Conseil de la bande dénée de Ross River c. Canada

Conseil de la bande dénée de Ross River c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2002-06-20
Référence neutre
2002 CSC 54
Recueil
[2002] 2 RCS 816
Numéro de dossier
27762
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Yukon
Sujets
Droit des autochtones
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27762
Contenu de la décision
Conseil de la bande dénée de Ross River c. Canada, [2002] 2 R.C.S. 816, 2002 CSC 54
Norman Sterriah, au nom de tous les membres du
Conseil de la bande dénée de Ross River, et la
Ross River Dena Development Corporation Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef du Canada et
le gouvernement du Yukon Intimés
et
Le procureur général de la Colombie-Britannique et
la Coalition of B.C. First Nations Intervenants
Répertorié : Conseil de la bande dénée de Ross River c. Canada
Référence neutre : 2002 CSC 54.
No du greffe : 27762.
2001 : 11 décembre; 2002 : 20 juin.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel du territoire du yukon
Indiens — Réserves — Création de réserves en l’absence de traité régissant la question — Terres occupées par une bande indienne au Yukon depuis les années 1950 — Terres mises de côté par des fonctionnaires — Conditions légales d’établissement des réserves — Les terres mises de côté ont-elles la qualité de réserve? — Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5, art. 2(1) « réserve » — Loi sur les terres territoriales, S.R.C. 1952, ch. 263, art. 18d).
À la suite d’une demande de remboursement de taxes sur le tabac vendu dans un village indien au Yukon, un différend a pris naissance relativement au statut de ce village. Si celui-ci constituait une réserve, une exemption de la taxe pouvait à bon droit être demandée. Les intimés ont plaidé qu’aucune réserve n’avait été créée à cet endroit. Dans les années 1950, les membres de la bande appelante, qui est une bande reconnue en vertu de la Loi sur les Indiens , ont été autorisés à s’établir à l’endroit qui est maintenant leur village, les terres en question n’étant visées par aucun traité. De 1953 à 1965, des discussions et des mesures administratives ont, selon le cas, été tenues ou prises relativement au statut de la collectivité. En 1965, le chef de la division des ressources du ministère du Nord canadien et des Ressources nationales a informé la division des Affaires indiennes du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration de l’époque que le site du village avait été réservé pour la division des Affaires indiennes. Cette lettre a été inscrite au registre des terres de réserve prévu par la Loi sur les Indiens . Par suite d’une requête présentée par les appelants, le juge qui en était saisie a déclaré que les terres occupées par la bande constituaient une réserve. Dans une décision rendue à la majorité, la Cour d’appel a accueilli l’appel formé par les intimés contre cette déclaration.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Binnie, Arbour et LeBel : Vu l’absence d’intention, par des personnes habilitées à lier la Couronne, de créer une réserve, aucune réserve n’a été créée sur le plan juridique. Tant au Yukon qu’ailleurs au Canada, il ne semble pas exister une seule et unique procédure de création de réserves, quoique la prise d’un décret ait été la mesure la plus courante et, indubitablement, la meilleure et la plus claire des procédures utilisées à cette fin. Quelle que soit la méthode utilisée, la Couronne doit avoir eu l’intention de créer une réserve. Il faut que ce soit des représentants de la Couronne investis de l’autorité suffisante pour lier celle‑ci qui aient eu cette intention. Par exemple, cette intention peut être dégagée soit de l’exercice du pouvoir de l’exécutif — par exemple la prise d’un décret — soit de l’application de certaines dispositions législatives créant une réserve particulière. Des mesures doivent être prises lorsqu’on veut mettre des terres à part. Cette mise à part doit être faite au profit des Indiens. La bande visée doit avoir accepté la mise à part et avoir commencé à utiliser les terres en question. Le cadre législatif pourvoyant à la création des réserves au Yukon a restreint — sans toutefois l’écarter — l’application de la prérogative royale à cet égard. Quoi qu’il en soit, que le pouvoir de créer des réserves tire son origine de la prérogative royale ou de dispositions législatives, c’est le gouverneur en conseil qui est titulaire de ce pouvoir dans un cas comme dans l’autre.
En l’espèce, des terres ont été mises de côté, mais aucune intention de créer une réserve n’a été manifestée par des personnes habilitées à lier la Couronne. Les faits démontrent qu’à aucun moment des représentants de la Couronne n’ont déclaré à la bande que la Couronne avait décidé de créer une réserve à leur intention, et qu’aucune personne habilitée à lier la Couronne n’a jamais donné son aval à la création d’une réserve à l’endroit en question. Les fonctionnaires qui préconisaient effectivement la création d’une réserve n’ont jamais détenu le pouvoir de mettre des terres à part et de créer une réserve. Bien que des terres aient été mises de côté pour la bande, elles n’ont pas la qualité de réserve.
Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux-Dubé et Bastarache : Il y a accord avec la conclusion du juge LeBel selon laquelle la Couronne n’a à aucun moment eu l’intention d’établir une réserve en l’espèce. Toutefois, la prérogative royale de mettre des terres de côté pour les peuples autochtones n’a jamais été limitée par voie législative, ni expressément ni par implication nécessaire. La Loi sur les Indiens n’établit pas de mécanisme formel de création de réserves. La définition de « réserve » au par. 2(1) de cette loi ne limite pas la capacité de la Couronne de mettre des terres de côté à l’usage des peuples autochtones, mais elle sert uniquement à identifier, parmi les terres mises de côté, celles qui l’ont été en tant que réserves au sens de la Loi. L’alinéa 18d) de la Loi sur les terres territoriales de 1952 ne restreint pas non plus l’application de la prérogative de la Couronne en matière de création de réserves. Cette disposition n’a pas pour objet la création de réserves comme telles, mais vise plutôt à permettre au gouverneur en conseil de soustraire à l’aliénation des terres de la Couronne pour lesquelles on envisage un autre usage. Bien que l’al. 18d) établisse un mécanisme de mise à part de terres aux fins de création d’une réserve, il n’est pas le seul mécanisme permettant de réaliser cette fin et il n’a pas pour effet d’assortir de conditions ou restrictions l’exercice de la prérogative de la Couronne en matière de création de réserves.
Jurisprudence
Citée par le juge LeBel
Arrêt appliqué : R. c. Sioui, [1990] 1 R.C.S. 1025; arrêts mentionnés : R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456; Attorney-General c. De Keyser’s Royal Hotel, Ltd., [1920] A.C. 508; Ville de Hay River c. La Reine, [1980] 1 C.F. 262; Canadien Pacifique Ltée c. Paul, [1988] 2 R.C.S. 654; Bande indienne de St. Mary’s c. Cranbrook (Ville), [1997] 2 R.C.S. 657.
Citée par le juge Bastarache
Arrêts mentionnés : R. c. Operation Dismantle Inc., [1983] 1 C.F. 745, conf. par [1985] 1 R.C.S. 441; Attorney-General c. De Keyser’s Royal Hotel, Ltd., [1920] A.C. 508; R. c. Eldorado Nucléaire Ltée, [1983] 2 R.C.S. 551; Sparling c. Québec (Caisse de dépôt et placement du Québec), [1988] 2 R.C.S. 1015.
Lois et règlements cités
Acte des Sauvages, 1876, S.C. 1876, ch. 18, art. 3(6).
Acte pourvoyant à l’organisation du Département du Secrétaire d’État du Canada, ainsi qu’à l’administration des Terres des Sauvages et de l’Ordonnance, S.C. 1868, ch. 42.
Lettres patentes constituant la charge de Gouverneur général du Canada (1947). Dans Gazette du Canada, partie I, vol. 81, p. 3109 [reproduites dans L.R.C. 1985, App. II, no 31].
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(24) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 .
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, art. 17 .
Loi de la taxe sur le tabac, L.R.Y. 1986, ch. 170.
Loi des terres fédérales, S.R.C. 1927, ch. 113 [abr. 1950, ch. 22, art. 26], art. 74.
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5, art. 2(1) « bande », « réserve » [abr. & rempl. ch. 17 (4e suppl.), art. 1(1) ], « terres désignées » [aj. idem, art. 1(2) ], (2), 18(1), (2), 20 à 25, 28, 36 à 38, 42, 44, 46, 48 à 51, 58, 60, 87(1).
Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, ch. 149, art. 21.
Loi sur les terres territoriales, L.R.C. 1985, ch. T-7, art. 23d) [rempl. 1994, ch. 26, art. 68].
Loi sur les terres territoriales, S.R.C. 1952, ch. 263, art. 18 [maintenant L.R.C. 1985, ch. T-7, art. 23 ].
Doctrine citée
Bartlett, Richard H. Indian Reserves and Aboriginal Lands in Canada : A Homeland — A Study in Law and History. Saskatoon : Native Law Centre, University of Saskatchewan, 1990.
Canada. Commission royale sur les peuples autochtones. Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 1, Un passé, un avenir, et vol. 2, Une relation à redéfinir, partie 2. Ottawa : La Commission, 1996.
Evatt, Herbert Vere. The Royal Prerogative. Sydney, Australia : The Law Book Co., 1987.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, loose-leaf ed. Scarborough, Ont. : Carswell (loose-leaf updated 2001, release 1).
Hogg, Peter W., and Patrick J. Monahan. Liability of the Crown, 3rd ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 2000.
Lordon, Paul. La Couronne en droit canadien. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 1992.
Woodward, Jack. Native Law. Toronto : Carswell (loose-leaf updated 2001, release 2).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Territoire du Yukon (1999), 182 D.L.R. (4th) 116, 131 B.C.A.C. 219, 72 B.C.L.R. (3d) 292, [2000] 4 W.W.R. 390, [2000] 2 C.N.L.R. 293, [1999] Y.J. No. 121 (QL), 1999 BCCA 750, qui a infirmé un jugement de la Cour suprême du Territoire du Yukon, [1998] 3 C.N.L.R. 284, [1998] Y.J. No. 63 (QL), qui avait déclaré qu’une parcelle de terrain constituait une réserve indienne au sens de la Loi sur les Indiens . Pourvoi rejeté.
Brian A. Crane, c.r., et Ritu Gambhir, pour les appelants.
Brian R. Evernden et Jeffrey A. Hutchinson, pour l’intimée Sa Majesté la Reine du chef du Canada.
Penelope Gawn et Lesley McCullough, pour l’intimé le gouvernement du Yukon.
Richard J. M. Fyfe, Paul E. Yearwood et Patrick G. Foy, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
Leslie J. Pinder, pour l’intervenante la Coalition of B.C. First Nations.
Version française des motifs du juge en chef McLachlin et des juges L’Heureux-Dubé et Bastarache rendus par
1 Le juge Bastarache — J’ai lu les motifs de mon collègue et, tout comme lui, je suis d’avis qu’il n’y a pas eu création de réserve en l’espèce. Comme l’a souligné mon collègue, parmi les conditions essentielles à la création d’une réserve au sens du par. 2(1) de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5 , mentionnons l’existence d’un acte de la Couronne ayant pour effet de mettre de côté des terres de la Couronne à l’usage d’une bande indienne et l’intention, manifestée par des personnes ayant le pouvoir de lier la Couronne, de créer une réserve. En l’espèce, la preuve révèle que la Couronne n’a jamais eu l’intention d’établir une réserve au sens de cette loi.
2 Bien que je sois d’accord avec le dispositif proposé par mon collègue, je ne peux, en toute déférence, souscrire à son affirmation selon laquelle l’al. 18d) de la Loi sur les terres territoriales, S.R.C. 1952, ch. 263, a restreint la prérogative royale de créer des réserves. De plus, j’estime qu’il est important d’indiquer clairement comment interagissent la prérogative de la Couronne et le par. 2(1) de la Loi sur les Indiens . Ce paragraphe ne limite pas la prérogative que possède la Couronne d’agir en matière de terres destinées à l’usage des Indiens, mais il définit plutôt le mot « réserve » pour l’application de cette loi. L’alinéa 18d) de la Loi sur les terres territoriales de 1952 confère au gouverneur en conseil le pouvoir discrétionnaire de soustraire à l’aliénation des terres de la Couronne, et ce pour un large éventail de fins d’intérêt public, y compris le bien‑être des Indiens. À mon avis, ni l’une ni l’autre de ces dispositions — expressément ou par implication nécessaire — n’ont pour effet de limiter l’étendue du pouvoir de la Couronne de mettre des terres de côté pour les peuples autochtones.
3 Toutes les parties sont d’avis que le pouvoir de créer des réserves était initialement fondé sur l’exercice de la prérogative royale. On estime que ce pouvoir fait partie de la prérogative royale concernant l’administration et l’aliénation des biens publics, y compris les terres de la Couronne (voir P. Lordon, c.r., La Couronne en droit canadien (1992), p. 107). Les appelants soutiennent néanmoins que l’exercice de ce pouvoir est depuis longtemps régi par des textes de loi, notamment les diverses lois sur les Indiens adoptées depuis la Confédération et diverses autres lois portant sur la disposition et la gestion des terres de la Couronne. Ils affirment tout particulièrement que le droit d’établir des réserves au Yukon est prévu par la Loi sur les Indiens et la Loi sur les terres territoriales , qui auraient remplacé la prérogative. Mon collègue ne souscrit pas à la thèse des appelants selon laquelle la prérogative aurait été écartée, mais il admet que son exercice a été restreint.
4 Il ne fait aucun doute qu’une prérogative royale peut être abolie ou restreinte par une disposition législative claire ou explicite : voir R. c. Operation Dismantle Inc., [1983] 1 C.F. 745, p. 780, conf. par [1985] 1 R.C.S. 441, p. 464. Il est toutefois moins certain que, au Canada, la prérogative puisse être abolie ou restreinte par implication nécessaire. Bien que cette doctrine semble bien établie dans la jurisprudence britannique (voir Attorney-General c. De Keyser’s Royal Hotel, Ltd., [1920] A.C. 508 (H.L.)), notre Cour a mis en doute son application en tant qu’exception à l’immunité de la Couronne (voir R. c. Eldorado Nucléaire Ltée, [1983] 2 R.C.S. 551, p. 558; Sparling c. Québec (Caisse de dépôt et placement du Québec), [1988] 2 R.C.S. 1015, p. 1022‑1023). En supposant que les pouvoirs de prérogative puissent être éliminés ou réduits par implication nécessaire, qu’entend‑on par « implication nécessaire »? Voici comment H. V. Evatt explique cette doctrine :
[traduction] Lorsque le Parlement précise dans une loi que l’exercice de pouvoirs relevant jusque-là de la prérogative est assujetti aux conditions et restrictions prévues par cette loi, il entend implicitement que ces pouvoirs ne puissent être exercés qu’en conformité avec la loi. « Sinon », comme l’affirme le maître des rôles Swinfen‑Eady, « quelle serait l’utilité d’imposer des restrictions, si la Couronne pouvait en faire fi à son gré et continuer d’avoir recours à la prérogative? » [Je souligne.]
(H. V. Evatt, The Royal Prerogative (1987), p. 44)
5 À mon avis, le par. 2(1) de la Loi sur les Indiens , où l’on trouve une définition de « réserve », n’est aucunement un exemple de cas où le législateur [traduction] « précise dans une loi que l’exercice de pouvoirs relevant jusque-là de la prérogative est assujetti aux conditions et restrictions prévues par cette loi ». Il est bien établi que la Loi sur les Indiens n’établit pas de mécanisme formel de création de réserves. Cette loi s’applique uniquement, et ce depuis toujours, à la gestion et à la protection des réserves existantes, dont bon nombre ont été constituées bien avant que le gouvernement fédéral soit investi de la compétence sur les Indiens par le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 (voir R. H. Bartlett, Indian Reserves and Aboriginal Lands in Canada : A Homeland -- A Study in Law and History (1990), p. 24‑25).
6 Dans le passé, la Couronne a exercé de diverses façons sa prérogative de créer des réserves. Si certaines des terres mises à part pour des bandes indiennes constituent des « réserves » au sens de la Loi sur les Indiens , il en existe d’autres qui ont été mises à part ou de côté à l’usage des bandes indiennes, mais qui ne sont pas pour autant reconnues comme des « réserves » visées par cette loi. En l’espèce, par exemple, la Couronne a exercé sa prérogative de « réserver » ou mettre de côté des terres à l’usage de la bande de Ross River, mais elle n’a pas manifesté son intention de créer une « réserve » au sens du par. 2(1) de la Loi sur les Indiens . À mon avis, la définition du terme « réserve » au par. 2(1) sert à identifier les terres qui ont été mises de côté à titre de « réserves » pour l’application de la Loi; la définition ne limite pas la capacité de la Couronne d’agir à l’égard des terres à l’usage des peuples autochtones. Une « réserve » est une « [p]arcelle de terrain dont Sa Majesté est propriétaire et qu’elle a mise de côté à l’usage et au profit d’une bande ». La disposition ne précise pas les circonstances dans lesquelles une terre sera considérée comme ayant été « mise de côté » à l’usage et au profit d’une bande, ni les démarches nécessaires à la « mise de côté » de terres. Il s’agit là essentiellement de la question dont nous sommes saisis. Comme je l’ai mentionné précédemment, nous avons établi que, pour qu’il y ait « réserve » au sens de la Loi, il faut à tout le moins que la Couronne ait accompli un acte ayant eu pour effet de mettre de côté des terres à l’usage de la bande et que des personnes habilitées à lier la Couronne aient eu l’intention de créer une réserve.
7 Mon collègue affirme que la définition de « réserve » au par. 2(1) a pour effet de limiter l’application de la prérogative royale de créer des réserves en écartant la possibilité de transport, de la Couronne à une première nation, du titre relatif à une parcelle de terrain donnée (puisque le mot « réserve » est défini comme étant une parcelle de terrain « dont Sa Majesté est propriétaire »). Je reconnais, comme le dit mon collègue, que si une parcelle de terrain correspond à la définition de « réserve » dans la Loi sur les Indiens le titre afférent à cette parcelle demeure la propriété de la Couronne et les mesures prises à l’égard de la parcelle doivent l’être sous réserve des dispositions de la Loi. Cependant, je ne vois pas comment la définition limite de quelque autre façon la prérogative royale de mettre de côté des terres pour les peuples autochtones. En d’autres mots, la disposition définit simplement avec plus de précision les terres qui sont considérées comme des « réserves » pour l’application de la Loi sur les Indiens. Je suis d’avis que la Couronne demeure libre de prendre toute autre mesure qu’elle désire à l’égard des terres lui appartenant, y compris, comme l’a souligné mon collègue, en cédant par voie de vente, concession ou don à une première nation ou à certains de ses membres le titre relatif à de telles terres, qui ne constitueraient toutefois pas, dans un tel cas, une « réserve » au sens de la Loi sur les Indiens .
8 Je ne partage pas non plus l’opinion selon laquelle l’al. 18d) de la Loi sur les terres territoriales de 1952 aurait restreint l’application de la prérogative de la Couronne en matière de création de réserves. L’article 18 (remplacé par l’al. 23d) ) tire son origine de la Loi des terres fédérales, S.R.C. 1927, ch. 113, qui permettait l’accès aux terres vacantes de la Couronne à des fins agricoles. L’article 74 de la Loi des terres fédérales autorisait le gouverneur en conseil à conserver des terres qui avaient été réservées aux Indiens autrement que sous le régime prévu par la Loi de façon à soustraire ces terres à l’aliénation. Cette disposition lui permettait également d’interdire l’accès à des terres utilisées à diverses autres fins, notamment « aux fins d’emplacements ou terrains destinés au culte public, de cimetières, d’écoles, d’institutions de bienfaisance ». L’article 18 de la Loi sur les terres territoriales de 1952 codifie et maintient les pouvoirs prévus par la Loi des terres fédérales. Tout comme cette dernière loi, la Loi sur les terres territoriales autorise le gouverneur en conseil à mettre à part des étendues de terre pour le bien‑être des Indiens et permet aussi à la Couronne de soustraire à l’aliénation des terres de la Couronne pour un large éventail de fins publiques.
9 Il semble nettement ressortir de ce qui précède que l’art. 18 de la Loi sur les terres territoriales de 1952 n’a pas pour objet la création de réserves comme telles, mais vise plutôt à permettre au gouverneur en conseil de soustraire à l’aliénation des terres de la Couronne pour lesquelles on envisage un autre usage. Comme le souligne mon collègue, la mise de côté, conformément à l’art. 18 de la Loi, de terres de la Couronne qui autrement pourraient être aliénées n’emporte pas en soi création d’une « réserve » au sens de la Loi sur les Indiens , puisque la Couronne doit également manifester l’intention de constituer une réserve au sens de cette loi. Cependant, lorsque la preuve atteste l’existence de cette intention, la mise à part de terres en vertu de l’al. 18d) de la Loi sur les terres territoriales de 1952 serait certainement suffisante pour constituer l’acte formel par lequel la Couronne met de côté des terres à l’usage et au profit d’une bande indienne.
10 Bien que je reconnaisse que la mise à part de terres en vertu de l’al. 18d) de la Loi sur les terres territoriales de 1952 serait suffisante pour établir une réserve au sens de la Loi sur les Indiens , dans la mesure où la Couronne a également manifesté l’intention requise à cet égard, je ne vois pas comment cet alinéa a pu avoir pour effet d’assortir de conditions ou restrictions l’exercice de la prérogative de la Couronne en matière de création de réserves. On a historiquement utilisé un large éventail d’instruments formels et informels pour mettre à part des terres en tant que réserves au sens de la Loi sur les Indiens . À mon avis, n’importe lequel de ces instruments pourrait suffire à constituer l’acte de mise de côté de terres, dans la mesure où la Couronne a également manifesté l’intention de créer une réserve au sens de la Loi sur les Indiens . Selon moi, il y a un risque à affirmer que l’al. 18d) de la Loi sur les terres territoriales de 1952 a, d’une certaine façon, limité la prérogative de la Couronne de créer des réserves, puisque cet argument suppose que seule la démarche prévue par cette loi saurait constituer l’acte formel de mise à part de terres en tant que réserve. Bien que l’al. 18d) établisse un mécanisme de mise à part de terres aux fins de création d’une réserve, il n’est pas le seul mécanisme dont dispose la Couronne à cette fin et je ne voudrais pas donner à penser que le recours à cette disposition est une condition nécessaire à la création d’une réserve. Si la mise à part de terres en vertu de l’al. 18d) ne constitue pas une condition nécessaire à la création d’une réserve, mais seulement un moyen d’atteindre ce résultat, alors je ne vois pas comment le pouvoir prévu par l’al. 18d) de mettre à part des terres pour l’établissement d’une réserve a pour effet de restreindre la prérogative de la Couronne de créer une réserve.
Version française du jugement des juges Gonthier, Iacobucci, Major, Binnie, Arbour et LeBel rendu par
Le juge LeBel —
I. Introduction
11 Le présent pourvoi soulève la question de savoir comment étaient créées les réserves visées par la Loi sur les Indiens dans le Territoire du Yukon (« Yukon »), où aucun traité ne régissait la question. Les appelants prétendent que le gouvernement du Canada a créé une réserve en mettant de côté des terres pour la bande de Ross River. Le gouvernement fédéral réplique que, bien que des terres aient été mises de côté, aucune réserve n’a jamais été créée, et que la preuve ne révèle aucune intention en ce sens. Pour les motifs qui suivent, j’estime qu’aucune réserve n’a été créée et qu’il y a lieu de rejeter le présent pourvoi.
II. Historique du litige
12 La présente affaire découle d’une demande de remboursement de la taxe sur le tabac présentée par un magasin situé dans un petit village du Yukon. Selon les appelants, ce village est une réserve, d’où la demande d’exemption. Les intimés ont contesté cette demande, affirmant qu’aucune réserve n’avait jamais été créée à cet endroit. Ce qui, à l’origine, était un problème de fiscalité est devenu une question qui porte sur le droit relatif aux Autochtones et requiert l’examen du contexte historique de la procédure de création des réserves au Yukon. Il faut également examiner les faits particuliers de la longue histoire des rapports entre la bande de Ross River et le ministère des Affaires indiennes.
13 Le Conseil de la bande dénée de Ross River (la « Bande ») est reconnu comme une bande au sens de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5 . La Bande est maintenant établie à Ross River, au Yukon, sur des terres qui, affirme-t-elle, constituent une réserve. Norman Sterriah est le chef de la Bande. En 1982, l’appelante Ross River Dena Development Corporation a été constituée, à la demande de la Bande, pour fournir des services aux membres de la Bande et agir comme mandataire de ceux-ci. Malgré le litige concernant la situation juridique de la collectivité, les parties s’accordent à tout le moins sur le fait qu’il existe un village à Ross River et que les membres de la Bande y vivent depuis un certain nombre d’années.
14 Après avoir été déplacés ou ballottés à maintes reprises d’un endroit à un autre depuis que les organismes qui ont précédé le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (le « MAINC ») les ont pris sous leurs ailes, les membres de la Première nation de Ross River ont enfin été autorisés, dans les années 50, à s’établir à l’endroit qui est maintenant leur village, au confluent des rivières Pelly et Ross. Les terres litigieuses ne sont pas régies par traité, car le Yukon est une des régions du Canada où la pratique qui consistait à conclure des traités avec les Premières nations n’a eu que très peu d’effets concrets, tout particulièrement en ce qui concerne la création de réserves. (Voir Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones (1996), vol. 2, Une relation à redéfinir, partie 2, p. 528‑534.)
15 Malgré l’absence de traité, les fonctionnaires du ministère savaient, dans les années 50, que la Bande vivait sur les rives de la rivière Ross. La reconnaissance de ce fait a déclenché un processus de discussions et de mesures administratives qui a ou n’a pas abouti à la création d’une réserve à l’endroit en question. Dans une lettre datée du 21 octobre 1953, le surintendant de l’Agence du Yukon a demandé au commissaire aux Affaires indiennes pour la Colombie-Britannique l’autorisation d’établir une réserve indienne à l’usage des Indiens de Ross River. Dans une lettre datée du 10 novembre 1953, le commissaire aux Affaires indiennes pour la Colombie-Britannique a appuyé cette recommandation. Le 1er avril 1954, le surintendant de l’Agence du Yukon a écrit à l’agent des terres fédérales à Whitehorse pour l’informer que des démarches préliminaires avaient été effectuées en vue de demander une parcelle de terres aux fins d’établissement d’une réserve indienne à Ross River; Ottawa n’a pas donné suite à la demande.
16 Le 4 mai 1955, le Cabinet fédéral a établi une directive procédurale intitulée Circulaire no 27, qui précisait la procédure gouvernementale interne à suivre pour réserver des terres dans les territoires à l’intention des ministères ou autres organismes gouvernementaux. En 1957, le gouvernement fédéral a décidé de rejeter la recommandation proposant la création de 10 réserves. Le 27 novembre 1962, le surintendant de l’Agence du Yukon a demandé à la Division des affaires indiennes (qui faisait alors partie du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration) de réserver, en vertu de l’art. 18 de la Loi sur les terres territoriales, S.R.C. 1952, ch. 263, environ 66 acres de terres devant servir comme site du village de la Bande. Au cours des trois années qui ont suivi, il y a eu échange de correspondance concernant la superficie et l’emplacement proposés pour le site du village de Ross River. Le 26 janvier 1965, le chef de la division des ressources du ministère du Nord canadien et des Ressources nationales a informé la Division des affaires indiennes que le site avait été réservé pour la Division des affaires indiennes. Cette lettre a été inscrite au registre des terres de réserve en vertu de l’art. 21 de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, ch. 149. Elle a aussi été notée au bureau d’enregistrement des droits fonciers du Yukon (Yukon Territory Land Registry) de la Division des terres du ministère du Nord canadien et des Ressources nationales de l’époque.
17 Selon la Bande, ce processus administratif, conjugué à la mise de côté des terres à son profit, a eu pour effet de créer une réserve au sens de la Loi sur les Indiens . Il semble que ni l’administration territoriale du Yukon ni la Division des affaires indiennes ne partageaient cet avis. Le différend, qui aurait pu demeurer latent encore pendant un certain temps, a éclaté au grand jour et les tribunaux en ont été saisis dans le cadre d’un problème touchant l’applicabilité des taxes sur le tabac.
18 En effet, le gouvernement du Yukon intimé a imposé à la Bande des taxes en application de la Loi de la taxe sur le tabac, L.R.Y. 1986, ch. 170. La Bande a revendiqué une exemption et demandé le remboursement de taxes déjà payées sur le tabac vendu dans le village. Elle a fait valoir que le gouvernement du Yukon se trouvait à taxer des biens personnels d’un Indien ou d’une bande dans une réserve, biens qui sont exempts de taxation en vertu du par. 87(1) de la Loi sur les Indiens . Le gouvernement du Yukon a refusé le remboursement demandé, au motif qu’il ne reconnaît pas que la Bande occupe une réserve. Selon le gouvernement du Yukon, celle-ci occupe tout simplement des terres qui ont été « mises de côté » à son profit par Sa Majesté du chef du Canada. Le gouvernement fédéral a souscrit entièrement à cette thèse et a par la suite contesté la prétention des appelants concernant l’existence d’une réserve.
19 Dans l’intervalle, des négociations se déroulaient au Yukon relativement aux droits des Premières nations et à leurs revendications territoriales. En 1993, le Conseil des Indiens du Yukon, le gouvernement du Yukon et le gouvernement du Canada ont conclu une entente intitulée « Accord-cadre définitif ». Ce document prévoit les modalités de base devant être incorporées aux accords conclus subséquemment par les Premières nations individuellement. Selon le gouvernement du Yukon, il existe à ce jour sept accords de ce genre, qui traitent chacun de nombreuses questions, notamment des terres qui ont été « mises de côté » et ne font pas partie d’une réserve. La Bande a décidé de ne pas participer à ce processus de négociation de traités tant que les tribunaux n’auraient pas statué sur la question de savoir si une réserve au sens de la Loi sur les Indiens a été créée.
III. Historique des procédures judiciaires
A. Cour suprême du territoire du Yukon, [1998] 3 C.N.L.R. 284
20 Par requête déposée devant la Cour suprême du territoire du Yukon, les appelants ont sollicité un jugement déclaratoire portant que les terres occupées par la Bande à Ross River constituaient une réserve au sens de la Loi sur les Indiens . Le gouvernement fédéral a répondu que les terres avaient seulement été mises de côté pour la Division des affaires indiennes pour le compte de la Bande, qu’on n’avait pas eu l’intention de créer une réserve et, en outre, que la création d’une réserve au Yukon exigeait la prise d’un décret en vertu de la prérogative royale, démarche qui n’a jamais été accomplie dans le cas de la bande de Ross River.
21 Le juge Maddison a déclaré que la parcelle de terrain en question [traduction] « constituait une réserve indienne au sens de la Loi sur les Indiens » (par. 33). Il a estimé que la définition de « réserve » à l’art. 2 de la Loi sur les Indiens n’exige aucune forme particulière de proclamation, de notification, de décret ou d’acte de transport, transfert ou concession, mais qu’elle met plutôt l’accent sur le fait de la « mise de côté ». Il a reconnu qu’il n’existait aucun décret ou autre texte officiel faisant des terres de Ross River une réserve indienne ou leur reconnaissant cette qualité. Cependant, il a conclu qu’une telle reconnaissance officielle n’est pas nécessaire pour que les terres soient visées par la définition de « réserve » dans la Loi sur les Indiens . Le juge Maddison a tiré les constatations suivantes, au par. 29 :
[traduction] La superficie réservée le 26 janvier 1965 était une parcelle de terrain dont Sa Majesté était (et est encore) propriétaire. On avait demandé que les terres servent à l’usage et au profit d’une bande : la bande de Ross River. On les a demandées aux fins d’affectation à un usage permanent : site d’un village. Il s’agit d’une affectation « à l’usage et au profit d’une bande » au sens de la définition de « réserve » dans la Loi sur les Indiens . Les termes performatifs du document réservant les terres correspondent d’aussi près au texte de la loi que ceux utilisés dans les documents ayant établi trois des quatre réserves du Yukon dont l’existence a été admise et dont le texte a été fourni au tribunal. Les fonctionnaires qui ont mis en branle le processus de mise de côté étaient les agents de Sa Majesté.
B. Cour d’appel du territoire du Yukon (1999), 182 D.L.R. (4th) 116
22 Les intimés ont ensuite interjeté appel auprès de la Cour d’appel du territoire du Yukon, qui a accueilli l’appel à la majorité, le juge Finch étant dissident.
(1) Le juge Richard
23 S’exprimant au nom de la majorité, le juge Richard a estimé qu’il y avait lieu d’infirmer la décision de la Cour suprême du territoire du Yukon. Il a conclu que les terres occupées par la Bande et ses membres constituaient des « terres mises de côté », mais non une « réserve » au sens de la Loi sur les Indiens . Il a souligné que, au Yukon, il existe historiquement une distinction bien établie entre les « terres mises de côté » et les « réserves », même si la terminologie qui a été utilisée a pu varier au fil des ans.
24 De l’avis du juge Richard, l’établissement d’une réserve relevait de l’exercice par la Couronne de sa prérogative à cet égard, mesure qui était habituellement constatée formellement par un décret. Il a conclu à l’absence de preuve établissant que, en 1965, la Couronne aurait eu l’intention de créer une réserve pour la Bande, soit directement soit par délégation expresse ou implicite. Il a jugé qu’il y avait en fait eu décision délibérée de ne pas créer de réserve. Il a ajouté qu’il n’y avait aucune preuve que le chef de la division des ressources avait le pouvoir d’en créer une, et que la lettre ne se voulait pas un acte du gouverneur en conseil ni l’exercice de la prérogative royale. Il n’aurait été d’aucune utilité d’interpréter de manière libérale ou généreuse la définition de « réserve » de la Loi sur les Indiens , puisque les terres n’avaient pas été mises de côté à l’usage et au profit d’une « bande ». Le juge Richard a précisé que la question en litige était de savoir si une réserve avait effectivement été créée et non s’il aurait fallu en créer une.
(2) Le juge Hudson (motifs concourants)
25 Le juge Hudson a ajouté que rien dans la preuve n’étayait l’affirmation du juge des requêtes selon laquelle certains fonctionnaires de la Couronne avaient comploté en vue d’imposer une politique d’assimilation des peuples autochtones à la société dominante. Il a affirmé que la preuve indiquait que les fonctionnaires s’étaient plaints de la politique adoptée par le gouvernement et qu’ils avaient de fait explicitement favorisé l’objectif de préservation de la culture au moyen de la mise en réserve de terres au profit des peuples autochtones.
(3) Le juge Finch (dissident)
26 Le juge Finch a estimé que ni la Loi sur les Indiens ni la Loi sur les terres territoriales ne comportaient de mécanisme formel en vue de la création d’une [traduction] « Réserve indienne » au sens de la Loi sur les Indiens . Il a jugé que la définition de réserve doit être interprétée dans le contexte des rapports qu’entretient l’État avec les peuples autochtones, peuples envers lesquels l’État a une obligation de fiduciaire.
27 Le juge Finch a estimé que la correspondance et la conduite des fonctionnaires des Affaires indiennes du gouvernement fédéral avaient eu pour effet d’entraîner la création d’une réserve en 1965, malgré l’absence de décret ou autre instrument officiel témoignant de l’exercice de la prérogative de la Couronne. De l’avis du juge Finch, les pouvoirs d’origine législative prévus par la Loi sur les terres territoriales avaient remplacé la prérogative de la Couronne et permis au ministère du Nord canadien et des Ressources nationales de créer des réserves dans l’exercice des pouvoirs d’origine législative qui lui étaient délégués par le gouverneur en conseil. Le juge Finch a également conclu que la directive énoncée dans la Circulaire no 27 emportait délégation d’un pouvoir légal suffisant pour autoriser des fonctionnaires à créer une « réserve » au sens de la Loi sur les Indiens .
28 Le juge Finch a conclu que la définition de « réserve » dans la Loi sur les Indiens n’exigeait que deux choses : l’intention d’affecter une parcelle de terre de la Couronne à l’usage et au profit d’une bande et un acte accompli par un fonctionnaire habilité à donner effet à cette intention. Le juge Finch a décidé que le fonctionnaire compétent avait mis de côté certaines terres dans l’intention de les réserver à l’usage et au profit de la Bande. Conclure autrement, de l’avis du juge Finch, serait incompatible avec les obligations fiduciaires de la Couronne.
IV. Les dispositions législatives pertinentes
29 L’Acte des Sauvages, 1876, S.C. 1876, ch. 18
3. Les expressions qui suivent, usitées dans le présent acte, seront censées avoir la signification qui leur est ci-dessous attribuée, à moins que cette signification ne soit inconciliable avec le sujet ou incompatible avec le contexte : —
. . .
6. L’expression « réserve » signifie toute étendue ou toutes étendues de terres mises à part, par traité ou autrement, pour l’usage ou le bénéfice d’une bande particulière de Sauvages, ou qui lui est concédée, dont le titre légal reste à la Couronne, mais qui ne lui sont pas transportées, et comprend tous les arbres, les bois, le sol, la pierre, les minéraux, les métaux ou autres choses de valeur qui s’y trouvent, soit à la surface, soit à l’intérieur;
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
« bande » Groupe d’Indiens, selon le cas :
a) à l’usage et au profit communs desquels des terres appartenant à Sa Majesté ont été mises de côté avant ou après le 4 septembre 1951;
b) à l’usage et au profit communs desquels, Sa Majesté détient des sommes d’argent;
c) que le gouverneur en conseil a déclaré être une bande pour l’application de la présente loi.
. . .
« réserve » Parcelle de terrain dont Sa Majesté est propriétaire et qu’elle a mise de côté à l’usage et au profit d’une bande; y sont assimilées les terres désignées, sauf pour l’application du paragraphe 18(2), des articles 20 à 25, 28, 36 à 38, 42, 44, 46, 48 à 51, 58 et 60, ou des règlements pris sous leur régime.
. . .
(2) En ce qui concerne une réserve ou des terres cédées, « bande » désigne la bande à l’usage et au profit de laquelle la réserve ou les terres cédées ont été mises de côté.
. . .
18. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, Sa Majesté détient des réserves à l’usage et au profit des bandes respectives pour lesquelles elles furent mises de côté; sous réserve des autres dispositions de la présente loi et des stipulations de tout tr