Mikisew Cree First Nation c. Canada (Ministre du patrimoine canadien)

Mikisew Cree First Nation c. Canada (Ministre du patrimoine canadien)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2001-12-20
Référence neutre
2001 CFPI 1426
Numéro de dossier
T-1141-01
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20011220
Dossier : T-1141-01
Référence neutre : 2001 CFPI 1426
ENTRE :
LA PREMIÈRE NATION CRIE MIKISEW
demanderesse
- et -
SHEILA COPPS, MINISTRE DU PATRIMOINE CANADIEN et
LA THEBACHA ROAD SOCIETY
défenderesses
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE HANSEN
INTRODUCTION
[1] La Cour est saisie d'une demande de contrôle judiciaire visant la décision par laquelle a été approuvée la construction d'une route d'hiver traversant le parc national Wood Buffalo (PNWB) et servant des fins non liées à la gestion du parc.
[2] Le 25 mai 2001, Parcs Canada a annoncé qu'il avait déterminé, sous le régime de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37, que la construction de la route d'hiver dans le PNWB n'entraînerait pas de répercussions environnementales si certaines mesures d'atténuation étaient prises. Par conséquent, la route a été approuvée.
[3] La Première nation crie mikisew (les Mikisews) et ses membres soutiennent qu'ils jouissent, en vertu d'un traité, du droit de chasser, de trapper, de pêcher et de se livrer à leur mode de vie traditionnel dans le territoire du PNWB. Les membres de la bande prétendent que la construction de la route portera atteinte aux droits qu'ils tiennent du traité.
[4] Les Mikisews affirment que la Ministre a décidé d'approuver la route sans consulter adéquatement la bande ou ses membres, bien que la nation mikisew ait clairement indiqué aux représentants de la Ministre que leurs droits issus de traité seraient touchés. La Ministre soutient que ces droits, pour ce qui est du PNWB, sont éteints et qu'en conséquence aucune consultation n'était nécessaire. Elle avance, subsidiairement, que toute atteinte aux droits de la nation mikisew pouvant découler de la construction ou de l'exploitation de la route d'hiver peut résister à l'application du critère établi dans l'arrêt R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075.
Contexte
[5] La nation crie mikisew est une bande indienne au sens de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5, dont les réserves sont voisines du PNWB ou en font partie. Il s'agit d'une nation visée par le Traité no 8 dont les membres ont pour ancêtres les Indiens cris de Fort Chipewyan, lesquels ont signé ledit traité le 21 juin 1899 à Fort Chipewyan.
[6] La défenderesse Thebacha Road Society (Thebacha) est la promotrice du projet de route. Il s'agit d'un organisme sans but lucratif inscrit dans les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) et en Alberta.
[7] Le PNWB est régi par la Loi sur les Parcs nationaux, L.C. 2000, ch. 32. Son territoire chevauche le nord de l'Alberta et le sud des T.N.-O. Il a été désigné comme site du patrimoine mondial par l'UNESCO. C'est le plus grand parc du Canada, mesurant 44 807 kilomètres carrés. Il renferme la dernière aire de nidification naturelle de l'espèce menacée des grues blanches et abrite le plus grand troupeau de bisons en liberté et à la reproduction autorégulée du monde. Il présente des formations de karts gypseux et des forêts boréales naturelles intactes.
[8] Les autochtones habitent dans le territoire du PNWB depuis plus de huit mille ans. Aujourd'hui encore, ils y pratiquent la chasse, le piégeage et la pêche de subsistance. Le parc a été créé en 1922 pour protéger les derniers troupeaux de bisons des bois du nord du Canada. Depuis 1949, la récolte de ressources dans le PNWB est régie par un règlement particulier sur le gibier.
[9] En 1986, la nation mikisew (représentée par le chef et le conseil de la Bande indienne crie de Fort Chipewyan) et le Canada (representé par le Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien) ont conclu une entente, le Treaty Land Entitlement Agreement (TLEA (entente sur les droits fonciers issus de traités)). Le Canada, reconnaissant que certains engagements pris envers les Indiens dans le Traité no 8 n'avaient pas été respectés, notamment la mise en réserve de terres suffisantes, s'est engagé dans l'entente à honorer ces obligations. Il a également consenti à verser des indemnités pécuniaires et à offrir des possibilités de formation et d'emploi ainsi qu'à partager avec la Bande les responsabilités relatives à la gestion de la faune. En contrepartie, la Bande a convenu de libérer le Canada de toutes les obligations découlant des dispositions du Traité no 8 relatives à la fourniture de réserves.
[10] Le 25 mai 2001, la ministre du Patrimoine canadien (la Ministre) a décidé d'autoriser Thebacha à construire une route d'hiver traversant le PNWB. La route de 118 kilomètres de long relierait deux localités du parc : Peace Point, une réserve de la nation Mikisew, et Garden River, un peuplement des Cris de la Little Red River. Elle suivrait l'emprise abandonnée d'une route d'hiver qui a été tracée en 1958 mais qui n'a servi que jusqu'en 1960. Son emprise serait de dix mètres, une largeur suffisante pour permettre la circulation à deux sens et le doublement. Seules les automobiles, les fourgonnettes et les camionnettes pourraient l'emprunter, et les limites de vitesse varieraient entre dix et quarante kilomètres/heure.
[11] Par application du paragraphe 36(5) du Règlement sur le gibier du Parc de Wood-Buffalo, l'aménagement de la route d'hiver aurait pour effet de créer un corridor routier de 200 mètres de largeur à l'intérieur duquel il serait interdit d'utiliser des armes à feu. Ce corridor aurait une superficie totale d'environ vingt-trois kilomètres carrés.
[12] Environ quatorze trappeurs mikisews vivent dans la zone de piégeage 1209, c'est-à-dire la zone que traverserait la route proposée, et d'autres trappeurs mikisews non-résidents de la zone peuvent quand même y trapper. En outre, il pourrait y avoir jusqu'à cent chasseurs mikisews ou plus qui pratiquent leur activité aux alentours de la route proposée, quoique, selon la Ministre, le nombre de chasseurs potentiellement touchés soit beaucoup moindre.
[13] Les Mikisews affirment qu'en plus de porter atteinte aux droits de chasse et de piégeage, l'aménagement de la route entraînerait la fragmentation de l'habitat et le dépérissement de la végétation, favoriserait l'érosion, augmenterait le braconnage, élèverait le nombre d'animaux tués par suite de collision, ferait courir un plus grand risque aux délicates formations karstiques et introduirait des espèces végétales étrangères envahissantes, transportées par les roues des véhicules ou les godets des niveleuses et des pelles rétrocaveuses.
[14] Le principe de la construction de cette route avait été accepté dans le plan directeur rendu public en 1984. On la désignait sous le nom de route de Peace River, en raison de la proximité de la rivière du même nom. Le projet actuel a été exposé lors d'une rencontre entre la Ministre et les promoteurs de la route, à Fort Smith en août 1999. Les promoteurs, sous la direction de Richard Power, ont formé la Thebacha Road Society, puis ils ont soumis à Parcs Canada une proposition visant le rétablissement d'une route d'hiver suivant l'emprise de la route Peace River.
[15] Parcs Canada a établi un cadre de référence pour l'évaluation du projet, et l'a remis à la nation Mikisew le 19 janvier 2000, accompagné de l'échéancier de l'évaluation, en informant la nation que l'évaluation initiale réalisée par un consultant serait suivie d'un examen public.
[16] Un rapport d'évaluation environnementale a été dressé par une entreprise indépendante, Westworth Associates Environmental Ltd. (Westworth) au mois d'avril 2000. Il indiquait que la route d'hiver entraînerait probablement une certaine fragmentation de l'habitat. Des exemplaires du rapport ont été transmis au chef de la nation Mikisew, George Poitras, à l'été 2000, mais la demanderesse n'a pas répondu au rapport pendant la période de consultation publique de soixante-quatre jours.
[17] Après en avoir délibéré avec le conseil, le chef Poitras a envoyé à la surintendante du parc, Mme Josie Weninger, une lettre en date du 10 octobre 2000 l'informant qu'il ne consentait pas à la construction de la route, dont le tracé traverserait la réserve de Peace Point. La nation Mikisew exprimait également le souci que lui causaient des questions non résolues concernant son rôle dans la gestion du Parc, lesquelles faisaient l'objet de poursuites judiciaires, et elles faisaient état des craintes sérieuses des trappeurs et de leur volonté de conserver leurs terres ancestrales.
[18] Par lettre adressée à la Ministre du Patrimoine canadien, Sheila Copps, le 29 janvier 2001, les Mikisews ont fait part des réserves qu'ils avaient au sujet du projet de route et de l'inquiétude que leur causait l'absence de consultation de la part de Parcs Canada. Ayant appris que la construction serait entreprise à très brève échéance, ils invitaient la ministre Copps ainsi que le ministre des Affaires indiennes, Robert Nault, et le directeur de Parcs Canada, Tom Lee, à les rencontrer la semaine suivante pour des discussions, en insistant sur l'urgence de la situation.
[19] Parcs Canada et Thebacha ont retenu un autre tracé de route, qui évitait la réserve mikisew. Au mois de mars 2001, Parcs Canada a demandé à Westworth de réaliser une inspection sur le terrain et une évaluation des ressources biophysiques concernant le nouveau tracé. Westworth n'a pas consulté les Mikisews relativement à ces évaluations.
[20] Le 25 mai 2001, un avis intitulé « Décision de Parcs Canada concernant la proposition de la Thebacha Road Society - Réouverture d'une route de neige dans le Parc National Wood Buffalo » s'affichait dans le site web du PNWB. Sous le titre « Conclusion et décision » , on pouvait lire ce qui suit :
Parcs Canada et l'autre autorité responsable, DRHC, concluent que le projet de réouverture de la route d'hiver reliant Garden River à Peace Point n'enfreint pas les plans et les politiques de Parcs Canada (ou d'autres lois et règlements fédéraux). Il est donc établi que, compte tenu des mesures d'atténuation prévues par la Thebacha Road Society, le projet (la construction, l'entretien et l'exploitation d'une route de neige) n'est pas susceptible d'avoird'effets négatifs importants sur l'environnement.
Sous réserve de la mise en oeuvre des mesures d'atténuation, ainsi que des stratégies de gestion adaptative et de gestion de l'environnement énoncées plus haut, Parcs Canada approuve le projet de route d'hiver et autorise le promoteur à entamer ses travaux.
La décision était attribuée au directeur général de la Région de l'Ouest et du Nord de l'Agence Parcs Canada.
[21] Une entente relative à la construction et à l'exploitation a été signée le 3 juillet 2001. Thebacha prévoit que quatre permis seront délivrés sous le régime du Règlement sur la prévention des incendies dans les parcs nationaux et du Règlement général sur les parcs nationaux, pour donner effet à l'entente et prévoir les modalités de mise en place des mesures d'atténuation.
Historique de l'affaire
[22] Le 18 juin 2001, la Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada (SPPSNC) a contesté l'approbation ministérielle de la route en déposant devant notre cour une demande de contrôle judiciaire (dossier no T-1066-01) invoquant des motifs de droit administratif faisant intervenir la législation et la réglementation fédérales applicables en matière environnementale. La demande a été entendue le 27 septembre 2001 à Vancouver par le juge Gibson, lequel l'a rejetée par ordonnance rendue le 16 octobre 2001.
[23] La nation Mikisew a déposé la présente demande de contrôle judiciaire le 25 juin 2001. Aux motifs déjà invoqués par la SPPSNC dans sa demande, elle ajoute des motifs qui lui sont particuliers, notamment des principes de droit constitutionnel régissant l'obligation fiduciaire incombant à la Ministre sous le régime du paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Plus précisément, les Mikisews soutiennent que la Ministre a pris sa décision sans consultation adéquate. Ils affirment que ce manquement à l'obligation fiduciaire de la Couronne constitue une atteinte injustifiable aux droits issus de traités dont jouissent les Mikisews, lesquels droits sont protégés par la Constitution.
[24] Au début du mois d'août 2001, les Mikisews ont présenté une requête visant la réunion des deux instances, sous le régime de la règle 105a) des Règles de la Cour fédérale (1998). La Ministre a, par la suite, demandé que la demande de contrôle judiciaire soit convertie en action. Le 13 août 2001, j'ai ajourné la requête pour réunion d'instances jusqu'à l'audition de la requête pour conversion.
[25] Le 27 août 2001, lorsque les requêtes ont été entendues, les parties étaient parvenues à une entente. Sur consentement des parties, le juge Dawson a rejeté les deux requêtes et a ordonné l'instruction accélérée de l'affaire. Le juge a également prononcé une injonction interlocutoire ayant pour effet d'interdire les travaux de construction de la route tant que la Cour n'aura pas statué sur la demande de contrôle judiciaire.
[26] J'ai entendu les argumentations orales le 26 octobre 2001. Les avocats des Mikisews ont présenté, relativement aux questions environnementales, des éléments de preuve qui n'avaient pas été soumis au juge Gibson dans le cadre de la demande de la SPPSNC, car les avocats de la Ministre avaient décidé, dans cette dernière affaire, de ne pas produire l'affidavit de la surintendante du parc, Josie Weninger, alors qu'ils l'ont déposé en l'espèce.
Réparation demandée
Les Mikisews veulent obtenir :
- une ordonnance annulant la décision de la Ministre d'autoriser la Thebacha Road Society à construire une route d'hiver traversant le PNWB;
- un jugement déclaratoire portant que la Ministre est tenue en vertu d'une obligation fiduciaire et de la Constitution de consulter la Première nation crie Mikisew au sujet de la construction de la route et que la consultation effectuée jusqu'à présent est insuffisante;
- une ordonnance de mandamus enjoignant à la Ministre de consulter les Mikisews relativement à l'ampleur, à la nature et à la portée des répercussions que la route peut avoir sur l'exercice des droits issus de traité des Mikisews;
- une ordonnance interdisant à la Ministre de prendre d'autres décisions relativement à la construction de la route, tant que le processus de consultation prescrit pas la Cour ne sera pas terminé;
- une ordonnance leur adjugeant les dépens;
- toute autre mesure jugée appropriée par la Cour.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[27] La demanderesse a exposé ainsi les questions litigieuses :
1. L'autorisation ministérielle du projet de route d'hiver dans le PNWV outrepasse-t-elle les pouvoirs conférés par la Loi sur les parcs nationaux du Canada et ses règlements d'application?
2. Les lacunes de l'évaluation environnementale ont-elles empêché la Ministre de prendre, relativement à l'approbation de la route, une décision bien fondée sous le régime de la Loi sur les parcs nationaux du Canada ou de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale?
3. En approuvant la route, la Ministre a-t-elle contrevenu aux principes de justice naturelle et d'équité administrative :
1) en ne respectant pas le droit de la demanderesse d'être entendue;
2) en contrevenant à la théorie des attentes légitimes;
3) en faisant preuve de partialité ou de mauvaise foi ou en se conduisant d'une manière qui fasse naître une crainte raisonnable de partialité ou de prévention;
4) en ne tenant pas compte de tous les renseignements pertinents pour la décision à prendre?
4. En approuvant la route, la Ministre a-t-elle manqué aux obligations fiduciaires ou constitutionnelle auxquelles elles était tenue envers les Mikisews aux termes du paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982?
[28] Compte tenu de la décision rendue par juge Gibson au sujet de la demande de la SPPSNC, la demanderesse a concentré son argumentation sur la quatrième question. C'est donc par la question des droits constitutionnels et des droits des Autochtones que je commencerai.
ANALYSE
En approuvant la route, la Ministre a-t-elle manqué aux obligations, fiduciaire ou constitutionnelle, auxquelles elle était tenue envers les Mikisews aux termes du paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982?
[29] Le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.U) 1982, ch.11, est ainsi conçu :
35.(1) Les droits existants - ancestraux ou issus de traités - des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés.
35.(1) The existing aboriginal and treaty rights of the aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed.
[30] Dans l'arrêt Sparrow, précité, la Cour suprême a énoncé, aux p. 1111 à1119, le critère, maintenant bien établi, qui s'applique lorsque la Couronne accomplit, dans l'exercice de ses attributions, des actes qui ont des incidences sur les droits ancestraux ou issus de traités. Les trois questions suivantes orienteront notre analyse.
1) Existe-t-il un droit ancestral ou un droit issu d'un traité?
2) Y a-t-il eu atteinte à première vue à ce droit?
3) L'atteinte peut-elle être justifiée?
a) L'objectif poursuivi est-il « impérieux et réel » ?
b) Les actes de la Couronne sont-ils compatibles avec l'obligation fiduciaire qu'elle assume envers les peuples autochtones?
1. Existe-t-il un droit issu d'un traité?
[31] L'analyse élaborée dans l'arrêt Sparrow s'ouvre sur la question de savoir si la Première nation peut prouver l'existence d'un droit issu d'un traité.
[32] Le chef George Poitras atteste que les Mikisews jouissent des droits historiques, protégés par la Constitution, de chasser, de trapper, de pêcher et d'utiliser les terres pour pratiquer leur mode de vie traditionnel. Ces droits s'étendent en outre aux terres comprises dans le PNWB. Les Mikisews soutiennent que les droits de chasser, de pêcher et de trapper ont leur fondement historique dans le Traité no 8, lequel énonce :
Et Sa Majesté la Reine convient par les présentes avec les dits sauvages
qu'ils auront le droit de se livrer à leurs occupations ordinaires de la chasse
au fusil, de la chasse au piège et de la pêche dans l'étendue de pays cédée
telle que ci-dessus décrite, subordonnées à tels règlements qui pourront
être faits de temps à autre par le gouvernement du pays agissant au nom
de Sa Majesté et sauf et excepté tels terrains qui de temps à autre pourront
être requis ou pris pour des fins d'établissements, de mine, de commerce
de bois, ou autres objets.
Les principes d'interprétation des traités
[33] Dans l'arrêt R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771, 2 C.N.L.R. 77, le juge Cory, rendant jugement pour la majorité, a énoncé, au paragraphe 41, les principes régissant l'interprétation des traités :
... Premièrement, il convient de rappeler qu'un traité est un échange de promesses solennelles entre la Couronne et les diverses nations indiennes concernées, un accord dont le caractère est sacré... Deuxièmement, l'honneur de la Couronne est toujours en jeu lorsqu'elle transige avec les Indiens. Les traités et les dispositions législatives qui ont une incidence sur les droits ancestraux ou issus de traités doivent être interprétés de manière à préserver l'intégrité de la Couronne. Il faut toujours présumer que cette dernière entend respecter ses promesses. Aucune apparence de « manoeuvres malhonnêtes » ne doit être tolérée ... Troisièmement, toute ambiguïté dans le texte du traité ou du document en cause doit profiter aux Indiens. Ce principe a pour corollaire que toute limitation ayant pour effet de restreindre les droits qu'ont les Indiens en vertu des traités doit être interprétée de façon restrictive... Quatrièmement, il appartient à la Couronne de prouver qu'un droit ancestral ou issu de traité a été éteint. Il faut apporter la « preuve absolue du fait qu'il y a eu extinction » ainsi que la preuve de l'intention claire et expresse du gouvernement d'éteindre des droits issus de traité. [Citations omises] [34] La Ministre invoque l'arrêt R. c. Marshall, [1999] 3 S.C.R. 456, où le juge Binnie a écrit, au nom de la majorité (à la p. 467) :
Pour analyser le droit issu de traité invoqué, il faut d'abord examiner les termes précis qui ont été utilisés dans tout document en constatant les conditions.
La Ministre cite un autre passage de cet arrêt (à la p. 474) :
Il ne faut pas confondre les règles « généreuses » d'interprétation avec un vague sentiment de largesse a posteriori. L'application de règles spéciales est dictée par les difficultés particulières que pose la détermination de ce qui a été convenu dans les faits. Les parties indiennes n'ont à toutes fins pratiques pas eu la possibilité de créer leurs propres comptes rendus écrits des négociations. Certaines présomptions sont donc appliquées relativement à l'approche suivie par la Couronne dans la conclusion des traités (conduite honorable), présomptions dont notre Cour tient compte dans son approche en matière d'interprétation des traités (souplesse) pour statuer sur l'existence d'un traité ... le caractère exhaustif de tout écrit (par exemple l'utilisation du contexte et des conditions implicites pour donner un sens honorable à ce qui a été convenu par traité ... et l'interprétation des conditions du traité, une fois qu'il a été conclu à leur existence (Badger). En bout de ligne, la Cour a l'obligation « de choisir, parmi les interprétations de l'intention commune [au moment de la conclusion du traité] qui s'offrent à [elle], celle qui concilie le mieux » les intérêts des Mi'kmaq et ceux de la Couronne britannique ...[Citations omises]
[35] La Ministre soutient que la Cour ne doit pas favoriser l'interprétation du traité avancée par l'une ou l'autre partie, mais doit plutôt tenter d'établir quelle était l'intention commune ou mutuelle des parties au moment de la conclusion du traité.
[36] Les buts que poursuivaient les parties quand elles ont conclu le traité peuvent être établis au moyen d'éléments de preuve extrinsèque. La Ministre signale que la Cour suprême du Canada a statué, dans des arrêts récents - R. c. Sundown, [1999] 1 S.C.R. 393, et Badger, précité - que la preuve extrinsèque du contexte historique et social d'un traité était recevable. La Ministre demande plus précisément à la Cour de se reporter aux documents historiques, aux objectifs du gouvernement et des Premières nations et au contexte politique et économique pour établir les termes du Traité no 8. Je conviens de l'utilité de la preuve extrinsèque pour déterminer la teneur d'un traité, dans la mesure où elle peut renseigner sur la façon dont les parties en comprenaient les clauses.
L'intention de la Couronne
[37] Selon la Ministre, le but que poursuivait la Couronne en concluant les traités numérotés visant les Prairies est clair; les tribunaux l'ont reconnu, et il est énoncé dans les décrets créant les commissions des traités, le rapport des commissaires et le traité lui-même. La Ministre cite l'extrait suivant de l'arrêt Badger, précité (par. 39) :
Le Traité no 8 est l'un des onze traités numérotés qui ont été conclus par le gouvernement fédéral et diverses bandes indiennes entre 1871 et 1923. Ces traités visaient à faciliter la colonisation de l'Ouest. Le Traité no 8, signé le 21 juin 1899, prévoyait la cession de vastes territoires dans ce qui constitue aujourd'hui le nord de l'Alberta, le nord-est de la Colombie-Britannique, le nord-ouest de la Saskatchewan et une partie des Territoires du Nord-Ouest. En contrepartie de ces territoires, la Couronne a pris un certain nombre d'engagements envers les bandes ... [38] La Ministre fait valoir que le but même des traités numérotés était l'acquisition de la propriété des terres afin de pouvoir les « prendre » . Selon la Ministre, les commentaires formulés par la Cour suprême relativement au Traité no 6 dans l'arrêt R c. Horse, [1988] 1 R.C.S. 187, à la p. 198 étayent cette position :
L'objectif ultime de ce traité était de permettre au gouvernement de se porter acquéreur des terres qu'il visait et de les ouvrir à la colonisation. ...
[39] Je conviens que dans l'arrêt Horse,précité, la Cour a déterminé que l'intention de la Couronne était d'acquérir les terres mais, selon moi, la Cour n'est pas allée jusqu'à dire que la conclusion du traité visait la « prise » des terres. Le texte du traité ne permet pas, à mon avis, de soutenir l'interprétation de la Ministre. Le traité énonce que les Premières nations pourront poursuivre leur mode de vie traditionnel « dans l'étendue de pays cédée » , sous réserve des règlements, excepté dans « tels terrains qui de temps à autre pourront être requis ou pris pour des fins d'établissements, de mine, de commerce de bois, ou autres objets » . Il appert clairement du traité que la « prise » de terres constitue l'exception, non la règle et qu'elle intervient graduellement, peut-être temporairement, et délibérément. Le traité n'a clairement pas pour effet d'opérer la « prise » automatique de toutes les terres cédées. Les Premières nations ont cédé leur titre de propriété sur toutes les terres visées, mais elles n'ont cédé leur droit d'usage que sur des parcelles déterminées requises par la Couronne pour d'autres utilisations.
L'intention des Premières nations
[40] Selon les Mikisews, les comptes rendus des négociations de traités dressés à l'époque révèlent que les Premières nations signataires craignaient énormément que leurs activités de chasse et de piégeage soient limitées. La demanderesse cite à cet égard le rapport des commissaires remis à la Couronne en 1899:
[TRADUCTION] Ils [les Indiens] expriment partout la crainte que la signature du traité ne fut suivie d'une restriction des privilèges de chasse et de pêche...
Nous leur fîmes comprendre [. . .] qu'ils auraient après le traité les mêmes moyens qu'auparavant de gagner leur vie, et qu'on espérait que les sauvages s'en serviraient ....
Notre principale difficulté à surmonter était la crainte qu'on restreindrait leurs privilèges de chasse et de pêche. La disposition du traité en vertu de laquelle des munitions et de la ficelle devaient être fournies contribua beaucoup à apaiser les craintes des sauvages, car ils admirent qu'il ne serait pas raisonnable de leur fournir les moyens de chasser et de pêcher si l'on devait faire une loi qui restreindrait tellement la chasse et la pêche qu'il serait presque impossible de gagner sa vie en s'y livrant. Mais en sus de cette disposition, nous avons dû leur affirmer solennellement qu'on ne ferait sur la chasse et la pêche que des lois qui seraient dans l'intérêt des sauvages et qu'on trouverait nécessaires pour protéger le poisson et les animaux à fourrure, et qu'ils seraient aussi libres de chasser et de pêcher après le traité qu'ils le seraient s'ils n'avaient jamais fait de traité.
[Affidavit du chef George Poitras, pièce A, c'est la demanderesse qui souligne]
[41] L'affidavit de l'évêque Gabriel Breynat, souscrit le 26 novembre 1937, peut également être utile à la compréhension de l'entente constatée dans le Traité no 8. Il fait état de nombreuse promesses verbales que la Couronne auraient faites aux ancêtres des Mikisews, et indique que la Couronne les aurait assurés que ces promesses seraient honorées même si elles ne figuraient pas dans le texte du traité. Au nombre de ces promesses verbales, se trouvait la garantie qu'il ne serait pas porté atteinte à la façon traditionnelle dont les Mikisews gagnaient leur vie et qu'ils continueraient de pouvoir chasser et pêcher comme leurs ancêtres l'avaient fait.
[42] La Ministre soutient que, pour des raisons de preuve et des raisons de fond, il faut accorder un poids minimal à cet affidavit.
[43] Selon la Ministre l'affidavit de l'évêque Gabriel Breynat soulève les problèmes de preuve suivants :
i) l'affidavit n'a été produit dans aucune action déterminée :
ii) la demanderesse n'a soumis aucun élément de preuve au sujet des fins pour lesquelles l'affidavit a été souscrit.
[44] Quant aux problèmes de fond, il s'agit des suivants :
i) l'évêque Gabriel Breynat déclare avoir servi d'interprète pour la conclusion du Traité no 8, mais il n'est pas mentionné en cette qualité au Traité;
ii) l'affidavit a été souscrit trente-huit ans après la signature du Traité no 8, alors que l'évêque était âgé de soixante-dix ans;
iii) les commissaires du Traité étaient anglophones, mais la langue maternelle de l'évêque était le français
iv) l'évêque Gabriel Breynat est décédé, ce qui interdit toute possibilité de mettre son témoignage à l'épreuve.
[45] La Ministre prétend que la Cour transgresserait plusieurs principes d'interprétation des traités en se servant de l'affidavit de l'évêque Breynat pour interpréter le Traité no 8. De l'avis de la Ministre, si la Cour concluait à l'existence dans le Traité d'une garantie absolue du droit de chasser et de trapper, elle se trouverait à ajouter à ses termes et à étendre indûment le sens de son texte, et elle ne traduirait pas l'intention que poursuivait le Canada en concluant le Traité.
[46] L'argument de la Ministre fondé sur la langue maternelle de l'évêque Breynat n'est pas fondé. Le nom de l'évêque a été mentionné relativement aux services d'interprétation fournis pour la conclusion du Traité no 11, ce qui de toute évidence indique qu'il maîtrisait l'anglais (la langue que parlaient les commissaires du Traité) et les langues amérindiennes pertinentes. Le fait que la langue maternelle de l'évêque fût le français ne permet pas de conclure qu'il ait pu mal interpréter les événements ayant entouré la conclusion du Traité no 8.
[47] Dans l'affaire Halfway River First Nation v. British Columbia (Ministry of Forests), [1999] B.C.J. no 1880, l'affidavit Breynat a été jugé irrecevable parce qu'il n'avait pas correctement prouvé. Dans cette affaire, la demanderesse n'avait pas prouvé que l'affidavit avait été conservé selon les règles. La Cour a toutefois mentionné que rien n'indiquait que l'affidavit avait été souscrit dans des circonstances douteuses et, bien qu'elle ait déclaré l'affidavit irrecevable, elle n'en a pas moins conclu à l'existence d'un droit de chasser et de pêcher aux termes du Traité no 8.
[48] En l'espèce, l'affidavit a été conservé selon les règles et son authenticité a été vérifiée. À mon avis, toutefois, les promesses verbales dont il est question dans l'affidavit ne font que corroborer d'autres éléments de preuve, comme le rapport des commissaires du Traité, que la Couronne ne conteste pas. Par conséquent, il n'est pas nécessaire d'avoir recours à l'affidavit pour déterminer que la Première nation, lorsqu'elle a décidé d'adhérer au Traité, l'a fait dans le but de conserver son mode de vie traditionnel, comprenant la pratique de la chasse, du piégeage et de la pêche sur les terres qui étaient traditionnellement les siennes.
[49] Le texte du Traité no 8 constate les promesses solennelles échangées par la Couronne et les Premières nations. De ce fait, et parce qu'il est écrit en anglais, il reflète, par nécessité, la perspective qu'avait la Couronne de l'entente conclue et, malgré cela, il accorde explicitement aux Premières nations le droit de continuer à chasser et à trapper comme elles l'avaient toujours fait sur les terres cédées, sous réserve de restrictions géographiques limitées ou de mesures de conservation.
[50] Les promesses verbales faites à l'époque de la conclusion du traité donnent naissance à des droits sous le régime du traité. Pour que l'honneur de la Couronne soit préservé, la Cour doit accorder beaucoup d'importance à ces promesses. Comme la jurisprudence s'est efforcée d'ériger l'interprétation généreuse en principe et la résolution des ambiguïtés en faveur des Premières nations, je suis d'avis que la preuve permet amplement, même si aucun poids n'est accordé à l'affidavit Breynat, de conclure que la signature du traité no 8 a donné naissance à un droit de chasse et de piégeage dans le PNWB, lequel jouit d'une protection constitutionnelle. Je dois maintenant examiner si ce droit est éteint.
Extinction
[51] Dans cette section, j'examinerai s'il y a eu extinction du droit issu de traité permettant de chasser et de trapper dans le PNWB, par suite d'une loi, de la « prise » de terres, d'une « utilisation visible et incompatible » ou d'un règlement.
[52] Les droits issus de traités sont protégés de l'extinction par le principe selon lequel la Couronne doit prouver une « intention claire et expresse » d'éteindre le droit en cause. Le juge Cory, s'exprimant au nom de la majorité de la Cour Suprême du Canada dans l'arrêt Badger, précité, a expliqué ainsi ce principe au paragraphe 41 :
... il appartient à la Couronne de prouver qu'un droit ancestral ou issu de traité a été éteint. Il faut apporter la « preuve absolue du fait qu'il y a eu extinction » ainsi que la preuve de l'intention claire et expresse du gouvernement d'éteindre des droits issus de traité. Extinction par voie législative
[53] La Ministre affirme que le décret portant création du PNWB (décret no 2498, pris en avril 1922) entraîne dérogation à tous les droits issus de traité afférents au territoire du parc dont les Mikisews avaient pu jouir auparavant. Elle soutient en outre qu'une série de dispositions législatives édictées à des fins de conservation démontrent « l'intention claire et expresse » de suspendre les droits issus de traité en matière de chasse et pêche dans le territoire du parc.
[54] Le Regulations Respecting Game in Dominion Parks, édicté par le décret no 2415 pris le 1er décembre 1919 interdisait la chasse et le piégeage au sein du parc. Toutefois, un décret subséquent, pris le 30 avril 1926 a mis en place un système de permis autorisant les personnes qui s'étaient livrées à la chasse et au piégeage dans le parc avant la création de celui-ci à continuer de le faire.
[55] La demanderesse a produit un avis public du ministère de l'Intérieur, dont les Archives nationales du Canada avaient assuré la garde, pour démontrer que la Première nation avait continué à exercer ses droits issus de traité en dépit de la création du parc national. Cet avis est ainsi libellé :
[TRADUCTION] Il est illégal pour quiconque n'est pas un véritable autochtone, Indien visé par un traité, de chasser ou de trapper du gibier dans les limites du parc national Wood Buffalo. Quiconque contrevient à ce règlement sera poursuivi en justice. Les Indiens visés par un traité doivent toutefois se conformer aux règlements relatifs aux saisons de chasse. O.S. Finnie, directeur. [56] Cet élément de preuve ne fait que confirmer un fait que la Ministre a pour ainsi dire reconnu. Depuis la création du PNWB en 1922, les Premières nations ont continué à chasser et à trapper dans le parc.
[57] À mon avis, ni l'établissement du PNWB ni les dispositions réglementaires ayant temporairement régi, à des fins de conservation, le droit de chasser et de trapper des Mikisews dans le parc, ne révèlent une intention claire et expresse d'éteindre ce droit.
Les terres ont-elles été « prises » ?
[58] Il ressort du libellé clair du Traité no 8 que seules deux restrictions s'appliquent au droit de chasser et de trapper. Le juge Cory décrit ainsi ces restrictions dans l'arrêt Badger, précité, au paragraphe 40:
Le Traité no 8 garantissait donc aux Indiens [TRADUCTION] « le droit de se livrer à leurs occupations ordinaires de la chasse au fusil, de la chasse au piège et de la pêche » . En revanche, le Traité imposait deux restrictions au droit de chasser. Premièrement, ce droit était assujetti à des limites territoriales. En effet, le droit de chasser pouvait être exercé [TRADUCTION] « dans l'étendue de pays cédée [. . .] sauf et excepté tels terrains qui de temps à autre pourront être requis ou pris pour des fins d'établissements, de mine, de commerce de bois, ou autres objets » . Deuxièmement, ce droit pouvait être limité par des règlements pris par le gouvernement en matière de conservation.
[59] Dans l'arrêt Badger, précité, le juge Cory a indiqué, au paragraphe 41 que « toute limitation ayant pour effet de restreindre les droits qu'ont les Indiens en vertu des traités doit être interprétée de façon restrictive » . Par conséquent les dispositions du Traité no 8 prévoyant la « prise » de terres (pour diverses fins) doivent recevoir une interprétation respectant les ententes verbales. Puisque la « prise » de terres entraînerait l'extinction des droits issus de traité afférents aux terres visées, elle ne peut prendre effet que sur preuve en bonne et due forme d'une « intention claire et expresse » .
[60] La Ministre cite les décisions R. v. Rider (1968), 70 D.L.R. (2d) 77 (Cour des magistrats de l'Alberta) et R. v. Norn, [1991] 3 C.N.L.R. 135, p. 141 (C.P. Alb.), dans lesquelles les tribunaux ont établi que les parcs nationaux constituent des « terrains pris pour ...[d']autres objets » au sens du Traité no 8. Elle fait donc valoir que puisque les terres ont été prises, les Mikisews ne peuvent plus revendiquer de droits issus de traité à leur égard. Toutefois, dans la décision Norn, la Cour avait jugé que même s'il y avait eu « prise » de terres pour d'autres objets, le droit de chasser et de trapper issu d'un traité n'avait pas été éteint. La Ministre a également reconnu que la décision Norn était quelque peu singulière vu le nombre important de décisions contraires. La Ministre soutient en outre que les commentaires relatifs aux droits issus de traité peuvent être considérés comme des opinions incidentes, puisque de toute manière la Cour a conclu que l'atteinte était justifiée.
[61] Compte tenu de l'arrêt Badger de la Cour suprême du Canada, il n'est pas nécessaire que j'examine les deux décisions susmentionnées. En effet, la Cour a jugé, dans l'arrêt Badger, que la question de savoir si des terres avaient été « prises » est une question de fait qu'il faut trancher selon les circonstances de chaque espèce, en déterminant si l'utilisation visible des terres est incompatible avec l'exercice des droits issus de traité revendiqués.
[62] La Cour formule ce critère au paragraphe 54 de l'arrêt :
Si on interprète les termes du Traité en se fondant, comme il se doit, sur la conception qu'en ont les Indiens, on est amené à conclure que la limitation territoriale du droit existant de chasser devrait s'appuyer sur le critère de l'utilisation visible et incompatible des terres en cause. Cette solution est conforme aux promesses verbales faites aux Indiens au moment de la signature du Traité, à l'histoire orale des Indiens visés par le Traité no 8, aux premières décisions des tribunaux sur la question et aux dispositions mêmes de la Wildlife Act de l'Alberta. [63] La Cour a souligné que les promesses verbales faites par la Couronne au cours des négociations appuyaient l'interprétation en fonction de « l'utilisation visible et incompatible » . La Cour a conclu au paragraphe 58 :
Par conséquent, il ressort des promesses verbales faites par les représentants de la Couronne et de l'histoire orale des Indiens que ceux-ci comprenaient que des terres seraient prises et occupées d'une manière qui les empêcherait d'y chasser, lorsqu'elles feraient l'objet d'une utilisation visible et incompatible avec la pratique de la chasse. Pour ce qui est de la jurisprudence, il est évident que les tribunaux ont souscrit à cette interprétation et conclu que la question de savoir si une terre est oui ou non prise ou occupée est une question de fait, qui doit être tranchée au cas par cas.
[64] La demanderesse soutient que les exigences relatives à la preuve de l'utilisation visible et incompatible sont élevées. Elle cite l'arrêt Halfway River, précité, dans lequel la majorité de la Cour d'appel de la Colombie-Britannique a statué que la délivrance d'un permis d'exploitation forestière visant les terrains de chasse traditionnels de la Première nation Halfway River n'équivalait pas à « prendre » les terres au sens du Traité no 8. La Cour a jugé que même si l'activité en cause constituait une [