Parenteau c. Badger

Parenteau c. Badger
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2016-05-12
Référence neutre
2016 CF 535
Numéro de dossier
T-489-16
Contenu de la décision
Date : 20160512
Dossier : T-489-16
Référence : 2016 CF 535
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 12 mai 2016
En présence de monsieur le juge Manson
ENTRE :
ANITA PARENTEAU, DANNY MOOSEHUNTER, MICAH DANIELS ET WESLEY BALLANTYNE, EN LEUR QUALITÉ PERSONNELLE ET À TITRE DE CONSEILLERS
demandeurs
et
LESLIE BADGER, CLAUDIA MCCALLUM ET ROMONA COOK EN LEUR QUALITÉ DE TRIBUNAL D’APPEL DE LA STURGEON LAKE FIRST NATION
défenderesses
et
HENRY FELIX, LAURIE PETERS‑WHITEMAN, DAVID BADGER, ORVILLE LONGJOHN SR, FRED FELIX, ISADORE WICHIHIN ET WAYNE MCCALLUM
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire en vertu des articles 18, 18.1 et 44 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7 contestant la décision [la décision] du tribunal d’appel de la Sturgeon Lake First Nation [le tribunal d’appel] ayant maintenu la décision de la directrice générale des élections [DGÉ] et de la directrice adjointe des élections [DAÉ] de la Sturgeon Lake First Nation [Sturgeon Lake] démettant les demandeurs de leurs fonctions de membres du Conseil et leur interdisant de se présenter aux élections de 2016 pour les postes de chef et de conseiller de la nation Sturgeon Lake [les élections de mars 2016].
I. Contexte [2] Les demandeurs Anita Parenteau, Danny Moosehunter, Micah Daniels et Wesley Ballantyne sont quatre des six conseillers du Sturgeon Lake Council [le Conseil]. Ils ont été assermentés comme conseiller le 30 mars 2013 pour un mandat de trois ans, qui s’est terminé le 29 mars 2016.
[3] Les défendeurs, également membres de la nation Sturgeon Lake, sont les suivants :
Leslie Badger et Claudia McCallum, qui occupaient respectivement le poste de directrice générale des élections [DGÉ] et de directrice adjointe des élections [DAÉ] pendant la période visée (à partir du 15 janvier 2016); Laurie Peters-Whiteman, David Badger, Orville Longjohn Sr, Fred Felix, Isadore Wichihin et Wayne McCallum ont été élus conseillers de Sturgeon Lake après un vote tenu par la DGÉ et la DAÉ les 16, 17 et 18 mars 2016; la légitimité de ce vote est contestée en l’espèce; Henry Felix Sr est le chef actuel de Sturgeon Lake, après avoir été élu par acclamation lors de l’élection de mars 2016, élection dont la légitimité est également contestée en l’espèce; Howard Badger, Brian Wichihin et Romona Cook sont les membres du tribunal d’appel ayant rendu la décision visée par le contrôle judiciaire de la Cour.
[4] La Bande de Sturgeon Lake fonctionne selon un système d’élections coutumières. Le droit relatif aux élections coutumières de Sturgeon Lake est codifié par la Sturgeon Lake First Nation Election Act de 2009 [la Loi électorale] et la Sturgeon Lake First Nation Executive Act, 2009 [la Loi exécutive].
[5] La Loi électorale gouverne la procédure permettant d’administrer les élections et les conflits en découlant. Le rôle du DGÉ, du DAÉ et des trois personnes composant le tribunal d’appel est de s’assurer que les élections se déroulent conformément aux lois. Ces personnes sont choisies lors d’une assemblée spéciale tenue avant l’élection du chef de la nation et des conseillers de bande et sont nommées par l’adoption d’une résolution du Conseil de bande [RCB]. La durée de leur mandat est la même que celle du chef et des membres du Conseil (articles 3.1, 3.2(a), 3.3(a), 4 et 11 de la Loi électorale). Le rôle du DGÉ et du DAÉ est de s’assurer que les élections sont tenues conformément à la Loi électorale, alors que le tribunal d’appel a la responsabilité de traiter toute contestation soulevée par les parties intéressées relativement aux résultats de l’élection ou à la procédure.
[6] L’article 8.3 de la Loi exécutive comprend également des dispositions relatives au Conseil consultatif exécutif des aînés (le « Conseil des aînés ») qui agit à titre de « conscience de la bande » et qui peut exercer les fonctions qui lui sont dévolues par le chef et le Conseil.
[7] La mise en application de la Loi électorale et de la Loi exécutive, bien qu’elle soit le résultat de consultations extensives et de coutumes codifiées a, et c’est le moins qu’on puisse dire, un passé tourmenté. En effet, la Cour a dû trancher à trois autres reprises des questions relatives à la Loi électorale et au tribunal d’appel, chacune de ces décisions visant le défendeur Henry Felix Sr (voir Felix c. Sturgeon Lake First Nation, 2011 CF 1139 [Felix 1]; Felix c. Sturgeon lake First Nation, 2013 CF 310; Felix c. Sturgeon lake First Nation, 2014 CF 911 [Felix 3]).
[8] Le processus électoral est initié par une RCB par laquelle le DGÉ, le DAÉ et le tribunal d’appel sont nommés et qui établit les dates des assemblées de mise en candidature et d’élection (article 3.4 de la Loi électorale). Le processus électoral de mars 2016 s’est amorcé par l’adoption par les demandeurs de la RCB 2015-2016-018 au cours d’une assemblée du Conseil dûment convoquée le 15 janvier 2016. Ils y ont nommé (i) Leslie Badge au poste de DGÉ; (ii) Claudia McCallum au poste de DAÉ et (iii) Howard Badger, Brian Wichihin et Ramona Cook au tribunal d’appel. Cette résolution établit également le 29 février 2016 comme date d’assemblée de mise en candidature en plus de déterminer les dates de l’élection (le 9 mars 2016 à Saskatoon, le 10 mars 2016 à Prince Albert et le 11 mars 2016 à Sturgeon Lake).
[9] Le 28 janvier 2016, la DGÉ et la DAÉ ont publié un rapport déclarant que cinq des membres actuels du Conseil pouvaient se présenter comme candidat à l’élection, mais que la sixième conseillère, Donna Kingfisher, était inéligible en raison d’une condamnation pour conduite avec les facultés affaiblies s’étant produite pendant son mandat. Le rapport prétend également rétablir Henry Felix Sr comme chef de bande, nonobstant la décision du 18 mars 2015 du tribunal d’appel après une audience formelle l’ayant démis de ses fonctions de chef et lui interdisant de se présenter comme candidat à toute élection de Sturgeon Lake pour une période la plus courte de trois mandats ou de neuf ans.
[10] Peu après, les comportements de la DGÉ et de la DAÉ ont soulevé certaines préoccupations à savoir si elles exerçaient leur rôle conformément à la Loi électorale. Elles auraient prétendument refusé de donner leur serment professionnel signé à Sturgeon Lake de même que d’adhérer au budget approuvé par le Conseil pour l’élection.
[11] Le 26 février 2016, le Conseil de Sturgeon Lake a écrit à la DGÉ et à la DAÉ en leur rappelant qu’elles avaient l’obligation de tenir l’élection conformément à la Loi électorale, aux décisions du tribunal d’appel antérieures et à leur serment professionnel.
[12] Le 29 février 2016, la DGÉ et la DAÉ ont relevé de leurs fonctions les cinq conseillers de Sturgeon Lake restant et les ont rendus inéligibles à se présenter à l’élection de mars 2016, faisant valoir que leur défaut de mettre fin aux fonctions de Mme Kingfisher comme conseillère à la suite de sa condamnation pour conduite avec facultés affaiblies constituait une « manœuvre frauduleuse » au sens de la Loi électorale.
[13] En réponse, le Conseil de Sturgeon Lake a rédigé la lettre du 2 mars 2016, répondant que la DGÉ et la DAÉ n’avaient pas la compétence de relever des conseillers de bande de leurs fonctions, que leurs actions et leur refus de se conformer à leur serment professionnel constituaient des motifs de renvoi et que les conseillers dûment élus ne pouvaient être unilatéralement démis de leurs fonctions sans avoir droit à une équité procédurale élémentaire.
A. Décision du tribunal d’appel [14] La décision faisant l’objet du présent contrôle est la décision du 3 mars 2016 du tribunal d’appel, confirmant la décision de la DGÉ du 29 février 2016 de démettre tous les conseillers de leur fonction et de les rendre inéligibles à se présenter comme candidats à l’élection de mars 2016.
[15] L’article 302 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 énonce qu’à moins que la Cour n’en ordonne autrement, une demande de contrôle judiciaire doit se limiter à une seule ordonnance pour laquelle une réparation est demandée, mais cet article ne trouve pas application dans le cas d’une série d’actes continus (Shotclose c. Première Nation Stoney, 2011 CF 750, au paragraphe 64). À mon avis, les décisions de la DGÉ et de la DAÉ ainsi que la décision du tribunal d’appel sont si intimement liées qu’elles constituent une seule même décision continue (Truehope Nutritional Support Ltd. c. Canada (Procureur général), 2004 CF 658, au paragraphe 6). En effet, il semble que le tribunal d’appel a simplement confirmé la décision non autorisée de la DGÉ et de la DAÉ de démettre et de bannir les demandeurs de leurs postes de conseillers, sans qu’aucune preuve ne soit présentée au tribunal d’appel, et que la décision a été rendue en fonction des mêmes faits initiaux.
[16] La décision fait état du droit applicable et mentionne notamment qu’en vertu de l’article 15.1 de la Loi électorale, les postes de chef de bande et de Conseillers deviennent immédiatement vacants si la personne détenant ce poste :
[traduction]
c) est reconnue coupable par le tribunal d’appel de manœuvre frauduleuse, d’avoir donné ou accepté un pot-de-vin, de malhonnêteté ou de malfaisance relié à l’élection;
g) fait défaut de se conformer à son serment professionnel, aux règlements administratifs de la bande ou à toute autre de ses lois dûment promulguées, dont font partie notamment la présente Loi et la Loi exécutive.
[17] L’article 2.7 de la Loi électorale définit ainsi les « manœuvres frauduleuses » :
[traduction]
toute action accomplie par un représentant élu, chef ou conseiller, par laquelle il a utilisé illégalement ou à mauvais escient son nom ou sa position d’autorité ou de confiance pour obtenir certains avantages pour lui-même ou pour une autre personne, en contravention de ses fonctions officielles, de ses obligations de représentant ou des droits d’une autre personne, comprenant toute action ou omission reconnue par la loi ou la coutume comme étant une manœuvre frauduleuse. Le don coutumier de tabac, de vêtements ou de tout autre don fait à des fins légitimes ne constitue pas une manœuvre frauduleuse.
[Italiques dans l’original.]
[18] En raison de la contravention des paragraphes 15.1c) et 15.1g) de la Loi électorale, la décision a confirmé la suspension des conseillers. Le tribunal d’appel a de plus conclu que les conseillers étaient inéligibles à se présenter comme candidats à l’élection de mars 2016 et ne pourraient être candidats pour une période de trois mandats ou de neuf ans, la plus courte de ces deux périodes prévalant (paragraphe 5.1(iii) de la Loi électorale).
B. Conflits suivant la décision et l’élection de mars 2016 [19] Le 4 mars 2016, lors d’une assemblée du Conseil, les demandeurs ont adopté la résolution du Conseil de bande 2015-2016-021 destituant immédiatement la DGÉ et la DAÉ de leurs fonctions pour avoir fait défaut de fournir un serment professionnel signé, de n’avoir pas soumis les dépôts reçus des candidats et de n’avoir pas accepté le budget électoral approuvé par le Conseil.
[20] Le jour suivant, le Conseil a signé un plan provisoire établissant le processus électoral devant être suivi à partir de ce moment. Elaine Vandall, la gestionnaire externe de Sturgeon Lake, a été nommée pour exécuter toutes les opérations de programme à partir de la date de nomination du 12 mars 2016.
[21] Le 6 mars 2016, par lettre et par RCB, la DGÉ « destituée » a écrit au Conseil pour lui manifester son intention de procéder à l’assemblée de mise en candidature planifiée et plus généralement de poursuivre le processus électoral.
[22] Le processus électoral a ainsi été divisé en deux processus électoraux distincts et concurrents.
[23] Le 8 mars 2016, le Conseil de Sturgeon Lake a écrit aux DGÉ et DAÉ « destituées », les avisant que les conseillers « destitués » étaient en droit de se présenter à l’élection puisque ni la DGÉ ni le tribunal d’appel, en l’absence d’un appel ou d’une audience adéquate, n’ont la compétence de révoquer le Conseil.
[24] Le 10 mars 2016, le Conseil des aînés a distribué un communiqué de presse indiquant que la DGÉ et la DAÉ avaient été retirées de leurs postes, annulant l’assemblée de mise en candidature de la DGÉ et de la DAÉ du 11 mars 2016 et prévoyant une assemblée spéciale du Conseil pour la nomination de nouveaux DGÉ et DAÉ.
[25] Contrairement à cette directive, les DGÉ et DAÉ « destituées » ont néanmoins tenu une assemblée de mise en candidature le 11 mars 2016. Henry Felix Sr y a été nommé chef de la Bande « par acclamation »; dix candidats se sont présentés aux postes de conseillers et les dates du 16 au 28 mars 2016 ont été retenues pour la tenue de l’élection.
[26] Évidemment, cette démarche a engendré de la confusion dans la communauté relativement à la légitimité de cette assemblée de mise en candidature et du processus électoral. Il a été interdit aux demandeurs de se présenter comme candidats, bien qu’ils avaient payé les frais exigés. De plus, au moins quatre candidats ayant payé les frais exigés pour se présenter comme candidat au poste de chef et plusieurs autres candidats souhaitant se présenter comme conseillers n’ont pas été avisés du changement de la date de l’assemblée de mise en candidature au 11 mars 2016.
[27] Pendant ce temps, le 14 mars 2016, les demandeurs ont tenu une assemblée spéciale pour expliquer aux membres le processus électoral à venir : 495 membres de Sturgeon Lake y ont voté et élu un nouveau DGÉ [le nouveau DGÉ], un nouveau DAÉ [le nouveau DAÉ] et les nouveaux membres du tribunal d’appel. Une RCB a formellement promulgué ces changements.
[28] Le jour suivant, le nouveau DGÉ et le nouveau DAÉ ont établi un calendrier électoral et publié un avis de convocation à une élection. L’assemblée de mise en candidature était prévue pour le 29 mars 2016 et l’élection générale aurait lieu les 5, 6 et 7 avril 2016 [les élections d’avril 2016].
[29] Nonobstant cette directive, le 18 mars 2016, les DGÉ et DAÉ destituées ont tenu le scrutin de l’élection de mars 2016 dans une église locale. Plusieurs des demandeurs ont tenté d’intervenir dans le processus, d’abord avec le vote par anticipation du 17 mars puis lors du vote principal du 18 mars, qui a dû être déplacé dans un autre lieu. Lors de cette élection :
le nom des demandeurs qui souhaitaient être réélus comme conseillers n’était pas sur les bulletins de vote; certains membres de la bande se sont vu refuser le droit de voter; 289 des 1 728 électeurs éligibles (17 %) ont voté (en comparaison, à l’élection de 2013, 927 des 1 605 électeurs éligibles avaient voté); le poste de chef n’était prétendument pas contesté, alors que dans l’historique électoral contemporain de la bande, ce siège a toujours fait l’objet d’une élection contestée.
[30] Le jour suivant, les DGÉ et DAÉ « destituées » ont « assermenté » Henry Felix Sr comme chef de la bande et six autres personnes aux postes de conseillers, soit Laurie Peters‑Whitman, David Badger, Orville Longjohn Sr, Fred Felix, Isadore Wichihin et Wayne McCallum, qui sont défendeurs dans ce recours.
[31] L’élection d’avril 2016, présidée par les nouveaux DGÉ et DAÉ, s’est tenu tel que prévu les 5, 6 et 7 avril 2016 et 614 membres de Sturgeon Lake y ont voté. Lors de cette élection, Greg Ermine a été élu chef (309 votes) et Anita Parenteau, Danny Moosehunter, Christina Longjohn, Dalton Kingfisher, Elaine Naytowhow et Craig Bighead ont été élus conseillers.
[32] Par conséquent, il existe actuellement deux Conseils, chacun prétendant être le « véritable » Conseil de Sturgeon Lake, et la gouvernance de la Bande est paralysée.
II. Questions en litige [33] Les questions en litige sont les suivantes :
Un contrôle judiciaire est-il le recours adéquat et les demandeurs possèdent-ils la qualité nécessaire pour agir? Le tribunal d’appel a-t-il outrepassé la compétence qui lui est conférée par la Loi électorale et la Loi exécutive en rendant sa décision? Le tribunal d’appel a-t-il manqué à son obligation d’équité procédurale? Quel est le recours approprié?
III. Norme de contrôle [34] La Cour fédérale a la compétence de trancher cette demande puisque le tribunal d’appel constitue un « office fédéral, une commission ou un autre tribunal » aux fins de l’article 2 de la Loi sur les Cours fédérales (Felix 3, précité, au paragraphe 34).
[35] L’interprétation par un organe administratif de sa loi habilitante donne généralement lieu à l’application d’une norme de contrôle commandant la retenue. Toutefois, dans la décision Felix 1 précitée, la juge Marie-Josée Bédard a conclu que la décision du tribunal d’appel doit être examinée selon la norme de la décision correcte, étant donné que la question en litige est une question de droit soulevant l’interprétation de la Loi électorale. Puisque le mandat des membres du tribunal d’appel est d’une durée limitée, la juge Bédard a conclu qu’ils n’ont pas d’expertise dans l’interprétation de la Loi électorale ou dans toute interprétation juridique plus généralement.
[36] Il n’y a pas d’indication en l’espèce que le tribunal d’appel a même tenu compte de la Loi électorale en rendant sa décision. Considérant que les questions en litiges sont soit des questions de droit ou d’équité procédurale, la norme à appliquer est celle de la décision correcte.
IV. Analyse [37] Les dispositions pertinentes de la Loi électorale et de la Loi exécutive se retrouvent à l’annexe A des présentes.
A. Un contrôle judiciaire est-il le recours adéquat et les demandeurs possèdent-ils la qualité nécessaire pour agir? [38] Les défendeurs soulèvent comme question préliminaire que les demandeurs n’ont pas la qualité nécessaire pour demander un contrôle judiciaire puisqu’ils ont été démis de leurs postes de conseillers. De plus, les défendeurs font valoir que les demandeurs n’ont pas épuisé le mécanisme d’appel interne accessible et que par conséquent, la Cour ne doit pas intervenir.
[39] Les demandeurs soutiennent que leur seul recours est d’obtenir un contrôle judiciaire et que de faire intervenir le tribunal d’appel pour la présente affaire à la suite de l’élection de mars 2016 ne constitue pas un recours alternatif approprié, et ce, pour deux raisons :
Premièrement, l’article 12.1 de la Loi électorale prévoit que seuls les [traduction] « candidats à l’élection ou tout électeur ayant exercé son droit de vote » peuvent interjeter appel. Les demandeurs n’étaient pas « candidats » puisqu’ils ont été jugés inéligibles à se présenter à l’élection et n’ont pas voté dans ce qu’ils considéraient être une élection illégale; Deuxièmement, même si les demandeurs avaient interjeté appel de l’élection de mars 2016 au tribunal d’appel, le fondement de cet appel, soit la destitution de six conseillers et l’interdiction de se présenter comme candidat à l’élection de mars 2016, est la question même qu’a confirmée le tribunal d’appel dans sa décision.
[40] Je suis d’accord avec les demandeurs que l’intervention de la Cour est justifiée et qu’un contrôle judiciaire est la voie appropriée en l’espèce pour contester la décision du tribunal d’appel.
B. Le tribunal d’appel a-t-il outrepassé la compétence qui lui est conférée par la Loi électorale et la Loi exécutive en rendant sa décision? [41] À l’audience, l’avocat des défendeurs a reconnu que le tribunal d’appel a outrepassé la compétence qui lui est dévolue en vertu de la Loi électorale en rendant sa décision de retirer aux demandeurs leurs fonctions de conseiller, en leur interdisant de se présenter aux élections de mars 2016 et en leur interdisant de se présenter pour une période de trois mandats ou pour neuf ans, la plus courte de ces deux périodes prévalant, et en concluant que les demandeurs ont commis des « manœuvres frauduleuses ». Les défendeurs ont également concédé que cette décision était inéquitable sur le plan procédural. Afin de fournir un certain contexte à ma décision, j’expose ci-après mon analyse et mes motifs pour chacune des questions en litige.
[42] Selon la Loi électorale, le tribunal d’appel n’a pas la compétence pour entendre une affaire relative à une élection avant que celle-ci n’ait été tenue. L’article 12 dispose de la procédure pour interjeter appel d’une élection au tribunal d’appel. L’article 12.1 est rédigé comme suit :
[traduction]
12.1 Tout candidat à l’élection ou tout électeur ayant exercé son droit de vote peut, dans les quatorze (14) jours du suffrage, interjeter appel de l’élection s’il a des motifs raisonnables et probables de croire que :
a) une erreur ou une violation de la Loi électorale a été commise dans l’interprétation ou l’application de la Loi pouvant avoir influencé le résultat de l’élection;
b) un candidat s’étant présenté à l’élection y était inéligible en vertu de la Loi;
c) des manœuvres frauduleuses ont été commises en violation de la Loi électorale.
[43] Cet article indique clairement qu’il est d’abord nécessaire qu’une élection ait eu lieu pour que le tribunal d’appel ait la compétence d’entendre l’affaire. Le rôle du tribunal d’appel est de statuer sur les plaintes relatives à une élection qui a déjà eu lieu. Au moment où le tribunal d’appel a rendu sa décision, aucune élection n’avait encore eu lieu; par conséquent, le tribunal a agi sans en avoir la compétence.
[44] De même, en vertu de l’article 12.1, le tribunal d’appel n’a pas la compétence d’utiliser ses propres pouvoirs d’appel : ceci peut uniquement être réalisé par un « candidat à l’élection ou un électeur ayant exercé son droit de vote ».
[45] La Loi électorale ne confère pas non plus au tribunal d’appel la compétence de rendre des décisions disciplinaires à moins que le Conseil des aînés l’en charge expressément en application de l’article 11.3 de la Loi électorale et de l’article 11 de la Loi exécutive. Le Conseil des aînés n’a absolument pas fait appel au tribunal d’appel. Par conséquent, ce dernier n’avait pas la compétence de trancher des affaires disciplinaires.
[46] Le paragraphe 3.3a) de la Loi électorale prévoit que le tribunal d’appel [traduction] « aura un mandat d’une durée égale à celui du chef et du Conseil ». Donc, jusqu’au 29 mars 2016, le tribunal d’appel nommé pour l’élection précédente était le seul organisme autorisé à rendre des décisions reliées à la discipline [traduction] « pendant le mandat d’un représentant élu » (Loi électorale, article 11.3) et seulement après avoir été saisi de la question par le Conseil des aînés.
[47] Le tribunal d’appel tire ses pouvoirs de la Loi électorale et n’a, en l’espèce, aucune compétence pour agir à la demande de la DGÉ et de la DAÉ avant l’élection ou pour statuer sur l’affaire comme il l’a fait. En faisant défaut de se conformer aux dispositions déterminant la portée et les limites de ses pouvoirs, le tribunal d’appel a outrepassé sa compétence.
[48] Cette décision invalide a eu pour conséquence le retrait prématuré des demandeurs de leur poste de conseillers et l’interdiction illégale de se présenter comme candidat à l’élection de mars 2016. Conformément aux procédures établies dans les Lois en vigueur, les demandeurs étaient éligibles à se présenter comme candidat à l’élection de mars 2016 et par conséquent, les résultats de l’élection ne peuvent être valides.
C. Le tribunal d’appel a-t-il manqué à son obligation d’équité procédurale? [49] Il est bien établi que les demandeurs avaient droit de bénéficier de l’application de la Loi et de l’équité procédurale face à la décision les démettant de leurs postes de conseillers (Sparvier c. Bande indienne Cowessess no 73, [1993] A.C.F. no 446, au paragraphe 57; Felix 3, précité, au paragraphe 76; Orr v Fort McKay First Nation, 2011 FC 37, au paragraphe 14). Dans ce contexte, les demandeurs étaient en droit de connaître les faits allégués contre eux et d’être entendus (Duncan c. Première nation Behdzi Ahda, 2003 FC 1385, au paragraphe 20; Desnomie c. Première nation Peepeekisis, 2007 CF 426, aux paragraphes 33 et 34).
[50] Même si le tribunal d’appel avait eu la compétence de rendre une décision disciplinaire, sa décision aurait dû être écartée en raison de son défaut de se conformer aux principes d’équité procédurale et de son défaut de respecter les procédures établies à l’article 11 de la Loi exécutive. Les demandeurs n’ont reçu aucun avis ni n’ont eu l’occasion de répondre aux allégations faites à leur égard avant que la décision les démettant de leurs fonctions n’ait été rendue.
[51] La façon dont le tribunal d’appel a rendu sa décision en l’espèce démontre non seulement une indifférence relativement à son rôle autorisé en vertu de sa loi constitutive et des procédures auxquelles il est lié, mais plus important encore, un mépris des pouvoirs qui lui ont été confiés par la Bande.
D. Quel est le recours approprié? [52] La véritable question de ce contrôle judiciaire est de déterminer quel est le recours approprié.
[53] Malgré les efforts de la juge Bédard en 2011 (Felix 1) et de la juge Kane en 2014 (Felix 3) pour guider le processus électoral de Sturgeon Lake, il est clair que leurs conseils n’ont pas été pris en considération et que le processus électoral, tel qu’il est, a été inefficace.
[54] Dans la décision Felix 3, la juge Kane a conclu qu’elle ne pouvait ordonner une réparation qui n’avait pas été précisément conférée au tribunal d’appel en vertu de la Loi électorale. Elle fait les observations suivantes au paragraphe 121 de sa décision :
Comme l’a mentionné la juge Bédard dans l’affaire Felix no 1, les articles 3 et 4 des Règles ne permettent pas à la Cour d’ordonner la réparation substantielle que les demandeurs cherchent à obtenir. Au paragraphe 56 :
[56] La Cour n’a pas compétence pour annuler les résultats d’une élection et ordonner la tenue d’une nouvelle élection. Les règles 3 et 4 des Règles n’habilitent pas la Cour à élaborer une réparation substantielle qui n’est pas prévue par la Loi électorale. La règle 3 est une règle d’interprétation et la règle 4, souvent appelée « règle des lacunes », est de nature procédurale et ne permet pas à la Cour d’inventer un recours non prévu par la loi applicable. C’est au tribunal d’appel qu’il appartient de décider s’il convient d’annuler les résultats de l’élection et d’ordonner la tenue d’une nouvelle élection, et la Cour doit se garder d’usurper ce rôle.
[55] La juge Kane a renvoyé l’affaire au même tribunal d’appel, en lui servant toutefois un avertissement :
128 Compte tenu du fait que le même tribunal d’appel doit statuer sur l’appel de la décision à laquelle il a pris part, il sera essentiel que le tribunal d’appel respecte son devoir d’équité procédurale, demande des observations aux avocats des parties sur l’interprétation appropriée de la Loi électorale, en particulier en ce qui concerne l’éligibilité des candidats, le rôle du DGÉ et le rôle du tribunal d’appel, et s’efforce d’aborder l’appel avec un esprit ouvert afin d’éviter la crainte inhérente de partialité.
[56] Bien que ces commentaires ont été faits dans le cadre de la même Loi électorale, cette affaire visait un litige découlant d’un appel d’une élection. Je suis d’accord avec les demandeurs que la Cour n’est pas liée par ces conclusions en l’espèce puisqu’elle est distincte des affaires Felix 1 et Felix 3. La décision visée par le présent recours ne concerne pas un appel d’un résultat électoral, mais plutôt une décision rendue sans compétence et qui en définitive a eu des conséquences sur la validité et l’équité des élections de mars et d’avril 2016.
[57] Les deux parties font valoir qu’il s’agit de circonstances exceptionnelles. Je suis d’accord.
[58] La sélection de la gouvernance d’une bande est un droit inhérent et les électeurs de Sturgeon Lake doivent pouvoir décider de leurs représentants. En établissant la réparation appropriée, j’ai tenu compte de l’avertissement du juge Barne dans la décision Première nation de Sweetgrass c. Golan, 2006 CF 778, au paragraphe 53 (également citée dans Felix 3, précité, au paragraphe 135) :
53 La Cour a toutes les raisons de s’interposer le moins possible dans les affaires et les décisions de Sweetgrass en cherchant à mettre fin à l’impasse électorale qui existe aujourd’hui. Comme c’est le cas pour presque toute autre institution démocratique, les électeurs et les représentants élus de Sweetgrass sont tout à fait en mesure de gérer leurs affaires sans intervention extérieure et, sauf dans une mesure restreinte, le présent litige ne fait pas exception.
[59] Je trouve également instructive la remarque incidente du juge Noël dans la décision Bande du lac Pélican c. Thomas, 2007 CF 1152, aux paragraphes 31 à 34, dans laquelle il a annulé la décision du tribunal d’appel concernant une élection s’étant déroulée en vertu d’une Loi électorale semblable et au sujet de laquelle il a prononcé ce commentaire éclairant :
31 Dans le cours normal d’un contrôle judiciaire, la Cour aurait la possibilité de renvoyer l’affaire à un comité d’appel différemment constitué pour qu’il se prononce à nouveau sur cette affaire. Cependant, l’Election Act ne contient aucune disposition prévoyant cette possibilité, comme mon collègue le juge John O’Keefe l’a conclu dans Bill c. Bande indienne du lac Pélican, [2006] A.C.F. no 877, 2006 CF 679, décision confirmée en appel par le juge Létourneau, tel que cité ci-dessus. Le juge O’Keefe déclare au paragraphe 59 :
59 L’appel ne peut être renvoyé à un comité d’appel différemment constitué parce qu’aucune disposition ne prévoit une telle nouvelle constitution. Le paragraphe 11(1) de la Loi requiert que le comité d’appel soit constitué de la manière suivante :
[traduction] 1 (1) Un comité d’appel est constitué par les membres à l’assemblée de mise en candidature, immédiatement après que la fin des mises en candidature ait été annoncée par le directeur des élections et par la personne que celui-ci aura désignée.
32 J’ajouterais également qu’étant donné que la Cour a conclu à une apparence de partialité, il est impossible de renvoyer l’affaire au comité d’appel, tel qu’il était constitué après l’élection de mars 2007. Que peut faire la Cour dans une telle situation?
33 À situation exceptionnelle, mesures exceptionnelles. Pour mettre un terme à ce cercle vicieux et donner effet à la volonté démocratique des membres de la Bande, la Cour accueille donc l’appel. La Cour mentionne, à titre de remarque incidente, qu’elle estime, après mûre réflexion que les demandeurs devraient prendre tous les moyens possibles pour corriger la situation actuelle. Le Conseil de la Bande du lac Pélican, sous la direction des demandeurs, le chef Peter Bill et les conseillers Romeo Thomas, Frederick Whitehead, David Thomas, Gilbert Chamakese, Sidney Bill et Jimmy Bill, élus pour un mandat de trois ans le 9 mars 2007, sont invités à redonner à la population le contrôle du processus électoral, conformément à la coutume de la Bande, et le pouvoir de décider comment la Bande doit être gouvernée, conformément aux modifications qui seront réputées être dans l’intérêt de la Bande et de ses membres.
34 La Cour veut ainsi encourager le Conseil de la Bande à penser à l’intérêt de ses membres dans les six (6) mois des présents motifs et, à l’aide de la procédure de modification prévue à l’article 16 de l’Election Act, à mettre en place des mécanismes clairs, équitables et justes qui respectent la volonté démocratique des membres de la Bande, lui donnent effet et mettent un point final à cette série interminable de poursuites judiciaires.
[Non souligné dans l’original.]
[60] La présente situation est également exceptionnelle et complexe et appelle la mise en place de mesures exceptionnelles. Le renvoi de l’affaire au tribunal d’appel a eu peu de succès à long terme, comme en témoignent les ressources personnelles et financières dépensées dans les cinq années de litiges reliés aux élections.
[61] De plus, la présente affaire est unique puisqu’il y a actuellement deux tribunaux d’appel nommés, dont l’un ayant outrepassé sa compétence et n’ayant pas fait preuve d’équité procédurale et à qui le renvoi de l’affaire engendrerait sans aucun doute une crainte raisonnable de partialité, l’autre étant constitué par le tribunal d’appel initial dûment nommé et toujours en poste.
[62] La Cour peut élaborer la réparation appropriée aux circonstances (Première nation de Grand Rapids c. Nasikapow, [2000] A.C.F. no 1896, au paragraphe 79).
[63] La décision de destituer les demandeurs de leurs postes de conseillers, de les bannir de l’élection de mars 2016 et de leur interdire de se présenter comme candidat pour une période de trois élections ou de neuf ans est annulée, la plus courte de ces périodes prévalant, est annulée. La conséquence inévitable de cette décision est que les processus accessoires à la décision sont également invalides.
[64] Les conseillers ayant illégalement été bannis de l’élection de mars 2016 et des élections futures auraient dû être des candidats éligibles et leur retrait illicite à la participation aux élections invalide les résultats de l’élection de mars 2016.
[65] De même, pour que le processus électoral soit démocratique et juste, les résultats de l’élection d’avril 2016 doivent également être annulés. Les membres prétendument élus à l’élection de mars 2016 n’ont pas participé à l’élection d’avril 2016 et les électeurs ont par conséquent été divisés.
[66] Considérant que la Bande se retrouve sans chef ni Conseil élu, il est nécessaire qu’une nouvelle élection ait lieu et qu’elle soit instituée conformément à l’article 3 de la Loi électorale. Une nouvelle élection devra être supervisée par un nouveau comité électoral, différemment constitué et devra être tenue par la Bande aussitôt qu’il sera raisonnablement possible de le faire. S’il n’y avait pas eu d’interférence illégale, l’élection de mars 2016, du début de son processus à sa toute fin, aurait duré environ trois mois; je ne peux voir pourquoi une nouvelle élection ne pourrait se tenir dans les trois mois du prononcé de ce jugement.
[67] Afin de s’assurer dans la mesure du possible que les conséquences de cette ordonnance ne perturbent pas inutilement l’administration de la Bande jusqu’à ce que le nouveau processus électoral soit complété, la gouvernance de Sturgeon Lake appelle le « statu quo » et le maintien des quatre demandeurs, Anita Parenteau, Danny Moosehunter, Micah Daniels et Wesley Ballantyne ainsi que Jonas Sanderson (qui n’est pas partie à la présente demande) aux postes de conseillers pour superviser la transition. Ceux-ci sont les seuls conseillers dûment élus et légalement légitimes au moment de la décision du tribunal d’appel, décision qui a été annulée.
[68] La cessation d’emploi de la gestionnaire externe de Sturgeon Lake Elaine Vandall par le chef et les conseillers élus lors de l’élection de mars 2016 est également invalide puisque ces derniers n’ont pas la compétence pour agir de la sorte. Le contrat d’Elaine Vandall avec Sturgeon Lake se termine au mois de janvier 2019 conformément à un contrat de service indépendant demandé par Affaires autochtones et du Nord Canada [AANC], qui établit ses pouvoirs et ses responsabilités, impliquant principalement la surveillance des activités financières de la Bande.
[69] Les recommandations répétées de la Cour relativement à l’adoption rapide de modifications à la Loi électorale pour aider à prévenir d’avoir à faire intervenir la Cour à chaque élection ont été ignorées et ont manifestement été inefficaces.
[70] Néanmoins, en plus des suggestions de la juge Kane dans la décision Felix 3 relativement aux possibles modifications à la Loi électorale (aux paragraphes 130 à 136), dont il n’a pas encore été tenu compte, la situation actuelle démontre également la nécessité d’établir un mécanisme indépendant d’examen ou de discipline pour les postes de DGÉ et de DAÉ dans l’éventualité où ceux-ci outrepassent leur compétence. À titre indicatif par exemple, leurs pouvoirs pourraient être définis par la RCB qui instaure le processus électoral et selon laquelle les membres sont nommés (Loi électorale, article 3). Une vérification plus approfondie de ce pouvoir pourrait être assurée par une modification de la Loi exécutive de telle sorte que le DGÉ et le DAÉ seraient visés par les dispositions disciplinaires (article 11 et 12 de la Loi exécutive). Toute modification nécessitera bien entendu que les procédures de modification prévues par l’article 16 de la Loi électorale soient respectées.
[71] Comme je l’ai mentionné aux parties, ce scénario demande un règlement par arbitrage afin que des modifications significatives soient apportées à la Loi électorale et à la Loi exécutive et que des retours futiles et répétés à la Cour soient évités. Il a été démontré que la Cour n’est pas une tribune efficace pour obtenir un processus électoral juste et non contesté pour Sturgeon Lake puisqu’elle s’est malheureusement montrée incapable d’offrir un règlement durable aux conflits internes causés par un véritable fossé creusé entre les membres.
JUGEMENT
LA COUR REND LE JUGEMENT SUIVANT :
1. La demande de contrôle judiciaire est accueillie;
2. La décision de destituer les demandeurs de leurs postes de conseillers, de les bannir de l’élection de mars 2016 et de leur interdire de se présenter comme candidat pour une période de trois mandats ou de neuf ans, la plus courte de ces périodes prévalant, est annulée;
3. Les résultats de l’élection de mars 2016 sont annulés;
4. Les résultats de l’élection d’avril 2016 sont annulés;
5. Sturgeon Lake devra mettre en place un processus électoral conformément à l’article 3 de la Loi électorale afin d’élire un chef et des conseillers aussitôt qu’il sera raisonnablement possible de le faire et dans les trois mois du prononcé du présent jugement;
6. Dans l’intervalle, le statu quo de la situation avant la tenue de l’élection illégale prévaut : les quatre demandeurs du présent recours Anita Parenteau, Danny Moosehunter, Micah Daniels, et Wesley Ballantyne, de même que Jonas Sanderson (qui n’est pas partie à la présente demande) conserveront leurs postes de conseillers et agiront dans le cours normal de leurs fonctions. Ces conseillers devront être rémunérés pour les postes qu’ils occupent de la date de leur congédiement abusif (le 3 mars 2016) jusqu’à la fin de leur dernier mandat (29 mars 2015) et de la date du présent jugement jusqu’à ce que la nouvelle élection soit tenue et qu’un nouveau chef et un nouveau Conseil soient élus. En cas de démissions dans l’intervalle, la rémunération liée au poste duquel une personne démissionne cessera à compter de la date d’entrée en vigueur de la démission, qui ne doit pas dépasser une période de trente jours à compter de la date de démission.
7. La cessation d’emploi de la gestionnaire externe de Sturgeon Lake Elaine Vandall par le chef et les conseillers élus lors de l’élection de mars 2016 est déclarée invalide.
« Michael D. Manson »
Juge
ANNEXE A
Sturgeon Lake First Nation Election Act, 2009 (Loi électorale)
[traduction]
Définitions
Article 2.7 « Manœuvre frauduleuse » signifie toute action accomplie par un représentant élu, chef ou conseiller, par laquelle il a utilisé illégalement ou à mauvais escient son nom ou sa position d’autorité ou de confiance pour obtenir certains avantages pour lui-même ou pour une autre personne, en contravention de ses fonctions officielles, de ses obligations de représentant ou des droits d’une autre personne, comprenant toute action ou omission étant reconnue par la loi ou la coutume comme étant une manœuvre frauduleuse. Le don coutumier de tabac, de vêtements ou de tout autre don fait à des fins légitimes ne constitue pas une manœuvre frauduleuse.
Déclenchement des élections
Article 3.1 Avant de déclencher une élection, une assemblée de Bande spéciale doit être tenue à la réserve de Sturgeon Lake pour choisir un directeur général des élections, un directeur adjoint des élections et un tribunal d’appel.
Article 3.2