Misquadis c. Canada (Procureur Général)

Misquadis c. Canada (Procureur Général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2002-10-11
Référence neutre
2002 CFPI 1058
Numéro de dossier
T-1274-99
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Première nation algonquine d'Ardoch c. Canada (Procureur général) (1re inst.) [2003] 2 C.F. 350
Date : 20021011
Dossier : T-1274-99
Référence neutre : 2002 CFPI 1058
ENTRE :
ROGER MISQUADIS, PETER OGDEN, MONA PERRY,
DOROTHY PHIPPS-WALKER ET LE CHEF BOB CRAWFORD,
en son nom et au nom de la
PREMIÈRE NATION ALGONQUINE D'ARDOCH, et
DARWIN LEWIS, et le
CONSEIL AUTOCHTONE DE WINNIPEG INC.
demandeurs
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE LEMIEUX
A. INTRODUCTION
[1] Le programme contesté dans la présente demande de contrôle judiciaire est la Stratégie de développement des ressources humaines autochtones (SDRHA), une initiative axée sur le marché du travail de Développement des ressources humaines Canada (DRHC) mise en oeuvre au moyen d'accords de financement connu sous le nom d'Accords de développement des ressources humaines autochtones (ADRHA) que DRHC a conclus avec certaines organisations autochtones à qui on a confié un contrôle considérable sur la planification, la conception et la prestation de programmes de formation professionnelle pour les peuples autochtones afin d'améliorer leurs aptitudes et leur employabilité et, une fois qu'ils ont trouvé des emplois, de les aider à les conserver.
[2] La question principale dans la présente demande consiste à déterminer si DRHC a contrevenu à l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte) en ne concluant pas d'ADRHA avec les organisations autochtones d'aide à l'emploi qui, selon les demandeurs, ont été mandatés pour promouvoir les programmes relatifs au marché du travail et qui sont comptables aux collectivités autochtones dans lesquelles ils vivent. L'absence d'ADRHA, au dire des demandeurs, a pour résultat qu'ils sont traités différemment des autres individus et collectivités autochtones qui ont signé des ADRHA, c'est-à-dire les organisations des Premières nations et des Métis qui vivent dans des réserves, et ainsi de leur refuser à eux et aux collectivités autochtones dans lesquelles ils vivent les avantages qu'offrent les ADRHA : soit le contrôle local des initiatives de formation professionnelle par les collectivités autochtones dans lesquelles les demandeurs vivent et à qui sont comptables les organisations mandatées par eux pour planifier, concevoir et assurer la prestation des services.
[3] Les demandeurs Roger Misquadis et Dorothy Phipps-Walker sont tous deux membres de bandes indiennes reconnues dans la Loi sur les Indiens et leurs noms ont été inscrits dans le registre des Indiens tenu en vertu de la Loi sur les Indiens. Ils ont toujours vécu hors réserve dans la région du Grand Toronto et ils sont membres de la collectivité autochtone de cette région. Ni l'un ni l'autre n'a de lien avec la bande ou la réserve dans laquelle il est inscrit.
[4] Le chef Bob Crawford et Mona Perry sont membres de la Première nation algonquine d'Ardoch et ses alliés (Ardoch). Ce sont deux Indiens qui, comme 100 000 autres Autochtones se trouvent dans la même situation, n'ont pas le droit d'être inscrits comme Indiens en vertu de la Loi sur les Indiens. Bob Crawford est le chef élu d'Ardoch, une Première nation qui regroupe 500 Autochtones, située près de Mattawa dans la vallée de l'Outaouais, mais qui n'est pas une bande indienne reconnue en vertu de la Loi sur les Indiens et qui n'a donc pas de réserve.
[5] Peter Ogden est un Mic-Mac originaire de la Nouvelle-Écosse qui vit maintenant à Hamilton avec sa famille. Son nom n'est pas inscrit au registre des Indiens.
[6] Le Conseil des Autochtones de Winnipeg Inc. (CAW) a été constitué en 1990 par suite de la fusion de deux organisations représentant les intérêts des membres de la collectivité autochtone de Winnipeg, la plus importante au Canada, comptant environ 60 000 à 70 000 résidents. Les associations fusionnées étaient l'Urban Indian Association, représentant des membres des Premières nations sans statut (essentiellement des Indiens non inscrits) de même que des personnes de descendance métisse. L'autre organisme, le Council of Status and Treaty Indians représentait les membres des Premières nations inscrits et visés par des traités.
[7] Selon les demandeurs, DRHC se rend coupable de discrimination réelle contre eux en raison de sa décision de conclure des ADRHA uniquement avec des organisations provinciales ou régionales affiliées à l'Assemblée des premières nations (APN), avec le Rassemblement national des Métis (RNM) et Inuit Tapirisat du Canada (ITC) avec lesquels le Canada a signé des accords types nationaux en 1996, ce qui est aggravé, d'après leurs prétentions, par la décision unilatérale de DRHC d'appliquer le volet urbain de la SDRHA dans les collectivités des Premières nations vivant dans les villes et, en Ontario, de rattacher à ce volet urbain les collectivités des Premières nations non inscrites vivant en milieu rural, comme Ardoch.
[8] Les demandeurs ne veulent pas retirer les avantages des ADRHA aux personnes qui en profitent à l'heure actuelle. Ils pensent que la SDRHA est une bonne stratégie qui laisse les collectivités autochtones traiter des problèmes autochtones liés au marché du travail. Les demandeurs souhaitent que DRHC veille à ce que les avantages de cette stratégie soient offerts également à tous les peuples autochtones.
[9] La SDRHA a eu deux prédécesseurs. La stratégie intitulée « Les chemins de la réussite » (Les chemins de la réussite), adoptée en 1991 pour une période de cinq ans, était une nouvelle stratégie qui misait sur la participation directe des Autochtones et des organisations autochtones aux programmes de formation professionnelle. Cette stratégie a été remplacée par la stratégie de Vers une nouvelle relation (Vers une nouvelle relation), un programme de trois ans, qui est demeuré en vigueur jusqu'au 31 mars 1999.
[10] Fondamentalement, les demandeurs considèrent que Les chemins de la réussite a été le programme qui a connu le plus de succès, sans créer de discrimination, son objectif principal étant de confier le contrôle local du processus décisionnel et la responsabilité aux peuples autochtones par l'entremise d'organisations représentatives.
[11] Les demandeurs soutiennent que la stratégie Vers une nouvelle relation, qui était fondée sur les accords nationaux conclus avec l'APN, le RNM et ITC, et qui a été appliquée par l'entremise des ententes bilatérales régionales (EBR), a marqué un recul parce qu'elle a retiré aux collectivités rurales non constituées en bandes le contrôle exclusif des programmes d'aide à l'emploi, du moins à Winnipeg, à Toronto, dans la péninsule du Niagara et en Ontario, pour le confier aux collectivités des Premières nations vivant dans les réserves. Ils soutiennent que DRHC les a exclus eux, et les collectivités dans lesquelles ils vivent, des bienfaits de la stratégie « Les chemins de la réussite » à laquelle ils avaient participé. Ils prétendent que dans le cadre des EBR le financement accordé aux collectivités des Premières nations vivant en milieu urbain et rural et non dans les réserves a diminué, avec pour résultat, par exemple, que des demandes individuelles de subventions visant à payer les frais d'inscription à des cours de formation leur ont été refusées. Ce qui est encore plus important, selon leurs prétentions, ils ont perdu le contrôle, qui était l'objectif des Chemins de la réussite, sur leur capacité de financer des programmes de formation qui répondaient davantage aux besoins de leurs électeurs.
[12] Malgré l'ajout du volet urbain dans la SDRHA, les demandeurs soutiennent que cette stratégie n'est pas meilleure que la stratégie Vers une nouvelle relation, qui comptait également un volet urbain, parce qu'elle continue de mettre l'accent sur les Premières nations vivant dans les réserves. Ils pensent que le volet urbain n'est rien de plus qu'une mesure concoctée par DRHC pour combler les lacunes constatées dans les villes et qui avaient été créées par les EBR.
[13] Dans sa plaidoirie, l'avocat représentant les demandeurs de Winnipeg a soutenu, pour les fins d'établir qu'il y a eu discrimination au sens de l'article 15 de la Charte, que les Premières nations vivant dans les réserves sont le groupe de comparaison approprié. Il en est ainsi parce que les Premières nations vivant dans les réserves ont conclu des ADRHA, alors que dans les collectivités dans lesquelles les demandeurs de Winnipeg et de l'Ontario vivent, il n'y a pas de tels accords.
[14] L'avocat des demandeurs de l'Ontario a suggéré un groupe de comparaison plus large, savoir les membres des collectivités autochtones ayant conclu des ADRHA (les Premières nations vivant dans les réserves de même que les Métis et les Inuit) comparativement à tous ceux qui n'ont pas signé d'ADRHA, c'est-à-dire les membres des Premières nations vivant dans les villes et les membres des Premières nations non inscrits vivant en milieu rural comme la Première nation d'Ardoch qu'il représente.
[15] Les articles premier et 15 de la Charte sont rédigés dans les termes suivants :
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.
1. The Canadian Charter of Rights and Freedoms guarantees the rights and freedoms set out in it subject only to such reasonable limits prescribed by law as can be demonstrably justified in a free and democratic society.
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.
Programmes de promotion sociale
(2) Le paragraphe (1) n'a pas pour effet d'interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer la situation d'individus ou de groupes défavorisés, notamment du fait de leur race, de leur origine nationale ou ethnique, de leur couleur, de leur religion, de leur sexe, de leur âge ou de leurs déficiences mentales ou physiques.
15. (1) Every individual is equal before and under the law and has the right to the equal protection and equal benefit of the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability.
Affirmative action programs
(2) Subsection (1) does not preclude any law, program or activity that has as its object the amelioration of conditions of disadvantaged individuals or groups including those that are disadvantaged because of race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability.
B. LES FAITS
[16] Les demandeurs tout autant que le Canada conviennent que les peuples autochtones du Canada sont aux prises avec un taux élevé de chômage et font face à des problèmes et à des obstacles particuliers dans leur recherche d'emploi et l'acquisition des compétences nécessaires. Les chemins de la réussite, Vers une nouvelle relation et la SDRHA ont pour objectif d'aider les peuples autochtones à développer leurs aptitudes au travail en les faisant participer à des programmes de développement du marché du travail élaborés et mis en oeuvre par des organisations autochtones, qui sont responsables du développement des ressources humaines, et en développant leur capacité à s'acquitter de cette responsabilité d'une manière qui traite des besoins particuliers des groupes et collectivités autochtones partout au Canada. Bref, ce sont les peuples autochtones, leurs collectivités et leurs fournisseurs de services autorisés qui connaissent le mieux, dans chaque région, les besoins du marché du travail et quelles sont les aptitudes requises pour y répondre.
[17] Des initiatives antérieures de formation professionnelle mises en oeuvre par le Canada n'ont pas connu de succès auprès des peuples autochtones parce que les collectivités autochtones n'ont pas participé à la conception et à la mise en oeuvre de stratégies visant à répondre aux besoins uniques du marché du travail de leurs collectivités respectives, qu'il s'agisse d'Autochtones vivant hors réserve en milieu urbain ou rural.
a) Les chemins de la réussite
[18] La stratégie « Les chemins de la réussite » reposait sur le fait que DRHC reconnaissait que les collectivités autochtones, qu'il s'agisse de Premières nations vivant dans les réserves ou en milieu urbain, de Métis ou d'Inuit, doivent participer directement à la gestion et à l'affectation des fonds pour les programmes de formation dans leurs collectivités respectives.
[19] La stratégie Les chemins de la réussite était fondée sur le principe du contrôle local du processus décisionnel. Le dossier des demandeurs renferme à la page 362 l'extrait suivant d'un document de travail de la stratégie Les chemins de la réussite de DRHC :
Ces problèmes (les taux élevés de chômage chez les Autochtones et le niveau très bas de compétences professionnelles) s'accentueront à moins que l'on améliore l'efficacité des politiques et des programmes en matière de développement socio-économiques et de perfectionnement des ressources humaines. Pour que cette mesure réussisse, les collectivités et organismes autochtones doivent avoir en main les leviers d'exécution et de contrôle de ces activités de formation et de recyclage. Une telle approche garantirait l'adaptation de ces activités aux besoins particuliers des Autochtones. [Non souligné dans l'original.]
[20] La stratégie Les chemins de la réussite reposait sur l'établissement, au palier national, d'un conseil de gestion national, composé de représentants des groupes autochtones et de fonctionnaires de DRHC et, à l'échelon local ou régional, de conseils locaux et régionaux de gestion composés cette fois exclusivement de représentants des groupes autochtones résidant dans les régions ou localités visées.
[21] Les demandeurs font les affirmations suivantes, pour ce qui concerne la stratégie Les chemins de la réussite, qui ne sont pas contestées par le Canada.
(i) À Winnipeg
[22] Pour la stratégie Les chemins de la réussite, DRHC avait l'intention de n'établir qu'un seul conseil de gestion à Winnipeg qui financerait les programmes et services de mise en valeur de la main-d'oeuvre à l'intention de tous les peuples autochtones dans cette ville sans savoir s'il s'agissait d'un Indien inscrit ou non inscrit, d'un Indien visé par un traité, d'un Métis ou d'un Inuit.
[23] Toutefois, l'Assembly of Manitoba Chiefs (AMC) et la Manitoba Metis Federation (MMF) se sont opposées à cette proposition parce qu'elles voulaient l'une et l'autre un conseil de gestion distinct pour leur circonscription.
[24] Au bout du compte, DRHC a cédé, ce qui a eu pour résultat que le contrôle, la gestion et la mise en oeuvre de la stratégie Les chemins de la réussite pour les Autochtones vivant à Winnipeg s'est fait de la façon suivante :
· un conseil de gestion local créé par l'AMC pour desservir uniquement les membres inscrits des Premières nations constituées en bandes;
· un conseil de gestion local créé par la MMF pour desservir uniquement les Métis, et
· le conseil de gestion de la région de Winnipeg (CGRW), un organisme créé par la collectivité autochtone de Winnipeg, pour desservir tous les Autochtones sans tenir compte de leur statut.
(ii) En Ontario
[25] En Ontario, dans le cadre de la stratégie Les chemins de la réussite, on a établi plusieurs conseils de gestion régionaux (CGR), notamment, pour ce qui concerne les intérêts des demandeurs en l'espèce :
· Le conseil de gestion de la péninsule du Niagara (le CGRPN) mandaté par la collectivité autochtone de la péninsule du Niagara pour offrir les services à leurs résidents dont le nombre s'élève à 32 000;
· Emploi et formation des Autochtones Miziwe Biik (Miziwe Biik) mandaté en 1991 par les 70 000 membres de la grande collectivité autochtone de la région du Grand Toronto (RGT) en tant que conseil de gestion régional pour desservir la collectivité;
· Le conseil de gestion régional Kajita Mikam établi et mandaté pour desservir les collectivités autochtones de l'Est de l'Ontario. Kajita Mikam était composé de représentants des bandes visées par la Loi sur les Indiens, des collectivités des Premières nations non inscrites comme la Première nation d'Ardoch et des Métis dans les régions desservies.
b) Vers une nouvelle relation
[26] En 1995, DRHC a entrepris de revoir la stratégie Les chemins de la réussite. Aux pages 597 et 600 du dossier des demandeurs, on trouve l'extrait suivant du document sur l'examen de la structure :
[TRADUCTION]
La population autochtone du Canada n'est pas homogène. Les initiatives prises dans le cadre de la politique gouvernementale se fondant uniquement sur l'hypothèse d'une telle homogénéité entraîneront vraisemblablement des conflits stériles et un manque d'efficacité, détournant des énergies qui auraient pu être consacrées à des priorités beaucoup plus importantes. Pour être efficaces, les politiques doivent tenir compte de la réalité des populations autochtones vivant en milieu urbain, des Inuit, des Métis et des Premières nations. Ces politiques doivent reconnaître la très grande diversité régionale des collectivités autochtones existantes, de leurs gouvernements, de leurs institutions et des relations intergouvernementales.
La diversité des collectivités autochtones qui fournissent les services doit être basée sur le milieu communautaire, et faire appel à de très nombreuses autorités autochtones, établissements de perfectionnement et autres autorités connexes. L'aspect fondamental des programmes doit être conçu, géré et mis en oeuvre par les Autochtones dans leurs collectivités. [Non souligné dans l'original.]
[27] Aux termes des accords cadres nationaux, DRHC a conclu dans tout le Canada cinquante-quatre (54) EBR avec des représentants de l'APN. DRHC n'a pas conclu d'EBR avec les collectivités des Premières nations vivant dans les villes ou les Indiens non inscrits vivant en milieu rural. En fait, le Canada a créé un programme urbain.
(i) Au Manitoba
[28] DRHC a conclu avec l'AMC, à l'échelon de la province, une EBR qui englobait la responsabilité pour tous les membres des Premières nations du Manitoba vivant dans les villes et inscrits en vertu de la Loi sur les Indiens. Il a également conclu une EBR avec la MMF qui avait la responsabilité de desservir tous les autres peuples autochtones.
[29] À Winnipeg, comme dans le cadre de la stratégie Les chemins de la réussite, l'AMC et la MMF ont mis sur pied des conseils de gestion locaux mais, contrairement à ce qui se passait dans la stratégie Les chemins de la réussite, le CGRW, dans le cadre de la stratégie Vers une nouvelle relation, ne participait plus aux initiatives autochtones axées sur le marché du travail parce que DRHC n'a pas négocié d'EBR ni avec le CGRW ni avec l'AWC malgré que ces derniers aient exprimé leur crainte qu'en l'absence d'une EBR il n'y ait plus dans cette ville d'organisme chargé de fournir les services autorisés sans tenir compte du statut et que la collectivité autochtone de Winnipeg et ses résidents perdraient le contrôle local sur la programmation, ce qui aurait pour effet de créer une inégalité de traitement pour les peuples autochtones.
(ii) En Ontario
[30] La stratégie Vers une nouvelle relation a eu des résultats semblables en Ontario. DRHC n'a pas conclu d'EBR avec les collectivités des Premières nations vivant en milieu urbain ou non inscrites. Le contrôle sur le financement, l'établissement des priorités en matière de formation, la conception des programmes de formation et l'approbation des candidats est passé aux bandes des Premières nations vivant dans les réserves. En Ontario, de nombreuses bandes des Premières nations se sont unies pour établir un conseil de gestion local afin de desservir plusieurs collectivités autochtones vivant dans des réserves dans une région géographique bien définie.
[31] Roger Misquadis a dû faire une demande à la bande de l'île Manitoulan dans laquelle il est inscrit, mais avec laquelle, selon ses prétentions, il n'a aucun lien puisqu'il a vécu à Toronto toute sa vie. Dorothy Phipps-Walker est dans la même situation. Selon DRHC, elle est inscrite dans la bande du Lac Seul dont la réserve est située dans le nord-ouest de l'Ontario. Elle ne connaît pas les membres de la bande, elle n'a jamais vécu dans la réserve et elle n'en n'a jamais reçu de service.
[32] Kajita Mikam, le conseil de gestion local dans la vallée de l'Outaouais, a été réorganisé pour exclure les Ardoch.
[33] Miziwe Biik et le CGRAPN ont continué d'exister en vertu du régime des EBR mais n'ont reçu de financement que pour desservir les Autochtones non affiliés définis par DRHC comme étant des personnes qui n'étaient pas membres des bandes ontariennes ou qui étaient desservies par des organisations métisse. Ces bandes ontariennes et ces organisations métisse assument la responsabilité d'environ 80 % de la population autochtone de l'Ontario.
(iii) Le programme d'emploi à l'intention des Autochtones vivant en milieu urbain en vertu de la stratégie de Vers une nouvelle relation
[34] L'avocat des demandeurs de l'Ontario a reproduit les deux extraits suivants tirés du Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA) pour démontrer que les collectivités des Premières nations vivant en milieu urbain et n'étant pas inscrites sont extrêmement pauvres, marginalisées et ignorées :
Il faudra remplacer la réglementation et les distinctions arbitraires qui ont débouché sur la prestation de services sociaux et de santé différents mais inégaux, basée sur le statut - Indien, Métis ou Inuit - (et chez les Premières nations, selon que la personne habite ou non dans une réserve), par des règles d'accès qui donnent à tous les peuples autochtones les mêmes possibilités en matière de santé physique et sociale. (CRPA, volume III, page 225)
Dans de nombreuses villes, les Autochtones vivent dans la pauvreté et sont désorganisés. Les gouvernements n'ont pas adopté de politiques cohérentes et coordonnées pour répondre aux besoins des populations autochtones urbaines [...] On les a en grande partie exclus des discussions sur l'autonomie gouvernementale et le développement institutionnel. Collectivement, les Autochtones citadins n'ont guère de visibilité et ils possèdent peu de pouvoirs. Il est évident que les Autochtones vivant en ville ont besoin de toute urgence de ressources et d'assistance afin d'appuyer les organisations existantes et de créer de nouvelles institutions pour favoriser le renforcement de leur identité culturelle. (CRPA, volume IV, page 531)
[35] Le Canada reconnaît que dans le cadre des négociations des EBR, et par la suite, des préoccupations ont été exprimées au sujet des lacunes perçues dans la capacité des Premières nations signataires d'une EBR de desservir toutes les populations autochtones vivant en ville et hors réserve et, pour répondre à ces préoccupations, DRHC a adopté, dans le cadre de la stratégie Vers une nouvelle relation, un programme spécial appelé Programme d'emploi pour les Autochtones vivant en milieu urbain.
[36] En vertu de ce programme, DRHC a d'abord alloué, dans le cadre de la stratégie Vers une nouvelle relation, 21 000 000 $ de financement répartis sur trois ans à trois organisations autochtones choisies afin de mieux cibler les besoins de perfectionnement des Autochtones vivant dans les villes pour leur donner accès au marché du travail. Les trois organisations qui ont reçu des fonds étaient l'Association nationale des centres d'amitié (ANCA), l'Association des femmes autochtones du Canada (AFAC) et le Congrès des peuples autochtones (CPA).
[37] L'ANCA représente les intérêts de sept associations provinciales et territoriales et regroupe 112 centres d'amitié. L'AFAC est une organisation politique représentant les intérêts des femmes autochtones; et le CPA est un organisme national qui est le porte-parole des peuples autochtones non visés par la Loi sur les Indiens, des Indiens qui ont recouvré leur statut et des populations autochtones qui ne résident pas dans les réserves. Par suite des accords, DRHC soutient que les populations autochtones des villes, y compris celles qui résidaient dans la région du Grand Toronto, ou dans la péninsule du Niagara et à Winnipeg, ont été en mesure de demander du financement pour appuyer les activités d'emploi et de formation dans les régions urbaines.
(iv) Une EBR distincte - Le Cercle
[38] En plus de mettre en oeuvre le programme d'emploi pour les Autochtones vivant en milieu urbain, DRHC a conclu une EBR distincte avec le Cercle de développement du marché du travail pour les Autochtones (le Cercle) en mai 1997. Le Cercle est composé de représentants de six organisations autochtones de l'Ontario, y compris le CGRAPN et Miziwe Biik. Cette EBR compte deux volets de financement. Tout d'abord, une contribution de 5,5 millions $ au cours de l'exercice financier 1997/1998 et la même somme versée au cours de l'exercice financier 1998/1999 pour appuyer les programmes de développement du marché du travail pour les Autochtones vivant dans les villes ontariennes qui ne sont pas visés par une autre EBR.
[39] En vertu de ce volet, le financement était limité à la formation professionnelle et à des services d'aide à l'emploi pour les personnes suivantes :
a) les membres des Premières nations vivant à l'extérieur de la province;
b) les personnes sans statut qui ne se considèrent pas comme Métis et qui n'étaient pas membres d'une Première nation ou d'une communauté inuit;
c) les Indiens inscrits qui n'ont aucun lien avec une bande (inscrits sur la liste générale); et
d) les employeurs et institutions autochtones qui n'étaient pas rattachés à une Première nation, à une communauté métisse ou autre.
[40] Le deuxième volet de l'EBR du Cercle consistait en une contribution d'environ 4 000 000 $ dans l'exercice financier 1997/1998 et d'un montant presque identique pour l'exercice financier 1998/1999 afin d'appuyer les programmes de développement du marché du travail pour les Autochtones dans les régions géographiques desservies par les six organisations membres du Cercle, y compris les collectivités urbaines desservies par le CGRAPN (péninsule du Niagara) et Miziwe Biik (Toronto).
c) La stratégie du développement des ressources humaines autochtones (SDRHA)
[41] L'objectif et la structure de la SDRHA sont semblables à ceux de la stratégie Vers une nouvelle relation, mais elle cherche en plus à améliorer cette stratégie et à l'étendre. Elle a un volet urbain. Comme il l'avait fait dans le cadre de la stratégie Vers une nouvelle relation, DRHC a établi des contacts directs avec l'APN, le RNM et ITC. Des ADRHA ont ensuite été conclus avec des organisations provinciales et sous-régionales affiliées aux trois organisations autochtones nationales.
[42] DRHC affirme que la SDRHA a été mise en oeuvre à la suite d'un processus de consultation intensif qui a été mené auprès des porte-paroles autochtones, notamment l'APN, le RNM, ITC de même que le CPA, l'AFAC et des organisations et des personnes disant représenter les populations autochtones vivant dans les villes et hors réserve.
[43] Pour les demandeurs, la SDRHA n'a pas donné des résultats différents de son prédécesseur, Vers une nouvelle relation, pour ce qui est des EBR. Ses effets sont les mêmes : exclusion des bienfaits des ADRHA en termes de contrôle local des programmes liés au marché du travail.
[44] Au Manitoba, DRHC a conclu des ADRHA avec les deux signataires des EBR antérieurs, soit l'AMC et la MMF, en leur transférant la responsabilité et le contrôle des programmes de formation et d'emploi pour tous leurs membres, que ceux-ci vivent ou non dans des réserves. L'ACW a demandé à DRHC de conclure avec lui un ADRHA portant sur la ville de Winnipeg, mais DRHC a refusé sans fournir de raison, selon les demandeurs. Comme dans le cadre des stratégies Les chemins de la réussite et Vers une nouvelle relation, l'AMC et la MMF devaient travailler à Winnipeg par l'entremise des conseils de gestion locaux distincts qu'ils contrôlaient. À l'audition de la présente demande, j'ai été informé que l'AMC avait dissous son conseil de gestion local. Pour le remplacer, l'AMC a mis en oeuvre un plan en vertu duquel des services seraient fournis directement par les Premières nations en passant par les vingt signataires des sous-accords qui devaient avoir des bureaux à Winnipeg.
[45] Le même scénario s'est répété en Ontario. Un signataire d'une EBR est devenu le signataire d'un ADRHA. Miziwe Biik, le CGRAPN et les Algoquins d'Ardoch ont demandé qu'il y ait des négociations en vue de la signature d'un ADRHA, mais on leur a refusé cette possibilité sans leur donner de raison, toujours selon eux.
[46] Au cours des plaidoiries, l'accent a porté sur la façon dont le volet distinct, c'est-à-dire le volet visant les Indiens en ville et hors réserve, a été mis en place et comment il diffère des ADRHA. Il y a également eu de la controverse au sujet de la sélection du fournisseur de services au moyen d'une demande de proposition (DP).
[47] Dans certains centres, comme à Winnipeg, ou dans une province comme l'Ontario, DRHC a choisi le fournisseur de services pour le volet visant les Autochtones citadins et vivant hors réserve en ayant recours à une DP.
[48] Au Manitoba, le fournisseur de services choisi a été le Centre for Aboriginal Human Resources Development (CAHRD). L'AWC a présenté une soumission en réponse à la demande de proposition et a appuyé la proposition du CAHRD. L'AWC avait informé le Canada avant le lancement de la demande de proposition visant Winnipeg qu'il estimait être habilité à conclure un ADRHA avec DRHC et que la collectivité autochtone de Winnipeg lui en avait confié le mandat.
[49] Le CAHRD a signé un accord avec DRHC qui exigeait qu'il mette en oeuvre les programmes de développement des ressources humaines, et s'occupe entre autres choses de la conception de programmes de formation qui seraient assurés à toutes les populations autochtones de Winnipeg, sans tenir compte de leur statut. Il fournit donc des programmes d'aide à l'emploi sans tenir compte du statut, comme le CGRW l'avait fait auparavant dans le cadre de la stratégie Les chemins de la réussite.
[50] En Ontario, DRHC a fait une demande de proposition afin que des programmes liés au marché du travail soient offerts, à l'échelon de la province, à toute la population autochtone non affiliée résidant en Ontario.
[51] Le Cercle, auquel Miziwe Biik et le CGRAPN ont tous deux participé en tant que mécanismes locaux de prestation proposés, ont répondu à la demande de proposition, mais leur offre n'a pas été retenue. Les soumissions retenues ont été celles de l'Ontario Federation of Indian Friendship Centers (OFIFC) jumelée à celle du Grand River Employment and Training (OFIFC/GREAT)
[52] Toutefois, l'OFIFC, en raison d'une résolution adoptée à son assemblée générale, a abandonné sa proposition de desservir la région du Grand Toronto parce que, selon elle, elle n'avait pas le mandat de desservir cette région. DRHC a donc choisi, sans faire de demande de proposition, Miziwe Biik avec qui il a conclu un accord.
[53] Dans le cadre de la SDRHA, aucun ADRHA n'a été conclu avec les collectivités des Premières nations qui vivent dans les régions rurales hors réserve comme les Algonquins d'Ardoch. Leurs membres sont regroupés dans le volet urbain dont le signataire est, comme il est indiqué ci-dessus, OFIFC/GREAT qui a nommé, à titre d'organisme de prestation local, Kajita Mikam pour desservir, dans cette région, la collectivité d'Ardoch.
[54] Les demandeurs critiquent DRHC. Ils prétendent qu'au lieu de négocier des ADRHA avec les membres des Premières nations vivant dans les villes et n'ayant pas de statut en passant par leurs collectivités et leurs organismes représentatifs, DRHC leur a unilatéralement imposé un programme distinct, soit le volet réservé aux Autochtones vivant en milieu urbain et hors réserve. Ils prétendent que ce volet n'accorde aux membres des Premières nations vivant dans les villes et n'ayant pas de statut aucun contrôle sur les fonds affectés à la formation. Le fournisseur de services n'est pas mandaté par la collectivité autochtone et n'est ni responsable ni redevable à cette collectivité, mais bien à DRHC, comme le serait tout entrepreneur commercial.
[55] Le Canada prétend que DRHC a ajouté le volet visant les Autochtones vivant dans les villes et hors réserve à la SDRHA en réponse aux plaintes formulées par certains groupes qui prétendaient représenter ce groupe d'Autochtones au sujet des problèmes qu'ils disaient éprouver pour avoir accès aux programmes administrés par les signataires d'EBR. Le Canada affirme que les Premières nations qui ont signé des ADRHA sont tenues d'assurer l'accès aux programmes à leurs membres ou électeurs, que ceux-ci vivent ou non dans les réserves. Il y a une clause de non-discrimination dans chaque ADRHA. Par conséquent, le Canada prétend que le volet visant les Autochtones vivant en milieu urbain et hors réserve a simplement pour but de donner aux Autochtones vivant hors réserve une source additionnelle d'accès aux programmes. Le signataire de l'ADRHA, dont les membres vivent dans les réserves, est principalement responsable de desservir la totalité de ses membres peu importe l'endroit où ils vivent.
[56] DRHC prétend que le choix d'un fournisseur de services approprié pour les Autochtones vivant hors réserve dans bon nombre de centres urbains est rendu difficile en raison du grand nombre d'organismes qui prétendent parler en leur nom. Par conséquent, pour choisir l'organisme représentatif approprié, DRHC affirme avoir contacté en premier lieu les porte-parole autochtones pour vérifier s'il existait un consensus quant à savoir quel organisme devrait être choisi comme titulaire de l'ADRHA pour une ville ou une région donnée. Dans bon nombre de cas, ce consensus existait, par exemple, en Saskatchewan, en Alberta et dans certaines parties de la Colombie-Britannique. Ce n'est que lorsqu'il n'y avait pas de consensus entre les porte-parole autochtones que DRHC a eu recours à la demande de proposition. Ce processus a été utilisé pour choisir les fournisseurs de services en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, en Ontario, dans la région de Winnipeg et dans la région du Grand Vancouver.
C. LES QUESTIONS EN LITIGE
[57] Les parties conviennent que les questions suivantes sont soulevées dans la présente instance :
a) La SDRHA contrevient-elle au paragraphe 15(1) de la Charte en faisant de la discrimination à l'encontre des Autochtones vivant dans les villes et hors réserve?
b) Dans l'affirmative, cette discrimination peut-elle se justifier au regard de l'article premier de la Charte?
c) Dans la négative, quel est le redressement approprié?
[58] Ces questions en litige font ressortir une différence fondamentale entre les démarches utilisées par les demandeurs et DRHC pour décrire les avantages de la SDRHA. DRHC est d'avis que le grand avantage de la SDRHA est de donner accès aux programmes, et que le contrôle exercé par la collectivité locale est simplement un objectif de la stratégie, mais pas un avantage.
[59] Le Canada aborde la « question du contrôle par la collectivité locale » de façon directe. Il reconnaît que l'un des objectifs qu'il poursuivait ouvertement en établissant la SDRHA était de transférer la responsabilité de la conception et de la prestation des programmes liés au marché du travail directement aux organisations autochtones. Le Canada déclare que la SDRHA devait avoir suffisamment de souplesse pour permettre aux organisations d'exercer le pouvoir de prendre les décisions nécessaires pour répondre aux besoins de leurs collectivités tout en ayant la responsabilité d'atteindre des résultats clairs sur le plan du rendement.
[60] Le Canada prétend que l'objectif du contrôle par la collectivité locale est un objectif relatif qui ne peut être atteint que si l'on tient compte de la diversité des situations que vivent les populations autochtones du Canada. C'est ce qui est d'ailleurs écrit dans le mémoire du Canada :
[TRADUCTION]
Le Canada n'a jamais eu l'intention que le concept de « contrôle par la collectivité locale » signifie de confier à chaque collectivité autochtone au Canada le contrôle de la conception et de l'élaboration de programmes de formation et de perfectionnement. Au contraire, l'intention était d'essayer de ramener le contrôle des programmes et des services de ressources humaines plus près de la collectivité en faisant participer les populations autochtones (par l'entremise de leurs organismes représentatifs) à la conception et à la prestation des programmes dans la mesure et aux paliers appropriés. L'objectif était de confier le processus décisionnel au palier susceptible de maximiser l'efficacité de l'élaboration et de la prestation de programmes de formation et de recherche d'emplois pour tous les Autochtones. L'objectif premier de la SDRHA est d'augmenter les occasions d'emploi et de formation pour les Autochtones, non pas le degré de contrôle local ou d'habilitation. [Non souligné dans l'original.]
[61] DRHC élabore sur cet objectif important de la SDRHA qui consiste à assurer la prestation efficace de programmes aux personnes qui y sont admissibles. Il soutient que pour atteindre cette efficacité et réaliser des économies d'échelle, DRHC a dû parvenir à un équilibre en négociant des ADRHA avec les organisations communautaires qui pouvaient démontrer qu'elles avaient l'infrastructure nécessaire pour assurer la mise en oeuvre des programmes.
[62] DRHC prétend avoir signé des ADRHA avec les organisations seulement lorsqu'il existait une masse critique, du point de vue du nombre d'habitants, et que le mot « local » utilisé dans ce contexte signifiait simplement que les décisions seraient prises au palier qui serait le mieux en mesure d'assurer le développement et la concrétisation d'occasions d'emplois, de formation et de perfectionnement des aptitudes professionnelles pour les Autochtones.
[63] Les demandeurs prétendent pour leur part que la SDRHA est un programme complet qui offre un certain nombre d'avantages clés, dont le contrôle par la collectivité locale est l'un des plus importants puisque cet avantage donne à la collectivité le contrôle sur la conception des programmes, leur prestation et leur mise en oeuvre ainsi que sur la répartition du financement dans un domaine où DRHC ne participe plus à ces fonctions puisqu'il les leur a transférées par l'entremise des ADRHA. Les demandeurs prétendent que cet avantage que représente le contrôle par la collectivité locale donne aux collectivités la flexibilité de concevoir et de mettre en oeuvre des stratégies axées sur le marché du travail conçues pour répondre à leurs besoins respectifs à cet égard. Qui plus est, grâce à la SDRHA, les Autochtones disposent d'une organisation communautaire représentative qui est contrôlée au palier local, qui doit répondre de ses gestes devant eux et qui connaît bien la collectivité.
[64] Les demandeurs contestent les raisons fournies par DRHC pour les avoir exclus : la masse critique et le manque de consensus après consultation avec eux. Ils prétendent que la masse critique n'est pas un problème à Winnipeg et à Toronto. C'est peut-être le cas dans d'autres régions. Mais, Ardoch a informé DRHC qu'elle est disposée à se joindre au CGRAPN ou à d'autres collectivités des Premières nations vivant hors réserve et en milieu rural dans la