instance. [...] (page 129)
La Cour suprême a clairement dit que la question relative à l'interprétation qu'il faut donner à la Loi sur le Manitoba et à la Loi constitutionnelle serait mieux tranchée en première instance dans un bon contexte factuel et qu'un jugement déclaratoire pourrait être accordé à la discrétion de la Cour en vue de faciliter le règlement de revendications extrajudiciaires dans un cas qui se prête à cela.
Comme je l'ai dit, les défendeurs soutiennent que l'arrêt Dumont ne s'applique pas facilement aux Métis et aux Indiens non inscrits, représentés par les demandeurs individuels. Pourtant, dans cette décision, le juge de première instance a souligné qu'il devait reconnaître les faits tels qu'ils avaient été plaidés et que les Métis en cause avaient la qualité voulue pour solliciter un jugement déclaratoire portant sur la validité de certains décrets et de certaines lois.
Les défendeurs soutiennent que les demandeurs individuels n'affirment pas être membres d'une communauté autochtone distincte et que, partant, ils n'ont pas qualité pour agir. Pourtant, par nature, les Métis et les Indiens non inscrits n'appartiennent pas à des bandes au sens de l'article 2 de la Loi sur les Indiens. Je reconnais ici que de nombreux soi-disant Indiens non inscrits ne le sont devenus que parce qu'ils ont de quelque façon été émancipés ou que leurs ascendants ont été de quelque façon émancipés, et qu'en tant que tels, ils forment une communauté distincte, mais non une bande au sens de la Loi sur les Indiens. En outre, la Cour suprême du Canada considérait les Métis comme étant passablement distincts des autres peuples autochtones du Canada : voir R. c. Van der Peet [1996] 2 R.C.S. 507, à la page 558. En outre, si la notion de bande est examinée, les demandeurs individuels ne revendiquent pas, comme je l'ai déjà souligné, une réparation fondée sur un emplacement précis comme une bande pourrait le faire, mais ils demandent plutôt à être inclus en tant qu'Indiens conformément à la Loi constitutionnelle de 1867. Je ne crois pas que les demandeurs individuels doivent être membres d'une communauté autochtone distincte, possédant un droit ancestral non éteint, afin d'avoir qualité pour demander un jugement déclaratoire. Quoi qu'il en soit, les demandeurs individuels sont désignés comme étant des Métis et des Indiens non inscrits ou sont appelés des Métis et des Indiens non inscrits, comme le prouve la déclaration aux fins de cette requête et, grâce à cette désignation, ils ont un intérêt direct personnel dans cette instance.
Je laisserai de côté ces arrêts et je traiterai maintenant brièvement du critère à trois volets qui a été énoncé dans l'arrêt Borowski. Premièrement, une question sérieuse se pose clairement, une question qui n'a pas déjà été examinée et qui touche de nombreuses personnes.
Deuxièmement, si la déclaration est considérée comme étant prouvée, je reconnais que les demandeurs individuels sont non seulement directement touchés, mais qu'ils ont aussi, à titre de citoyens, un intérêt véritable lorsqu'il s'agit de savoir quel est leur statut; de déterminer l'existence d'une obligation fiduciaire de la part de la Couronne; et de déterminer l'existence du droit de négocier collectivement avec la Couronne agissant de bonne foi, ce dernier point étant une chose qui a été reconnue par la majorité de la Cour d'appel dans l'arrêt Dumont (précité) et qui n'a clairement pas été contestée par le juge de première instance ou par la Cour suprême du Canada.
Enfin, il faut déterminer s'il existe une autre manière raisonnable et efficace de soumettre à la Cour la question soulevée par les demandeurs. À coup sûr, ni la Couronne fédérale ni la Couronne provinciale ne sont le moindrement intéressées à négocier avec les Métis et avec les Indiens non inscrits, qui sont donc pris dans un vide juridictionnel entre le Canada et les provinces. Par conséquent, même si « [...] la Couronne a l'obligation morale, sinon légale, d'entamer et de mener ces négociations de bonne foi » comme Monsieur le juge en chef Lamer l'a souligné dans l'arrêt Delgamuukw c. C.-B. [1997] 3 R.C.S. 1010, page 1123, il est fort peu probable que les questions qui se posent dans la présente instance soient soumises à la Cour dans le contexte d'une poursuite portant sur un droit précis. Étant donné que la Couronne a toujours refusé de négocier, il se pourrait bien qu'il s'écoule énormément de temps avant que la Cour puisse être saisie de cette question dans un autre cas qui s'y prête. Or, cela n'est dans l'intérêt de personne. Soutenir à ce stade que le litige est prématuré, lorsqu'il n'existe aucune perspective de négociation, c'est faire obstacle d'une façon déraisonnable à la présente instance, car il existe un problème véritable qui exige qu'une décision judiciaire soit rendue en temps opportun. Je reconnais ici que l'affaire Dumont doit peut-être faire l'objet d'une décision quelconque en vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, mais le litige oppose les parties dure depuis plus de 20 ans et il ne prendra peut-être jamais fin, encore moins en temps opportun. La présente instance est donc un véhicule approprié.
Qualité pour agir du Congrès
La qualité pour agir revendiquée par le Congrès est celle de demandeur agissant dans l'intérêt public. Dans la déclaration, il est mentionné que le Congrès, une personne morale, représente ou a représenté, par l'entremise de son prédécesseur, le Conseil national des autochtones du Canada, les Métis et les Indiens non inscrits partout au Canada depuis 1972. Le Congrès cherche notamment à promouvoir l'intérêt et le bien-être communs de ses membres au moyen d'une action collective. Afin d'atteindre cet objectif général, tel qu'il est énoncé dans ses lettres patentes supplémentaires, le Congrès encourage notamment les discussions et la coopération avec les gouvernements du Canada, des provinces et des territoires. La déclaration dit que, pour en arriver au résultat recherché, le Congrès a qualité pour conclure des ententes avec les gouvernements et les autorités.
La déclaration dit ensuite que même si le Congrès et son prédécesseur ont tenté et continuent à tenter d'entamer des négociations avec le gouvernement fédéral pour le compte des Métis et des Indiens non inscrits du Canada, ces négociations ont été et continuent à être gênées parce que la Couronne refuse de reconnaître que les Métis et les Indiens non inscrits peuvent faire valoir des droits relevant de la compétence de la Couronne fédérale et que, de l'avis du Congrès, la Couronne a donc refusé ou omis de négocier de bonne foi, et qu'elle a même refusé complètement de négocier.
Selon la Couronne, la qualité pour agir dans l'intérêt public, telle qu'elle est revendiquée par le Congrès, peut uniquement être invoquée afin d'empêcher la contestation de lois ou d'actes publics. Ici encore, la Couronne énonce tout d'abord la thèse selon laquelle, afin d'avoir qualité pour agir dans l'intérêt public, il ne doit pas y avoir « d'autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la cour » lorsqu'il s'agit de contester les mesures abusives prises par la Couronne, thèse qui a été énoncée dans l'arrêt Borowski (précité), page 598. J'ai déjà parlé de cette idée en signalant que la présente instance est la seule façon opportune et, à l'heure actuelle, la seule façon appropriée d'examiner devant un tribunal les questions qui sont ici en litige.
L'avocat de la Couronne mentionne ensuite l'arrêt Finlay c. Canada [1986] 2 R.C.S. 607, dans lequel on a examiné la question de l'application de la notion de qualité pour agir dans l'intérêt public dans un cas se rapportant à la contestation non constitutionnelle de l'exercice d'un pouvoir légal. La Couronne fait remarquer que, dans l'arrêt Finlay, la Cour suprême était saisie d'un cas dans lequel la question cruciale était celle de la restriction de l'action gouvernementale. Je ne sais pas trop en quoi cela aide la Couronne. Toutefois, l'arrêt Finlay est certainement utile au Congrès, car la Cour suprême s'est fondée sur la décision Boyce c. Paddington Borough Council [1903] 1 Ch. 109, page 114, selon laquelle, même en l'absence d'une cause habituelle d'action au sens du droit privé, une partie peut engager dans deux cas des poursuites en vue de revendiquer des droits publics. En effet, le demandeur peut engager des poursuites s'il a subi un dommage spécial qui lui est propre et si l'intérêt public favorise la reconnaissance de pareille qualité pour agir :
[TRADUCTION] Un demandeur peut agir en justice sans se joindre au procureur général dans deux cas: premièrement, lorsque l'atteinte au droit public est aussi une atteinte à un droit privé dont il est titulaire (par ex., lorsqu'une obstruction sur la voie publique est placée de telle sorte que le propriétaire d'un immeuble donnant sur la voie publique est particulièrement affecté parce que l'obstruction porte atteinte à son droit privé d'accès à ses locaux); et, deuxièmement, lorsqu'il n'y a pas atteinte à un droit privé, mais que le demandeur, relativement à son droit public, subit un dommage spécial qui lui est propre du fait de l'atteinte au droit public. (page 114)
Dans l'arrêt Finlay, page 619, la Cour suprême du Canada dit que cette expression de la règle fait autorité.
Le Congrès plaide, en poursuivant la question un peu plus à fond, et je dois ici accepter la plaidoirie comme étant prouvée aux fins de la présente requête, qu'il représente les Métis et les Indiens non inscrits, qu'il a tenté d'entamer des négociations avec le gouvernement fédéral pour le compte de ses membres et que ce dernier a refusé de négocier de bonne foi. Le Congrès soutient que, cela étant, il a subi un dommage spécial d'un genre unique et que cela suffit pour qu'il ait qualité pour agir de plein droit. Cet argument est certes conforme aux arrêts Finlay et Dumont (précités).
Je dois ici mentionner l'arrêt Native Women's Association of Canada c. Canada [1992] 3 C.F. 192. Dans cette affaire, la Cour d'appel examinait une allégation de traitement inégal à l'endroit de l'Association appelante et de ses membres en ce qui concerne le financement gouvernemental et la participation au processus de révision de la Constitution entrepris par la Couronne. De fait, c'était la question de la participation au processus de révision de la Constitution qui préoccupait principalement l'Association. Dans ce cas-là, l'Association a été considérée comme un porte-parole national sérieux, établi et reconnu agissant pour les femmes autochtones, et ce, à l'échelle nationale. Dans ce cas-ci, le Congrès est lui aussi un porte-parole établi reconnu agissant pour les Métis et les Indiens non inscrits. La Cour d'appel s'est d'abord demandé s'il avait été porté atteinte aux droits constitutionnels de la Native Women's Association ou d'une personne représentée par cette association. Les droits en cause étaient certes fondés sur la Charte et sur la Constitution, mais la question pertinente en l'espèce se rapporte à la qualité pour agir du Congrès. La question de la qualité pour agir de la Native Women's Association ne s'était pas posée en première instance ([1992] 2 C.F. 462) ou devant la Cour d'appel; elle ne devrait pas non plus être ici en cause.
Tels sont les cas analogues relevés dans la jurisprudence. Pour une approche plus analytique, on pourrait encore une fois appliquer la formule qui a été énoncée dans l'arrêt Borowski, que j'ai déjà examinée, les exigences à satisfaire étant l'existence d'une question sérieuse et justiciable touchant directement ou intéressant réellement la partie qui cherche à avoir qualité pour agir dans l'intérêt public et le fait qu'il n'y a pas d'autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la Cour.
Premièrement, les questions de savoir si les Métis et les Indiens non inscrits relèvent de la compétence fédérale en vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 et si la Couronne fédérale a l'obligation de négocier de bonne foi, sur une base collective, sont des questions sérieuses qui, selon toute probabilité, sont justiciables. Dans l'ouvrage intitulé Constitutional Law of Canada, édition à feuilles mobiles, 1999, Carswell, Hogg considère la question de portée et de la désignation des Indiens, en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, comme une question qu'il vaut la peine d'examiner, notamment en ce qui concerne les Indiens non inscrits et les Métis. Selon le professeur Hogg, [TRADUCTION] « [...] les " Indiens non inscrits " sont sans aucun doute des " Indiens " au sens du paragraphe 91(24), et ce, même s'ils ne sont pas régis par la Loi sur les Indiens » . Le professeur Hogg ajoute que les Métis sont également, selon toute probabilité, des Indiens au sens du paragraphe 91(24). Il n'est tout simplement pas possible de conclure qu'il ne s'agit pas d'une question sérieuse. Dans l'arrêt Re Eskimos [1939] R.C.S. 104, la Cour suprême du Canada a considéré une question analogue, à savoir si les Esquimaux du Québec étaient des Indiens au sens du paragraphe 91(24) de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, comme étant question justiciable.
Quant à l'obligation de négocier de bonne foi, j'ai déjà mentionné l'avis exprimé par le juge en chef Lamer dans l'arrêt Delgamuukw c. C.-B. (précité), page 1123, à savoir qu'il existe une obligation morale, sinon légale, de mener des négociations de bonne foi. En outre, il existe une obligation ou un devoir fiduciaire primordial envers les peuples autochtones, point qui a été signalé par Monsieur le juge en chef Dickson, qui a rédigé les motifs de la décision de la Cour dans l'affaire La Reine c. Sparrow [1990] 1 R.C.S. 1075, page 1108 :
[...] le gouvernement a la responsabilité d'agir en qualité de fiduciaire à l'égard des peuples autochtones. Les rapports entre le gouvernement et les autochtones sont de nature fiduciaire plutôt que contradictoire et la reconnaissance et la confirmation contemporaines des droits ancestraux doivent être définies en fonction de ces rapports historiques.
À coup sur, le juge en chef Lamer et le juge en chef Dickson considéraient que la bonne foi et le résultat de négociations menées de bonne foi sont des questions sérieuses et justiciables.
Quant au deuxième volet du critère énoncé dans l'arrêt Borowski, tel que je l'interprète, les défendeurs concèdent que le Congrès a un intérêt véritable.
J'ai déjà signalé, comme autre manière efficace de soulever la question devant la Cour, le fait que, pendant bien des années, il ne sera peut-être pas possible de résoudre les questions qui sont ici en litige. Contrairement à ce qu'a soutenu l'avocat des défendeurs, je ne reconnais pas que non seulement il est raisonnable de s'attendre à ce que ce genre de réparation soit demandé dans un proche avenir par un groupe de Métis se présentant en tant que communauté autochtone distincte, mais aussi qu'il est fort probable que ce genre de réparation soit demandé. De fait, lorsque la Couronne ajoute que certaines de ces questions ont déjà été soumises aux tribunaux dans différentes actions et qu'elles seront soumises aux tribunaux dans l'avenir, cette approche semble aller à l'encontre du but recherché en ce sens qu'elle entraînerait un gaspillage de ressources judiciaires limitées en encourageant les litiges, par opposition aux discussions, à la négociation et aux ententes mutuelles. De fait, ce point a été soulevé dans l'arrêt Delgamuukw, page 1123, lorsque le juge en chef Lamer a fait remarquer qu'en ordonnant la tenue d'un nouveau procès, il n'encourageait pas nécessairement les litiges, mais qu'il croyait plutôt qu'il devrait y avoir négociation; c'est alors que le juge a mentionné l'obligation morale et peut-être légale qui incombait à la Couronne d'entamer des négociations de bonne foi.
Cela nous amène au dernier point que j'aimerais soulever en ce qui concerne la qualité pour agir, à savoir s'il convient de tuer dans l'oeuf les principes qui ont été énoncés dans l'arrêt Finlay (précité) de façon à empêcher les « raz de marée » causés par les litiges fondés sur l'intérêt public. La Couronne parle d'un point que la Cour suprême du Canada a abordé dans l'arrêt Conseil canadien des Églises c. Canada [1992] 1 R.C.S. 236, à savoir que la qualité pour agir dans l'intérêt public ne doit pas être reconnue à toutes les personnes qui désirent intenter une poursuite sur une question donnée, car il doit exister un équilibre entre l'accès aux tribunaux et la nécessité d'économiser les ressources judiciaires. On affirme que, cela étant, si l'on permettait des poursuites insignifiantes ou redondantes, les tribunaux seraient bientôt submergés en raison de poursuites intentées par des plaideurs bien intentionnés aux vues étroites.
Il s'agit de l'argument dit du « raz de marée » , semblable à l'argument qui est soumis dans les demandes de nature délictuelle et je songe ici à l'arrêt Junior Books Ltd. c. Veitchi Ltd. [1983] 1 A.C. 520, qui fait autorité, où le principe a suscité des critiques. En appliquant ce principe à tort et à travers, on trace pour la forme une ligne arbitraire illogique : voir lord Fraser et Tellybelton, page 532. En outre, même si l'argument du raz de marée est encore valable, il ne devrait pas être utilisé afin de refuser un recours simplement parce qu'il permet peut-être à de nombreuses personnes plutôt qu'à quelques-unes seulement de s'adresser aux tribunaux, et je songe ici à un passage figurant à la page 539 où, en faisant des remarques au sujet de la théorie du raz de marée, lord Roskill a dit ce qui suit :
[TRADUCTION] [...] je crois que, de nos jours, il est préférable de se fonder sur des considérations de principe plutôt que de politique pour en déterminer la portée. L'argument du raz de marée est bien connu. Il convient peut-être encore parfois de l'appliquer, mais si on laisse entendre que le droit devrait évoluer dans un sens déterminé et si, par suite de cette évolution, il devient possible d'exercer un recours qui a jusqu'à maintenant été refusé, je ne vois pas pourq