Groupe Maison Candiac Inc. c. Canada (Procureur général)

Groupe Maison Candiac Inc. c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2020-05-15
Référence neutre
2020 CAF 88
Numéro de dossier
A-279-18
Notes
Une correction fut apportée le 20 janviere 2021
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20200515
Dossier : A-279-18
Référence : 2020 CAF 88
CORAM :
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE DE MONTIGNY
LA JUGE RIVOALEN
ENTRE :
LE GROUPE MAISON CANDIAC INC.
appelante
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
et
CENTRE QUÉBÉCOIS DU DROIT DE L'ENVIRONNEMENT
intervenant
Audience tenue à Montréal (Québec), le 26 février 2020.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 15 mai 2020.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE DE MONTIGNY
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE BOIVIN
LA JUGE RIVOALEN
Date : 20200515
Dossier : A-279-18
Référence : 2020 CAF 88
CORAM :
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE DE MONTIGNY
LA JUGE RIVOALEN
ENTRE :
LE GROUPE MAISON CANDIAC INC.
appelante
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
et
CENTRE QUÉBÉCOIS DU DROIT DE L'ENVIRONNEMENT
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE DE MONTIGNY
[1] Le Groupe Maison Candiac Inc. (l’appelante) se pourvoit à l’encontre de la décision rendue par le juge LeBlanc de la Cour fédérale (maintenant juge à notre Cour) (la Cour fédérale ou le juge LeBlanc) rendue en date du 22 juin 2018 rejetant sa demande de contrôle judiciaire (2018 CF 643) (la Décision). Au terme d’une analyse fouillée et exhaustive, la Cour fédérale a refusé d’invalider le Décret d’urgence visant la protection de la rainette faux-grillon de l’Ouest (population des Grands Lacs/Saint-Laurent et du Bouclier canadien), DORS/2016-211 (le Décret), comme l’y invitait l’appelante. La Cour en est plutôt arrivée à a conclusion que la disposition habilitante en vertu de laquelle le Décret a été adopté relève de la compétence du Parlement en matière de droit criminel, et qu’il n’y a eu ni expropriation déguisée ni appropriation de facto malgré l’absence d’indemnisation.
[2] L’appelante a contesté devant nous chacune de ces conclusions. Elle soutient essentiellement que la Cour fédérale a commis une erreur de droit en concluant que la loi habilitante réprime un « mal » au sens du paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict, ch. 3 (R.-U.), reproduite dans L.R.C. 1985, annexe II, no 5 (L.C. de 1867) et n’empiète pas sur les compétences provinciales. Elle fait également valoir que la Cour fédérale a erré en considérant que les concepts d’appropriation de fait ou d’expropriation déguisée ne s’appliquaient pas en l’espèce.
[3] Après avoir soigneusement soupesé les arguments des parties et tenu compte du droit applicable, je suis d’avis qu’il y a lieu de rejeter cet appel.
I. Contexte
[4] Le juge LeBlanc a fait longuement état du contexte factuel et législatif dans le cadre duquel s’inscrit le présent litige, et les parties n’ont pas exprimé de désaccord à ce chapitre. Par conséquent, il ne me sera pas nécessaire d’en traiter en long et en large dans le cadre des présents motifs. Je me contenterai donc plutôt de revenir sur les éléments essentiels qui tissent la toile de fond à partir de laquelle doivent être résolues les questions constitutionnelles qui nous sont soumises.
[5] L’appelante est un promoteur et un constructeur immobilier dont les activités s’exercent dans la province de Québec et plus principalement dans les municipalités de Saint-Philippe, Candiac, La Prairie et sur la Rive-Sud de Montréal. Dans le cadre de ses opérations, elle a acquis des terrains à des fins de développements résidentiels. Comme des zones humides se retrouvent sur certaines portions de ces terrains, l’appelante a demandé un certificat d’autorisation auprès du Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques du Québec. L’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement, R.L.R.Q., ch. Q-2 [Loi sur la qualité de l’environnement] requiert en effet un certificat d’autorisation pour pouvoir entreprendre une construction, un ouvrage ou une activité en milieu humide ou hydrique, l’objectif du certificat étant de protéger l’environnement et préserver la biodiversité.
[6] L’appelante a obtenu son certificat d’autorisation le 3 septembre 2010, lui permettant d’entreprendre son développement résidentiel (Dossier d’Appel, vol. 2, Onglet H, pp. 445-447 (DA)). Cette autorisation imposait à l’appelante l’obligation d’aménager des zones de conservation sur sa propriété et l’obligeait à mettre en place un programme de suivi pour une période de trois ans. L’appelante a par ailleurs obtenu de la Municipalité de Saint-Philippe, en juin 2016, un certificat d’autorisation afin d’entreprendre des travaux d’abattage d’arbres et de remblais (DA, vol 2, Onglet H, pp. 514-516).
[7] Informée des travaux de développement de l’appelante dès 2013, la Ministre de l’Environnement a initialement décidé de ne pas recommander l’adoption d’un décret d’urgence, étant d’avis que ces travaux ne constituaient pas une menace imminente au sens de l’article 80 de la Loi sur les espèces en péril, L.C. 2002, ch. 29 (la Loi) (le texte de cette disposition est reproduit en annexe aux présents motifs). Cette disposition, sur laquelle je reviendrai plus loin, prévoit à son premier paragraphe que le gouverneur en conseil peut prendre un décret d’urgence pour protéger une espèce sauvage inscrite sur recommandation du ministre compétent (en l’occurrence, le ministre de l’Environnement). Le paragraphe 80(2) établit cependant que le ministre compétent doit faire une telle recommandation « s’il estime que l’espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement ».
[8] Il convient de mentionner à ce stade-ci que l’espèce en question est la rainette faux-grillon de l’Ouest (la rainette). Ce petit amphibien, qui ne mesure généralement pas plus de 2,5 centimètres à l’âge adulte, se déplace rarement à plus de 300 mètres de son lieu de reproduction. Elles privilégient les milieux humides temporaires et peu profonds, et ne sont présentes au Canada que dans le sud de l’Ontario et le sud-ouest du Québec (en Outaouais et en Montérégie). D’après le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada, le groupe de la Montérégie a disparu d’environ 90% de son ancienne aire de répartition, si bien qu’à ce rythme, les experts estiment que l’ensemble des habitats de la rainette risque de disparaître de la région d’ici 10 à 25 ans. Compte tenu du déclin de la population des rainettes au Québec (environ 37% par décennie) et en Ontario (30% entre 1995 et 2006), la rainette a été inscrite à la liste des espèces en péril au Canada en 2010 (Décret modifiant l’annexe 1 de la Loi sur les espèces en péril, DORS/2010-32, art. 5).
[9] La décision du Ministre de ne pas recommander l’adoption d’un décret d’urgence a été contestée par le biais d’une demande de contrôle judiciaire présentée par deux organismes sans but lucratif œuvrant dans le domaine de la protection de l’environnement. La Cour fédérale, sous la plume du juge Martineau, a accueilli cette demande le 22 juin 2015 et a ordonné au Ministre de reconsidérer sa décision dans les six mois suivant la date de son jugement : Centre québécois du droit de l’environnement c. Canada (Environnement), 2015 CF 773 [Centre québécois du droit de l’environnement]. Aux yeux du juge Martineau, le Ministre avait erré en adoptant une interprétation restrictive du paragraphe 80(2) de la Loi faisant en sorte que l’obligation impérative imposée au Ministre soit limitée aux seuls cas où une espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement sur une base nationale.
[10] Conformément à cette décision, le Ministère de l’Environnement et du Changement climatique Canada (le MECCC) a entamé un processus complet de collecte et d’analyse de renseignements concernant la rainette et son habitat, portant notamment sur l’état de l’espèce, son habitat à La Prairie, les projets de développement en cours et planifiés, et les mesures de protection en place, ainsi que la consultation des municipalités et des ministères provinciaux. Le MECCC a complété une évaluation scientifique détaillée de la rainette, ainsi qu’une évaluation détaillée de la protection de l’espèce, y compris l’analyse de la protection légale par les provinces et les mesures de compensation et de mitigation prévues par différents promoteurs (incluant l’appelante). Dans une troisième évaluation, portant sur les menaces imminentes, le MECCC a considéré les mesures prises afin d’atténuer l’impact du projet résidentiel, mais a conclu que « ces mesures ne permettront probablement pas d’assurer la viabilité à long terme de la métapopulation touchée par le projet » (DA, p. 866 et 1474). En conséquence, l’étude conclut que « la viabilité de la métapopulation de La Prairie est menacée à court terme, de telle façon qu’une intervention immédiate est requise » (DA, p. 1478).
[11] Compte tenu de ces constats, la Ministre a établi qu’une menace imminente pesait sur le rétablissement de la rainette dans le territoire où l’appelante devait réaliser son projet domiciliaire. Comme elle y était tenue par la Loi, elle a donc recommandé au gouverneur en conseil de prendre un décret d’urgence le 4 décembre 2015. Suite à cette annonce, le MEEEC a recueilli des renseignements pour établir la portée du Décret d’urgence recommandé et les activités interdites susceptibles d’y être incluses, et a tenu des rencontres avec divers intervenants, dont l’appelante.
[12] Le 17 juin 2016, le gouverneur en conseil a adopté le Décret d’urgence visant la protection de la rainette faux-grillon de l’Ouest (population des Grands Lacs / Saint-Laurent et du Bouclier canadien), TR/2016-36, qui devait entrer en vigueur le 30e jour suivant la date de son enregistrement. Or, le lendemain d’une rencontre d’information publique tenue au sujet du Décret (soit le 23 juin 2016), les agents de la faune du MECCC constatent que des activités susceptibles de détruire l’habitat désigné dans le Décret sont en cours, notamment sur les terrains de l’appelante. Ce voyant, le gouverneur en conseil adopte un nouveau Décret le 8 juillet 2016, avec prise d’effet immédiate de façon à contrer toute activité qui ne lui serait pas compatible (ceci étant le Décret en litige en l’instance, supra au para. 1).
[13] L’aire d’application du Décret est constituée d’étangs de reproduction confirmés comme étant actifs et des rayons de 300 mètres de ces étangs, desquels ont été retirés les éléments non convenables pour l’habitat. La superficie totale de la zone comprise dans l’aire d’application du Décret et de 1,85 km2. Son étendue a été délimitée à partir de renseignements généraux et historiques, des études scientifiques et des consultations publiques. Certains des lots de l’appelante sont inclus, en tout ou en partie, dans l’aire d’application du Décret. En fait, la preuve démontre que la superficie des lots appartenant à l’appelante touchée par le Décret représente environ 0,098km2, ce qui représenterait environ 20% de la superficie des lots restants de l’appelante.
[14] Le paragraphe 2(1) du Décret énumère les activités interdites dans les aires figurant à l’annexe :
Décret d'urgence visant la protection de la rainette faux-grillon de l'Ouest (population des Grands Lacs / Saint-Laurent et du Bouclier canadien), DORS/2016-211
Emergency Order for the Protection of the Western Chorus Frog (Great Lakes / St. Lawrence — Canadian Shield Population), SOR/2016-211
Interdictions
Prohibitions
Activités interdites
Prohibited activities
2 (1) Les activités ci-après sont interdites dans les aires figurant à l’annexe :
2 (1) In the areas described in the schedule, it is prohibited to
a) retirer, tasser ou labourer la terre;
(a) remove, compact or plow the soil;
b) enlever, tailler, endommager, détruire ou introduire toute végétation, notamment les arbres, les arbustes ou les plantes;
(b) remove, prune, damage, destroy or introduce any vegetation, such as a tree, shrub or plant;
c) drainer ou ennoyer le sol;
(c) drain or flood the ground;
d) altérer de quelque façon que ce soit les eaux de surface, notamment modifier leur débit, leur volume ou le sens de leur écoulement;
(d) alter surface water in any manner, including by altering its flow rate, its volume or the direction of its flow;
e) installer ou construire une infrastructure ou procéder à toute forme d’entretien d’une infrastructure;
(e) install or construct, or perform any maintenance work on, any infrastructure;
f) circuler avec un véhicule routier, un véhicule tout-terrain ou une motoneige ailleurs que sur la route ou les sentiers pavés;
(f) operate a motor vehicle, an all-terrain vehicle or a snowmobile anywhere other than on a road or paved path;
g) installer ou construire des ouvrages ou des barrières qui font obstacle à la circulation, à la dispersion ou à la migration de la rainette faux-grillon de l’Ouest;
(g) install or construct any structure or barrier that impedes the circulation, dispersal or migration of the Western Chorus Frog;
h) verser, rejeter, déposer ou immerger toute matière ou substance, notamment de la neige, du gravier, du sable, de la terre, des matériaux de construction, des eaux grises ou des eaux de piscine;
(h) deposit, discharge, dump or immerse any material or substance, including snow, gravel, sand, soil, construction material, greywater or swimming pool water; and
i) utiliser ou épandre tout engrais au sens de l’article 2 de la Loi sur les engrais ou tout produit antiparasitaire au sens de l’article 2 de la Loi sur les produits antiparasitaires.
(i) use or apply a pest control product as defined in section 2 of the Pest Control Products Act or a fertilizer as defined in section 2 of the Fertilizers Act.
[15] Enfin, l’article 3 du Décret prévoit que toute contravention à ces interdictions constitue une infraction visée à l’article 97 de la Loi, lequel prévoit (au para. 97(1.1)) une amende maximale de 1 000 000$ pour une personne morale autre qu’une personne morale sans but lucratif, ainsi qu’une amende maximale de 250 000$ et un emprisonnement maximal de cinq ans pour une personne physique.
[16] Le 5 août 2016, l’appelante a déposé un avis de demande de contrôle judiciaire pour :
[Faire déclarer] nul, inopérant et inopposable à [la Demanderesse ledit] Décret d’urgence pour le motif que le sous-alinéa 80 (4) (c) (ii) de la [Loi sur les espèces en péril (L.C. 2002 ch. 29)] en vertu duquel il a été adopté est inconstitutionnel et parce que ledit Décret équivaut à une expropriation sans indemnité de la propriété de [la Demanderesse].
[17] Suite à une audition de deux jours, la Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire le 22 juin 2018 (la Décision au para. 5).
II. Décision contestée
[18] Après avoir soigneusement décrit le contexte dans lequel s’inscrit le présent litige et retracé l’historique de la protection des espèces en péril au Canada, la Cour fédérale s’est penchée sur la constitutionnalité de la disposition législative contestée et sur la question de savoir si le Décret d’urgence constitue une forme d’expropriation sans indemnisation. La Cour a procédé à cet exercice en appliquant la norme de la décision correcte pour les deux questions.
[19] Avant de résumer la position respective des parties, la Cour fédérale a d’abord rappelé le cadre d’analyse et les principes applicables lorsque la validité constitutionnelle d’une disposition législative doit être évaluée au regard du partage des compétences, puis décrit le cadre législatif dans lequel s’insère la disposition contestée. S’agissant plus particulièrement du sous-alinéa 80(4)c)(ii), la Cour fédérale s’est ensuite demandée : 1) s’il poursuit un objectif public légitime de droit criminel; 2) s’il empiète spécieusement sur des domaines de compétences législatives provinciales exclusives; et 3) si le régime d’interdiction qu’il établit possède les attributs de forme d’un régime de droit criminel. Il convient ici de préciser que l’appelante ne conteste pas la Loi dans son ensemble, mais uniquement l’alinéa précité; en effet, Groupe Candiac reconnaît que la Loi vise d’abord à protéger des espèces sauvages (les espèces aquatiques et les oiseaux migrateurs protégés) et des espaces (les terres domaniales) dont le rattachement aux compétences législatives fédérales ne saurait faire de doute.
[20] En ce qui concerne l’objectif du sous-alinéa 80(4)c)(ii), la Cour fédérale a rejeté la caractérisation qu’en avait faite l’appelante, à savoir que son caractère véritable était de permettre au gouvernement fédéral d’imposer, par souci d’uniformité et d’efficacité, des normes de conduite visant la protection des espèces sauvages, quelle que soit l’espèce ou l’endroit où sa population se trouve. Elle a plutôt retenu la position du Procureur général selon laquelle l’objet et l’effet juridique de cette disposition seraient plutôt de permettre au gouverneur en conseil d’intervenir d’urgence lorsqu’une espèce en péril est sur le point de subir un préjudice qui compromettrait sa survie ou son rétablissement (la Décision aux para. 103-104). Et de l’avis de la Cour fédérale, il s’agit manifestement là d’un « mal » que le Parlement pouvait chercher à réprimer par le biais de sa compétence sur le droit criminel. S’appuyant principalement sur la décision de la Cour suprême dans l’arrêt R c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213, [1997] A.C.S. no. 76 (QL) [Hydro-Québec], la Cour écrit :
[110] D’une part, j’estime que le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) vise à réprimer un « mal ». J’ai de la difficulté à voir comment le rejet, du fait de l’activité humaine, de substances toxiques dans l’environnement peut à bon droit constituer une source de préoccupation légitime de droit criminel, mais non l’imminence, du fait de l’activité humaine, d’une situation qui menace la survie même ou le rétablissement d’une espèce en péril, laquelle, comme toutes les autres, est essentielle à la préservation des systèmes qui entretiennent la biosphère dont l’appauvrissement, du fait de l’activité humaine, n’est maintenant plus à démontrer tout comme n’est plus à démontrer l’impact de cet appauvrissement sur la qualité de l’environnement.
[21] D’autre part, la Cour fédérale n’a pas retenu la prétention de l’appelante à l’effet que le sous-alinéa 80(4)c)(ii), sous le couvert d’une disposition de droit criminel, constitue en fait une tentative déguisée d’envahir les champs de compétences provinciales (la Décision aux para. 96, 105). Elle a plutôt retenu la thèse du Procureur général, selon laquelle la disposition contestée autorise plutôt une intervention d’urgence lorsqu’une espèce en péril est exposée à une menace imminente à sa survie ou à son rétablissement. Elle note d’ailleurs que contrairement à ce qui est le cas d’un décret d’urgence visant une espèce aquatique, un oiseau migrateur ou toute espèce se trouvant sur le territoire domanial, le Décret émis sous l’autorité du sous-alinéa 80(4)c)(ii) n’autorise pas le gouverneur en conseil à imposer des mesures de protection, et y voit la preuve que le Parlement ne s’est pas arrogé le pouvoir de protéger des espèces en péril par souci d’efficacité et d’uniformité. Le fait que le Décret d’urgence puisse affecter l’application de la législation provinciale en place n’est pas déterminant, selon la Cour fédérale, du fait que la doctrine du caractère véritable permet des empiètements sur les champs de compétence de l’autre ordre de gouvernement (la Décision aux para. 129-130).
[22] Enfin, la Cour fédérale a rejeté l’argument de l’appelante suivant lequel le sous-alinéa 80(4)c)(ii) ne respectait pas les attributs de forme d’un régime de droit criminel, à savoir une interdiction assortie d’une sanction. L’appelante avait plaidé que le régime était de nature purement réglementaire, dans la mesure où il permet au gouvernement fédéral d’imposer de manière discrétionnaire, sur un territoire désigné, des interdictions assorties de sanctions et de prévoir des exemptions dont le contenu est également laissé à la discrétion de ce même gouvernement. S’appuyant encore une fois sur l’arrêt Hydro-Québec ainsi que sur le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31, [2001] 1 R.C.S. 783, [Renvoi sur les armes à feu] ; P.W. Hogg, Constitutional Law of Canada, 5e éd. suppl., Toronto; Carswell, 2007 (feuilles mobiles 2016), s. 15.5(i) (Hogg), la Cour s’est plutôt dite d’avis que le Parlement peut déléguer à l’Exécutif le pouvoir de définir ou préciser les conduites pouvant avoir des conséquences pénales, et ainsi autoriser la mise en place de schémas réglementaires détaillés, précis et même d’une grande complexité (la Décision au para. 143). Une telle approche flexible est particulièrement appropriée en matière environnementale, compte tenu de la complexité inhérente à cette matière et de la vaste gamme d’activités qui peuvent être impliquées. La Cour écrit à ce propos :
[150] Les juges majoritaires, dans Hydro Québec, ont statué qu’il relevait « naturellement » de la compétence du Parlement en matière de droit criminel, d’adapter soigneusement, par le biais d’un pouvoir réglementaire, l’activité interdite en fonction des circonstances dans lesquelles une substance toxique peut être utilisée ou traitée. J’estime qu’il en va de même de la protection des espèces en péril dont la survie ou le rétablissement sont menacés d’un péril imminent. Les mesures jugées nécessaires dans un cas, peuvent ne pas l’être dans l’autre, chaque espèce et chaque habitat essentiel présentant des particularités qui leurs sont propres. Doter l’Exécutif, comme le fait le sous-alinéa 80(4)(c)(ii), du pouvoir d’adapter soigneusement l’activité interdite en fonction des particularités de l’espèce visée et de son habitat et des circonstances dans lesquelles la menace imminente pour sa survie ou son rétablissement se présente me paraît relever d’un exercice valide de la compétence du parlement en matière de droit criminel.
[23] Étant donné sa conclusion que le sous-alinéa 80(4)c)(ii) constitue un exercice valide du pouvoir législatif en matière de droit criminel, la Cour fédérale n’a pas jugé bon de se prononcer sur la question de savoir s’il pourrait également relever de la compétence relative à la paix, l’ordre et le bon gouvernement, ni d’examiner la doctrine des pouvoirs accessoires (la Décision au para. 167). Ceci dit, la Cour a néanmoins exprimé l’opinion que cette disposition a un lien rationnel et fonctionnel avec la Loi dans son ensemble, et qu’elle l’aurait par conséquent sauvegardée à titre de mesure accessoire d’un régime législatif par ailleurs valide dans l’hypothèse même où elle ne pourrait être considérée, de façon isolée, comme une véritable mesure de droit criminel (la Décision au para. 188).
[24] Enfin, la Cour fédérale a conclu que le Parlement avait prévu en termes exprès un mécanisme d’indemnisation pour les pertes subies du fait de l’application d’un décret d’urgence, ce qui fait obstacle aux arguments d’expropriation déguisée ou d’appropriation de facto avancés par l’appelante. Quant à la décision du Ministre de ne pas accorder d’indemnisation, elle peut être contrôlée judiciairement et n’a de toute façon aucune incidence sur la validité du pouvoir d’émettre un décret d’urgence. Ce sont là deux processus décisionnels différents, répondant à des dynamiques factuelles et législatives différentes et indépendantes (la Décision aux para. 209, 213).
III. Questions en litige
[25] Les seules questions en litige devant la Cour fédérale étaient celles de savoir si le sous-alinéa 80(4)c)(ii) de la Loi est constitutionnellement valide, et si le Décret est nul du fait qu’il constitue une forme d’expropriation sans indemnisation. De fait, l’avis de demande présenté en vertu de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, l’avis d’appel devant cette Cour et l’Avis de questions constitutionnelles précisent tous que la réparation demandée consiste à faire déclarer nul, inopérant et inopposable à l’appelante « le Décret d’urgence pour le motif que le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) de la [Loi] en vertu duquel il a été adopté est inconstitutionnel et parce que ledit Décret équivaut à une expropriation sans indemnité de la propriété de l’appelante ».
[26] Devant cette Cour, l’appelante a tenté d’élargir quelque peu le débat en soulevant la raisonnabilité du Décret. Or, la Cour fédérale (Groupe Maison Candiac Inc. c. Canada (Procureur général), 2017 CF 430 confirmé par 2017 CAF 216) a rejeté une requête de l’appelante visant à modifier son avis de demande de contrôle judiciaire pour lui permettre de contester l’opportunité d’émettre le Décret. Par conséquent, j’estime que les seules questions pouvant validement faire l’objet d’un appel devant nous sont les suivantes :
a) La Cour fédérale a-t-elle commis une erreur en concluant que le sous-alinéa 80(4)c)(ii) relève de la compétence du Parlement en matière de droit criminel?
b) La Cour fédérale a-t-elle commis une erreur en concluant que l’absence d’indemnisation n’entraîne pas l’invalidité du Décret?
IV. Analyse
[27] Lorsque cette Cour siège en appel d’une décision rendue par la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire, notre rôle consiste à décider si la norme de contrôle appropriée a été utilisée et si elle a été appliquée correctement : Agraira c. Canada (Sécurité publique et protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, au paragraphe 45. En l’occurrence, le juge LeBlanc a appliqué la norme de la décision correcte pour les deux questions en litige, et j’estime qu’il s’agissait de la norme appropriée.
[28] La Cour suprême n’a pas modifié la norme de contrôle qu’il convient d’appliquer à l’examen des questions touchant au partage des compétences entre le Parlement et les provinces dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), c. Vavilov, 2019 CSC 65, au paragraphe 55. La Cour a réitéré dans cette affaire qu’il fallait continuer d’appliquer la norme de la décision correcte au moment d’examiner les questions de cette nature, comme il était de mise de le faire auparavant (Westcoast Energy Inc. c. Canada (Office national de l’énergie), [1998] 1 R.C.S. 322; Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190).
[29] Quant à la question de savoir si le Décret est valide malgré l’absence d’indemnisation des personnes touchées, j’estime qu’il s’agit là d’une question d’interprétation législative. Comme la Cour suprême l’a énoncé à plus d’une reprises, les règlements (auxquels s’apparente le décret d’urgence) jouissent d’une présomption de validité et ne seront déclarés nul que dans l’hypothèse où il peut être démontré qu’ils sont incompatibles avec l’objectif de la loi habilitante, qu’ils excèdent le mandat prévu par la loi au point de reposer sur des considérations « sans importance », d’être « non pertinent » ou « complètement étranger » à l’objet de la loi : Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] R.C.S. 810, aux paragraphes 24 et 28; Syncrude Canada Ltd. c. Canada (Procureur général), 2016 CAF 160, au paragraphe 27 [Syncrude].
A. La Cour fédérale a-t-elle commis une erreur en concluant que le sous-alinéa 80(4)c)(ii) relève de la compétence du Parlement en matière de droit criminel?
[30] Il est bien établi, en droit canadien, que les lois adoptées tant par le Parlement que par les législatures provinciales jouissent d’une présomption de constitutionnalité. Par conséquent, c’est à la partie qui allègue l’invalidité d’une loi qu’il revient d’en faire la démonstration : voir notamment Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1978] 2 R.C.S. 662; Renvoi sur les armes à feu, au paragraphe 25.
[31] Pour décider si une loi ou l’une de ses dispositions a été validement édictée, il faut procéder à une analyse en deux étapes. La première consiste à déterminer le « caractère véritable » de la loi ou de la disposition : c’est ce qu’on appelle l’étape de la qualification de la loi. Cet exercice suppose un examen de son objet et de ses effets, de façon à en cerner la « véritable signification ou son caractère essentiel, sa quintessence ». (Renvoi sur les armes à feu, au para. 16; Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 14, [2015] 1 R.C.S. 693, aux para. 28-30 [Registre des armes d’épaule]; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3, aux para. 25-26). L’objet peut être découvert à la lecture même de la loi, mais peut également être révélé à partir de la preuve extrinsèque comme le Hansard et les publications gouvernementales ; il peut également être déduit des problèmes auxquels le législateur a voulu remédier : voir Renvoi sur les armes à feu, au paragraphe 17; Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66, [2011] 3 R.C.S. 837, au paragraphe 64; RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, aux pages 242-245 [RJR-MacDonald Inc.]; Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536, aux paragraphes 17-18; Bande Kitkatla c. Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146, au paragraphe 53.
[32] Une fois cette première étape franchie, il faut déterminer si la loi telle que qualifiée relève du chef de compétence qui est invoqué à son soutien : c’est ce que l’on appelle l’étape de la classification. Pour procéder à cet exercice, il faut parfois interpréter la portée de la compétence visée à l’aide de la jurisprudence antérieure.
[33] Il convient de mentionner que l’examen de la validité d’une loi, tant à l’étape de sa qualification que de sa classification, doit se faire sans tenir compte de l’existence et des termes d’une autre loi connexe qui aurait pu être adoptée par l’autre ordre de gouvernement : Hogg, à la page 16-3. S’il en va ainsi, c’est notamment parce que le droit constitutionnel canadien reconnaît depuis longtemps qu’un même sujet ou une même matière peut être abordé sous plus d’un angle, si bien qu’une loi fédérale et une loi provinciale peuvent régir une question à partir de points de vue différents. Il s’agit là de la doctrine du double aspect, qui donnera ouverture au principe de la primauté de la loi fédérale en cas de conflit opérationnel entre deux lois fédérale et provinciale. La présence ou l’absence d’une loi provinciale portant sur le même sujet ne saurait donc avoir aucune incidence sur la validité d’une mesure fédérale : Registre des armes d’épaule, aux paragraphes 20 et 38; Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, 2010 CSC 61, [2010] 3 R.C.S. 457, au paragraphe 68 [Renvoi relatif à la procréation assistée].
[34] La Cour fédérale a scrupuleusement suivi cette démarche. Après avoir exposé la thèse des deux parties quant au caractère véritable du sous-alinéa 80(4)c)(ii) de la Loi et tenu compte du contexte plus global de cette dernière, elle a retenu la thèse du Procureur général et considéré que cette disposition, de par son objet et ses effets juridiques et pratiques, était « de doter le gouverneur en conseil d’un pouvoir d’intervention d’urgence lorsqu’une espèce en péril est sur le point de subir un préjudice qui compromettra sa survie ou son rétablissement » (la Décision, au para. 104). La Cour a ajouté que cette disposition permettait d’adopter un décret sans devoir procéder aux consultations et s’astreindre aux formalités qui s’imposent normalement pour rendre applicables dans une province les interdictions prévues aux articles 34 et 61 de la Loi, et ce pour prévenir la disparition « d’une façon brutale et soudaine » d’une espèce en péril (Centre québécois du droit de l’environnement, au para. 104).
[35] À mon avis, cette caractérisation du sous-alinéa 80(4)c)(ii) est inattaquable et parfaitement conforme à l’objet et aux effets de cette disposition. Loin d’avoir pour objectif d’empiéter directement sur la compétence des provinces ou de viser à imposer des normes nationales uniformes, comme l’appelante l’a soutenu en première instance et réitéré devant nous, j’estime au contraire que le sous-alinéa 80(4)c)(ii) a vraiment pour objet de permettre une intervention d’urgence lorsqu’une espèce sauvage inscrite est sur le point de subir un préjudice qui compromettra sa survie ou son rétablissement.
[36] Le texte même de la Loi confirme cet objectif. Sous la rubrique « Objet », l’article 6 énonce que la Loi « vise à prévenir la disparition – de la planète ou du Canada seulement – des espèces sauvages, à permettre le rétablissement de celles qui, par suite de l’activité humaine, sont devenues des espèces disparues du pays, en voie de disparition ou menacées et à favoriser la gestion des espèces préoccupantes pour éviter qu’elles ne deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées ».
[37] Le préambule de la Loi et les discours du ministre lors de son introduction à la Chambre des Communes sont conformes à l’objet déclaré, invoquant notamment la valeur de l’environnement, le rôle des espèces sauvages dans l’environnement, le principe de précaution, et les différents motifs, notamment moraux, pour lesquels un devoir s’impose d’éviter que les activités humaines mènent à la disparition des espèces (DA, pp 1551-1554). Il faut par ailleurs tenir compte du fait que la Loi vise à mettre en œuvre la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique, que le Canada a ratifiée, s’engageant du même coup à élaborer des stratégies et des programmes visant à assurer la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique.
[38] Je note par ailleurs que le régime d’interdictions prévu par la Loi comporte plusieurs volets. Les articles 32 à 36 prévoient notamment des interdictions concernant les individus eux-mêmes d’une espèce en péril, tandis que les articles 56 à 64 visent à protéger l’habitat essentiel d’une telle espèce. Il est intéressant de noter que ces interdictions ne s’appliquent pas dans une province ou un territoire (ailleurs que sur le domaine domanial, et sauf pour les espèces aquatiques et les oiseaux migrateurs pour la première série d’interdiction), à moins qu’un décret à cet effet ait été adopté par le gouverneur en conseil sur recommandation du ministre (arts. 34 et 61). Or, le ministre ne peut faire une telle recommandation qu’après avoir consulté le ministre provincial compétent (al. 34(4)a)) ou si le ministre provincial en a fait la demande (al. 61(3)a)). Le ministre devra également faire cette recommandation s’il estime que le droit de la province ne protège pas efficacement l’espèce ou la résidence des individus d’une espèce sauvage, ou la partie désignée de l’habitat essentiel de cette espèce (au paragraphe 34(3) et à l’alinéa 61(4)b)).
[39] Tel que mentionné précédemment, l’article 80 autorise par ailleurs le gouverneur en conseil à prendre un décret d’urgence pour protéger une espèce sauvage inscrite. Le gouverneur en conseil ne peut prendre cette décision que sur recommandation du ministre compétent, lequel doit faire une telle recommandation s’il estime que l’espèce est exposée à des menaces « imminentes pour sa survie ou son rétablissement » (au paragraphe 80(2)). L’appelante ne s’oppose pas à la prise d’un tel décret dans la mesure où il s’applique à une espèce aquatique, à un oiseau migrateur protégé par la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs (L.C. 1994, ch. 22), ou au territoire domanial (alinéa (80)(4)a), b) et sous-alinéa c), i)). Elle ne prend ombrage que du sous-alinéa 80(4)c)(ii), qui permet d’adopter un décret d’urgence visant le territoire d’une province pour toute espèce sauvage inscrite autre qu’une espèce aquatique et qu’une espèce d’oiseau migrateur.
[40] À mon avis, il est clair que cette disposition a une portée réduite, et vise à faire face à une situation d’urgence. Elle vise clairement à prévenir un préjudice irréparable qui compromettrait la survie ou le rétablissement d’une espèce sauvage inscrite. C’est la raison pour laquelle on n’astreint pas l’adoption d’un tel décret à toutes les consultations et les formalités exigées dans le cadre des articles 34 et 61 de la Loi, comme l’a noté la Cour fédérale (la Décision, au para. 105). Et c’est sans doute pour la même raison que le sous-alinéa 80(4)c)(ii) n’autorise pas le gouverneur en conseil à imposer des mesures de protection de l’espèce et de l’habitat désigné, comme il peut le faire sur le territoire domanial, mais uniquement à édicter des dispositions interdisant les activités susceptibles de nuire à l’espèce et à cet habitat. À mon avis, ce sont là deux indices qui témoignent de l’objectif restreint poursuivi par le législateur et de sa volonté de ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer la survie immédiate d’une espèce. Cet objectif est en parfaite conformité avec le préambule de la Loi et son article 6 auquel j’ai référé plus haut (au para. [36] des présents motifs).
[41] L’urgence d’agir pour protéger la biodiversité, qui sous-tend la Loi dans son ensemble et plus particulièrement les décrets qu’autorise son article 80, témoigne non seulement du souci de se conformer aux obligations internationales qu’a contractées le Canada en ratifiant la Convention, mais s’inscrit également sur la toile de fond de nombreux constats scientifiques tous plus alarmants les uns que les autres. Dans un rapport d’expertise fouillé concernant la protection des espèces et de leurs habitats déposé par l’intimé, le professeur Blouin-Demers souligne qu’ « [i]l y a consensus au sein de la communauté scientifique qu’au niveau mondial la plupart des indicateurs de biodiversité montrent des déclins marqués et aucun signe que le taux de perte de biodiversité ralentit » et que « nous devons redoubler d’efforts si nous voulons vraiment ralentir la perte de biodiversité » (DA, p. 2115). Il précise également que les amphibiens représentent le groupe au sein duquel on retrouve la plus grande proportion d’espèces considérées menacées parmi les vertébrés. Enfin, il souligne qu'au nombre des facteurs causant des pertes de biodiversité, « [l]a perte d’habitat est considérée comme la cause principale de perte de biodiversité pour les espèces terrestres globalement » (DA, p. 2117). Il est clair que cette littérature scientifique doit être prise en considération pour cerner le « mal visé » par le législateur.
[42] L’examen de la façon dont le sous-alinéa 80(4)c)(ii) est mis en œuvre et de ses effets pratiques ne permet pas de déceler une intention déguisée ou une volonté de faire indirectement ce qu’il ne serait pas permis de faire directement, soit d’envahir des champs de compétence provinciale par souci d’uniformité sur l’ensemble du territoire canadien. D’une part, cette disposition n’autorise qu’une intervention limitée dans la mesure où l’habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement de l’espèce doit être soigneusement délimité, de même que les activités susceptibles de nuire à l’espèce et à son habitat. Le Décret qui est au cœur du présent litige en fournit d’ailleurs une excellente illustration : son aire d’application est constituée d’étangs de reproduction confirmés comme étant actifs et des rayons de 300 mètres de ces étangs, desquels ont été retirés les éléments non convenables pour l’habitat. Sa superficie totale n’est que de 1,85 km2 (à l’intérieur de laquelle se trouvait déjà un parc de conservation couvrant près de 50% de la zone), délimitée à partir de renseignements généraux et historiques, d’études scientifiques et de consultations publiques (DA, p. 868). Quant aux activités interdites, elles sont énumérées avec précision et visent toutes à prévenir la perte ou la dégradation de l’habitat dont la rainette a besoin pour croître et se reproduire. C’est d’ailleurs en ces termes que le communiqué de presse du gouvernement annonçant le décret d’urgence est libellé (DA, p. 2136).
[43] Une lecture attentive du Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (DA, pp 2178 et ss) confirme d’ailleurs