Dominique (de la part des Pekuakamiulnuatsh) c. Sécurité publique Canada

Dominique (de la part des Pekuakamiulnuatsh) c. Sécurité publique Canada
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2022-01-31
Référence neutre
2022 TCDP 4
Numéro(s) de dossier
T2251/0618
Décideur(s)
Gaudreault, Gabriel
Type de la décision
Décision
Motifs de discrimination
l'origine nationale ou ethnique
race
Résumé :
Dans cette affaire, le Tribunal devait décider si Gilbert Dominique, de la part des Pekuakamiulnuatsh, membres de la communauté de Mashteuiatsh (le « plaignant ») avait fait l’objet de discrimination dans le cadre de l’application du Programme des Services policiers des Premières Nations (PSPPN). Ce programme, mis en place et financé en partie par le gouvernement fédéral, permet aux Premières Nations de se doter d’un service de police autochtone.
Le Tribunal a conclu que le plaignant a été victime de discrimination de la part de Sécurité publique Canada, à l’occasion de la fourniture d’un service en raison de sa race et de son origine nationale ou ethnique.
En 1996, la communauté de Mashteuiatsh a choisi de se doter d’un service de police autochtone autogéré, adapté à ses besoins, plutôt que de faire appel aux services de la Sûreté du Québec (SQ). Ce choix ouvrait droit à un financement public en application du PSPPN. Des ententes triparties ont été signées entre le gouvernement fédéral, le gouvernement du Québec et la Première Nation à cette fin. Aux termes de ces ententes, le financement est assuré en partie par les gouvernements fédéral et provincial selon une formule fixe.
La preuve présentée au Tribunal révèle que le service de police autochtone de Mashteuiatsh souffre de sous-financement chronique : il ne permet pas à la Première Nation d’offrir à ses membres un service de police de base comparable à celui dont bénéficient les communautés avoisinantes. Si elle persiste à le faire, elle encourt un déficit, d’année en année.
Dans le cadre de son analyse du bien-fondé de la plainte, le Tribunal a d’abord constaté que le plaignant et les Pekuakamiulnuatsh sont issus des Premières Nations et possèdent à ce titre les caractéristiques de la race et de l’origine nationale ou ethnique qui sont des motifs de distinction illicite protégés.
Il constate ensuite que le financement fourni aux termes du PSPPN, notamment en ce qu’il s’accompagne d’une activité de surveillance du programme, d’une aide connexe aux Premières Nations et de demandes de reddition de compte, constitue un service. Le Tribunal conclut que l’intimée, dans le cadre de la mise en œuvre du PSPPN, offre un service au plaignant.
Pour établir s’il y a eu traitement défavorable, et si ce traitement défavorable était fondé sur le motif de distinction illicite, le Tribunal examine ensuite le PSPPN dans le contexte historique et actuel des services policiers autochtones sur les réserves au Québec, y compris les rapports d’enquête sur la fourniture des services policiers aux communautés autochtones. Le Tribunal souligne également qu’il doit prendre connaissance d’office de certains faits, dont la discrimination systémique des autochtones, du racisme à leur égard et des heurts connus entre la police et cette minorité visible.
Le Tribunal souligne également qu’à partir du moment où le gouvernement fédéral décide d’offrir les avantages découlant de l’application du PSPPN, qu’il en ait l’obligation ou non, il doit le faire de manière non discriminatoire.
Le Tribunal constate que le financement reçu des gouvernements fédéral et provincial qui découle de l’application du PSPPN ne permet pas à la police de Mashteuiatsh d’offrir une couverture policière de niveau égal à celle qu’offrent les autres corps de police non autochtones. La seule façon pour la Première Nation d’offrir à sa communauté des services comparables à ceux qui sont offerts dans les municipalités avoisinantes et aux autres citoyens du Québec serait de faire appel à la SQ. Or, la preuve révèle que la SQ n’est pas en mesure d’offrir des services adaptés aux besoins particuliers de la Première Nation. Le plaignant et les Pekuakamiulnuatsh sont désavantagés en raison de ce choix qu’ils sont seuls à devoir faire, parce qu’ils sont autochtones, et ne jouissent pas de la même égalité des chances que les autres.
Le Tribunal conclut que la mise en œuvre du PSPPN perpétue la discrimination existante, que l’objectif d’égalité réelle n’est pas atteint et qu’il est impossible de l’atteindre au moyen du PSPPN, en raison de sa structure même, qui aboutit nécessairement à un déni de services. Le Tribunal entendra les parties sur la question des réparations à une date ultérieure.
Contenu de la décision
Tribunal canadien des droits de la personne
Canadian Human Rights Tribunal
Référence : 2022 TCDP
4
Date : le
31 janvier 2022
Numéro du dossier :
T2251/0618
Entre :
Gilbert Dominique (de la part des Pekuakamiulnuatsh)
le plaignant
- et -
Commission canadienne des droits de la personne
la Commission
- et -
Sécurité publique Canada
l'intimée
Décision
Membre :
Gabriel Gaudreault
Table des matières
I. Préambule 1
II. Contexte de la plainte 3
III. Décision du Tribunal 4
IV. Les questions en litige 4
V. Le droit en matière de discrimination 5
VI. Questions préliminaires 7
A. Compétence du Tribunal – attaque oblique à la LSP 7
B. Chose jugée – Cour supérieure du Québec et appel à la Cour d’appel du Québec 13
(i) Question déjà tranchée 16
(ii) Décision définitive 19
(iii) Identité des parties 20
(iv) Abus de procédure et pouvoir discrétionnaire résiduel 22
(v) Autres remarques – certains arguments du plaignant 23
VII. Analyse 24
A. Motifs de distinction illicite – Race et origine nationale ou ethnique 25
B. Traitement défavorable à l’occasion de la fourniture d’un service et fondé sur un motif de distinction illicite (alinéa 5b) de la LCDP) 25
(i) Les services policiers en cause 26
a) Les services policiers autochtones et le PSSPN 26
b) Les services policiers dans la province de Québec 30
c) Les services policiers dans la communauté de Mashteuiatsh 34
(ii) Sécurité publique Canada offre un « service » au titre de l’article 5 de la LCDP 36
(iii) Le traitement défavorable fondé sur un motif de distinction illicite 44
a) Financement et niveau des services policiers 45
b) Durée des ententes 70
C. Défense de l’intimée (paragraphe 16(1) de la LCDP) 72
VIII. Décision 77
IX. Suite de la procédure – les réparations 78
I. Préambule
[1] Le Tribunal canadien des droits de la personne (« Tribunal »), par sa nature même, traite de questions sensibles et délicates qui touchent les Canadiens et les Canadiennes dans ce qu’ils ont certainement de plus précieux, c’est-à-dire leur identité propre, ce qu’ils sont intrinsèquement en tant qu’être humain.
[2] Le Tribunal est une entité quasi judiciaire appliquant la Loi canadienne sur les droits de la personne (« LCDP »), loi assurant des garanties dites quasi constitutionnelles (Canada (Procureur général) c. Johnstone, 2014 CAF 110 (CanLII); Canada (Commission des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2016 CAF 2000 (CanLII)).
[3] Le Tribunal a pour objet d'examiner des litiges qui traitent de droits et libertés fondamentaux qui sont indéniablement garantis à tous et toutes. Garantir ces droits et libertés revêt une importance capitale dans une société libre et démocratique comme la société canadienne et permet de préserver la dignité de chaque individu (Polhill c. la Première Nation Keeseekoowenin, 2017 TCDP 34, au par. 51 [Polhill]).
[4] Dans Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), 1999 CanLII 675 (CSC), [1999] 1 RCS 497, au paragraphe 53, la Cour suprême du Canada écrivait ceci :
La dignité humaine signifie qu’une personne ou un groupe ressent du respect et de l’estime de soi. Elle relève de l’intégrité physique et psychologique et de la prise en main personnelle. La dignité humaine est bafouée par le traitement injuste fondé sur des caractéristiques ou la situation personnelles qui n’ont rien à voir avec les besoins, les capacités ou les mérites de la personne. Elle est rehaussée par des lois qui sont sensibles aux besoins, aux capacités et aux mérites de différentes personnes et qui tiennent compte du contexte sous‑jacent à leurs différences. La dignité humaine est bafouée lorsque des personnes et des groupes sont marginalisés, mis de côté et dévalorisés, et elle est rehaussée lorsque les lois reconnaissent le rôle à part entière joué par tous dans la société canadienne. Au sens de la garantie d’égalité, la dignité humaine n’a rien à voir avec le statut ou la position d’une personne dans la société en soi, mais elle a plutôt trait à la façon dont il est raisonnable qu’une personne se sente face à une loi donnée.
[5] Les plaintes impliquant les Premières Nations à travers le Canada ont leurs propres contextes, leurs propres spécificités, et ce, encore une fois, par leur nature inhérente. Il est incontesté que les cours et tribunaux à travers le pays peuvent prendre connaissance d’office des facteurs systémiques et historiques touchant les Premières Nations (R c. Williams, 1998 CanLII 782 (CSC), [1998] 1 RCS 1128 [Williams]; voir également Willcott c. Freeway Transportation, 2019 TCDP 29 (CanLII) [Willcott], au par. 234; Nielsen c. Nee Tahi Buhn Indian Band, 2019 TCDP 50 (CanLII) [Nielsen], au par. 136).
[6] Dans Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c. Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 2 (CanLII) [Société de soutien à l’enfance 2016], au paragraphe 402, le Tribunal a répété que les contextes social, politique et juridique doivent être pris en compte dans son analyse visant à déterminer l’existence réelle d’effets discriminatoires.
[7] Dans le contexte des peuples autochtones, les stéréotypes et les préjugés résultant du colonialisme, des déplacements de populations et du système des pensionnats sont nécessairement pertinents (idem; voir également R c. Turpin, 1989 CanLII 98, [1989] 1 RCS 1296, à la page 1332; Corbière c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 1999 CanLII 687, [1999] 2 RCS 203, au par. 66; Lovelace c. Ontario, 2000 CSC 37, [2000] 1 RCS 950, au par. 69; R. c. Kapp, 2008 CSC 41 (CanLII), [2008] 2 RCS 483, au par. 59 [Kapp]).
[8] Bien que cette décision soit en matière criminelle et pénale, les motifs de la Cour suprême dans R. c. Ipeelee, 2012 CSC 13 (CanLII) [Ipeelee], au paragraphe 60, demeurent sans contredit entièrement pertinents dans les circonstances. Elle écrivait que :
[l]es tribunaux ont parfois hésité à prendre connaissance d’office des facteurs systémiques et historiques touchant les Autochtones dans la société canadienne (voir, p. ex., R. c. Laliberte, 2000 SKCA 27, 189 Sask. R. 190). En clair, les tribunaux doivent prendre connaissance d’office de questions telles que l’histoire de la colonisation, des déplacements de populations et des pensionnats et la façon dont ces événements se traduisent encore aujourd’hui chez les peuples autochtones par un faible niveau de scolarisation, des revenus peu élevés, un taux de chômage important, des abus graves d’alcool ou d’autres drogues, un taux élevé de suicide et, bien entendu, un taux élevé d’incarcération. Ces facteurs ne justifient pas nécessairement à eux seuls l’imposition d’une peine différente aux délinquants autochtones. Ils établissent plutôt le cadre contextuel nécessaire à la compréhension et à l’évaluation des renseignements propres à l’affaire fournis par les avocats.
[Souligné dans l’original]
[9] Le Tribunal reconnaît la souffrance que les Premières Nations, leurs communautés, leurs familles ont subie et subissent encore à ce jour. Le Tribunal salue leur force, leur courage dans cette quête de justice et de guérison, vers la vérité et la réconciliation.
[10] Cela étant dit, le Tribunal doit fonder sa décision sur la preuve qui lui a été présentée et décider, selon la prépondérance des probabilités, si la plainte est fondée ou non (article 53 de la LCDP).
II. Contexte de la plainte
[11] Le Tribunal est saisi d’une plainte déposée par M. Gilbert Dominique, de la part des Pekuakamiulnuatsh (le « plaignant »), membres de la communauté de Mashteuiatsh située dans la région du Saguenay-Lac-Saint-Jean (Québec).
[12] La plainte a été déposée à la Commission canadienne des droits de la personne (« Commission ») le 12 février 2016 contre Sécurité publique Canada (l’« intimée »), au titre de l’article 5 de la LCDP.
[13] Plus spécifiquement, le plaignant allègue avoir subi un traitement défavorable, de la part de l’intimée, dans le cadre de la fourniture de services (alinéa 5b) de la LCDP) découlant de la mise en œuvre de la Politique sur la police des Premières nations (C-4, la « Politique ») qui met en place le Programme des Services policiers des Premières Nations (« PSPPN » ou le « programme »), en raison de sa race et son origine nationale ou ethnique.
[14] Le plaignant soutient principalement que le traitement défavorable découle de l’insuffisance du financement qui lui est accordé, de la courte durée des ententes qu’il est tenu de signer et du niveau déficient des services de police offerts aux membres de la communauté.
[15] Il faut noter que la présente décision du Tribunal ne vise qu’à établir l’existence ou non de discrimination. Les parties et le Tribunal ont convenu de séparer l’audience en deux parties distinctes, l’une menant à une décision sur la responsabilité et l’autre menant à une décision sur les réparations à accorder, le cas échéant.
[16] L’audience de 5 jours a eu lieu les 15, 16, 21, 22 et 23 décembre 2020. En raison de la crise sanitaire qui sévit partout dans le monde et qui affecte aussi le Canada, le Tribunal a entendu la preuve des parties par visioconférence. Aucune problématique importante n’est survenue durant l’audience dans l’utilisation de la technologie et les anicroches mineures ont pu être corrigées en temps opportun.
[17] Dans cette même veine, et bien que cela n’affecte en rien sa décision, le Tribunal ne peut passer sous silence le très haut professionnalisme des représentants de chaque partie dans cette procédure. Le Tribunal reconnaît le travail et les efforts soutenus qu’ils ont déployés afin de porter ce litige à terme. Ils ont respecté en tout point les directives du Tribunal tout au long de la gestion d’instance, lors de la gestion de la preuve et de l’audience. La collégialité entre les représentants était palpable, rendant par le fait même un processus par nature litigieux et contradictoire beaucoup plus serein et efficace.
III. Décision du Tribunal
[18] Le Tribunal doit inévitablement trancher le litige en se fondant sur la preuve qui a été présentée à l’audience par les parties.
[19] Pour les motifs qui suivent, le Tribunal conclut que la plainte est fondée (paragraphe 53(2) de la LCDP).
IV. Les questions en litige
[20] Le Tribunal suivra l’analyse élaborée dans l’arrêt Moore c. Colombie-Britannique (Éducation), 2012 CSC 61 (CanLII), au paragraphe 33 [Moore] afin de déterminer si le plaignant a été victime de discrimination de la part de l’intimée et dans la fourniture de services au titre de l’alinéa 5b) de la LCDP.
[21] Les questions en litige sont donc les suivantes :
1) Est-ce qu’il existe un motif de distinction illicite protégé par la LCDP?
2) Est-ce qu’il existe un traitement défavorable (effet préjudiciable) dans la fourniture d’un service généralement destiné au public au titre de l’alinéa 5b) de la LCDP?
3) Est-ce que le motif de distinction illicite a été l’un des facteurs dans la manifestation de l’effet préjudiciable?
[22] De manière préliminaire, le Tribunal traitera de deux arguments soulevés par l’intimée. En effet, cette dernière a soulevé certaines réserves relativement à la compétence du Tribunal à disposer de la plainte, d’une part, et quant à l’application possible du principe de la chose jugée, d’autre part.
V. Le droit en matière de discrimination
[23] C’est l’article 2 de la LCDP qui en établit l’objet. La LCDP vise à garantir à tout individu la jouissance du droit à l’égalité des chances d’épanouissement et à la prise de mesures visant à la satisfaction de ses besoins, dans la mesure compatible avec ses devoirs et obligations au sein de la société, indépendamment de quelconques considérations fondées sur des motifs de distinction illicite.
[24] Il est de jurisprudence constante que c’est au plaignant de rencontrer, dans un premier temps, son fardeau de preuve selon la prépondérance des probabilités. C’est ce que nous appelons traditionnellement la preuve de discrimination à première vue (ou la discrimination prima facie).
[25] De façon plus précise, le plaignant doit présenter, selon la prépondérance des probabilités, une preuve suffisante jusqu’à preuve contraire. Comme exprimé par la Cour suprême du Canada dans Commission ontarienne des droits de la personne c. Simpsons-Sears, 1985 CanLII 18 (CSC), [1985] 2 RCS 536, au paragraphe 28 [Simpsons-Sears] :
[...] la preuve suffisante jusqu’à preuve contraire est celle qui porte sur les allégations qui ont été faites et qui, si on leur ajoute foi, est complète et suffisante pour justifier un verdict en faveur de la plaignante, en l’absence de réplique de l’employeur intimé.
[26] Dans cette même veine et comme élaboré dans Moore, le plaignant doit prouver trois éléments soit :
1) qu’il a un motif de distinction illicite protégé par la LCDP;
2) qu’il a subi un effet préjudiciable (en l’occurrence, au titre de l’article 5);
3) que le motif de distinction illicite a été l’un des facteurs dans la manifestation de l’effet préjudiciable.
(Voir aussi Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Bombardier Inc. (Bombardier Aéronautique Centre de formation), 2015 CSC 789 (CanLII), au par. 63 [Bombardier]; Simpsons‑Sears, au par. 28).
[27] Comme l’a rappelé le Tribunal à maintes reprises, la preuve d’intention de discriminer n’est pas nécessaire tout comme il n’est pas nécessaire, pour le plaignant, de démontrer que le motif de distinction illicite a été le seul et unique facteur dans la manifestation de l’effet préjudiciable (Bombardier, aux par. 40 et 44).
[28] Il est aussi reconnu que la discrimination n’est ordinairement pas exercée ouvertement ou de manière intentionnelle. C’est entre autres pourquoi le Tribunal doit tenir compte de l’ensemble des circonstances de la plainte afin de déterminer s’il existe ce que le Tribunal a décrit comme étant de « subtiles odeurs de discrimination » (Basi c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, 1988 CanLII 108 (TCDP) [Basi]). Le Tribunal peut donc tirer certaines inférences à partir de preuves circonstancielles dans le cas où la preuve présentée au soutien des allégations rend une telle inférence plus probable que les autres inférences ou hypothèses possibles. Néanmoins, cette preuve circonstancielle doit demeurer tangiblement liée à la décision ou la conduite reprochée à l’intimée dans la plainte (Bombardier, au par. 88).
[29] Il est également bien établi que lorsque le Tribunal doit décider si une partie plaignante a rencontré le fardeau de sa preuve, il doit analyser la preuve dans son ensemble, ce qui inclut forcément la preuve soumise par l’intimée (Bombardier, au par. 58; Lally c. Telus, 2014 CAF 214 (CanLII), au par. 31).
[30] Ce faisant, le Tribunal pourrait, par exemple, déterminer que le plaignant n’a pas rencontré le fardeau de son dossier si la preuve qu’il a présentée n’est pas suffisamment complète ou si l’intimée a été en mesure de présenter une preuve qui réfute les allégations de la plaignante (Dulce Crowchild c. Nation Tsuut’ina, 2020 TCDP 6 (CanLII), au par. 10; Brunskill c. Société canadienne des postes, 2019 TCDP 22 (CanLII), aux par. 64 et 65 [Brunskill]; Nielsen, au par. 47; Polhill, au paragraphe 58; Willcott, au par. 12).
[31] À l’inverse, si le plaignant est en mesure de rencontrer son fardeau de la preuve à première vue, et selon les circonstances de la plainte, la partie intimée dispose de défenses prévues à LCDP notamment la défense des alinéas 15(1)a) et e) de la LCDP qui repose l’existence d’exigences professionnelles justifiées ou d’un motif justiciable et la défense prévue à l’article 16 de la LCDP, en ce qui concerne les programmes de promotion sociale.
[32] Enfin, la partie intimée pourrait également présente une preuve afin de limiter sa responsabilité au titre du paragraphe 65(2) de la LCDP, lorsque cela est applicable dans les circonstances.
VI. Questions préliminaires
A. Compétence du Tribunal – attaque oblique à la LSP
[33] Comme le Tribunal l’indique au paragraphe 22 ci-dessus, l’intimée a introduit un argument majeur voulant que le Tribunal n’a pas compétence dans cette affaire. Le Tribunal ne souscrit pas aux prétentions de l’intimée, et ce, pour les raisons qui suivent.
[34] Tout d’abord, l’intimée allègue que le recours du plaignant est, en partie, une attaque oblique à la loi québécoise qui prévoit les services policiers sur son territoire soit la Loi sur la police, RLRQ, c. P-13.1 (« LSP »). Comme il s’agit d’une loi provinciale, le Tribunal n’aurait alors pas compétence. Dans cette veine, l’intimée affirme que le plaignant a plaidé dans son exposé des précisions que tant la LSP que les ententes tripartites sont responsables de la discrimination alléguée et que les ententes tripartites s’arriment nécessairement à la loi provinciale elle-même.
[35] Autrement dit, l’intimée estime que lorsque le plaignant plaide que la LSP et les ententes tripartites ne prévoient pas une offre de services policiers minimaux de niveau 1 – ce qui serait discriminatoire – il s’agit en fait d’une attaque oblique à la LSP. Elle argue alors que le plaignant n’a pas contesté la validité de la LSP dans le forum approprié et que la question des niveaux des services policiers offerts est intimement liée à la LSP, une loi provinciale, ainsi exclue du champ de compétence du Tribunal.
[36] D’autre part, soutient-elle, toute suggestion du plaignant voulant que le fait que les ententes tripartites ne prévoient aucun niveau de service policier constitue un acte discriminatoire équivaut à une attaque oblique de la LSP. Elle ajoute qu’il serait impossible pour le gouvernement fédéral de prévoir un tel niveau de service policier puisque cela relève exclusivement de la compétence de la province (paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 (R-U), 30 & 31 Vict., c. 3, reproduite dans L.R.C. 1985, annexe II, n°5 (« Loi constitutionnelle de 1867 »).
[37] Je suis en désaccord avec l’intimée et je crois que le Tribunal a compétence afin d’instruire cette plainte. Comme mentionné précédemment, je ne souscris pas à l’argumentaire de l’intimée voulant que cette plainte constitue, en tout ou même en partie, à une attaque oblique de la LSP.
[38] Il est incontesté que le Tribunal n’a aucune compétence à l’égard d’une loi provinciale puisqu’il ne peut traiter que des questions relevant du champ de compétence du Parlement du Canada. L’objet de la LCDP, énoncé à l’article 2, est clair à ce titre :
La présente loi a pour objet de compléter la législation canadienne en donnant effet, dans le champ de compétence du Parlement du Canada […]
[Non souligné dans l’original.]
[39] Il est également incontesté que les services policiers relèvent de la compétence des provinces, et ce, dans le cadre du pouvoir qu’ont celles-ci sur l’administration de la justice (par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867; voir également Québec (Procureure générale) c. Picard, 2020 CAF 74, au par. 42).
[40] Cependant, la preuve révèle sans contredit que le PSPPN est un programme fédéral. Il découle de l’application de ce programme des obligations et des droits pour les trois parties impliquées, qui sont prévus aux ententes tripartites (entre le gouvernement fédéral, le gouvernement provincial ou le territoire et les Premières Nations).
[41] Il ressort aussi clairement de la preuve que l’une des principales composantes de l’application du PSPPN et de la mise en œuvre des ententes tripartites est le financement lui-même, qui est offert, en partie, par le gouvernent du Canada. Le Tribunal écrit « en partie », puisque dans la mise en œuvre du PSPPN, le gouvernement fédéral et la province financent selon un prorata bien défini soit respectivement 52 % et 48 % des coûts des services de police.
[42] Toutefois, cette répartition du financement ne prend effet que dans la mise en œuvre du PSPPN. Autrement dit, sans application du programme, le gouvernement fédéral ne serait pas autrement impliqué dans les services de polices autochtones puisque c’est la province qui voit à s’assurer que son territoire est desservi par un service policier conformément à la séparation des pouvoirs prévue à la Loi constitutionnelle de 1867 (au par. 92(14)).
[43] Ce financement permet aux communautés des Premières Nations de se doter d’un service de police autochtone selon différents modèles existants et qui sont prévus dans le PSPPN. La preuve révèle aussi que le financement du gouvernement fédéral vient, par le fait même, circonscrire le financement offert par les provinces ou les territoires; d’ailleurs, le Tribunal reviendra sur cet aspect plus tard dans la décision.
[44] Le Tribunal est convaincu que le PSPPN, son application et sa mise en œuvre tombent sous sa compétence.
[45] Au surplus, le Tribunal constate que l’argumentaire de l’intimée quant à la question de compétence omet complètement l’analyse qu’a effectuée le Tribunal dans la décision Société de soutien à l’enfance 2016, aux paragraphes 78 à 86.
[46] Rappelons que le Parlement fédéral conserve sa compétence législative exclusive sur les « Indiens et les terres réservées pour les Indiens », comme le prévoit le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867. À ce sujet, le Tribunal ne reprendra pas l’analyse des membres Marchildon et Lustig dans Société de soutien à l’enfance 2016, mais il tient à souligner que cette analyse, dans les circonstances de la présente plainte, est fort pertinente, convaincante et inattaquable.
[47] Bien que le Tribunal conçoive que Sécurité publique Canada n’offre pas directement et « sur le terrain » de services policiers aux communautés autochtones vivant dans les réserves, ce que la preuve démontre, il finance tout de même une partie des services policiers qui sont offerts sur la réserve.
[48] Selon le modèle choisi, ces services policiers peuvent être offerts par les provinces ou les territoires ou, comme c’est le cas pour la communauté de Mashteuiatsh, par la Première Nation elle-même. Autrement dit, Mashteuiatsh s’est dotée de sa propre police autochtone pour offrir les services policiers sur la réserve.
[49] Ainsi, les services de police, dans les réserves des Premières Nations, relèvent de compétences qui, nécessairement, se chevauchent entre le Parlement du Canada et ceux des provinces ou des territoires. Le gouvernement fédéral conserve sa compétence législative exclusive sur les « Indiens et les terres réservées pour les Indiens » (paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867) alors que les provinces et les territoires conservent leur compétence en matière d’administration de la justice (paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867) ce qui inclut les services policiers.
[50] Le Parlement fédéral a décidé d’occuper le terrain des services de polices autochtones comme le lui permet la Constitution, et ce, selon le partage des pouvoirs prévu à Loi constitutionnelle de 1867. Il n’a pas décidé d’offrir de services policiers dans la réserve de Mashteuiatsh à proprement parler, mais il a délibérément décidé d’occuper le terrain en créant spécifiquement un programme de financement des services de police des Premières Nations. En créant et en mettant en œuvre le PSPPN, il a choisi d’élaborer un programme, de le mettre en œuvre et de le financer.
[51] Il est reconnu qu’une fois que le Parlement fédéral a décidé d’occuper ce terrain, il ne peut le faire de manière discriminatoire; c’est ce qui ressort du raisonnement de la Cour suprême dans Eldridge v. British Columbia (Attorney General), 1997 CanLII 327 (CSC), [1997] 3 SCR 624, au paragraphe 42 [Eldridge].
[52] Dans cette affaire, et bien qu’elle se soit positionnée quant à une situation comparable mettant en cause la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c. 11 (« Charte canadienne »), la Cour suprême a conclu que le gouvernement ne peut se soustraire à l’examen fondé sur la Charte canadienne en concluant de quelconques accords commerciaux ou privés. Cette analyse a été reprise par le Tribunal dans Société de soutien à l’enfance 2016. Les conclusions de la Cour suprême ci-dessus sont tout aussi pertinentes dans les circonstances de notre affaire.
[53] Si le gouvernement fédéral n’occupe pas nécessairement le terrain en fournissant lui-même les services de police dans la communauté de Mashteuiatsh, il n’en demeure pas moins qu’il a décidé de mettre en place un programme de financement qui est géré par Sécurité publique Canada.
[54] Ce n’est pas parce que les services de police sont offerts par une tierce personne par exemple la province, le territoire voire la Première Nation elle-même, comme dans le cas de Mashteuiatsh, que le gouvernement du Canada peut se soustraire aux examens sur les droits de la personne fondés tant sur la Charte canadienne (Eldridge, au par. 42) que sur la LCDP (Société de soutien à l’enfance 2016, aux par. 83 à 86).
[55] À cet effet, le paragraphe 86 de la décision de Société de soutien à l’enfance 2016 trouve écho dans notre dossier : le gouvernement fédéral, en raison de son obligation constitutionnelle envers les Premières Nations, se situe dans le contexte où il offre aux peuples autochtones la possibilité de se doter d’un service de police autochtone via la mise en œuvre du PSPPN. Par l’entremise de son ministère fédéral, Sécurité publique Canada, il supervise le programme, négocie les ententes tripartites et demande une certaine reddition de compte aux Premières Nations. Ainsi, le Tribunal a compétence afin de déterminer si Sécurité publique Canada a commis, dans cette sphère, un acte discriminatoire à l’égard du plaignant.
[56] Dans un autre ordre d’idée, bien que le plaignant allègue dans son exposé des précisions que tant la LSP que les ententes tripartites « […] ne prévoient pas une couverture policière répondant au niveau de base minimale pour les communautés desservies par un corps de police autochtone » (exposé des précisions du plaignant, au par. 12), le Tribunal estime que c’est la portion concernant l’application, la mise en œuvre du PSPPN et des ententes tripartites qui en découlent qui est pertinente dans le litige devant lui.
[57] La lecture du paragraphe 13 de l’exposé des précisions du plaignant en conjonction avec le paragraphe 12 confirme cette constatation. Le plaignant y précise que le niveau de financement découlant de l’application du PSPPN ne lui permet pas d’offrir dans la réserve une couverture policière minimale par ailleurs équivalente à celle qu’offrent les corps de police non autochtones en territoire québécois.
[58] Le Tribunal ne comprend pas de cet argument du plaignant qu’il vise à contester le seuil minimal de services prévus à même la LSP, ce qui ne relèverait pas de sa compétence de toute manière. Le Tribunal en comprend plutôt qu’il allègue que le financement offert via la mise en œuvre du PSPPN, un programme fédéral, ne lui permet pas d’assurer à ses membres un service de police minimal et qui serait alors équivalent au seuil minimal de niveau 1 prévu à la LSP. Ainsi, le niveau de services est-il intimement lié au financement lui-même, ce qui affectera les services offerts aux membres de Mashteuiatsh. Cette prétention a déjà été concédée par l’intimée dans son plan d’argumentation, aux paragraphes 159 et 160.
[59] Ainsi, le Tribunal n’est pas convaincu que l’exercice que l’intimée lui convie de faire s’impose dans les circonstances. Le Tribunal n’est pas convaincu que la plainte du plaignant soit, en tout ou en partie, une attaque oblique à la LSP.
[60] Le Tribunal n’aura pas à se positionner sur la LSP d’aucune façon. Le Tribunal est en mesure de déterminer, selon la preuve présentée à l’audience, si le PSPPN et son application ont des effets discriminatoires au titre de la LCDP émanant du financement offert et du niveau de services policiers qui en découlent, ainsi que de la durée des ententes.
[61] Pour ces motifs, le Tribunal rejette cette portion des arguments de l’intimée et poursuit son analyse.
B. Chose jugée – Cour supérieure du Québec et appel à la Cour d’appel du Québec
[62] L’intimée a plaidé que le plaignant tente de présenter, devant le Tribunal, un débat juridique ayant déjà eu lieu devant une autre cour de justice.
[63] En effet, la Cour supérieure du Québec (« Cour supérieure ») a tranché une demande introductive d’instance le 19 décembre 2019 et a rejeté le recours de la partie demanderesse (Takuhikan c. Procureur général du Québec, 2019 QCCS 5699 (CanLII) [Takuhikan]). Cette décision a cependant été portée en appel. À la date de la présente décision, les parties n’ont pas informé le Tribunal que la Cour d’appel avait tranché le litige.
[64] L’intimée argue que le plaignant invoque dans la procédure du Tribunal le même raisonnement juridique en ce qui a trait aux concepts d’obligation de la Couronne de négocier de bonne foi, d’agir avec honneur et de remplir ses obligations de fiduciaire à l’égard des Premières Nations.
[65] Selon elle, tous les arguments rattachés à ce raisonnement ont déjà été tranchés par l’honorable Robert Dufresne dans Takuhikan et ainsi il y a chose jugée, de telle sorte que le Tribunal ne pourrait à nouveau les trancher.
[66] D’autre part, l’intimée soutient que certaines conclusions de faits, mixtes de droit et de faits, et de droit qui ont déjà été tranchées par la Cour supérieure ne devraient pas être remises en cause devant le Tribunal. L’intimée a énuméré à ce titre une série de conclusions tirées par la Cour supérieure (plan d’argumentation de l’intimée, au par. 75).
[67] L’intimée se fonde sur les décisions Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63 (CanLII) [Toronto] et Penner c. Niagara (Commission régionale de services policiers), 2013 CSC 19 (CanLII) [Penner] et fonde ses arguments sur les principes de la préclusion découlant de la question déjà tranchée, de la multiplication des recours, de la disponibilité d’un recours plus approprié et de l’évitement de jugements contradictoires.
[68] Ce qu’il importe de noter, c’est que l’intimée ne demande pas que la plainte portée devant le Tribunal soit entièrement rejetée sur la base de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée. Elle demande plutôt que les conclusions de faits, mixtes de droit et de faits, et de droit auxquelles est parvenue la Cour supérieure ne soient pas remises en question dans le cadre de l’instruction de la plainte portée devant le Tribunal (plan d’argumentation de l’intimée, au par. 76).
[69] Le Tribunal estime qu’il est nécessaire de revoir les principes phares de la théorie de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée. D’une part, il existe différentes doctrines consacrant le caractère définitif des décisions judiciaires soit :
Le principe de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée et le principe de la préclusion fondée sur la cause d’action (sous-catégories du principe de la chose jugée ou res judicata);
L’attaque indirecte (ou collatérale);
L’abus de procédure.
[70] Ces doctrines ont une place fondamentale dans notre régime juridique, tant sous le régime de common law qu’en droit civil canadien. Elles sont les véhicules que nos régimes juridiques ont utilisés pour matérialiser dans le contexte de procédures judiciaires le caractère définitif des instances, mais aussi la prévention de la multiplication des débats judiciaires et la protection de l’intégrité de l’administration de la justice. Tous ces principes émanent du grand principe de l’équité (Colombie-Britannique (Workers’ Compensation Board) c. Figliola, 2011 CSC 52 (CanLII) [Figliola], au par. 25).
[71] Comme l’a rappelé ma collègue Colleen Harrington dans sa décision Beattie et Bangloy c. Affaires Autochtones et du Nord du Canada, 2019 TCDP 45 (CanLII), au paragraphe 64, confirmée par la Cour d’appel fédérale dans Bangloy v. The Attorney General of Canada, 2021 FCA 245 [Beattie et Bangloy], et s’appuyant sur les motifs de notre collègue Kirsten Mercer dans Todd c. La Ville d’Ottawa, 2017 TCDP 23 (CanLII), au paragraphe 36, la grande doctrine de la finalité des décisions prévoit qu’une question, une fois tranchée par une cour ou un tribunal compétent, ne peut être tranchée à nouveau, sauf dans le cadre d’une procédure d’appel ou de révision judiciaire.
[72] D’entrée de jeu, la Cour suprême a reconnu que cette doctrine et le pouvoir discrétionnaire qui s’y rattache sont applicables aux tribunaux administratifs et à leurs décisions (Penner, au par. 31; Figliola, au par. 26).
[73] Dans le cas qui nous concerne, lorsque l’intimée mentionne que les questions de faits, mixtes de droit et de faits, et de droit dont la Cour supérieure a déjà décidé ne devraient pas être remises en cause par le Tribunal, nous pouvons en comprendre que l’intimée fait alors référence au principe de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée. C’est donc à la lumière de ce principe que le Tribunal analysera l’argumentaire de l’intimée.
[74] Le critère d’application de la doctrine de la préclusion découlant d'une question déjà tranchée tel qu’il est décrit dans l'arrêt Danyluk c. Ainsworth Technologies Inc., 2001 CSC 44 (CanLII), au paragraphe 33 [Danyluk] appelle une analyse à deux volets.
[75] Dans un premier temps, pour que la préclusion découlant d’une question déjà tranchée soit applicable, trois conditions doivent être remplies :
1) La même question a déjà été décidée;
2) La décision déjà rendue est définitive;
3) Les parties ou leurs ayant droit sont les mêmes.
(Voir Angle c. Ministre du Revenu National, 1974 CanLII 168 (CSC), à la page 254 [Angle]; Figliola, au par. 27; Beattie et Bangloy, au par. 66).
[76] Il est également établi que le décideur conserve la discrétion de ne pas appliquer le principe de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée s’il en découlerait une injustice (Penner, au par. 29). Ce pouvoir discrétionnaire repose, comme l’a rappelé la Cour suprême dans Danyluk, au paragraphe 1, sur cette idée qu’«[u]ne doctrine élaborée par les tribunaux dans l’intérêt de la justice ne devrait pas être appliquée mécaniquement et donner lieu à une injustice ».
[77] Autrement dit, si les trois conditions sont réunies, le Tribunal doit ensuite se demander, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, si cette forme de préclusion devrait être appliquée (Danyluk, par. 33).
[78] Le Tribunal analysera ces trois conditions dans les prochains paragraphes.
(i) Question déjà tranchée
[79] D’abord, la question en litige devant le Tribunal n’a pas été tranchée par la Cour supérieure.
[80] Il est entendu qu’un même ensemble de faits (ou une même « matrice factuelle ») peut donner lieu à deux causes d’action différentes (Danyluk, au par. 54; McIntosh v. Parent, 1924 CanLII 401 (ON CA), à la page 423). C’est le cas en l’espèce.
[81] Aux fins de l’application de la doctrine de la chose jugée, il faut toutefois se garder de confondre « cause d’action » et « question », la première étant visée par la doctrine de la préclusion fondée sur la cause d’action, qui ne s’applique pas en l’occurrence, puisque les causes d’action sont de toute évidence différentes (voir notamment E. Charbonneau, « Préclusion, res judicata et préclusion découlant d’une question déjà tranchée : des éclaircissements s’imposent », dans Journal du Barreau canadien, vol. 93, no 2, 371, à la page 381).
[82] Le Tribunal rappelle également qu’il ne faut pas confondre