Laurent Duverger c. 2553-4330 Québec Inc.(Aéropro)

Laurent Duverger c. 2553-4330 Québec Inc.(Aéropro)
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2018-02-06
Référence neutre
2018 TCDP 5
Numéro(s) de dossier
T2230/5217
Décideur(s)
Gaudreault, Gabriel
Type de la décision
Décision sur requête
Statut de la décision
Provisoire
Motifs de discrimination
l'origine nationale ou ethnique
la déficience
Contenu de la décision
Canadian Human Rights Tribunal
Tribunal canadien des droits de la personne
Référence : 2018 TCDP
5
Date : le
6 février 2018
Numéro du dossier :
T2230/5217
Entre :
Laurent Duverger
le plaignant
- et -
Commission canadienne des droits de la personne
Commission
- et -
2553-4330 Québec Inc.
l'intimée
Décision sur requête
Membre : Gabriel Gaudreault
Table des matières
I. Contexte de la demande 1
II. Position des parties 3
A. Demande de l’intimée 3
B. Réponse du plaignant 5
C. Réponse de la Commission 7
D. Réplique de l’intimée 8
III. Droit et analyse 9
A. Remarques préliminaires 9
B. Compétence 10
C. Critère applicable : « l’intérêt de la justice » 14
D. Application du critère à la présente affaire 22
IV. Décision 26
I. Contexte de la demande
[1] Cette décision traite d’une requête de l’intimée pour suspension du dossier le temps que la Cour fédérale statue sur une demande en contrôle judiciaire dans un dossier connexe. Dans un premier temps, j’estime qu’il est nécessaire de revoir l’historique du dossier afin de bien saisir la demande de l’intimée ainsi que de bien comprendre l’essence de la décision du Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal).
[2] Le 28 novembre 2013, M. Laurent Duverger (le plaignant) dépose une plainte à la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) en vertu des articles 7 et 14 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC (1985), ch. H-6 (la Loi ou LCDP) alléguant avoir subi un traitement défavorable en cours d’emploi et d’avoir fait l’objet de harcèlement, de la part de son employeur, la compagnie-intimée, portant le numéro d’entreprise 2553-4330 Québec Inc. (connue aussi sous le nom d’Aéropro). Plus précisément, le plaignant (1) allègue avoir fait l’objet d’une disparité salariale en raison de son origine nationale ou ethnique ainsi que de sa déficience et (2), toujours pour les mêmes motifs de distinction illicites, allègue avoir fait l’objet de harcèlement suivant la fin de son emploi chez l’intimée.
[3] Le Tribunal comprend que la Commission a traité la plainte de M. Duverger et a rendu une première décision le 29 octobre 2014 : elle avait alors décidé de ne pas statuer sur la plainte présentée par le plaignant considérant qu’elle était vexatoire. Ce dernier a déposé une demande en contrôle judiciaire devant la Cour fédérale attaquant le bien-fondé de la décision de la Commission de ne pas statuer sur sa plainte. La Cour fédérale a accueilli le contrôle judiciaire du plaignant, casse la décision de la Commission et retourne le dossier devant celle-ci afin qu’elle effectue, de nouveau, l’examen de la plainte (voir Duverger c. 2553-4330 Québec Inc. (Aéropro), 2015 CF 1071 (CanLII).
[4] Le 30 mars 2016, la Commission statue de nouveau sur la plainte de M. Duverger. L’intimée dépose une demande en contrôle judiciaire en Cour fédérale de la décision de la Commission de considérer l’aspect de la disparité salariale basée sur les motifs de distinctions illicites précités et de la recevabilité de telles allégations malgré le délai écoulé de plus de trois ans entre le dépôt de la plainte de M. Duverger et la fin de son emploi. Ce contrôle judiciaire ne concernait pas la décision de la Commission de statuer sur les allégations du harcèlement. Le 2 février 2017, la Cour fédérale rejette la demande en contrôle judiciaire de l’intimée (voir 2553-4330 Québec inc. c. Duverger, 2017 CF 128 (CanLII)).
[5] Le 14 septembre 2017, le Tribunal reçoit une demande de la Commission afin d’instruire la plainte de M. Laurent Duverger et ce, en vertu de l’alinéa 44(3)(a) de la Loi. Le 25 septembre 2017, la Commission envoie au Tribunal une nouvelle lettre précisant qu’une erreur administrative s’est glissée dans la correspondance datée du 12 septembre 2017 et précise que la plainte devant être instruite par le Tribunal ne concerne que l’allégation de harcèlement sous l’article 14 de la Loi. Elle précise que la Commission ne demande pas l’instruction de la plainte relativement à l’article 7 de la Loi.
[6] Suivant la décision de la Commission de référer au Tribunal, pour instruction, la portion de la plainte concernant le harcèlement en vertu de l’article 14 de la Loi au Tribunal, l’intimée a déposé, le 19 septembre 2017, une demande en contrôle judiciaire à la Cour fédérale. Dans cette demande, l’intimée conteste le bien-fondé de la décision de la Commission de référer cette portion de la plainte au Tribunal et demande d’annuler la décision de la Commission.
[7] Le 31 octobre 2017, l’intimée dépose au Tribunal une requête pour suspension de dossier. C’est la raison d’être de la présente décision sur requête. En résumé, Aéropro demande au Tribunal de suspendre ses procédures le temps que la Cour fédérale statue sur la demande en contrôle judiciaire. La Commission et le plaignant ont également soumis leurs représentations écrites au Tribunal et s’oppose à la demande. Le 8 janvier 2017, le président du Tribunal, M. David L. Thomas, a assigné le présent dossier au soussigné afin qu’il instruise la plainte. C’est dans ce contexte que je suis saisi de la demande de suspension des procédures.
[8] La question en litige est celle de savoir si je dois surseoir les procédures du Tribunal le temps que la Cour fédérale rende sa décision sur la demande en contrôle judiciaire déposé par l’intimée. J’ai eu l’occasion de prendre connaissance des représentations écrites des parties ainsi que de la documentation et de la jurisprudence qui leurs ont été jointes. Pour les motifs qui suivent, je rejette la demande de suspension des procédures de l’intimée.
II. Position des parties
[9] Dans un souci de concision, le Tribunal résume la position des parties de la manière suivante.
A. Demande de l’intimée
[10] L’intimée a présenté au Tribunal plusieurs arguments au soutien de sa demande. D’une part, l’intimée soutient que de suspendre le dossier évitera l’existence de jugements contradictoires rendus par le Tribunal et la Cour fédérale. Une contradiction pourrait, par exemple, exister si le Tribunal statue qu’il y a discrimination et que, postérieurement, la Cour fédérale statue, au contraire, que la plainte n’aurait jamais dû être référée par la Commission.
[11] De plus, l’intimée allègue que d’entendre le dossier devant le Tribunal avant que la Cour fédérale statue sur le contrôle judiciaire créerait un déni de justice naturelle et d’équité procédurale. L’intimée mentionne notamment :
· Qu’elle risquerait une condamnation par le Tribunal, entraînant une indemnisation pour le plaignant et qui, si la Cour fédérale est en accord avec le contrôle judiciaire, n’aurait pas lieu d’être. Ce faisant, l’intimée risquerait de devoir entreprendre de nouvelles procédures judiciaires afin de récupérer les sommes versées au plaignant;
· Qu’elle devra encourir des sommes importantes en honoraires d’avocat si le processus devant le Tribunal se poursuit et qui, si la Cour fédérale accorde le contrôle judiciaire, n’auraient pas été nécessaires de débourser;
· Qu’elle ne pourra pas se faire compenser pour le temps, l’énergie, le stress ainsi que les frais reliés à sa défense devant le Tribunal;
· Qu’elle prévoit présenter plusieurs témoins à l’audience du Tribunal, nécessitant le débours de plusieurs coûts, en plus des désagréments pour elle et les témoins;
· Qu’elle estime que le dossier devant la Cour fédérale a un statut avancé et qu’il n’existe pas de préjudice pour le plaignant à l'exception d’avoir à patienter encore quelques mois avant l’instruction de sa plainte. Selon elle, le fait de patienter quelques mois n’est pas un préjudice en soi;
· Qu’elle estime que c’est elle qui subirait le plus grand préjudice si le dossier n’était pas suspendu;
[12] Aéropro se base sur le critère à trois volets appliqué dans l’arrêt Pankiw c. Canada (Commission des droits de la personne) 2006 CF 601 (CanLII) [Pankiw] afin de déterminer s’il convient, pour un tribunal, de suspendre une instance durant le contrôle judiciaire. Afin de bien saisir les arguments de l’intimée, le Tribunal se permet, à cette étape-ci, de citer les paragraphes 8 et 9 de l’arrêt Pankiw à des fins de compréhension :
[8] Le cadre général pour décider s’il convient ou non de suspendre une instance durant le contrôle judiciaire est tripartite (Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores (MTS) Ltd., 1987 CanLII 79 (CSC), [1987] 1 R.C.S. 110; RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), 1994 CanLII 117 (CSC), [1994] 1 R.C.S. 311)
[9] Le critère comprend les trois volets suivants :
a) l’existence d’une question sérieuse de fait ou de droit à juger;
b) un préjudice irréparable;
c) la prépondérance des inconvénients.
[13] L’un de ces volets est celui de l’existence d’une question sérieuse de fait ou de droit à juger. Quant à cet aspect, l’intimée fait valoir que la Cour fédérale devra se pencher sur une question sérieuse soit de « […] trancher la question de savoir si du harcèlement peut être en « matière d’emploi », alors que celui-ci survient plus de deux (2) [ans] suivant la fin d’emploi du plaignant ». Ce faisant, elle soutient que la demande n’est pas futile ou abusive.
[14] L’intimée affirme également, en lien avec le deuxième volet du critère formulé dans Manitoba (P.G.) c. Metropolitan Stores Ltd., [1987] 1 RCS 110 [Metropolitan Stores] et RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 311 [RJR-MacDonald], qu’elle fera l’objet d’un préjudice irréparable si le Tribunal ne suspendait pas ses procédures. Au soutien de cette allégation, l’intimée soumet notamment que s’il n’y a pas de suspension, elle sera obligée de se défendre devant le Tribunal alors que si la demande en contrôle judiciaire est accueillie par la Cour fédérale, elle n’aurait pas besoin de le faire. Cela lui engendrerait plusieurs préjudices par exemple le temps, l’énergie, le stress et les coûts reliés à sa défense. L’intimée allègue que ces préjudices ne pourront jamais être compensés et ce, même si la Cour fédérale lui donne raison.
[15] Elle soumet également qu’elle risquerait d’être condamné par le Tribunal sur des allégations qui n’auraient pas dû lui être référées. Ce faisant, ces allégations deviendraient publiques et pourraient nuire à sa réputation. Elle rappelle également qu’elle devra peut-être devoir compenser le plaignant. Si c’est le cas et que la Cour fédérale accorde la demande en contrôle judiciaire, elle devra entreprendre de nouvelles procédures judiciaires afin de récupérer ces sommes déboursées, sans compter le temps et les coûts liés à ces procédures. Ce faisant, elle fait également valoir que le fait de devoir recourir à une multitude de ressources judiciaires et ce, inutilement, irait également à l’encontre de l’intérêt public.
[16] Finalement, Aéropro estime que la prépondérance des inconvénients penche en sa faveur : c’est elle qui subit le plus grand préjudice si le dossier du Tribunal n’est pas suspendu. Elle soutient que le plaignant ne subit qu’un seul préjudice soit le rallongement, de quelques mois, des procédures en cours.
B. Réponse du plaignant
[17] Le plaignant s’oppose à la demande de suspension des procédures déposée par l’intimée. Sans entrer dans tous les détails, le Tribunal peut résumer sa position comme suit :
· Selon le plaignant, la question soulevée par l’intimée quant à l’interprétation de l’expression « en matière d’emploi » de l’article 14 de la Loi a déjà été tranchée par le passée. Conséquemment, il estime que la demande en contrôle judiciaire d’Aéropro est inutile;
· Le plaignant allègue qu’il pourrait subir un préjudice si la requête en suspension des procédures était accordée notamment quant à la possible détérioration de la preuve. Il fait référence à deux éléments spécifiques :
o Le plaignant n’est pas certain de pouvoir témoigner à l’audience après le 1er avril 2018;
o Un témoin potentiellement important, M. Raymond Dallaire, est âgé;
· Le plaignant manifeste que sa plainte a été déposée en août 2013 et qu’une audience après le 1er avril 2018 serait excessivement tardive et préjudiciable;
· Le plaignant fait valoir que la requête en suspension est contraire aux fins énoncés au paragraphe 1(1) des Règles de procédures du Tribunal (03-05-04) (Règles);
· Le plaignant mentionne être en accord avec les représentations de la Commission quant à la demande de suspension des procédures;
· Le plaignant affirme que contrairement aux prétentions de l’intimée, le statut de la demande en contrôle judiciaire devant la Cour fédérale n’est pas très avancé;
· Le plaignant manifeste qu’Aéropro a multiplié les demandes en contrôle judiciaires inutiles, entrainant un gaspillage des ressources judiciaires.
[18] Finalement, le plaignant termine ses représentations écrites en effectuant une demande au Tribunal et ce, si la demande de l’intimée de suspendre ses procédures le temps que la Cour fédérale statue de la demande en contrôle judiciaire est accordée. Il demande spécifiquement « […] que toutes les décisions du Tribunal soient prises en tenant seulement compte des preuves écrites, sans tenir d’audience pour être équitable envers toutes les parties ».
C. Réponse de la Commission
[19] Les représentations de la Commission peuvent être résumées de la manière suivante :
· La Commission estime que l’intimée ne s’est pas acquitté de son fardeau de la preuve soit celui de démontrer qu’elle subirait un déni de justice naturelle si le Tribunal ne suspendait pas ses procédures;
· La Commission indique que la suspension des procédures du Tribunal constitue une circonstance exceptionnelle et que celui-ci a l’obligation de procéder de façon expéditive et informelle (paragraphe 48.9(1) de la Loi);
· Elle affirme que le Tribunal est maître de sa preuve et détient le pouvoir discrétionnaire d’accorder une demande d’ajournement, pouvoir qui devrait être exercé conformément aux principes de justice naturelle, d’équité procédurale, de même qu’au régime de la Loi;
· La Commission prétend que le Tribunal n’accorde, en général, des demandes d’ajournement que dans les cas où il y a atteinte aux principes de justice naturelle et d’équité procédurale ce qui, en soit, constitue des circonstances exceptionnelles. Peuvent être nommées comme exemples la non-disponibilité d’éléments de preuve, obtenir les services d’un avocat ou la divulgation tardive par la partie adverse;
· La Commission fait également valoir que dans plusieurs situations similaires à celle en l’espèce, le Tribunal a toujours décidé de tenir une audience malgré l’existence de procédures connexes et cite quelques exemples;
· La Commission soumet que le critère de l’affaire RJR-MacDonald Inc. ne s’applique pas en l’espèce. En effet, elle rappelle notamment que le Tribunal, dans l’affaire Léger c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, 1999 CanLII 19862 (TCDP)[Léger], a refusé d’appliquer le critère formulé dans les arrêts Metropolitan Stores et RJR-MacDonald Inc. et ce, en établissant une distinction entre les pouvoirs d’un tribunal administratif et celui d’une cour détenant un pouvoir de supervision. Le Tribunal, dans l’affaire Malec et autres c. Conseil des Montagnais de Natashquan, 2012 TCDP 8 (CanLII) [Malec], a suivi le même raisonnement que dans l’affaire Léger.
· Elle conclut finalement que considérant l’objectif de la Loi et le fait que celle-ci ne contient aucun pouvoir explicite d’ajournement, le Tribunal ne doit être guidé que par les principes de justice naturelle et d’équité procédurale.
D. Réplique de l’intimée
[20] Enfin, l’intimée a déposé une réplique dans laquelle il reprend essentiellement la grande majorité de ses arguments déjà exposés dans sa requête initiale. Le Tribunal ne reviendra pas sur tous ces éléments qui ont déjà été traités précédemment et ne reprendra que quelques éléments qui sont jugés importants.
[21] L’intimée réitère que le Tribunal peut se référer au critère de l’arrêt RJR-MacDonald Inc. À cet effet, elle cite notamment le paragraphe 33 de l’arrêt Malec. Elle affirme que les circonstances entourant la demande justifient la demande de suspension et que le plaignant ne subira aucun préjudice si une telle demande est accordée. Au surplus, elle prétend que le plaignant n’allègue aucun préjudice dans ses représentations écrites.
[22] L’intimée rappelle que le principe phare qui doit guider le Tribunal est celui de la prépondérance des inconvénients entre les divers intérêts énoncé dans Pankiw. Elle cite notamment la décision Bailie et al c. Air Canada et l’Association des pilotes d’Air Canada, 2012 TCDP 6 (CanLII) [Bailie], décision dans laquelle le Tribunal prend sérieusement en compte les divers intérêts des parties afin de déterminer s’il y a lieu ou non de suspendre ses procédures. Finalement, elle prétend que le présent dossier présente des similitudes avec le dossier Renaud, Sutton et Morigeau c. Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, 2013 TCDP 30 (CanLII), dossier dans lequel le Tribunal a accordé la suspension des procédures considérant que des questions similaires faisaient l’objet d’un contrôle judiciaire en Cour fédérale.
III. Droit et analyse
A. Remarques préliminaires
[23] Suivant la lecture des représentations écrites des parties, le Tribunal note qu’elles n’utilisent pas le même langage en lien avec la présente demande. Il m’appert donc nécessaire de clarifier, dans un premier temps, cet aspect du dossier.
[24] Suivant la Règle 3 des Règles, l’intimée a déposé une « requête en suspension de dossier ». Dans ses observations écrites, l’intimée emploie tantôt le terme « suspendre », tantôt l’expression « suspendre/ajourner ». Dans sa réplique, l’intimée a légèrement modifié le titre de sa requête et fait maintenant référence à une « requête pour suspension/ajournement du dossier ».
[25] La Commission, quant à elle, dépose au Tribunal une « Réponse de la Commission canadienne des droits de la personne à la requête de l’intimée pour suspension du dossier ». Cependant, dans ses observations écrites, la Commission emploie le terme « ajournement » et non « suspension ». Le plaignant, quant à lui, se réfère au terme « suspension » tant dans ses observations du 25 octobre 2017 que celles du 5 novembre 2017.
[26] Généralement, un ajournement est un ordre du Tribunal pour reporter une audience à une date ultérieure (voir Halsbury's Laws of Canada - Civil Procedure, 2017 Reissue, Lexisnexis, HCV-224 Nature of adjournment) [Halsbury]. Or, la suspension de l’instruction entraîne généralement l’arrêt temporaire de l’instruction (Halsbury, HCV-288 Meaning and purpose of stays).
[27] Cependant, il m’apparaît évident que les parties, malgré l’emploi de termes différents, font chacune référence au même concept soit celui de temporairement interrompre ou suspendre les procédures du Tribunal et ce, le temps que la Cour fédérale statue de la demande en contrôle judiciaire. Dans ce contexte particulier et dans l’analyse des représentations des parties, l’utilisation des termes « suspension » et « ajournement » doivent donc faire l’objet de la même interprétation littérale.
[28] En l’espèce, puisque l’instruction n’a pas encore commencé et puisqu’aucune date n’a été fixée pour la tenue d’une audience, j’emploierai donc le terme « suspension » des procédures.
[29] Cela étant dit, que l’on parle d’une suspension des procédures ou d’un ajournement des procédures en attendant la décision de la Cour fédérale sur la demande en contrôle judiciaire, le résultat demeure exactement le même, c’est-à-dire qu’il y aura un arrêt temporaire de l’instruction le temps que la Cour fédérale rende décision. En conséquence, je suis d’avis que lorsque le Tribunal « suspend » ou « ajourne » ces propres procédures en attendant une décision de la Cour fédérale, le critère applicable devrait demeurer le même.
[30] De plus, pour les raisons qui suivent, le Tribunal est d’avis que les principes qui guideront le Tribunal seront ceux qui s’appliquent lorsqu’une partie demande la suspension temporaire des procédures devant le Tribunal le temps que la Cour fédérale statue d’une demande en contrôle judiciaire (voir notamment Canada (Director of Investigation and Research) v. D & B Companies of Canada Ltd., 1994 CanLII 3152 (CT), motifs rendus par l’honorable monsieur le juge Marshall E. Rothstein alors qu’il siégeait à titre de membre du Tribunal de la concurrence).
[31] Je concède cependant que dans d’autres circonstances, les termes « suspension » et « ajournement » peuvent avoir une signification différente et peuvent soulever l’obligation de considérer d’autres principes ou facteurs pertinents.
[32] Finalement, il est important de préciser que les parties ne s’entendent pas sur le critère à appliquer dans ce type de situation spécifique. J’analyserai la question dans une section ultérieure.
B. Compétence
[33] Les parties reconnaissent que le Tribunal est le maître de sa procédure et détient les pouvoirs afin de statuer d’une demande en suspension ou une demande en ajournement de ses propres procédures. La Cour suprême, en 1989, avait déjà énoncé ce principe dans l’arrêt Prassad c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1989] 1 RCS 560 [Prassad]. La Cour écrivait :
[…]Nous traitons ici des pouvoirs d'un tribunal administratif à l'égard de sa procédure. En règle générale, ces tribunaux sont considérés maîtres chez eux. En l'absence de règles précises établies par loi ou règlement, ils fixent leur propre procédure à la condition de respecter les règles de l'équité et, dans l'exercice de fonctions judiciaires ou quasi judiciaires, de respecter les règles de justice naturelle. Il est donc clair que l'ajournement de leurs procédures relève de leur pouvoir discrétionnaire.
[le Tribunal souligne]
[34] Je me permets de rappeler que le Tribunal est un tribunal administratif quasi-judiciaire spécialisé et statutaire : le Tribunal, sa juridiction et ses pouvoirs prennent naissance dans la LCDP. Conséquemment, le Tribunal sera notamment guidé par les paramètres contenus dans sa loi habilitante.
Le paragraphe 48.9(1) de la Loi indique que :
L’instruction des plaintes se fait sans formalisme et de façon expéditive dans le respect des principes de justice naturelle et des règles de pratique.
[le Tribunal souligne]
Le paragraphe 50(2) et l’alinéa 50(3)(e) de la Loi prévoient que :
50 (2) [Le membre instructeur] tranche les questions de droit et les questions de fait dans les affaires dont il est saisi en vertu de la présente partie.
[…]
50(3) Pour la tenue de ses audiences, le membre instructeur a le pouvoir :
[…]
(e) de trancher toute question de procédure ou de preuve.
De plus, les Règles 1(1) et 1(6) des Règles prévoient que :
1(1) Les présentes règles ont pour objet de permettre
a) que toutes les parties à une instruction aient la possibilité pleine et entière de se faire entendre;
b) que l’argumentation et la preuve soient présentées en temps opportun et de façon efficace;
c) que toutes les affaires dont le Tribunal est saisi soient instruites de la façon la moins formaliste et la plus rapide possible.
[le Tribunal souligne]
…
1(6) Le membre instructeur conserve le pouvoir de se prononcer sur toute question de procédure non prévue par les présentes règles.
[35] Il va également de soi que le Tribunal sera guidé par les principes généraux de la common law comme explicité dans l’arrêt Prassad.
[36] Antérieurement, une certaine tendance jurisprudentielle du Tribunal suggérait que le forum afin de présenter une demande en suspension des procédures du Tribunal était la Cour fédérale (voir à titre d’exemple Baltruweit c. Canada (Service canadien du renseignement de sécurité), 2004 TCDP 14 (CanLII) [Baltruweit]). En effet, la Cour fédérale détient le pouvoir de suspendre les procédures devant notre Tribunal et ce, en raison de son pouvoir général de surveillance qui lui est notamment attribué par la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, ainsi que les Règles des Cours fédérales, DORS/98-106.
[37] Cependant, la Cour d’appel fédérale a récemment précisé, dans le cadre d’une demande en suspension des procédures devant l’Office des transports du Canada (OTC), que l’utilisation de ce pouvoir ne devrait être imposée que s’il existe des circonstances exceptionnelles ou une urgence inhabituelle justifiant son intervention. Plus précisément, monsieur le juge Stratas écrivait cela, dans sa décision Canadian National Railway Company v. BNSF Railway Company, 2016 FCA 284 (CanLII) :
[8] Section 50 of the Federal Courts Act sets out circumstances where stays can be granted. Relevant here is paragraph 50(1)(b) of the Federal Courts Act. It allows the Court to grant stays of “proceedings in any cause or matter…where for any other reason it is in the interests of justice that the proceedings be stayed.” In my view, this wording, read literally, is broad enough to include stays of administrative proceedings.
[9] That literal reading is supported by other sections in the Federal Courts Act and its overall purposes. The Act vests in the Federal Courts broad powers of supervision of the actions of federal boards, commissions and other tribunals: Canada (Human Rights Commission) v. Canadian Liberty Net, 1998 CanLII 818 (SCC), [1998] 1 S.C.R. 626, 157 D.L.R. (4th) 385; Canada (National Revenue) v. RBC Life Insurance Company, 2013 FCA 50 (CanLII), 443 N.R. 378. The power to stay administrative proceedings is one that a supervisory court would need on occasion to discharge its mandate. The literal wording of paragraph 50(1)(b) sets out exactly that power.
[…]
[14] […] Where, as here, a party is seeking to stay an administrative decision-maker’s proceedings, the party is actually seeking prohibition of those proceedings. It is requesting an order that the administrative decision-maker stop its proceedings. In circumstances such as these, the standards governing the grant of a section 50 stay of an administrative decision-maker’s proceedings must mirror those for the grant of prohibition.
[15] Just as prohibition is an administrative law remedy that should not be pursued where there is adequate alternative recourse or a lack of extraordinary circumstances or unusual urgency (see Canada (Border Services Agency) v. C.B. Powell Limited, 2010 FCA 61 (CanLII), [2011] 2 F.C.R. 332), the same is true for an application for a stay of the sort brought here. The rationales preventing early or premature access to a reviewing court canvassed in C.B. Powell at para. 32 apply equally here too.
[16] This is not just judge-made doctrine. It falls out of the scheme of the Canada Transportation Act, a law binding upon this Court. Under the Canada Transportation Act Parliament has given the Agency full power over proceedings before it, including determining whether the Agency should adjourn or suspend proceedings before it. Allowing parties to bypass the Agency and go directly to court to suspend the Agency’s proceedings would offend that statutory scheme. It would not be in accordance with or pursuant to the Canada Transportation Act.
[version française non disponible] [le Tribunal souligne]
Bien que cette décision concerne l’OTC, la Cour d’appel fédérale, à son paragraphe 9, précise que son pouvoir général de supervision s’étend aux conseils, commission et tribunaux fédéraux, ce qui inclut inévitablement notre Tribunal. Enfin, à son paragraphe 16, la Cour d’appel fédérale rappelle que l’OTC s’est vue conférée pleins pouvoirs sur ses procédures et ce, par le Parlement, ce qui inclut nécessairement la possibilité pour elle de juger d’une demande en suspension ou en ajournement de ses propres procédures. Elle ajoute que de s’adresser directement à leur Cour sans s’adresser initialement à l’Office serait contraire au régime législatif mis en place.
[38] Dans une autre décision de la Cour fédérale, Canada (Procureur général) c. Sam Lévy et Associés Inc., 2005 CF 208, confirmé en appel (2005 CAF 318), monsieur le juge Beaudry était d’avis que les paramètres de l'alinéa 14.02(2)c) de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité octroient les pouvoirs nécessaires au délégué du surintendant des faillites pour suspendre l'instance. Cet alinéa se lisait comme suit :
Lors de l'audition, le surintendant [….] règle les questions exposées dans l'avis d'audition avec célérité et sans formalisme, eu égard aux circonstances et à l'équité.
[39] Il est donc clair pour moi que notre Tribunal est investi des pouvoirs nécessaires, en vertu du paragraphe 50(2), de l’alinéa 50(3)(e) de la Loi, de nos Règles, ainsi que de la règle de common law voulant que les tribunaux administratifs soient maîtres de leurs propres procédures, afin de décider de la demande en suspension de nos procédures.
C. Critère applicable : « l’intérêt de la justice »
[40] Comme je l’ai mentionné précédemment, les parties ne s’entendent pas sur le critère applicable en matière de demande de suspension des procédures alors qu’une demande en contrôle judiciaire est en cours devant la Cour fédérale. J’aborderai cette question dans les paragraphes suivants.
[41] L’intimée préconise l’approche de l’arrêt Pankiw qui, finalement, reprend les principes établis dans RJR-MacDonald et Metropolitan Stores. Dans ces arrêts, le critère dégagé par la Cour suprême en est un à trois volets soit a) l’existence d’une question sérieuse de fait ou de droit à juger, b) un préjudice irréparable et c) la prépondérance des inconvénients. L’intimée croit que le Tribunal devrait utiliser ses critères comme guide afin de décider de la présente requête.
[42] La Commission, quant à elle, se réfère aux principes élaborés antérieurement par le Tribunal et se base, entre autres, sur les décisions Léger, Baltruweit et Malec. Dans ces décisions, le Tribunal a élaboré sur les arrêts RJR-MacDonald et Metropolitan Stores et se distance des critères qui y ont été établis. Le Tribunal se fondait notamment sur le fait que la Cour fédérale détient un pouvoir général de superviser les conseils, commissions et tribunaux fédéraux. Ainsi, comme les critères étaient utilisés dans ce contexte de supervision d’une cour sur des conseils, commissions ou tribunaux fédéraux, ceux-ci ne s’appliquaient pas à notre Tribunal qui lui, devait juger s’il suspendait ses propres procédures. Ce faisant, le Tribunal devait se fier aux paramètres contenus dans sa loi habilitante.
[43] Le critère généralement appliqué par notre Tribunal est expliqué dans la décision Léger. Le Membre Sinclair écrivait :
Les critères énoncés dans R.J.R. MacDonald s'appliquent à une situation différente [de] celle où l'on demande à un tribunal ayant le pouvoir de surveillance d'accorder une injonction interlocutoire en vertu de sa compétence inhérente ou des dispositions législatives habilitantes qui le régissent. À mon avis, l'exercice du pouvoir discrétionnaire du Tribunal est assujetti aux règles d'équité procédurale et de justice naturelle, ainsi qu'au régime de la Loi.
La Loi prévoit que le Tribunal doit instruire une plainte lorsque la Commission lui demande de le faire. Elle exige également que le Tribunal donne aux parties amplement l'occasion de présenter leurs arguments et de faire des observations. Selon l'article 2 de la Loi, l'intérêt public primordial implique l'élimination de la discrimination. Eu égard à l'article 2, de nombreuses décisions judiciaires ont permis d'établir que les allégations de discrimination doivent être jugées rapidement et de façon opportune. C'est au regard de cette toile de fond qu'il faut examiner la demande d'ajournement du CN.
[44] Dans la décision Marshall c. Cerescop Co., 2011 TCDP 5 (CanLII) [Marshall], le Membre Lustig résume bien, encore une fois, le critère que le Tribunal a tendance à appliquer en matière de demande de suspension ou d’ajournement de ses procédures :
[11] Conformément au paragraphe 48.9(1) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, l’instruction des plaintes par le Tribunal doit se faire sans formalisme et, élément particulièrement pertinent quant à la présente requête, de façon expéditive dans le respect des principes de justice naturelle et des règles de pratique. Cependant, comme le Tribunal est maître de ses propres procédures, il peut néanmoins ajourner une instance lorsqu’il juge approprié d’exercer son pouvoir discrétionnaire (voir Léger c. La Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada[1999] D.C.D.P. no 6 (TCDP), au paragraphe 4; Baltruweit c. Service canadien du renseignement de sécurité, 2004 TCDP 14, au paragraphe 15). Le Tribunal doit exercer ce pouvoir discrétionnaire en respectant les principes de justice naturelle (Baltruweit, au paragraphe 17). Le Tribunal peut devoir tenir compte de questions de justice naturelle telles que la non-accessibilité de la preuve, la nécessité d’ajourner pour trouver un avocat ou la communication tardive de la partie adverse.
[45] Le Tribunal semble généralement suivre cette interprétation (voir notamment les décisions Blain c. Gendarmerie royale du Canada, 2012 TCDP 13 (CanLII) au para. 15, Brooks c. Canada (Pêches et Océans), 2007 TCDP 4 (CanLII) au para. 6, Emmett c. Canada Revenue Agency, 2012 TCDP 3 (CanLII) au para. 3; Malec au para. 34, pour ne nommer que celles-ci).
[46] Ayant exposé la position de la Commission et de l’intimée, je dois maintenant déterminer quel est le critère applicable lorsque le Tribunal est saisi d’une demande en suspension de ses propres procédures.
[47] J’estime que la Commission et l’intimée n’ont pas tout à fait tort, ni tout à fait raison, sur les principes à appliquer dans ce genre de situation. Je crois qu’il est nécessaire de clarifier la situation.
[48] Malgré la tendance jurisprudentielle et interprétative dégagée par le Tribunal antérieurement, je crois que la Cour d’appel fédérale est venue clarifier la situation dans les dernières années. Dans son arrêt Mylan Pharmaceuticals ULC c. Astrazeneca Canada inc., 2011 CAF 312 (CanLII) [Mylan], monsieur le juge Stratas a effectué cette distinction entre d’une part, une Cour qui interdit à un organisme d’exercer sa compétence et d’autre part, une Cour qui doit décider de ne pas entendre une procédure devant elle avant une date ultérieure. À cet effet, il a écrit :
[5] […] Le cas où la Cour interdit à un autre organisme d'exercer sa compétence. Lorsqu'elle rend une ordonnance de ce genre, la Cour interdit à un autre organisme d'aller de l'avant et d'exercer les pouvoirs que lui a conférés le législateur et qu'il exerce habituellement. Bref, la Cour interdit à cet organisme de prendre les mesures que le législateur l'autorise à prendre. Comme l'a reconnu la Cour suprême du Canada dans l'arrêt RJR MacDonald Inc., il s'agit d'un redressement inhabituel et il faut, pour l'obtenir, satisfaire à un critère rigoureux. Deux volets de ce critère sont particulièrement exigeants. Premièrement, il doit y avoir une preuve convaincante, détaillée et concrète de l'existence d'un préjudice irréparable : Première nation de Stoney c. Shotclose, 2011 CAF 232 (CanLII), aux paragraphes 47 à 49; Laperrière c. MacLeod, 2010 CAF 84 (CanLII), aux paragraphes 14 à 22. Deuxièmement, il faut établir, au moyen de la preuve, que les inconvénients l'emportent sur les considérations d'intérêt public, comme le droit de l'autre organisme d'exécuter le mandat que lui a confié le législateur : RJR MacDonald Inc., précité, aux pages 343 à 347.
Le cas où la Cour décide de n'exercer sa compétence que plus tard. Lorsqu'elle choisit cette voie, la Cour exerce un pouvoir qui n'est pas sans ressembler à l'établissement d'un calendrier ou à l'ajournement d'une affaire. Ce genre de décision repose sur des considérations discrétionnaires d'ordre général. Il y a les considérations d'intérêt public — la nécessité que les instances se déroulent équitablement et avec célérité —, mais il s'agit, sur le plan qualitatif, d'un facteur différent des considérations d'intérêt public qui s'appliquent lorsque la Cour interdit à un autre organisme de faire ce que le législateur l'autorise à faire. Par conséquent, les critères rigoureux énoncés dans l'arrêt RJR MacDonald ne s'appliquent pas dans un tel cas. Cela ne signifie pas que la Cour reportera une affaire de manière inconsidérée. Tout dépend des circonstances factuelles présentées à la Cour. Dans certains cas, il sera difficile de persuader la Cour, comme lorsque le délai demandé est long ou qu'il entraînera de lourdes conséquences pour une partie ou le grand public. Dans d'autres cas, il sera plus facile de la convaincre.
[6] La conclusion voulant que le critère fixé dans l'arrêt RJR MacDonald ne s'applique pas lorsque la Cour choisit de n'exercer sa compétence qu'à une date ultérieure est étayée par d'autres décisions de notre Cour : Boston Scientifique Ltée c. Johnson & Johnson Inc., 2004 CAF 354 (CanLII); Epicept Corporation c. Ministre de la Santé, 2011 CAF 209 (CanLII).
[le Tribunal souligne]
[49] Tout récemment, la Cour d’appel fédérale a repris le même raisonnement dans sa décision Clayton v. Canada (Attorney General), 2018 FCA 1 [Clayton]. Encore une fois, elle distingue clairement deux situations soit (1) une cour qui suspend les procédures d’une autre instance en attendant un appel, une autre affaire ou une injonction et (2), comme dans le cas qui nous concerne, une cour qui doit statuer d’une demande en suspension de ses propres procédures qui, dans les faits, ressemble à une demande d’ajournement à long terme. Dans cette décision, la Cour d’appel fédérale mentionne que :
[24] To begin, it is important to distinguish between “a court staying other bodies’ proceedings pending an appeal or other matter, or for an injunction” and a stay that is, in reality, “a long-term adjournment”: Epicept Corp. v. Canada (Minister of Health), 2011 FCA 209 at para. 14, 425 N.R. 353. Building on this distinction, in Mylan Pharmaceuticals ULC v. AstraZeneca Canada, Inc., 2011 FCA 312, 426 N.R. 167 (Mylan), this Court set out an “interest of justice” test governing whether the Court should stay its own proceedings.
[…]
[26] In considering “the interest of justice”, courts may take into account some of the same considerations as in RJR–MacDonald – whether there is a serious issue to be tried, the existence or not of irreparable harm and the overall balance of convenience or interests. Here, while the prothonotary did not use the precise nomenclature of the “interest of justice” test, he directed himself to considerations relevant to the exercise of discretion under the test.
[version française non disponible] [le Tribunal souligne]
[50] Comme explicité par notre Tribunal dans divers décisions, décider d’une demande de suspension des procédures relève de son pouvoir discrétionnaire. Il n’est pas sans rappeler que ce pouvoir discrétionnaire doit être appliqué dans le respect des principes de justice naturelle et d’équité procédurale. Comme explicité au paragraphe 11 dans la décision Marshall, afin de trancher une demande en suspension, le Tribunal pourrait tenir compte de certaines questions de justice naturelle telles que la non-accessibilité de la preuve, la nécessité d’ajourner pour trouver un avocat ou la communication tardive de la partie adverse. Cette liste n’est effectivement pas exhaustive (voir Bailie au para. 21).
[51] Cependant, je ne crois pas que le Tribunal devrait limiter son analyse uniquement aux questions relatives aux principes de justice naturelle et d’équité procédurale. À mon avis, l’examen doit être plus souple et plus large et surtout, il faut se rappeler que les motifs doivent être raisonnables (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 RCS 190 au para. 28). Pour ce faire, le Tribunal ne peut pas ignorer des facteurs pertinents en tranchant les questions don