Canada (Commissaire aux langues officielles) c. Canada (Emploi et Développement social)

Canada (Commissaire aux langues officielles) c. Canada (Emploi et Développement social)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2022-01-28
Référence neutre
2022 CAF 14
Numéro de dossier
A-182-18, A-186-18
Notes
Une correction fut apportée le 20 décembre 2023
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20220128
Dossiers : A-182-18
A-186-18
Référence : 2022 CAF 14
CORAM :
LE JUGE EN CHEF NOËL
LE JUGE DE MONTIGNY
LA JUGE RIVOALEN
Dossier : A-182-18
ENTRE :
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES
appelant
et
MINISTÈRE DE L’EMPLOI ET DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL ET LA COMMISSION DE L’ASSURANCE-EMPLOI DU CANADA
intimés
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE ET L’ASSOCIATION DES JURISTES D’EXPRESSION FRANÇAISE DU NOUVEAU-BRUNSWICK ET THE QUEBEC COMMUNITY GROUPS NETWORK
intervenants
Dossier : A-186-18
ENTRE :
LA FÉDÉRATION DES FRANCOPHONES DE
LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
appelante
et
MINISTÈRE DE L’EMPLOI ET DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL ET LA COMMISSION DE L’ASSURANCE-EMPLOI DU CANADA
intimés
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE ET L’ASSOCIATION DES JURISTES D’EXPRESSION FRANÇAISE DU NOUVEAU-BRUNSWICK ET THE QUEBEC COMMUNITY GROUPS NETWORK
intervenants
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), les 27 et 28 octobre 2021.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 28 janvier 2022.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LA COUR
Date : 20220128
Dossiers : A-182-18
A-186-18
Référence : 2022 CAF 14
CORAM :
LE JUGE EN CHEF NOËL
LE JUGE DE MONTIGNY
LA JUGE RIVOALEN
Dossier : A-182-18
ENTRE :
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES
appelant
et
MINISTÈRE DE L’EMPLOI ET DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL ET LA COMMISSION DE L’ASSURANCE-EMPLOI DU CANADA
intimés
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE ET L’ASSOCIATION DES JURISTES D’EXPRESSION FRANÇAISE DU NOUVEAU-BRUNSWICK ET THE QUEBEC COMMUNITY GROUPS NETWORK
intervenants
Dossier : A-186-18
ENTRE :
LA FÉDÉRATION DES FRANCOPHONES DE
LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
appelante
et
MINISTÈRE DE L’EMPLOI ET DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL ET LA COMMISSION DE L’ASSURANCE-EMPLOI DU CANADA
intimés
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE ET L’ASSOCIATION DES JURISTES D’EXPRESSION FRANÇAISE DU NOUVEAU-BRUNSWICK ET THE QUEBEC COMMUNITY GROUPS NETWORK
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR
INTRODUCTION 4
LES FAITS 6
DÉCISION FAISANT L’OBJET DE L’APPEL 30
POSITION DES PARTIES 37
A. Les appelants et les intervenants qui les soutiennent 37
- La FFCB 37
- Le Commissaire 40
- L’AJEFNB 41
- Le QCGN 42
B. Les intimés et le procureur général de la C.-B. 43
- EDSC et la Commission 43
- Le procureur général de la C.-B. 46
ANALYSE ET DÉCISION 47
A. Norme de contrôle 47
B. Interprétation des droits linguistiques 47
C. Partie IV de la LLO 48
D. Partie VII de la LLO 52
- Le contexte entourant la partie VII 52
- L’objet des paragraphes 41(1) et (2) 54
- Le libellé des dispositions de la partie VII 57
- L’interprétation du juge de première instance 59
E. L’obligation prévue à la partie VII a-t-elle été respectée? 67
- Les plaintes 67
- Le rapport du Commissaire 68
- Les plaintes sont-elles fondées? 69
- Quelle réparation serait convenable et juste eu égard aux circonstances? 76
DISPOSITIF 79
INTRODUCTION
[1] La Fédération des francophones de la Colombie-Britannique et le Commissaire aux langues officielles (les appelants et respectivement la FFCB et le Commissaire) se portent chacun en appel d’une décision (2018 CF 530) rendue par le juge Gascon de la Cour fédérale (le juge de première instance) refusant de donner suite au recours formé par la FFCB en vertu du paragraphe 77(1) de la Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, c. 31 (4e supp.) (la LLO).
[2] Le recours fait suite à quatre plaintes entérinées par le Commissaire alléguant que les intimés, Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC), depuis renommé Emploi et Développement social Canada (EDSC), et la Commission de l’assurance-emploi du Canada (la Commission) (collectivement les intimés ou les institutions fédérales) ont manqué aux obligations linguistiques qui leur incombent en vertu des parties IV et VII de la LLO et du paragraphe 20(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11 (la Charte), lors de la conclusion et de la mise en œuvre de l’Entente Canada – Colombie-Britannique sur le développement du marché du travail signée en février 2008 (l’Entente). L’Entente a été conclue en vertu de l’article 63 de la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, c. 23 (la LAE).
[3] Le juge de première instance a refusé de donner suite au recours de la FFCB jugeant qu’en vertu de l’Entente, la Colombie-Britannique (la C.-B. ou la province) n’agit pas « pour [le] compte » d’EDSC et de la Commission comme l’exige la partie IV de la LLO à son article 25, et que ces dernières avaient pris des mesures positives suffisantes pour s’acquitter de l’obligation qui découle de la partie VII, et plus précisément de son article 41.
[4] Au soutien de son appel, la FFCB maintient que le juge de première instance se devait de conclure, selon le droit applicable et la preuve, que l’Entente ainsi que les prestations d’emploi et les mesures de soutien qu’elle autorise vont à l’encontre du paragraphe 20(1) de la Charte, et des parties IV et VII de la LLO.
[5] Le Commissaire pour sa part s’attaque au volet de la décision qui porte sur la partie VII. Il maintient que, bien que le juge de première instance ait correctement énoncé les principes applicables à l’interprétation des droits linguistiques, il n’a pas tenu compte de l’intention du législateur de responsabiliser les institutions fédérales au cas par cas quant aux obligations qui leur incombent en vertu de la partie VII.
[6] Les intimés nous demandent de rejeter les appels au motif que la partie IV ne s’applique pas à la C.-B. et que la preuve permettait au juge de première instance de conclure qu’ils ont pris des mesures positives suffisantes pour satisfaire à l’obligation prévue à la partie VII de la LLO.
[7] Le procureur général de la Colombie-Britannique, en sa qualité d’intervenant, nous demande de confirmer la décision du juge de première instance alors que le Quebec Community Groups Network (QCGN) et l’Association des juristes d’expression française du Nouveau-Brunswick (AJEFNB) nous demandent de l’infirmer, chacun souscrivant pour l’essentiel à la position des parties qu’il soutient.
[8] Pour les motifs exposés ci-après, nous sommes d’avis que le juge de première instance a conclu à bon droit que la partie IV de la LLO et le paragraphe 20(1) de la Charte ne s’appliquent pas à la C.-B. dans sa mise en œuvre de l’Entente. Par contre, il a mal interprété l’obligation qui incombe aux institutions fédérales sous le régime de la partie VII de la LLO.
[9] Après avoir effectué nous-mêmes l’analyse selon le critère légal applicable, nous en venons à la conclusion que les institutions fédérales n’ont pas respecté l’obligation qu’elles ont envers la minorité linguistique francophone de la C.-B. sous le régime de la partie VII de la LLO et que les plaintes sont à cet égard bien fondées. Il s’ensuit que les appels ayant trait au bris de l’obligation prévue à la partie VII de la LLO doivent être accueillis.
[10] Les dispositions pertinentes de la LAE, de la LLO et de la Charte telles qu’elles se lisaient au moment du dépôt des plaintes sont reproduites en annexe des présents motifs.
LES FAITS
[11] La bataille que livre la minorité linguistique francophone de la C.-B. en matière de droits linguistiques reliés aux services d’aide à l’emploi en C.-B. date des années 1990. Il y a lieu de remonter à ses origines et de retracer son histoire jusqu’au dépôt des plaintes en 2011 afin de bien saisir les enjeux qu’elles soulèvent.
[12] En 1993, le gouvernement fédéral a annoncé son intention d’effectuer une réforme majeure des programmes sociaux d’un bout à l’autre du pays. L’un des buts envisagés était d’instaurer une approche nouvelle en matière de services d’aide à l’emploi qui serait mieux coordonnée, gérée localement et qui répondrait mieux aux besoins des communautés locales. L’objectif ultime était pour le gouvernement fédéral de se retirer de ce champ d’activité au profit des provinces tout en fournissant le financement nécessaire pour leur permettre d’assumer ce rôle. Cette initiative a mené à l’adoption de la LAE, le 30 juin 1996.
[13] La partie II de la LAE énonçait les différents modes de partenariat envisagés dans le cadre de la réforme. Son paragraphe 57(3) autorisait la Commission à établir des prestations d’emploi et mesures de soutien (prestations et mesures) selon trois types d’accord intergouvernementaux :
-un accord de cogestion assurant une coopération accrue entre les deux ordres de gouvernement. Selon ce type d’accord, la Commission conservait la responsabilité d’établir et d’assurer l’offre des prestations et mesures. Il n’y avait donc aucun transfert de fonds, mais la province participe à la conception et à la gestion des prestations et mesures, généralement par le truchement d’un comité de gestion conjoint (par. 57(2) de la LAE);
-un accord permettant à la Commission de confier aux provinces le mandat d’administrer elles-mêmes les prestations et mesures « pour [le] compte » de la Commission (art. 62 de la LAE);
-un accord de dévolution complète en vertu duquel les provinces devaient concevoir et administrer leurs propres prestations et mesures, avec l’aide financière du fédéral, dès lors que les mesures instaurées par les provinces étaient « similaires » à celles offertes par la Commission et qu’elles correspondaient à l’objet et aux lignes directrices prévues à la partie II de la LAE (art. 63 de la LAE).
[14] Au moment de l’adoption de la LAE, il était clair que la LLO allait s’appliquer à la prestation des services d’aide à l’emploi dans les provinces selon le premier type d’accord puisque la Commission continuait à assumer cette responsabilité elle-même, ainsi que selon le deuxième, puisque les provinces devaient agir dans ce contexte « pour [le] compte » de la Commission au sens de l’article 25 de la LLO (voir aussi l’affidavit de Mark Goldenberg, par. 79 à 81 : dossier d’appel, p. 6292). Comme nous le verrons, l’application de la LLO au troisième type d’accord était beaucoup moins certaine et ce sont les tribunaux, quelques années plus tard, qui ont établi que la LLO ne s’appliquait pas aux services d’aide à l’emploi rendus par les provinces en vertu de ce type d’accord (Lavigne c. Canada (Développement des ressources humaines), 2001 CFPI 1365, [2002] 2 C.F. 165 [Lavigne CF], tel que confirmé par Lavigne c. Canada (Développement des ressources humaines), 2003 CAF 203, [2003] A.C.F. no 741 [Lavigne CAF]). Comme nous le verrons, la FFCB remet en question ces décisions dans le cadre des présents appels.
[15] Par suite de la publication du projet de loi qui a mené à l’adoption de la LAE, les minorités de langues officielles, avec l’appui du Commissaire, ont fait part de leurs inquiétudes quant au sort qui leur serait réservé si cette troisième option était choisie. Peu de temps avant l’adoption du projet de loi, le Commissaire a écrit au ministre de RHDCC pour lui reprocher le fait que le projet de loi ne reflétait pas et ne tenait pas compte de l’engagement du gouvernement fédéral à favoriser l’épanouissement et le développement des minorités de langues officielles conformément à la partie VII de la LLO (ibid, pièce MG-7 : dossier d’appel, p. 7174 et 7175).
[16] C’est en réponse à ces préoccupations que la ligne directrice maintenant prévue à l’alinéa 57(1)(d.1) de la LAE a été ajoutée au projet de loi afin d’obliger les provinces participantes à donner aux bénéficiaires des services « la possibilité de recevoir de l’aide dans le cadre de prestations ou de mesures dans l’une ou l’autre des langues officielles là où l’importance de la demande le justifie ». Les clauses qui ont été insérées, afin de donner effet à cette ligne directrice dans les ententes de dévolution qui ont par la suite été conclues avec les provinces et territoires, ont été baptisées « clauses linguistiques ».
[17] Malgré l’ajout de cette ligne directrice, la minorité linguistique francophone de la C.-B. est demeurée craintive quant aux effets qu’une entente de pleine dévolution pourrait avoir sur elle. Quelques mois après l’adoption de la LAE, la présidente de la FFCB, Diane Côté, a écrit au ministre de RHDCC, à l’époque Pierre Pettigrew, pour lui faire part du tort qui pourrait être causé à cette minorité :
En Colombie-Britannique, les expériences passées quant à la capacité, voir [sic] même la volonté, des autorités gouvernementales de la Colombie-Britannique de se doter de mécanismes adéquats pour répondre aux aspirations de la communauté francophone, nous donnent raison de croire que le niveau de service offert à notre communauté ne pourra que se détériorer si les programmes de développement du marché du travail sont confiés à la province. À titre d’exemple, l’article 530 du Code criminel du Canada permet aux prévenus d’obtenir un procès dans la langue officielle de son choix. Toutefois, l’administration des tribunaux est de la responsabilité du ministère provincial du Procureur général et ce dernier n’est toujours pas en mesure, sept ans après l’entrée en vigueur des dispositions législatives le prévoyant, de répondre adéquatement à ce droit linguistique. Vous comprendrez donc que sans une entente administrative qui définisse et garantisse clairement les droits linguistiques des francophones de la Colombie-Britannique, nous sommes tout à fait justifiés d’avoir des inquiétudes face à l’engagement de la province sur cette question.
[affidavit de Duncan Shaw, pièce DS-18 : dossier d’appel, p. 9804 et 9805]
[18] L’une des sources de préoccupation était que, selon la troisième option, rien n’obligeait les provinces à favoriser l’épanouissement et le développement des minorités de langues officielles comme l’exige l’article 41 de la LLO, et aucun recours auprès du Commissaire n’était prévu à cet égard. La lettre de la FFCB se termine ainsi :
[…] Nous craignons que la situation sera des plus difficiles pour les francophones de la Colombie-Britannique si l’entente présentement en négociation ne comporte pas un langage précis quant aux responsabilités des parties en matière linguistique. Nous vous demandons d’intervenir immédiatement auprès de vos négociateurs afin de leur donner des instructions précises quant aux éléments nécessaires, en ce qui a trait aux droits linguistiques, qui devraient constituer une condition essentielle à la signature d’une entente avec la Colombie-Britannique.
Je crois que le gouvernement se doit d’agir sur cette question et réitérer son engagement envers la dualité linguistique du Canada en s’assurant que de telles ententes administratives ne laissent aucune place à l’interprétation de la part des provinces quant aux services auxquels nous sommes en droit de s’attendre et ce, dans notre langue officielle.
[ibid]
[19] Ces craintes se sont amenuisées quelque peu deux mois plus tard lorsque le gouvernement fédéral et la C.-B. ont initialement décidé de signer un accord de cogestion (« Entente Canada – Colombie-Britannique sur le développement du marché du travail (1997) ») lequel, tel qu’il est dit plus haut, garantissait l’application continue de la LLO dans le cadre de l’offre de services d’aide à l’emploi en C.-B.
[20] Cet accord de cogestion a été conclu le 25 avril 1997 et a été en vigueur pendant un peu plus de dix ans. Selon ses modalités, le gouvernement fédéral demeurait responsable de l’établissement des prestations et mesures tandis que la C.-B. participait à leur conception et gestion. La C.-B. contribuait également à établir les objectifs et les priorités (rapport final d’enquête du Commissariat aux langues officielles daté d’avril 2013, p. 3; affidavit d’Hovan Baghdassarian, par. 45 à 59 : dossier d’appel, p. 2298 et 2699 à 2702).
[21] Les services offerts par la Commission dans le cadre de l’accord de cogestion étaient complémentaires à certains programmes d’emploi déjà offerts par la C.-B. (affidavit d’Hovan Baghdassarian, par. 8 à 21 : dossier d’appel, p. 2687 à 2692). Pour éviter un dédoublement de l’aide financière, les clients admissibles aux deux étaient renvoyés à RHDCC par la province (affidavit de Duncan Shaw, par. 96 et 104 : dossier d’appel, p. 8644 et 8646).
[22] En vertu de la clause linguistique (art. 7.2 de l’accord de cogestion), les clients dans certaines régions faisant l’objet d’une demande importante (i.e. Vancouver (incluant New Westminster), Victoria, Abbotsford, Chilliwack, Penticton, Prince George, Kelowna, Kamloops et Nanaimo) pouvaient être servis dans les deux langues officielles (affidavit de Viviane Beaudoin, par. 10 : dossier d’appel, p. 4391 et 4392).
[23] La prestation des « services d’aide à l’emploi » s’effectuait quant à elle principalement par l’entremise d’organisations particulières desservant la communauté avec le soutien financier de la Commission. Afin de s’assurer que ces services soient offerts aux membres de la minorité linguistique francophone dans leur langue, la Commission finançait des organismes francophones (affidavit d’Hovan Baghdassarian, par. 60; affidavit de Duncan Shaw, par. 62, 67 et 70 à 72 : dossier d’appel, p. 2702 et 8636 à 8638).
[24] Par suite de l’entrée en vigueur de l’accord de cogestion, la participation des organismes francophones a progressé substantiellement et est devenue un important outil de promotion de la dualité linguistique dans la province. Les organismes francophones ont développé avec une certaine fierté une large gamme de services assistés et non-assistés qu’ils offraient aux membres de la communauté francophone à la recherche d’emplois (affidavit de Réal Roy, par. 10; affidavit de Duncan Shaw, par. 73 à 75 : dossier d’appel, p. 1825, 8638 et 8639).
[25] En ce qui a trait aux services non-assistés ou aux activités dites « libre-service », les organismes francophones fournissaient des outils aux chercheurs d’emploi, tels que des ressources informatiques donnant accès à des bases de données pour la recherche d’emploi et la préparation de dossiers de candidature, une bibliothèque d’ouvrages de référence et des banques d’emplois personnalisées pour les francophones (affidavit de Christian Francey par. 35, 36 et 44; affidavit d’Yvon Laberge, par. 27 à 31; affidavit de Tanniar Leba, par. 13; affidavit de Lise Morin, par. 6 à 8 : dossier d’appel, p. 415, 418, 778, 779, 1559, 1697 et 1698).
[26] Les clients des organismes francophones avaient également accès à de multiples activités et services dits « assistés », en ce qu’ils étaient offerts sous la supervision de conseillers à l’emploi, notamment :
-La gestion de cas : un conseiller ou coach à l’emploi rencontrait le client afin de cerner ses besoins en emploi. Avec le client, le conseiller élaborait un plan d’action pour le retour au travail et assurait les suivis auprès du client. L’aide pouvait porter, par exemple, sur la préparation de C.V. ou la planification de carrière, mais aussi sur la présentation d’une demande de prestations d’assurance-emploi. Les suivis comprenaient des rencontres en personne et par téléphone ainsi que la communication de nouvelles occasions d’emploi.
-Les ateliers de groupe : des ateliers de groupe sur la recherche d’emploi et la planification de carrière étaient organisés, sur des sujets tels que le perfectionnement des compétences, la préparation d’une lettre de présentation ou de son C.V., le réseautage et les techniques d’entrevue.
-Les services en ligne : la possibilité était offerte de communiquer par voie électronique avec un conseiller à l’emploi.
-Les foires à l’emploi : une à deux fois par année, des foires à l’emploi étaient organisées à Vancouver pour permettre le contact entre des employés capables de s’exprimer en français et des employeurs potentiels qui offraient un milieu de travail bilingue.
-Les cafés emploi : comme activité de réseautage, on pouvait inviter un employeur à faire un exposé aux personnes intéressées par le domaine.
-Les interventions régionales : un conseiller à l’emploi basé dans les grands centres pouvait se rendre dans des régions plus éloignées, au besoin, afin d’y offrir des services d’aide à l’emploi en français dans la communauté.
-Les conseillers d’orientation : un conseiller d’orientation était chargé de répondre aux questions portant sur la situation d’emploi ou le choix de carrière, et d’aider à comprendre et surmonter les obstacles nuisant à la recherche d’emploi.
(affidavit de Christian Francey, par. 37 à 44; affidavit d’Yvon Laberge, par. 32 à 43; affidavit de Tanniar Leba, par. 14 et 15, affidavit de Lise Morin, par. 9 à 15 : dossier d’appel, p. 416 à 418, 779 à 781, 1559, 1698 et 1699)
[27] La FFCB, en tant qu’organisme qui représente les intérêts de la minorité linguistique francophone de la province, y était pour beaucoup. Cinq organismes, tous étant membres de la FFCB, recevaient du financement de la Commission pour leur participation dans l’offre de services d’aide à l’emploi, soit le Collège Éducacentre (Éducacentre); la Société francophone de Victoria (SFV); La Boussole – Centre communautaire francophone (La Boussole); le Centre francophone de services à l’emploi de l’Okanagan (CFSEO); le Centre d’intégration pour immigrants africains (CIIA). Ces organismes desservaient différentes régions, soit Vancouver, Victoria, Prince George, Kelowna, Penticton et New Westminster. Tout en étant distincts les uns des autres, ils avaient comme point commun leur tissu foncièrement francophone.
[28] À l’aube de l’entrée en vigueur de la LAE, le rôle de ces organismes en C.-B. était encore embryonnaire. C’est grâce au partenariat avec RHDCC par suite de la signature de l’accord de cogestion que certains de ces organismes ont été en mesure d’ouvrir leurs portes ou d’élargir la portée de leurs services. À cette fin, les organismes renouvelaient annuellement des ententes conclues avec RHDCC lesquelles décrivaient avec précision les services d’aide à l’emploi qu’ils s’engageaient à offrir à la minorité linguistique francophone et prévoyaient le financement nécessaire (affidavit de Christian Francey, par. 7 à 9; affidavit d’Yvon Laberge, par. 18, 19 et 23; affidavit de Tanniar Leba, par. 8 à 10; affidavit de Lise Morin, par. 2 à 5; rapport final d’enquête du Commissariat aux langues officielles daté d’avril 2013, p. 1 et 3; affidavit de Duncan Shaw, par. 75, pièces DS-9 et DS-14 : dossier d’appel, p. 407, 408, 776, 777, 1558, 1559, 1697, 2296, 2298, 8639, 9266 à 9394 et 9558).
[29] Malgré l’accord de cogestion et la participation continue des organismes francophones dans l’offre des services d’aide à l’emploi, la possibilité d’une pleine dévolution en faveur de la C.-B. demeurait une source de préoccupation. L’accord de cogestion prévoyait en effet que la C.‑B. pouvait en effectuer la demande en tout temps si elle le jugeait opportun (art. 17.3 de l’accord de cogestion).
[30] Le 12 janvier 1998, la FFCB a fait parvenir à RHDCC une lettre faisant part des garanties auxquelles elle s’attendait dans l’éventualité d’une pleine dévolution et demandait au ministre de « [s’]engager à ne pas signer d’[accord] avec la [C.-B.] qui ne prévoirait pas de mesures pour répondre [aux exigences de] la Partie VII de la Loi sur les langues officielles, particulièrement l’article 41 » (affidavit de Duncan Shaw, pièce DS-18 : dossier d’appel, p. 9806 et 9807). On peut y lire que la « préoccupation immédiate de la communauté francophone tient au fait que le gouvernement provincial ne semble pas vouloir mettre en place un mécanisme de coopération qui aurait pour effet de mieux cerner les besoins de notre communauté et de proposer des initiatives pour y répondre ».
[31] Le 11 juin 1998, après avoir appris que la C.-B. avait officiellement demandé la pleine dévolution des mesures visant le développement du marché du travail, la FFCB a de nouveau soulevé ses inquiétudes auprès du ministre Pettigrew en ces termes :
[L]es actions passées et présentes de la part des dirigeants gouvernementaux de notre province, avec en tête le premier ministre Glen Clark, ne peuvent que susciter une grande inquiétude quant au niveau de services dans notre langue officielle qu’offrirait le gouvernement provincial. Le moyen d’atténuer nos inquiétudes reste l’inclusion, dans une éventuelle entente de transfert des responsabilités, de clauses précises quant à la question de l’application de la Loi sur les langues officielles.
[ibid : dossier d’appel, p. 9812 et 9813]
[32] La lettre rappelle que des garanties spécifiques sont requises « en raison du risque élevé qu’une fois responsable de la livraison des mesures […], le gouvernement provincial ne respecte pas les services auxquels nous devrions avoir accès dans notre langue ». La FFCB conclut en insistant sur le fait qu’en l’absence de garanties suffisantes, il serait préférable que le gouvernement fédéral demeure responsable de sa part des services en matière d’aide à l’emploi en C.-B. :
Advenant l’impossibilité de convaincre le gouvernement provincial d’accepter un niveau de responsabilité maximal à l’égard de l’application de la Loi sur les langues officielles, j’aimerais savoir s’il serait possible que le gouvernement fédéral demeure responsable des mesures inhérentes au développement des marchés du travail pour la communauté francophone. […]
Je crois que vous avez eu l’occasion de bien saisir le contexte politique défavorable dans lequel se trouve la francophonie britanno-colombienne et de constater l’absence de considération, sous quelque forme que ce soit, que nous recevons des autorités politiques provinciales. Sans un leadership ferme de votre part, le Canada ne pourra s’enorgueillir du bilinguisme officiel d’un océan à l’autre.
[ibid]
[33] Le ministre répondra à cette lettre le 26 août 1998 en indiquant qu’à l’égard de chaque province qui opte pour une pleine dévolution, les ententes contiennent des « engagements fermes au niveau des langues officielles », et qu’il s’agit là d’une « priorité » dans les négociations. Il explique notamment que les clauses linguistiques exigeront que les programmes et services soient offerts en anglais sur demande au Québec et qu’ils le seront dans les deux langues officielles au Nouveau-Brunswick pour refléter la situation particulière de chaque province (ibid : dossier d’appel, p. 9810 et 9811).
[34] Cette réponse a semé beaucoup d’inquiétudes, la FFCB étant d’avis que la teneur des clauses linguistiques devait plutôt être fonction de la fragilité de la minorité linguistique concernée dans la province bénéficiaire de la dévolution. Dans sa réponse du 16 octobre 1998, la FFCB écrit:
Nul n’est besoin de vous dire que si l’entente devait se contenter de clauses linguistiques conformes à la réalité linguistique qui prévaut au gouvernement provincial, le contenu sera mince pour la communauté francophone de notre province. Ce qui est important pour nous, c’est que le public francophone ait accès à des services de qualité dans leur langue. Que ces derniers puissent compter sur des recours auprès du Commissaire aux langues officielles dans les cas où le service ne serait pas disponible.
De plus, j’aimerais que vous me confirmiez que des initiatives spéciales à notre développement comme le projet de formation d’Éducacentre, le centre d’entrepreneuriat de la Chambre de commerce franco-colombienne ou encore les projets d’emplois des associations francophones seront toujours accessibles conformément à l’esprit de l’article 41 de la Loi sur les langues officielles. […]
[ibid : dossier d’appel, p. 9814 et 9815]
[35] Dans sa réponse du 18 février 1999, le ministre de RHDCC se rabat sur la clause linguistique pour expliquer que la minorité de langue officielle de la C.-B. n’a rien à craindre :
[…] Je ne saurais que vous réitérer ma ferme intention de faire en sorte qu’une nouvelle entente Canada-Colombie-Britannique sur le développement du marché du travail permette d’assurer la disponibilité des programmes et des services en français là où la demande le justifie.
[…] Comme je vous en ai moi-même assurée, votre communauté sera bien au courant des clauses linguistiques d’une future entente Canada-Colombie Britannique, et ce, avant que cette entente ne soit signée.
[ibid : dossier d’appel, p. 9816 et 9817]
[36] Peu de temps avant, soit en avril 1998, un Groupe de travail sur les transformations gouvernementales et les langues officielles avait été mis sur pied dans la foulée d’une recommandation faite par le Commissaire. Ce groupe, en effectuant sa revue des enjeux, a pu constater la situation particulière de la minorité linguistique francophone de la C.-B. et en fait part au ministre Pettigrew en ces termes :
Lors de ces consultations, presque toutes les associations rencontrées ont identifié les ententes sur le développement du marché du travail comme étant l’une des plus importantes transformations survenues dans l’appareil gouvernemental au cours des dernières années ayant un effet significatif sur les communautés de langue officielle vivant en situation minoritaire. J’aimerais porter à votre attention, plus particulièrement les représentations faites par la [FFCB] à l’égard des pourparlers entre votre Ministère et la Colombie-Britannique, afin de permettre à la province d’assumer plus de responsabilités en ce qui a trait aux mesures actives d’emploi financées par les fonds d’assurance-emploi.
En effet, les représentants de [la FFCB] ont exprimé, devant les membres du Groupe de travail, leur profonde inquiétude quant à l’accès, en français, aux services et programmes visés, une fois que la responsabilité de les livrer aura été transférée à la province. La [FFCB] évoque le contexte politique de la Colombie-Britannique et le peu de considération du gouvernement provincial à l’endroit de la communauté francophone. Elle souhaiterait un engagement ferme de votre part d’exiger de la province qu’elle s’engage à respecter la Loi sur les langues officielles. Il n’appartient pas cependant au Groupe de travail de s’immiscer dans les négociations qui ont cours présentement avec la province de la Colombie-Britannique. Il nous semble toutefois approprié que votre Ministère exige de la province un engagement ferme quant à la prestation de programmes et services en français.
Le Groupe de travail ne pouvait demeurer sourd à cette requête et vous la transmet, sachant pouvoir compter sur votre bienveillante attention, quant à la suite à lui donner.
[affidavit de Mark Goldenberg, pièce MG-16 : dossier d’appel, p. 7519 et 7520]
[37] Le ministre de RHDCC a répondu au Groupe de travail en réitérant son engagement « d’assurer la protection des droits des communautés de langue officielle dans toute entente » et, que si une entente devait être signée avec la C.-B., elle comprendrait « des engagements clairs qui permettront l’accès à des programmes et services dans les deux langues officielles là où l’importance de la demande le justifie » (ibid : dossier d’appel, p. 7521 et 7522).
[38] Les échanges se sont par la suite amenuisés avant de reprendre de plus belle huit ans plus tard suite au dépôt à la Chambre du budget du 19 mars 2007. À cette occasion, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il offrait le transfert intégral des programmes d’aide à l’emploi à toutes les provinces qui n’avaient pas encore signé une entente de dévolution complète.
[39] Le 27 avril 2007, la FFCB envoyait un courriel à la Direction générale des compétences et de l’emploi de RHDCC faisant part des inquiétudes que suscitent dans la province le début des négociations fédérales-provinciales devant aboutir à la pleine dévolution des programmes d’aide à l’emploi en faveur de la C.-B. Le courriel explique l’importance de la participation continue des organismes francophones pour répondre aux besoins de la communauté francophone :
Grâce à l’appui du gouvernement fédéral pour les communautés de langues officielles, grâce à l’appui de votre ministère en fait, un certain nombre d’organisations francophones offrent un large […] éventail de services dans le domaine de l’emploi, certains, comme au Collège Éducacentre et à la Boussole depuis des années, d’autres récemment négociés comme au Centre d’intégration des immigrants africains. Ces programmes d’appui sont pour notre communauté d’une importance primordiale, leur efficacité n’est plus à démontrer, les chiffres sont faciles à consulter, vous le savez.
Nous croyons que les relations que la communauté francophone entretient avec le gouvernement provincial sont bonnes, le Secrétariat des affaires inter-gouvernementales par l’intermédiaire du Bureau des affaires francophones et de son ministre nous a ouvert bien des portes, mais il ne fait aucun doute que cette dévolution de pouvoir pourrait s’avérer catastrophique et remettre toute cette programmation en question. Nous savons que le gouvernement fédéral peut imposer, lors des négociations, une c[l]ause linguistique destinée à tordre le bras du gouvernement provincial et du ou des ministères provinciaux qui seront responsables de la gestion de ces programmes. Il faudrait encore que cette clause ait force exécutoire et que le gouvernement provincial ne puisse pas l’ignorer. Nous savons aussi qu’en Colombie-Britannique contrairement au Nouveau-Brunswick, notre communauté n’a aucun statut officielle [sic], tout est laissé à la discrétion et à la bonne volonté du gouvernement provincial.
Nous savons de plus, par expérience, que même des fonds fédéraux destinés à offrir des services aux francophones ne sont pas toujours alloués aux organisations francophones pour cette prestation de services. Le dossier de l’immigration francophone dans notre province en est l’exemple le plus flagrant. J’aimerais entamer le dialogue et partager avec vous ces inquiétudes. Je sais qu’en Colombie-Britannique, certains employés de votre ministère sont déjà conscients que la communauté francophone est prête à faire tout en son pouvoir pour s’assurer que les programmes que nous offrons avec succès ne seront en aucun cas menacés ou remis en question. J’ai reçu quelques appels, ce qui m’a permis de faire part de la détermination de l’ensemble de la communauté francophone.
[affidavit de Réal Roy, pièce B : dossier d’appel, p. 1889 et 1890]
[40] Le 14 mai 2007, la présidente de la FFCB envoie de nouveau une lettre, cette fois directement au ministre de RHDCC, à l’époque Monte Solberg. La lettre rappelle, une fois de plus, l’importance de la participation continue des organismes francophones dans l’offre des services d’aide à l’emploi en C.-B. :
[traduction]
L’une des réussites de notre communauté tient au partenariat que nous avons noué au fil des ans avec le gouvernement fédéral et le ministre dont vous avez maintenant la gouverne, Ressources humaines et Développement social. Les programmes liés à l’emploi conçus par votre ministère ont été offerts par des employés francophones au sein d’institutions francophones pendant les quinze dernières années. Le nombre de fournisseurs de services francophones a augmenté chaque année, et le nombre de clients francophones qui bénéficiaient des services à un moment crucial de leur vie a aussi augmenté de façon constante.
[...]
Nous aimerions croire qu’au cours des négociations qui auront lieu, vous inclurez une clause linguistique et que la province aura l’obligation, voire le devoir, de la respecter, soit une clause exécutoire à laquelle elle ne pourra déroger. Le ministère provincial qui gère ces programmes serait investi des mêmes responsabilités que son homologue fédéral auparavant.
Certes, la communauté francophone en Colombie-Britannique est soutenue par le gouvernement provincial et par le ministre responsable des Affaires intergouvernementales, l’honorable John van Dongen.
Or, nous savons que la dévolution de pouvoirs amène des répercussions négatives. Le financement des services d’immigration francophones demeure un enjeu pour notre communauté, comme vous le savez. En Colombie-Britannique, les services de réinstallation offerts aux immigrants francophones relèvent encore exclusivement des fournisseurs de service de la communauté en général.
[ibid, pièce C : dossier d’appel, p. 1892 et 1893]
[41] Trois mois plus tard, le ministre Solberg a réitéré la position prise par le gouvernement fédéral au cours des années, selon laquelle une clause linguistique correspondant au texte de l’alinéa 57(1)d.1) de la LAE assurerait la protection de la minorité linguistique francophone de la C.-B. (ibid, pièce D : dossier d’appel, p. 1895).
[42] Le dernier échange digne de mention à l’étape qui a précédé la dévolution complète a eu lieu lors d’une rencontre en septembre 2007 pendant laquelle la FFCB a tenté d’éveiller les fonctionnaires fédéraux chargés des négociations finales à la réalité particulièrement critique de la minorité linguistique francophone en C.-B. et à l’importance d’incorporer à l’éventuelle entente une clause linguistique « hermétique » (ibid, pièce E : dossier d’appel, p. 1899).
[43] La dévolution complète des services d’aide à l’emploi a finalement eu lieu quelques mois plus tard. L’Entente a été signée par les parties (la C.-B. étant représentée par son ministre responsable et le Canada étant représenté par la Commission et RHDCC) le 20 février 2008. L’Entente prévoit qu’elle entrerait en vigueur le 2 février 2009, date qui coïncide avec la date de la révocation de l’accord de cogestion (art. 2.4 et 3.1 de l’Entente). La C.-B. était l’avant-dernier ressort au pays à assumer la responsabilité complète et exclusive des services d’aide à l’emploi, le Yukon étant le dernier (affidavit de Mark Goldenberg, par. 119 et 120 : dossier d’appel, p. 6300).
[44] L’Entente ne précise pas sa durée et est toujours en vigueur. Elle peut être résiliée à tout moment avec un préavis de deux ans, auquel cas les parties s’engagent à collaborer afin d’éviter que les services aux clients soient indûment amoindris ou interrompus (art. 23.0 et 24.0 de l’Entente). L’Entente peut aussi être modifiée en tout temps avec l’accord des parties (art. 25.0 de l’Entente).
[45] En ce qui a trait à l’utilisation des langues officielles dans la fourniture des services, l’Entente comporte une clause linguistique par laquelle la C.-B. s’engage à faire en sorte que les services offerts soient accessibles dans l’une ou l’autre des langues officielles là où la demande le justifie (art. 5.2 et 5.3 de l’Entente). La C.-B. s’engage aussi à consulter la minorité linguistique francophone « relativement à la fourniture des prestations et mesures » dont elle assume la gérance (art. 5.4 de l’Entente).
[46] La transition entre la signature et l’entrée en vigueur de l’Entente s’est de fait prolongée jusqu’à l’instauration par la C.-B. de son « Employment Program of British Columbia » (EPBC) et de son modèle « à guichet unique » en avril 2012. Durant cette période, la C.-B. a maintenu la participation des organismes francophones dans l’offre des services d’aide à l’emploi et a prolongé leur financement qui se chiffrait alors à environ 2.4 millions de dollars par année (affidavit de Christian Francey, par. 13 et 14; affidavit d’Yvon Laberge, par. 20, 21 et 23; affidavit de Tanniar Leba, par. 11; affidavit de Réal Roy, pièce M; affidavit d’Hovan Baghdassarian, par. 88 à 90, 95 et pièce HB-13 : dossier d’appel, p. 409, 777, 1559, 2193, 2709, 2710, 3392 et 3393).
[47] Cette période de transition prolongée a été utilisée par la C.-B. pour lancer une série de consultations à plusieurs niveaux en vue de bonifier la transformation qu’elle envisageait (Business Transformation Project ou projet de transformation des activités). Cette initiative a donné lieu à des consultations avec les représentants de la minorité linguistique francophone, comme l’exige l’article 5.4 de l’Entente (affidavit d’Hovan Baghdassarian, par. 64 à 73; affidavit de Dunca