Association des employeurs maritimes c. Syndicat des débardeurs (Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 375)

Association des employeurs maritimes c. Syndicat des débardeurs (Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 375)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2023-05-05
Référence neutre
2023 CAF 93
Numéro de dossier
A-162-20
Contenu de la décision
Date : 20230505
Dossier : A-162-20
Référence : 2023 CAF 93
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE BOIVIN
LA JUGE GLEASON
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
L’ASSOCIATION DES EMPLOYEURS MARITIMES, L’ADMINISTRATION PORTUAIRE DE MONTRÉAL ET LA FÉDÉRATION MARITIME DU CANADA
demanderesses
et
LE SYNDICAT DES DÉBARDEURS, SECTION LOCALE 375 DU SYNDICAT CANADIEN DE LA FONCTION PUBLIQUE, L’ASSOCIATION INTERNATIONALE DES DÉBARDEURS, LA CHAMBRE DE COMMERCE DE L’EST DE MONTRÉAL, LE CONSEIL DU PATRONAT DU QUÉBEC ET LA FÉDÉRATION DES CHAMBRES DE COMMERCE DU QUÉBEC
défendeurs
Audience tenue à Montréal (Québec), les 12 et 13 septembre 2022.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 5 mai 2023.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LA JUGE GLEASON
Y A (ONT) SOUSCRIT :
LE JUGE BOIVIN LE JUGE LEBLANC
Date : 20230505
Dossier : A-162-20
Référence : 2023 CAF 93
CORAM :
LE JUGE BOIVIN
LA JUGE GLEASON
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
L’ASSOCIATION DES EMPLOYEURS MARITIMES, L’ADMINISTRATION PORTUAIRE DE MONTRÉAL ET LA FÉDÉRATION MARITIME DU CANADA
demanderesses
et
LE SYNDICAT DES DÉBARDEURS, SECTION LOCALE 375 DU SYNDICAT CANADIEN DE LA FONCTION PUBLIQUE, L’ASSOCIATION INTERNATIONALE DES DÉBARDEURS, LA CHAMBRE DE COMMERCE DE L’EST DE MONTRÉAL, LE CONSEIL DU PATRONAT DU QUÉBEC ET LA FÉDÉRATION DES CHAMBRES DE COMMERCE DU QUÉBEC
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE GLEASON
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision du Conseil canadien des relations industrielles (le CCRI ou le Conseil), soit Association des employeurs maritimes c. Syndicat des débardeurs, section locale 375 du Syndicat canadien de la fonction publique, 2020 CCRI 927, [2020] D.C.C.R.I. no 2. Cette décision a été rendue à la suite d’une demande présentée par l’Association des employeurs maritimes (l’AEM) en vertu du paragraphe 87.4(4) du Code canadien du travail, L.R.C. 1985, c. L‑2 (le Code). L’AEM demandait au CCRI de déclarer le maintien obligatoire, au port de Montréal, de la totalité des activités exécutées par les membres du Syndicat des débardeurs, section locale 375 du Syndicat canadien de la fonction publique (le Syndicat) en cas de grève ou de lock‑out.
[2] Le Syndicat représente les employés débardeurs qui accomplissent diverses tâches liées au chargement ou au déchargement des navires, au port de Montréal. L’AEM est leur employeur pour l’application de la partie I du Code, après avoir été désigné ainsi par le CCRI sous le régime de l’article 34 du Code. Le Syndicat et l’AEM sont donc parties à la convention collective qui s’applique aux employés de l’unité de négociation visée par la demande de l’AEM présentée en vertu de l’article 87.4.
[3] Dans la décision visée par la présente demande de contrôle judiciaire, le CCRI a dit être en désaccord avec l’AEM et a conclu que l’article 87.4 du Code n’exigeait pas le maintien de toutes les activités accomplies par les employés de l’unité de négociation en cas de grève ou de lock-out.
[4] En l’espèce, l’AEM et les autres demanderesses demandent à la Cour d’annuler la décision du Conseil et de déclarer que toutes les activités accomplies par les employés de l’unité de négociation au port de Montréal doivent être maintenues en temps de grève ou de lock-out en application de l’article 87.4 du Code.
[5] Après l’audition de la demande de contrôle judiciaire, la Cour a demandé aux parties de lui présenter leurs observations écrites sur la possibilité que la demande soit théorique suite à l’adoption de la Loi de 2021 sur les opérations au port de Montréal, L.C. 2021, c. 6 (la LOPM), au Parlement en mai 2021. La LOPM mettait fin à une grève au port de Montréal et obligeait tous les employés de l’unité de négociation à retourner au travail. Elle prévoyait en outre la négociation entre le Syndicat et l’AEM, par voie de médiation-arbitrage, de la convention collective applicable à l’unité de négociation du port de Montréal.
[6] Après avoir pris connaissance des observations des parties concernant le caractère possiblement théorique de la demande, j’arrive à la conclusion que la présente demande de contrôle judiciaire n’est pas théorique, considérant la contestation par le Syndicat de la validité de la LOPM, toujours en instance, devant la Cour supérieure du Québec dans Syndicat des débardeurs, SCFP, section locale 375 c. Procureur général du Canada, numéro de dossier : 500-17-116886-212.
[7] Dans cette contestation, le Syndicat demande que la LOPM soit déclarée inopérante, car elle constitue une atteinte injustifiée à la liberté d’association que l’alinéa 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11 (la Charte), garantit à ses membres. Si la cour rend une telle déclaration, il est possible que le Syndicat puisse se trouver de nouveau en position légale de grève pour l’unité de négociation du port de Montréal. Cette possibilité signifie donc que les questions soulevées dans le présent contrôle judiciaire sont toujours en jeu et que la Cour doit les trancher.
[8] Comme il ressort des motifs qui suivent, les demanderesses ont soulevé une multitude de questions devant la Cour. Pour bon nombre d’entre elles, la Cour est invitée à apprécier de nouveau la preuve dont disposait le CCRI. Tel n’est toutefois pas le rôle de la Cour en contrôle judiciaire. La Cour ne peut reconsidérer les constatations factuelles du CCRI; elle ne peut intervenir que si le CCRI a fait fi des principes d’équité procédurale à l’égard des demanderesses ou s’il a rendu une décision déraisonnable.
[9] Pour les motifs qui suivent, je conclus que la Cour n’a aucune raison d’intervenir dans la décision du CCRI et que la présente demande de contrôle judiciaire devrait être rejetée.
I. Article 87.4 du Code [10] Il convient, d’entrée de jeu, de passer en revue l’article 87.4 du Code et certains de ses principes d’application tels qu’établis par le CCRI dans les décisions les plus importantes où cet article est interprété. Le texte intégral de l’article 87.4 du Code est joint à l’annexe jointe aux présents motifs. Les faits saillants de cet article peuvent se résumer de la façon qui suit.
[11] Ajouté au Code en 1999, l’article 87.4 vise à protéger l’intérêt public. Il prévoit l’obligation de maintenir, pendant les grèves et les lock-out non interdits, « […] certaines activités — prestation de services, fonctionnement d’installations ou production d’articles — dans la mesure nécessaire pour prévenir des risques imminents et graves pour la sécurité ou la santé du public » (paragraphe 87.4(1)).
[12] Ce paragraphe confère la responsabilité première du maintien de telles activités aux parties à la convention collective et aux employés de l’unité de négociation, qui doivent veiller à maintenir les activités nécessaires pour prévenir des risques imminents et graves à la sécurité et la santé du public.
[13] Les paragraphes 87.4(2) et (3) prévoient que les parties à la convention collective peuvent déterminer les modalités du maintien des activités en cas de grève ou de lock-out et les moyens d’en assurer le maintien. Une fois que les parties se sont entendues sur le maintien des activités, l’entente doit être déposée auprès du CCRI.
[14] Par contre, si les parties ne s’entendent pas lorsqu’un avis de négociation fut donné, le paragraphe 87.4(4) du Code prévoit la procédure qui permet à l’une d’elles de demander au CCRI de trancher les questions touchant les activités à maintenir en cas de grève ou de lock-out non interdits.
[15] Le paragraphe 87.4(5) du Code confère également au ministre fédéral du Travail le pouvoir de renvoyer de telles questions au CCRI lorsque la grève ou le lock-out est imminent ou en cours.
[16] Lorsqu’une demande lui est présentée aux termes du paragraphe 87.4(4) ou (5) du Code, le CCRI peut rendre une ordonnance pour maintenir les activités en vertu du paragraphe 87.4(6) « […] s’il est d’avis qu’une grève ou un lock-out pourrait constituer un risque imminent et grave pour la sécurité ou la santé du public ».
[17] Si une question est renvoyée au CCRI dans les délais impartis par le Code (ou dans les délais prorogés par le Conseil suivant l’alinéa 16m.1) du Code), selon l’alinéa 89(1)e) du Code, les parties ne peuvent déclarer une grève ou un lock-out jusqu’à ce que le CCRI ait rendu sa décision sur le maintien des activités. Ainsi, les demandes telles que celle présentée par l’AEM au CCRI, en l’occurrence, entraînent la suspension du droit de grève ou de lock-out.
[18] Si le CCRI conclut, après qu’une demande lui a été présentée, qu’un certain niveau de services, de fonctionnement et de production doit être maintenu pendant la grève ou le lock-out, sans quoi il pourrait entraîner un risque imminent et grave pour la sécurité ou la santé du public, le Conseil jouit de larges pouvoirs pour ordonner la prise de mesures correctives. Selon les alinéas 87.4(6)a) et b) du Code, le CCRI peut déterminer les activités qui doivent être maintenues, les employés qui ne peuvent pas faire la grève ou être visés par un lock-out, de même que la manière et la mesure dans lesquelles ces derniers exécuteront les activités qui doivent être maintenues. Selon l’alinéa 87.4(6)c) du Code, le CCRI peut rendre une ordonnance « prévoyant la prise de toute mesure qu’il estime indiquée à l’application [de l’]article [87.4] ».
[19] En outre, si le CCRI est d’avis que le nombre d’employés qui ne peut faire la grève ou être visé par un lock-out est tel qu’il rend inefficace le recours à la grève ou au lock-out, le paragraphe 87.4(8) du Code confère au CCRI le pouvoir d’ordonner l’application d’une méthode exécutoire de règlement, par exemple l’arbitrage par un tiers, des questions qui font toujours l’objet d’un différend.
[20] Le paragraphe 87.4(7) du Code confère au CCRI, sur demande présentée par les parties à la convention collective ou sur renvoi fait par le ministre du Travail, au cours d’une grève ou d’un lock-out non interdits, le pouvoir de réexaminer, de confirmer, de modifier ou d’annuler une entente sur le maintien des activités ou une de ses décisions antérieures prises en vertu de l’article 87.4 du Code s’il est d’avis « que les circonstances le justifient ».
[21] Pour déterminer les services qui doivent être maintenus, le Conseil a noté que l’article 87.4 du Code est une disposition d’intérêt public qui l’oblige « […] à trouver un juste équilibre […] entre les principes des libres négociations collectives, d’une part, et la protection de la santé et de la sécurité du public, d’autre part » (Ville d’Ottawa, 2009 CCRI 447, [2009] D.C.C.R.I. no 12 au para. 34 [Ville d’Ottawa]). Dans un sens relativement similaire, dans la décision Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (Re), 2005 CCRI 314, [2005] D.C.C.R.I. no 9 au para. 27 [CN], le Conseil a indiqué que, « [q]uand il est saisi d’une demande présentée en vertu de l’article 87.4, le Conseil doit s’employer à appliquer et à interpréter le Code de manière à faciliter la réalisation de ses objectifs, c’est-à-dire favoriser des relations du travail harmonieuses ».
[22] Le Conseil a en outre établi dans la décision Nav Canada, 2002 CCRI 168, [2002] D.C.C.R.I. no 12 au para. 227 [Nav Canada], que :
[t]oute restriction apportée au droit de grève, même si c’est pour des motifs de santé ou de sécurité, doit tout de même respecter l’importance que ce droit revêt au regard du Code. La liberté de négocier collectivement est gravement compromise si les employés ne peuvent pas exercer leur droit de grève pour faire contrepoids à la puissance économique de l’employeur. […]
[23] De même, dans la décision Société de transport de l’Outaouais, 2017 CCRI 849, [2017] D.C.C.R.I. no 5 [Société de transport], le CCRI a mentionné au paragraphe 164 que « […] toute restriction au droit de grève doit se limiter à ce qui est strictement nécessaire et uniquement pour assurer la santé et la sécurité du public ».
[24] Cela étant dit, le Conseil a également mentionné que, si l’employeur établit que des activités exécutées par des employés d’une unité de négociation doivent être maintenues pour prévenir tout risque imminent et grave à la santé ou à la sécurité du public, « […] le facteur déterminant doit être la protection de la santé du public » (Énergie atomique du Canada Limitée, 2001 CCRI 122, [2001] D.C.C.R.I. no 19 au para. 295 [EACL CCRI], conf. par Chalk River Technicians and Technologists c. Énergie atomique du Canada Ltée, 2002 CAF 489, [2003] 3 C.F. 313 [EACL CAF]).
[25] Le CCRI a réglé des questions portant sur la charge de preuve découlant de l’article 87.4 de façon quelque peu différente, selon les circonstances des affaires dont il était saisi.
[26] Dans les décisions EACL CCRI, Nav Canada et CN, le Conseil a établi qu’il appartient initialement à la partie qui cherche à limiter le droit de grève ou de lock-out à montrer que des activités doivent être maintenues en application de l’article 87.4 du Code. Le CCRI a néanmoins ajouté que la partie opposée est tenue de s’assurer que le Conseil dispose des facteurs pertinents. Le Conseil a énoncé ces obligations au paragraphe 31 de la décision CN de cette manière :
Lorsqu’il y a désaccord sur les activités dont le maintien doit être assuré, la charge de prouver que la prestation de certains services, le fonctionnement de certaines installations ou la production de certains articles doivent être maintenus en cas de grève ou de lock-out appartient à l’employeur. Cela étant dit, les deux parties sont tenues de présenter au Conseil une preuve convaincante au soutien de leur position respective (Énergie atomique du Canada Limitée, précitée). Il est indispensable que les parties fournissent au Conseil des preuves qui lui permettront de déterminer si les services sont essentiels pour prévenir des risques pour la sécurité ou la santé du public et si une grève ou un lock-out constitue un risque (Nav Canada, [2002] CCRI no 168, au paragraphe 168).
[27] Le Conseil a déclaré dans Aliant Telecom Inc., 2003 CCRI LD 947 [Aliant Telecom], que le syndicat intimé peut s’acquitter de son obligation de fournir une preuve pertinente par voie de contre-interrogatoire des témoins appelés par l’employeur.
[28] Dans la décision Énergie atomique du Canada Limitée, 2015 CCRI 774, [2015] D.C.C.R.I. no 20 [EACL 2015], où le CCRI avait déterminé auparavant que certaines activités devaient être maintenues au cours d’un précédent tour de négociations et où l’employeur prétendait que les circonstances avaient changé au point où les employés devaient avoir le droit de déclencher la grève et l’employeur le droit de déclarer le lock-out, le Conseil a établi que la charge de preuve incombait à l’employeur. Ainsi l’employeur a dû établir qu’il n’était pas nécessaire de maintenir les activités durant la grève ou le lock-out pour atténuer tout risque imminent et grave à la sécurité ou la santé du public.
[29] Le CCRI a par ailleurs conclu que les éléments de preuve requis pour montrer que les activités doivent être maintenues durant la grève ou le lock-out non interdits doivent être « convaincants » (Fredericton International Airport Authority Inc., 2012 CCRI 641, 2012 CarswellNat 4351 (WL) au para. 13; voir aussi les conclusions similaires dans la décision Société de transport aux paras. 164, 173, 177, 182, 191).
[30] De l’avis du Conseil, comme les ordonnances de maintien des activités limitent le droit de grève, qui, selon les circonstances, reçoit maintenant un certain niveau de protection de l’alinéa 2d) de la Charte depuis l’arrêt Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4, [2015] 1 R.C.S. 245, de la Cour suprême du Canada, le maintien des activités ne doit être ordonné que s’il est démontré qu’il est requis. Dans la décision Société de transport, le CCRI a déclaré ce qui suit :
[160] Le Conseil tient compte de la double responsabilité qui lui incombe lorsqu’une question ayant trait au maintien de certaines activités lui est soumise en vertu de l’article 87.4 du Code. Il doit se préoccuper du droit du public d’être protégé contre un risque pour sa sécurité ou sa santé, tout en gardant à l’esprit le libellé du préambule du Code, qui fait état de l’engagement du Parlement du Canada à l’égard de la pratique des libres négociations collectives.
[161] Le syndicat soutient que le Conseil devrait réévaluer cet exercice d’équilibre et sa jurisprudence en priorisant la négociation collective, à la lumière de la reconnaissance constitutionnelle donnée au droit de grève dans l’arrêt Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, précité.
[162] Or, le Conseil est d’avis qu’il n’est pas nécessaire de remettre en cause cette analyse, car l’intention législative et le but du régime des services à maintenir en vertu du Code reflètent précisément l’importance et la nécessité de protéger le droit de grève. À cet égard, le Conseil a dit ceci dans NAV CANADA, 2002 CCRI 168 :
[227] ... Toute restriction apportée au droit de grève, même si c’est pour des motifs de santé ou de sécurité, doit tout de même respecter l’importance que ce droit revêt au regard du Code. La liberté de négocier collectivement est gravement compromise si les employés ne peuvent pas exercer leur droit de grève pour faire contrepoids à la puissance économique de l’employeur...
[228] Le Conseil estime en conséquence que toute restriction imposée au droit de grève doit être cantonnée dans les limites de ce qui est strictement nécessaire pour protéger en toute prudence la santé ou la sécurité du public. Donc, si le Conseil est persuadé que le risque ou le danger n’est ni « imminent » ni « grave », ou si le fonctionnement des installations, production d’articles ou prestation de services peuvent être réduits, ou ne sont pas raisonnablement nécessaires à la sécurité ou la santé du public, ou pour prévenir un risque imminent et grave, le Conseil devrait décider que le maintien de tels services ne doit pas être exigé.
[Caractères gras dans l’original.]
[163] Dans la même veine, dans Fredericton International Airport Authority inc., 2012 CCRI 641, le Conseil a reconnu l’importance qu’il faut accorder à la négociation collective. Dans cette affaire, le Conseil devait déterminer s’il allait exercer son pouvoir d’ordonner une méthode exécutoire de règlement en vertu du paragraphe 87.4(8) du Code :
[11] Le préambule du Code expose les principes et les valeurs qui sous-tendent toutes ses dispositions. Il témoigne en particulier de la préférence du Parlement pour les négociations collectives comme moyen privilégié pour la résolution des différends. Lorsqu’il est saisi d’une demande présentée en vertu de l’article 87.4, le Conseil doit s’employer à appliquer et à interpréter le Code de manière à faciliter la réalisation des objectifs de celui-ci (Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, 2005 CCRI 314).
[12] Le paragraphe 87.4(8) du Code prévoit une exception, applicable dans certaines circonstances, à cet engagement à l’égard de la pratique des libres négociations collectives (voir Ville d’Ottawa, 2009 CCRI 447). Selon le Conseil, les dispositions de cette nature, qui privent les parties de droits qui leur sont conférés par la loi, doivent être interprétées soigneusement et de manière restrictive.
[13] À première vue, on pourrait estimer raisonnable la conclusion selon laquelle un arrêt de travail qui ne touche actuellement que 5 des 17 employés actifs de l’unité de négociation pourrait n’avoir qu’une faible incidence sur les activités de l’employeur. Cependant, dans la présente affaire, le syndicat conteste vivement l’inefficacité de la grève entreprise par les membres de l’unité de négociation de l’aéroport de Fredericton, et il affirme qu’à son avis, le conflit de travail peut être réglé par des négociations sérieuses. Que l’opinion du syndicat soit fondée ou non, le Conseil agirait à l’encontre de l’esprit du Code, dans ces circonstances, en rendant impossible ou en entravant la négociation d’un règlement. Lorsqu’il soupèse les droits conférés aux parties et les obligations qui leur incombent aux termes du Code, le Conseil doit, dans la mesure du possible, permettre aux employés ainsi qu’à leurs employeurs d’exercer leur droit de participer à des négociations collectives libres et de prendre les sanctions économiques dont ils disposent pour appuyer leurs demandes respectives. Il y a donc une forte présomption en faveur de la négociation collective, et des éléments de preuve convaincants sont nécessaires pour persuader le Conseil de suspendre ces droits.
[Caractères gras dans l’original.]
[164] À la lumière des décisions précitées, toute restriction au droit de grève doit se limiter à ce qui est strictement nécessaire et uniquement pour assurer la santé et la sécurité du public. De plus, le fardeau de la preuve repose sur la partie qui demande que certaines activités soient maintenues malgré une grève ou un lock-out, soit l’employeur en la présente instance.
[31] Je me penche maintenant sur le sens donné par le Conseil à l’expression « dans la mesure nécessaire pour prévenir des risques imminents et graves pour la sécurité ou la santé du public » utilisée au paragraphe 87.4(1) du Code. Le Conseil a établi que « le public », au sens de l’article 87.4 du Code, s’entend de « la collectivité » ou « la masse de la population » (Aéroports de Montréal, 1999 CCRI 23, [1999] D.C.C.R.I. no 23 au para. 19, citant Le Petit Robert).
[32] Quant à l’imminence du risque requis pour justifier l’ordonnance du maintien des activités, le CCRI a établi, dans EACL CCRI, que « […] même si le risque ne doit pas seulement incommoder le public, il n’est pas nécessaire qu’il se manifeste dans un très bref délai ou ‘incessamment’, comme on dirait en français » (paragraphe 288). Notre Cour a confirmé cette interprétation, où elle a déclaré, sous la plume du juge Nadon, dans l’arrêt EACL CAF, aux paragraphes 62 à 65 :
Je suis […] convaincu que le Conseil, en affirmant que « le risque ne doit pas seulement incommoder le public [et qu’] il n’est pas nécessaire qu’il se manifeste dans un bref délai ou “incessamment” », voulait dire qu’il n’est pas nécessaire que le risque se manifeste immédiatement ou d’ici quelques jours. J’estime que le Conseil n’affirme pas ainsi que le risque grave peut se manifester à tout moment dans l’avenir.
Une interprétation juste de la décision du Conseil montre que celui-ci a conclu à l’imminence du risque grave parce qu’il a estimé qu’il se manifesterait dans une dizaine de jours environ, ayant à l’esprit que dans les trois jours suivant le déclenchement d’une grève ou d’un lock-out, EACL et Nordion seraient vraisemblablement dans l’impossibilité de répondre à la demande concernant leur produit, et qu’après la fin d’une grève ou d’un lock-out, 10 jours de production à Chalk River seraient nécessaires pour que Nordion puisse reprendre régulièrement les livraisons à ses clients. Le Conseil a-t-il commis une erreur en arrivant à cette conclusion? Autrement dit, la preuve était-elle suffisante pour que le Conseil puisse conclure que le risque grave se manifesterait bientôt ou dans un court délai?
À mon avis, il faut répondre par l’affirmative à cette dernière question. Compte tenu de la preuve, le Conseil pouvait conclure qu’un risque se manifestant de 10 à 12 jours après le déclenchement d’une grève ou d’un lock-out constituait un risque qui se manifesterait bientôt ou dans un court délai.
Je suis donc d’avis que la conclusion du Conseil quant à l’imminence du risque ne peut être qualifiée de déraisonnable. C’est en tenant compte de la preuve et en ayant à l’esprit le libellé de la loi, qui impose au Conseil l’obligation de se former une opinion sur la question de savoir si une grève ou un lock-out pourrait constituer un risque imminent et grave, que je suis arrivé à cette opinion.
[Soulignement et caractères gras dans l’original.]
[33] Le CCRI a adopté une approche au cas par cas à l’analyse des catégories d’activités qui, si réduites, peuvent satisfaire au seuil du risque grave à la santé et la sécurité. Il s’agit principalement d’une question de fait.
[34] Par exemple, le CCRI a déterminé que les activités exécutées par tous les pompiers à un aéroport devaient être maintenues dans la décision Aéroports de Montréal; que bon nombre des activités des contrôleurs aériens devaient être maintenues dans la décision Nav Canada; et que la production de radio-isotopes utilisés pour diagnostiquer le cancer, lorsque l’employeur est la seule source de production de ces isotopes, devait être maintenue dans la décision EACL CCRI, mais non, des années plus tard, alors qu’il existait d’autres sources d’approvisionnement de ces isotopes dans la décision EACL 2015.
[35] Dans une situation factuelle plus proche de celle en l’espèce, le CCRI a conclu dans la décision Marine Atlantique S.C.C., 2004 CCRI 275, [2004] D.C.C.R.I. no 16 [Marine Atlantique], que tous les services de traversier entre le continent et Terre-Neuve devaient être maintenus durant une grève ou un lock-out non interdit. Selon la preuve dont disposait le Conseil, « la très grande majorité – 90 % – de tous les produits frais, de toutes les marchandises périssables ou de tout ce qui doit être livré rapidement (ainsi que 60 % du trafic commercial global qui débarque à Terre-Neuve-et-Labrador) y est transportée par les navires de Marine Atlantique, qui retournent ensuite à North Sydney chargés de poisson, de homard, de bétail et d’autres produits destinés aux marchés de l’extérieur de l’île » (paragraphe 18). Le CCRI a en outre conclu que le service de traversier était très important pour les soins de santé parce qu’il transportait de nombreux matériaux utilisés en soins de santé, des passagers qui nécessitent un traitement à l’extérieur de l’île et des travailleurs de la santé employés dans des centres de soins de longue durée en Nouvelle-Écosse, dont l’horaire de travail est de 15 jours suivis de 15 jours de congé. Par ailleurs, la preuve d’expert montrait que la cessation du service de traversier causerait un stress psychologique à de nombreux Terre-Neuviens. Le Conseil mentionne au paragraphe 21 de sa décision qu’il :
[…] a entendu le témoignage d’expert d’un psychiatre généraliste et judiciaire quant aux retombées immédiates et négatives sur la santé d’une interruption ou d’une baisse du niveau de ce service, retombées imputables aux répercussions économiques de même qu’aux répercussions sur les soins de santé de cette interruption ou de cette baisse, ainsi qu’au sentiment immédiat d’impuissance et d’isolement et aux troubles de comportement qui en résulteraient.
[36] Chose importante, en l’espèce, la preuve dans l’affaire Marine Atlantique indiquait que l’autre entreprise de traversier qui transportait des biens vers Terre-Neuve ne pouvait pas compenser une interruption quelconque du service de traversier de Marine Atlantique.
[37] En se fondant sur ces faits, le CCRI a conclu que le plein service de traversier devait être maintenu durant toute grève ou tout lock-out et a déclaré, aux paragraphes 41 à 45 de sa décision :
Comme je l’ai déjà dit, le Conseil a pour mandat ici de préciser le niveau du service de traversier de Marine Atlantique dont il considère le maintien nécessaire afin de prévenir un risque imminent et grave pour la sécurité ou la santé du public. Est‑il possible de fixer à la baisse un niveau acceptable de ce service? Non, car le Conseil est convaincu que toute réduction de niveau du service de traversier entraînerait un risque imminent et grave pour la sécurité ou la santé du public.
Le service de traversier est le seul moyen de transport actuellement accessible pour une importante majorité du grand public voyageur, de l’industrie du camionnage et de sa clientèle, de même que du grand public de Terre-Neuve-et-Labrador, qui n’a aucun autre moyen d’accès réaliste.
L’interruption – ou même une baisse – du niveau du service de traversier de Marine Atlantique entraînerait immédiatement des difficultés pour les nombreux clients tributaires de la régularité de ce service. Les souffrances et les troubles de comportement qui en résulteraient en seraient une conséquence immédiate, comme l’a démontré le témoignage psychiatrique que j’ai entendu. Les membres du grand public et tous les autres clients qui doivent pouvoir compter sur la régularité du service de traversier de Marine Atlantique en subiraient aussi le contrecoup économiquement, émotionnellement ou autrement, là encore avec des conséquences pour le bien‑être mental (voire physique) des personnes affectées. En outre, le transport des fournitures médicales et des autres articles médicaux serait gravement compromis.
D’après un témoignage d’expert clair et non contredit, l’interruption ou une baisse du service de traversier de Marine Atlantique entraînerait des problèmes de santé. Le Conseil ne peut pas ignorer ou rejeter cette preuve convaincante.
Le Conseil est manifestement d’avis que les niveaux du service de traversier à maintenir qu’ont proposé[s] le SCOMM et le TCA ne satisfont pas au critère de l’alinéa 87.4(6)a).
[38] Conformément à ces principes régissant la nécessité de maintenir le transport de biens vers Terre-Neuve, le CCRI a, dans une courte ordonnance rendue le 1er septembre 2010, déterminé que les services de débardage fournis par les membres du Syndicat aux navires en provenance ou à destination de Terre-Neuve devaient être maintenus, en cas de grève ou de lock-out au port de Montréal. Cette ordonnance a été rendue à la suite d’une demande présentée au Conseil par le ministre du Travail en vertu du paragraphe 87.4(5) du Code dans le contexte d’un lock-out imminent ou en cours. (Comme je le mentionne plus en détail ci-dessous, en 2010, l’AEM a lock-outé les employés de l’unité de négociation, au port de Montréal, pendant 10 jours, à l’exception des employés visés par l’ordonnance du Conseil datée du 1er septembre 2010.) Les dispositions saillantes de cette ordonnance paraissent à la page 2 :
[…] ET ATTENDU QUE le Conseil a pris en considération les répercussions graves d’une absence ou du retard de livraison de marchandises pour la population de Terre-Neuve-et-Labrador sur l’approvisionnement en produits essentiels, tels que ceux relatifs au traitement de l’eau potable, l’équipement médical, les médicaments et autres produits pharmaceutiques;
ET ATTENDU QUE le Conseil a aussi pris en considération la difficulté d’identifier les marchandises critiques destinées à la population de Terre-Neuve-et-Labrador dans un, plusieurs ou tous les conteneurs à destination de Terre-Neuve-et-Labrador.
EN CONSÉQUENCE, après examen des représentations écrites des parties et de la preuve qui a été présentée à l’audience, le Conseil est d’avis qu’une grève ou un lock-out déclenchés, soit par le syndicat soit l’employeur, et qui aurait pour effet de suspendre le transport de produits essentiels vers la province de Terre-Neuve-et-Labrador, pourrait constituer un risque imminent et grave pour la sécurité ou la santé de public de Terre-Neuve-et-Labrador. […]
[39] Inversement, dans plusieurs autres cas concernant les transports, le CCRI a refusé de rendre une ordonnance pour maintenir les activités, par exemple, dans la décision CN. En effet, dans le domaine des services ferroviaires, le Parlement recourt à des lois de retour au travail, telle la LOPM, depuis l’adoption de l’article 87.4 du Code (voir, par exemple, la Loi de 2007 sur le maintien des services ferroviaires, L.C. 2007, c. 8 et la Loi sur la reprise des services ferroviaires, L.C. 2012, c. 8). Il a aussi adopté des lois semblables pour la Société canadienne des postes (voir, par exemple, la Loi de 1997 sur le maintien des services postaux, L.C. 1997, c. 34 et la Loi sur la reprise et le maintien des services postaux, L.C. 2018, c. 25).
[40] Suivant une approche relativement semblable à celle en l’espèce, dans la décision Société de transport, le CCRI a refusé de rendre une ordonnance pour maintenir les services de transport en commun fournis par la Société de transport de l’Outaouais et, dans la décision Ville d’Ottawa, a refusé d’ordonner le maintien des services de transport par autobus et par train fournis par OC Transpo.
[41] Dans l’affaire Ville d’Ottawa, la preuve indiquait que des travailleurs de la santé et des patients qui nécessitent des soins de santé utilisaient les services visés. Toutefois, la preuve indiquait également que les travailleurs et patients en question pouvaient aussi utiliser d’autres moyens de transport, incluant les services de Para Transpo offerts aux patients. Para Transpo avait étendu ses services durant la grève du Syndicat uni du transport et le syndicat avait convenu volontairement d’affecter des employés de l’unité de négociation aux services d’entretien de l’équipement de Para Transpo. Ces solutions de rechange ont amené le Conseil à rejeter la demande. Pour ce qui est de la pertinence des autres services, le CCRI a mentionné au paragraphe 42 de sa décision :
[…] Le Conseil tient également compte de la disponibilité d’autres modes de prestation de services pour déterminer si l’interruption du service est susceptible de poser un risque imminent et grave pour la santé ou la sécurité du public. Dans Nav Canada, [2002] CCRI no 168; et 79 CLRBR (2d) 161, le Conseil a statué que les mesures de rechange permettant d’assurer les services essentiels doivent être nettement capables de prévenir tout risque pour la sécurité ou la santé du public au cas où les services nécessaires ne pourraient pas être assurés. Dans Nav Canada, [2007] CCRI no 375; et 142 CLRBR (2d) 77, le Conseil a conclu que, dans les cas où les services en question peuvent facilement être fournis par d’autres, on ne peut pas raisonnablement dire que l’exécution des tâches par les membres de l’unité de négociation est nécessaire. Seulement, dans cette affaire, le Conseil a fait une mise en garde en ajoutant que, pour en arriver à cette conclusion, il fallait d’abord se demander si d’autres employés ayant l’expérience de la prestation de ces services et les compétences pour le faire sont raisonnablement accessibles.
II. La décision du CCRI
[42] En gardant ce contexte général à l’esprit, j’examine maintenant la décision du CCRI en l’espèce.
[43] L’audition de la demande de l’AEM présentée en vertu de l’article 87.4 a duré 30 jours. Le CCRI a convenu que l’audience serait transcrite. La transcription n’est pas monnaie courante en droit du travail, mais elle se produit parfois dans les cas les plus importants du CCRI.
[44] La lecture de la transcription révèle que l’audience devait initialement durer 10 jours et que le Conseil a déclaré au début de l’audience avoir pris connaissance des documents produits par les parties. La présidente du banc du CCRI a encouragé les parties à se concentrer sur leur preuve des questions pertinentes. Elle a précisé, entre autres, que le Conseil s’intéressait particulièrement aux détails concernant l’approvisionnement en produits précis qui sont prétendument nécessaires pour prévenir le risque imminent et grave à la santé et la sécurité du public s’ils ne seraient plus disponibles advenant une interruption de travail.
[45] Comme les séances initialement prévues se sont avérées insuffisantes, le Conseil a, à plus d’une reprise, ajouté d’autres dates d’audience à mesure que l’affaire progressait. Dans l’espoir d’accélérer l’audience, le Conseil a éventuellement demandé à l’AEM de présenter la preuve principale de certains de ses témoins par affidavit.
[46] Au cours des audiences, le Syndicat s’est engagé, en cas de grève, à maintenir tous les services aux navires en provenance et à destination de Terre-Neuve, comme le Conseil l’avait jugé essentiel en 2010.
[47] En juillet 2019, alors qu’elle devait terminer la présentation de sa preuve le lendemain, l’AEM a demandé par requête à ce qu’un des membres du banc du CCRI se récuse du fait qu’il y avait, selon elle, apparence de partialité. Le 21 août 2019, le Conseil a rejeté la requête : Association des employeurs maritimes, 2019 CCRI 909, [2019] D.C.C.R.I. no 2. L’AEM a ensuite demandé au Conseil de suspendre la procédure étant donné qu’elle a demandé à notre Cour de contrôler la décision du CCRI datée du 21 août 2019. Le Conseil a refusé de suspendre la procédure.
[48] Le 29 janvier 2020, la Cour a rejeté à l’audience la demande de contrôle judiciaire de la décision du CCRI datée du 21 août 2019 présentée par l’AEM : Association des employeurs maritimes c. Syndicat des débardeurs, section locale 375 (Syndicat canadien de la fonction publique), 2020 CAF 29, [2020] A.C.F. no 124 (QL).
[49] Le 28 août 2019, le dernier jour d’audience prévu par le CCRI pour entendre la preuve de l’AEM, l’avocat de l’AEM a refusé de terminer l’interrogatoire de M. Murray, le président du Syndicat, que l’AEM avait appelé à témoigner. L’avocat a prétendu qu’il ne devait pas être tenu de terminer l’interrogatoire alors même que la demande de contrôle judiciaire de l’AEM était en instance. L’avocat de l’AEM a finalement accepté d’appeler le dernier témoin de l’AEM, qui a rendu son témoignage complet. Après un long échange avec le banc pendant lequel l’avocat de l’AEM a maintenu qu’il ne devrait pas être obligé de clore l’interrogatoire de M. Murray, le Conseil a déclaré que la preuve de l’AEM était close. Le Syndicat a choisi de ne pas présenter de preuve, et les jours d’audience résiduels ont été consacrés aux plaidoiries finales.
[50] Dans la décision visée par le présent contrôle judiciaire, le Conseil fait état de l’historique procédural mentionné ci-dessus ainsi que des décisions interlocutoires qu’il a rendues. Il résume ensuite longuement la preuve de l’AEM, en mettant l’accent à plusieurs reprises sur la preuve principale que les témoins appelés par l’AEM avaient fournie. Il n’est pas nécessaire de passer en revue le résumé de la preuve fait par le CCRI autrement que pour mentionner les points qui suivent.
[51] Le Conseil a résumé la preuve de plusieurs témoins de l’AEM, qui ont déclaré qu’il était impossible de décharger en toute sécurité seulement certains conteneurs des navires amarrés au port de Montréal ou même de distinguer avec certitude les conteneurs qui contiennent des produits requis pour la santé et la sécurité du public de ceux qui n’en contiennent pas (voir, par exemple, les paragraphes 23, 28, 29, 43 à 45 et 59 des motifs du Conseil).
[52] Le Conseil mentionne ensuite que les témoins experts appelés par l’AEM ont dit être d’avis qu’il n’existe aucune solution de rechange au port de Montréal qui puisse recevoir ou expédier tous les biens qui transitent à Montréal (voir, par exemple, les paragraphes 52, 67, 83, 97, 101, 115, 116 et 118 des motifs du Conseil). Le Conseil note aussi, cependant, que les experts ont désigné d’autres ports qui pourraient au moins s’occuper d’une certaine partie des biens qui transitent au port de Montréal, mais avec des délais et des frais supplémentaires (voir, par exemple, les paragraphes 108, 117 et 119 à 123 des motifs du Conseil). L’un de ces témoins experts a en outre déclaré que les produits médicaux ou pharmaceutiques finis pourraient être transportés par voie aérienne (voir le paragraphe 71 des motifs du Conseil). Le Conseil résume aussi la preuve de nombreux témoins au sujet de la complexité des chaînes d’approvisionnement, le rôle que tient le port de Montréal dans ces chaînes d’approvisionnement et la nature « juste à temps » des chaînes d’approvisionnement qui devient de plus en plus répandue (voir, par exemple, les paragraphes 20 à 26, 50, 56 à 59, 61 à 66, 68 et 82 des motifs du Conseil).
[53] Pour ce qui est des produits médicaux et pharmaceutiques, le Conseil mentionne que les représentants de trois