Lovelace c. Ontario

Lovelace c. Ontario
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2000-07-20
Référence neutre
2000 CSC 37
Recueil
[2000] 1 RCS 950
Numéro de dossier
26165
Juges
L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Arbour, Louise
En appel de
Ontario
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 26165
Contenu de la décision
Lovelace c. Ontario, [2000] 1 R.C.S. 950
Robert Lovelace, en son nom et au nom de
la Première nation algonquine d’Ardoch et ses alliés,
la Première nation algonquine d’Ardoch et ses alliés,
le chef Kris Nahrgang, au nom de
la Première nation Kawartha Nishnawbe,
la Première nation Kawartha Nishnawbe,
le chef Roy Meaniss, en son nom et au nom de
la Première nation de Beaverhouse,
la Première nation de Beaverhouse,
le chef Theron McCrady, en son nom et au nom de
la Première nation ojibway de Poplar Point,
la Première nation ojibway de Poplar Point
et l’Association des Métis de Bonnechere Appelants
et
La Be‑Wab‑Bon Métis and Non‑Status Indian Association et
l’Association des Métis autochtones de l’Ontario Appelantes
c.
Sa Majesté la Reine du chef de l’Ontario
et les Chefs de l’Ontario Intimés
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général du Québec,
le procureur général de la Saskatchewan,
le Conseil des Canadiens avec déficiences,
la Première nation de Mnjikaning,
le Comité de la Charte et des questions de pauvreté,
le Congrès des peuples autochtones,
l’Association des femmes autochtones du Canada et
le Métis National Council of Women Intervenants
Répertorié: Lovelace c. Ontario
Référence neutre: 2000 CSC 37.
No du greffe: 26165.
1999: 7 décembre; 2000: 20 juillet.
Présents: Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, McLachlin, Iacobucci, Major, Bastarache et Arbour.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit constitutionnel – Charte des droits – Droits à l’égalité – Indiens – Recettes du premier casino commercial situé dans une réserve de l’Ontario devant être distribuées seulement aux Premières nations de cette province inscrites comme bandes en vertu de la Loi sur les Indiens – Est‑ce que la décision de la province d’exclure les communautés autochtones non constituées en bandes du partage des recettes et de la participation aux négociations contrevient à l’art. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés ?
Droit constitutionnel – Charte des droits – Droits à l’égalité – Corrélation entre les art. 15(1) et 15(2) de la Charte canadienne des droits et libertés .
Droit constitutionnel – Partage des compétences – Indiens – Recettes du premier casino commercial situé dans une réserve de l’Ontario devant être distribuées seulement aux Premières nations de cette province inscrites comme bandes en vertu de la Loi sur les Indiens – Est‑ce que la décision de la province d’exclure les communautés autochtones non constituées en bandes est ultra vires? – La province exerçait‑elle son pouvoir de dépenser? – Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(24) .
Au début des années 90, les Premières nations constituées en bandes ont fait des démarches auprès du gouvernement de l’Ontario pour obtenir le droit de régir les activités de jeu dans les réserves. Les profits tirés de ces activités devaient être utilisés pour favoriser le développement économique, culturel et social des bandes. Par conséquent, l’Ontario et les représentants des Premières nations de l’Ontario ont entamé des négociations en vue d’établir, en partenariat, le premier casino commercial dans une réserve indienne. En 1996, les parties appelantes ont été informées par la province que les recettes du casino (le «Fonds des Premières nations») seraient distribuées uniquement aux Premières nations de l’Ontario inscrites comme bandes en vertu de la Loi sur les Indiens . Sur le plan individuel, tous les groupes appelants comptent des membres qui sont inscrits à titre d’«Indiens» en vertu de la Loi sur les Indiens ou qui ont le droit de l’être; toutefois, en tant que communautés, les groupes appelants n’ont aucun statut car ils ne sont pas inscrits en tant que «bandes» au sens de la Loi sur les Indiens et ils n’ont pas de terres de réserve. Devant la cour des requêtes, les parties appelantes ont obtenu un jugement déclarant que le refus de l’Ontario de les considérer comme parties au projet de casino était inconstitutionnel et qu’elles devaient être autorisées à participer aux négociations relatives à la distribution des recettes. Le juge a estimé (1) que l’exclusion des parties appelantes du Fonds des Premières nations portait atteinte aux droits à l’égalité que leur garantit le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés et n’était pas justifiée au regard de l’article premier; (2) que le par. 15(2) de la Charte ne pouvait pas être invoqué comme moyen de défense relativement à la violation du par. 15(1) ; (3) que les actes de l’Ontario étaient ultra vires au regard du par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 . La Cour d’appel a infirmé la décision du juge des requêtes, estimant que celui‑ci avait mal saisi les faits et avait commis des erreurs de droit. La cour a conclu que, puisque l’objectif principal du projet de casino était l’amélioration de la situation sociale et économique des bandes, le projet de casino était autorisé par le par. 15(2) et qu’il ne pouvait être source de discrimination au sens du par. 15(1) de la Charte . La Cour d’appel a également estimé que la province n’avait pas outrepassé les pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi constitutionnelle de 1867 puisqu’elle avait simplement exercé son pouvoir de dépenser.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Le présent pourvoi doit être décidé au moyen de l’application du par. 15(1) de la Charte . La décision de la Cour d’appel était fondée sur l’application du par. 15(2) , mais elle a été rendue sans que la Cour d’appel n’ait l’avantage de disposer de l’arrêt Law de notre Cour. Suivant cet arrêt, il faut, pour statuer sur une allégation de discrimination, répondre à trois grandes questions: (1) Est‑ce que la loi, le programme ou l’activité traite le demandeur différemment d’autres personnes? (2) Est‑ce que cette différence de traitement est fondée sur un ou plusieurs motifs énumérés ou analogues? (3) Est‑ce que la loi, le programme ou l’activité contesté a un objet ou un effet qui est source de discrimination réelle? Chacune de ces étapes prend la forme d’une analyse comparative qui prend en considération le contexte entourant l’allégation et le demandeur.
Il faut interpréter le par. 15(1) au moyen d’une démarche fondée sur l’objet et sur le contexte. L’analyse vise principalement à déterminer s’il existe un conflit entre l’objet ou l’effet de la disposition législative contestée et l’objet du par. 15(1) , qui est la protection des individus contre les atteintes à la dignité humaine essentielle. L’analyse contextuelle est balisée; elle s’attache à l’application de facteurs contextuels qui ont été considérés particulièrement susceptibles de révéler l’existence potentielle de discrimination réelle. En outre, la détermination de l’élément de comparaison approprié et l’évaluation du contexte doivent être réalisées à partir du point de vue raisonnable du demandeur. La question qu’il faut se poser est de savoir si, du point de vue d’une «personne raisonnable qui se trouve dans une situation semblable à celle du demandeur et qui tient compte des facteurs contextuels pertinents», la loi a pour effet de porter atteinte à la dignité humaine du demandeur. L’examen fondé sur le par. 15(1) , qui s’applique aux régimes d’avantages généralement accessibles de même qu’aux programmes améliorateurs ciblés, ne se limite pas aux seules distinctions établies par un texte de loi. Les activités du gouvernement provincial relatives au Fonds des Premières nations peuvent être examinées au regard de la Charte en tant qu’actes accomplis en vertu des pouvoirs conférés par la loi, c’est‑à‑dire par le par. 15(1) de la Loi de 1993 sur la Société des casinos de l’Ontario.
En l’espèce, l’analyse fondée sur le par. 15(1) doit être faite en comparant les communautés autochtones constituées en bandes et celles qui ne le sont pas. Les parties appelantes font manifestement l’objet d’un traitement différent depuis que la province a confirmé qu’elles étaient exclues de la participation aux recettes du Fonds des Premières nations et de toute négociation à cet égard. Il n’est toutefois pas nécessaire de déterminer si cette différence de traitement était fondée sur un motif énuméré ou analogue compte tenu de la conclusion, à la troisième étape de l’analyse, que, même si ces motifs sont présents, il n’y a pas de discrimination dans les circonstances de la présente affaire.
Quatre facteurs constituent les assises de la troisième étape de l’analyse relative à la discrimination: (i) la préexistence d’un désavantage, de stéréotypes, de préjugés ou d’une situation de vulnérabilité; (ii) la correspondance, ou l’absence de correspondance, entre les motifs sur lesquels l’allégation est fondée et les besoins, les capacités ou la situation véritables du demandeur ou d’autres personnes; (iii) l’objet ou l’effet améliorateur de la loi, du programme ou de l’activité contesté eu égard à une personne ou un groupe défavorisés dans la société; (iv) la nature et l’étendue du droit touché par l’activité gouvernementale contestée. Le désavantage relatif du demandeur, apprécié par rapport au groupe de comparaison, n’est pas considéré en soi comme un cinquième facteur contextuel. L’analyse — large et entièrement contextuelle — fondée sur le par. 15(1) transcende le caractère superficiel de la simple mise en balance des désavantages relatifs. Le caractère inapproprié de la démarche fondée sur le désavantage relatif ressort des faits particuliers de la présente affaire, où il faut reconnaître les désavantages subis tant par les demandeurs que par le groupe de comparaison.
L’analyse des quatre facteurs contextuels mène à la conclusion que le Fonds des Premières nations n’est pas incompatible avec l’objet du par. 15(1) et ne fait pas entrer au jeu la fonction réparatrice du droit à l’égalité. Quoique les parties appelantes aient établi la préexistence d’un désavantage, de stéréotypes et d’une situation de vulnérabilité, elles n’ont pas réussi à démontrer que l’application du Fonds des Premières nations fonctionnait par l’application de stéréotypes. Au contraire, la distinction correspondait à la situation véritable des individus qu’elle touche, et l’exclusion n’a pas compromis l’objet améliorateur du programme ciblé. Deuxièmement, bien que les besoins des parties appelantes correspondent aux besoins visés par l’établissement du casino, les communautés autochtones appelantes et les communautés autochtones intimées étant aux prises avec les mêmes problèmes sociaux, il faut prouver davantage que l’existence d’un besoin commun pour satisfaire au critère de la correspondance. L’examen de la correspondance entre les besoins, les capacités et la situation véritables d’une part, et le programme d’autre part, indique que les communautés autochtones appelantes ont, à l’égard du territoire, du gouvernement et du jeu, des rapports très différents de ceux envisagés par le programme. Troisièmement, l’aspect central de l’analyse relative à l’objet améliorateur n’est pas le fait que les groupes appelants et intimés sont également défavorisés, mais que le programme vise à améliorer la situation d’un groupe défavorisé précis plutôt qu’à remédier à un désavantage dont pourrait souffrir tout membre de la société. Quoique l’on reproche au programme améliorateur ciblé d’avoir un caractère trop limitatif, il faut reconnaître qu’il est peu probable que le fait d’exclure un groupe d’un programme ciblé ou établi en partenariat ait pour effet d’associer à ce groupe des stéréotypes ou des stigmates ou encore de communiquer le message qu’il est moins digne de reconnaissance et d’intégration au sein de la société dans son ensemble. En l’espèce, l’objet améliorateur du projet de casino dans son ensemble et du Fonds des Premières nations a clairement été établi. Le Fonds fournira aux bandes des ressources en vue de remédier aux désavantages sur les plans sociaux, culturels et économiques ainsi qu’en matière de santé et d’éducation, accroissant ainsi leur autonomie financière et les aidant à réaliser l’autonomie gouvernementale et l’autosuffisance. Le Fonds des Premières nations a un objet compatible avec le par. 15(1) de la Charte , et l’exclusion des parties appelantes ne compromet pas la réalisation de cet objet puisqu’elle n’est pas liée à une conception erronée de leurs besoins, capacités et situation véritables. Enfin, relativement à la nature du droit touché, les mesures ciblées et les circonstances entourant le Fonds des Premières nations n’ont pas pour effet d’empêcher les parties appelantes d’être reconnues comme des communautés titulaires de l’autonomie gouvernementale. Dans la mesure où un tel effet existe, il est ténu.
Par conséquent, les parties appelantes n’ont pas démontré que, considérée du point de vue de la personne raisonnable qui serait dans une situation analogue à la leur, leur exclusion du Fonds des Premières nations a pour effet de porter atteinte à leur dignité humaine. Cette conclusion a été tirée malgré la reconnaissance du fait que les communautés autochtones appelantes et intimées partagent, dans une large mesure, un vécu de discrimination, de pauvreté et de désavantage systémique qui appelle à l’amélioration de leur sort. L’analyse contextuelle révèle une correspondance presque parfaite entre le projet de casino d’une part, ainsi que les besoins et la situation des Premières nations constituées en bandes d’autre part. Le projet de casino a été entrepris par l’Ontario afin de développer un partenariat ou des rapports de «gouvernement à gouvernement» avec les Premières nations constituées en bandes. Il s’agit d’un projet visant à appuyer la marche de ces groupes autochtones vers la prise en charge de leur destinée, la dignité et l’autosuffisance. Quoique ce projet ne soit pas conçu pour répondre aux besoins similaires des communautés autochtones appelantes, ce fait n’équivaut pas à de la discrimination au sens de l’art. 15.
Dans l’état actuel de la jurisprudence relative à l’art. 15, le par. 15(2) de la Charte doit être considéré comme ayant pour effet de confirmer la portée du par. 15(1). À cet égard, les demandeurs qui présenteront dans le futur des demandes fondées sur le droit à l’égalité devraient d’abord invoquer le par. 15(1), puisque cette disposition vise les programmes améliorateurs du genre de ceux envisagés au par. 15(2) . En agissant ainsi, ils s’assureront que le programme fera l’objet de l’examen approfondi effectué dans le cadre de l’analyse relative à la discrimination, en plus d’ouvrir la possibilité d’un examen fondé sur l’article premier. Toutefois, à la lumière de la jurisprudence récente en matière d’égalité, il demeure possible que le par. 15(2) puisse s’appliquer de façon indépendante dans une éventuelle affaire.
Enfin, la province n’a pas outrepassé ses pouvoirs en mettant de l’avant le projet de casino en partenariat avec les communautés autochtones inscrites en vertu de la Loi sur les Indiens . L’exclusion des communautés autochtones non inscrites n’a pas eu pour effet de définir l’«indianité» des parties appelantes ou d’y porter atteinte, puisque la province n’a fait qu’exercer son pouvoir constitutionnel de dépenser en prenant les arrangements relatifs au casino. Aucun aspect du programme relatif au casino ne touche à l’essentiel de la compétence conférée au fédéral par le par. 91(24) . En conséquence, ce programme ne peut avoir pour effet de porter atteinte aux droits confirmés par le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 , et il ne touche pas à l’essentiel de l’autochtonité.
Jurisprudence
Arrêt suivi: Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; arrêts mentionnés: R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; R. c. Powley, [1999] 1 C.N.L.R. 153, modifié par (2000), 47 O.R. (3d) 30, autorisation d’appel accordée, [2000] O.J. No. 1063 (QL); Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203; R. c. Pamajewon, [1996] 2 R.C.S. 821; R. c. Perry, [1996] 2 C.N.L.R. 167, inf. par (1997), 148 D.L.R. (4th) 96, autorisation de pourvoi refusée, [1997] 3 R.C.S. xii; Ontario Human Rights Commission c. Ontario (1994), 19 O.R. (3d) 387; R. c. Willocks (1995), 22 O.R. (3d) 552; Battlefords and District Co‑operative Ltd. c. Gibbs, [1996] 3 R.C.S. 566; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3; Winko c. Colombie‑Britannique (Forensic Psychiatric Institute), [1999] 2 R.C.S. 625; Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241; Brooks c. Canada Safeway Ltd., [1989] 1 R.C.S. 1219; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; Granovsky c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [2000] 1 R.C.S. 703, 2000 CSC 28; Collins c. Canada, [2000] 2 C.F. 3; Benner c. Canada (Secrétaire d’État), [1997] 1 R.C.S. 358; Miron c. Trudel, [1995] 2 R.C.S. 418; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933; Weatherall c. Canada (Procureur général), [1993] 2 R.C.S. 872; Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451; Manitoba Rice Farmers Association c. Human Rights Commission (Manitoba) (1987), 50 Man. R. (2d) 92; Silano c. The Queen in Right of British Columbia (1987), 42 D.L.R. (4th) 407; Re MacVicar and Superintendent of Family & Children Services (1986), 34 D.L.R. (4th) 488; Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson, [1998] 3 R.C.S. 157; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15 .
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46, art. 207 [abr. & rempl. ch. 52 (1er suppl.), art. 3 ; mod. 1999, ch. 5, art. 6].
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(24) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35(1) .
Loi de 1993 sur la Société des casinos de l’Ontario, L.O. 1993, ch. 25, art. 1, 15 [mod. 1996, ch. 26, art. 5].
Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5, art. 2(1) «bande», «Indien», «réserve» [abr. & rempl. ch. 17, (4e suppl.), art. 1], 6 [abr. & rempl. ch. 32 (1er suppl.), art. 4 ; mod. ch. 43 (4e suppl.), art. 1], 17 [abr. & rempl. ch. 32 (1er suppl.), art. 7 ], 74(1).
Doctrine citée
Agocs, Carol, and Monica Boyd, «The Canadian Ethnic Mosaic Recast for the 1990s». In James Curtis, Edward Grabb and Neil Guppy, eds., Social Inequality in Canada: Patterns, Problems, Policies, 2nd ed. Scarborough, Ont.: Prentice Hall Canada, 1993, 330.
Canada. Commission royale sur les peuples autochtones. Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 1 (Un passé, un avenir) et 3 (Vers un ressourcement). Ottawa: La Commission, 1996.
Drumbl, Mark A., and John D. R. Craig. «Affirmative Action in Question: A Coherent Theory for Section 15(2) » (1997), 4 Revue d’études constitutionnelles 80.
Iacobucci, Edward M. «Antidiscrimination and Affirmative Action Policies: Economic Efficiency and the Constitution» (1998), 36 Osgoode Hall L.J. 293.
Nations Unies. Comité des droits économiques, sociaux et culturels. Observations finales du Comité des droits économiques, sociaux et culturels (Canada), E/C. 12/1/Add.31, 10 décembre 1998.
Ontario. Commission de réforme du droit. Litigating the Relationship Between Equity and Equality. Document de travail préparé par Colleen Sheppard. Toronto: La Commission, 1993.
Orton, Helena. «Section 15 , Benefits Programs and Other Benefits at Law: The Interpretation of Section 15 of the Charter since Andrews» (1990), 19 Man. L.J. 288.
Tarnopolsky, Walter S. «The Equality Rights in the Canadian Charter of Rights and Freedoms » (1983), 61 R. du B. can. 242.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1997), 33 O.R. (3d) 735, 100 O.A.C. 344, 44 C.R.R. (2d) 285, 148 D.L.R. (4th) 126, [1998] 2 C.N.L.R. 36, [1997] O.J. No. 2313 (QL), qui a accueilli l’appel d’une décision de la Cour de l’Ontario (Division générale) (1996), 38 C.R.R. (2d) 297, [1997] 1 C.N.L.R. 66, [1996] O.J. No. 5063 (QL), [1996] O.J. No. 3176 (QL), ayant déclaré que l’exclusion des parties appelantes du Fonds de Premières nations contrevenait au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . Pourvoi rejeté.
Christopher M. Reid, pour les appelants Robert Lovelace et autres.
Robert MacRae et Michael S. O’Neill, pour les appelantes Be‑Wab‑Bon Métis and Non‑Status Indian Association et l’Association des Métis autochtones de l’Ontario.
Lori R. Sterling et Sarah Kraicer, pour l’intimée Sa Majesté la Reine du chef de l’Ontario.
Michael W. Sherry, pour l’intimé les Chefs de l’Ontario.
Urszula Kaczmarczyk et Michael H. Morris, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Isabelle Harnois et Pierre‑Christian Labeau, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Kurt Sandstrom et Marilyn Poitras, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
M. Philip Tunley et Jane A. Langford, pour l’intervenante la Première nation de Mnjikaning.
Marc J. A. LeClair et Joseph E. Magnet, pour l’intervenant le Congrès des peuples autochtones.
Mary Eberts et Lucy McSweeney, pour l’intervenante l’Association des femmes autochtones du Canada.
Argumentation écrite seulement par David Baker, pour l’intervenant le Conseil des Canadiens avec déficiences.
Argumentation écrite seulement par Cynthia Petersen, pour l’intervenant le Comité de la Charte et des questions de pauvreté.
Observations écrites seulement par Kathleen A. Lahey, pour l’intervenant le Métis National Council of Women.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Iacobucci —
I. Introduction
1 En 1993, la province d’Ontario et les représentants des Premières nations de l’Ontario ont entamé des négociations en vue d’établir, en partenariat, le premier casino commercial dans une réserve indienne, projet qui allait aboutir à la construction du Casino Rama. Les profits tirés du casino devaient être partagés entre les Premières nations de l’Ontario. En fin de compte, l’emplacement choisi a été la réserve des Chippewas de la Première nation de Mnjikaning (anciennement connue sous le nom de Première nation de Rama) et un accord d’établissement et d’exploitation a été conclu par l’Ontario, Carnival Hotels et Casinos Canada Ltd. (l’agent d’exploitation pour l’Ontario), et la Première nation de Mnjikaning. Le Casino Rama a par la suite ouvert ses portes au public durant l’été 1996. Entre‑temps, la province et les représentants des Chefs de l’Ontario avaient amorcé la négociation des modalités de distribution des recettes du casino (le «Fonds des Premières nations») aux Premières nations. Au cours du printemps 1996, la province a informé les communautés autochtones appelantes que les recettes du Fonds des Premières nations seraient distribuées uniquement aux Premières nations de l’Ontario inscrites comme bandes en vertu de la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5 .
2 Voici un bref résumé de ce que décide le présent pourvoi et de ce qu’il ne décide pas.
3 Essentiellement, il faut, dans le présent pourvoi, statuer sur la constitutionnalité de l’exclusion des communautés autochtones non constituées en bandes de groupe des bénéficiaires des recettes du casino et des négociations relatives aux modalités de distribution de recettes du Fonds des Premières nations. Plus précisément, la question est de savoir si la restriction de l’accessibilité au Fonds des Premières nations viole les droits à l’égalité garantis aux parties appelantes par l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés . Nous devons également juger si, en excluant les parties appelantes parce qu’elles ne sont pas des bandes au sens de la Loi sur les Indiens , la province a outrepassé les pouvoirs que lui reconnaît la Loi constitutionnelle de 1867 .
4 Au départ, je désire souligner que le présent pourvoi a soulevé des questions connexes d’une grande importance, notamment la constitutionnalité de la Loi sur les Indiens ainsi que la portée de la compétence reconnue au gouvernement fédéral par le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 à l’égard des Métis et des Premières nations non inscrites. Bien que l’analyse relative à l’égalité réelle oblige notre Cour à examiner la situation de ces communautés autochtones appelantes, notamment les réalités sociales liées à leur exclusion du régime établi par la Loi sur les Indiens , ou à leur non‑participation à ce régime, ces importantes questions connexes n’ont pas été régulièrement soulevées dans le cadre du présent pourvoi et, par conséquent, ne peuvent pas être tranchées en l’espèce. De même, il est ni nécessaire ni approprié que notre Cour se prononce ou fasse des observations sur la responsabilité qui incombe aux gouvernements provinciaux à l’égard de ces questions.
5 Le présent pourvoi soulève également la question de l’interprétation qui doit être donnée au par. 15(2) de la Charte . En effet, la décision de la Cour d’appel de l’Ontario en l’espèce était fondée sur l’application de cette disposition. Toutefois, lorsque la Cour d’appel a interprété le par. 15(2) , elle n’avait pas eu l’avantage de disposer de l’arrêt de notre Cour Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497, qui a fait la synthèse d’un certain nombre d’approches tirées de la jurisprudence de notre Cour en matière d’égalité et établi un ensemble de lignes directrices aux fins d’analyse des allégations de discrimination fondées sur la Charte . Après avoir brièvement passé en revue le cadre analytique établi dans Law et examiné le par. 15(2) , j’estime qu’il convient de décider le présent pourvoi en appliquant le cadre d’analyse existant relatif à l’égalité réelle au regard du par. 15(1) .
6 Pour ce qui est du par. 15(1) , je suis d’avis que l’exclusion des communautés autochtones non constituées en bandes du Fonds des Premières nations ne contrevient pas à l’art. 15 de la Charte . Je tire cette conclusion tout en reconnaissant que, malheureusement, les communautés autochtones appelantes et intimées partagent, dans une large mesure, un vécu de discrimination, de pauvreté et de désavantage systémique qui appelle à l’amélioration de leur sort.
7 À mon avis, une analyse contextuelle révèle une correspondance presque parfaite entre le projet de casino d’une part, ainsi que les besoins et la situation des Premières nations constituées en bandes d’autre part. Le projet de casino a été entrepris par la province de l’Ontario afin de développer un partenariat ou des rapports de «gouvernement à gouvernement» avec les Premières nations constituées en bandes. Il s’agit d’un projet visant à appuyer la marche de ces groupes autochtones vers la prise en charge de leur destinée, la dignité et l’autosuffisance. Ce projet n’est toutefois pas conçu pour répondre aux besoins similaires des communautés autochtones appelantes; mais ce fait n’équivaut pas à de la discrimination au sens de l’art. 15 .
8 Enfin, j’estime que la province n’a pas outrepassé ses pouvoirs en mettant de l’avant le projet de casino en partenariat avec les communautés autochtones inscrites en vertu de la Loi sur les Indiens . L’exclusion des communautés autochtones non inscrites n’a pas eu pour effet de définir l’«indianité» des parties appelantes ou d’y porter atteinte, puisque la province n’a fait qu’exercer son pouvoir constitutionnel de dépenser en prenant les arrangements relatifs au casino.
II. Les faits et le contexte
A. Introduction
9 Ni l’autochtonité des parties appelantes ni leur auto-identification en tant que Métis ou Premières nations ne sont contestées. Les parties appelantes n’ont revendiqué aucun droit ancestral fondé sur le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 à l’égard du Fonds des Premières nations ou de l’accès au processus de négociations. Les sept groupes appelants sont divisés en deux sous-groupes: (i) les Premières nations non constituées en bandes (les appelants Lovelace); (ii) les appelantes métisses Be‑Wab‑Bon. Les appelants Lovelace comprennent cinq communautés de Premières nations non constituées en bandes: la Première nation algonquine d’Ardoch et ses alliés (la «Première nation d’Ardoch»), la Première nation Kawartha Nishnawbe («Kawartha»), la Première nation de Beaverhouse, la Première nation ojibway de Poplar Point («Poplar Point») et l’Association des Métis de Bonnechere. Les deux appelantes métisses Be‑Wab‑Bon sont: l’Association des Métis autochtones de l’Ontario («l’AMAO») et la Be‑Wab‑Bon Métis and Non‑Status Indian Association («Be‑Wab‑Bon»). Essentiellement, ce sous‑groupe appelant se considère comme étant formé de groupes métis ruraux même si certains membres sont des Indiens non inscrits ou vivant hors réserve.
10 Bien que les deux groupes appelants se distinguent principalement par le fait qu’il s’agit soit de Premières nations dans un cas et de Métis dans l’autre, chacun des sept sous-groupes appelants a une histoire, une culture, des objectifs politiques et des rapports avec le gouvernement qui lui sont propres. De fait, il s’agit d’une affaire qui commande une profonde appréciation de la diversité de la population autochtone du Canada (voir R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507, au par. 67). Vu cette complexité, il n’est ni possible ni souhaitable de tracer des lignes de démarcation nettes entre les différentes communautés autochtones visées par la présente instance ou au sein de celles-ci, compte tenu particulièrement des limites du dossier d’appel. Gardant ces réserves à l’esprit, je vais tenter, dans les lignes qui suivent, de décrire les parties appelantes et les intimés en vue de trancher les questions en litige dans le présent pourvoi.
B. Les parties appelantes
11 Toutes les parties appelantes, sauf l’AMAO, se désignent comme étant des communautés. Même si Be‑Wab‑Bon et l’Association des Métis de Bonnechere se sont officiellement constituées en organismes de service à but non lucratif, elles ont dit l’avoir fait afin de doter [traduction] «la communauté d’une voix organisationnelle» et d’avoir accès à des sources de financement de projets. L’AMAO est un organisme à but non lucratif qui a été constitué afin de représenter les intérêts des Autochtones vivant hors réserve à l’égard de questions touchant le territoire, les ressources, les services sociaux, le logement, l’éducation, le développement économique et la reconnaissance des droits ancestraux inhérents. Bien qu’elle sollicite le droit de participer aux négociations relatives à la distribution des recettes du Fonds des Premières nations, l’AMAO ne demande pas une part de ces recettes.
12 Les appelants Lovelace peuvent être décrits comme des communautés dotées de formes traditionnelles de gouvernement autochtone. Elles tirent respectivement leurs racines ancestrales des Nations Mississauga (Kawartha), algonquine (Association des Métis de Bonnechere et Première nation d’Ardoch) et ojibway (Poplar Point et Beaverhouse). Leurs structures ancestrales, communautaires, politiques et sociales sont fondées sur les notions de famille ou de clan, les familles étant liées par l’usage commun de terres et par des intérêts sociaux communs. Elles ont établi des conseils de chefs de famille, et un chef ou un représentant est élu par la communauté. La structure organisationnelle de l’Association des Métis de Bonnechere a intégré une caractéristique essentielle du gouvernement algonquin en instituant le Cercle des aînés et en faisant de celui-ci l’organe décisionnaire le plus important de l’organisme.
13 Les deux appelantes Be‑Wab‑Bon n’ont pas avancé de définition commune de «Métis» et, à cet égard, je souligne que cette question demeure politiquement et légalement litigieuse (voir R. c. Powley, [1999] 1 C.N.L.R. 153 (C. Ont. (Div. prov.)), modifié (2000), 47 O.R. (3d) 30 (C.S.J.), autorisation d’appel accordée le 3 avril 2000, [2000] O.J. No. 1063 (QL) (C.A.). Pour être reconnue membre à part entière de la communauté métisse Be‑Wab‑Bon, une personne doit établir l’existence d’un ancêtre autochtone remontant à au plus quatre générations. Subsidiairement, Michael McGuire, président de l’AMAO, a avancé que sont des Métis les personnes qui: (i) se disent Métis; (ii) sont reconnues et acceptées par la communauté; (iii) sont de descendance autochtone.
14 À l’exception de la Première nation de Beaverhouse, les parties appelantes ont exprimé une profonde ambivalence et, dans certains cas, une aversion patente envers le régime établi par la Loi sur les Indiens . La Première nation de Beaverhouse sollicite depuis longtemps la qualité de bande inscrite et de réserve, et elle est devenue partie au présent litige en raison du fait qu’elle ne savait pas avec certitude si, n’étant pas constituée en bande, elle profiterait du Fonds des Premières nations. Les raisons pour lesquelles les parties appelantes ne sont pas inscrites en vertu de la Loi sur les Indiens ont un caractère historique, varient selon la communauté concernée et sont complexes (voir le Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 1, Un passé, un avenir (1996), aux pp. 327 à 339). À ce stade‑ci, les Métis et quatre des Premières nations appelantes non constituées en bandes ont, chacun à leur manière, entrepris des démarches politiques en vue de se faire reconnaître par les gouvernements provincial et fédéral comme communautés autochtones spéciales non inscrites et en dehors du cadre établi par la Loi sur les Indiens .
15 Même si les parties appelantes sollicitaient la qualité de bandes, il est loin d’être certain qu’elles l’obtiendraient. Une demande d’inscription comme bande peut être faite en vertu de l’art. 17 de la Loi sur les Indiens , mais aucune bande n’a été inscrite depuis 1985 et les politiques et procédures fédérales à cet égard sont lourdes. De façon plus particulière, la Première nation qui présente une telle demande doit être formée uniquement d’Indiens inscrits et, compte tenu du fait que le gouvernement fédéral n’accorde pas de fonds «nouveaux», la communauté demanderesse doit convaincre une bande reconnue de partager son financement et son assise territoriale. L’avocat des appelants Lovelace a résumé ainsi cette position:
[traduction] . . . même si les communautés appelantes pouvaient, d’une manière ou d’une autre, être admissibles à la qualité de bande, elles seraient alors forcées de renoncer à leurs formes traditionnelles de gouvernement, qui ont joué un rôle crucial dans leur survie en tant que communautés distinctes, et de leur substituer les conseils de bande de la Loi sur les Indiens . Les communautés appelantes sont d’avis que le système de gouvernement local prévu par la Loi sur les Indiens favorise la corruption et la division au sein des membres de la communauté et ne tient pas compte du rôle des Aînés dans l’administration de la communauté. À l’opposé, les formes traditionnelles de gouvernement favorisent l’harmonie, la tolérance, le respect ainsi qu’un gouvernement local responsable et démocratique. Il n’est pas certain que les communautés appelantes se résoudraient à adhérer au régime de la Loi sur les Indiens , même si elles avaient la faculté de le faire.
16 En l’espèce, il est particulièrement important de souligner la distinction établie par la Loi sur les Indiens entre l’inscription des individus et l’inscription des communautés, puisque la province a exclu les parties appelantes sur le fondement de la qualité de communauté ou de «bande». Sur le plan individuel, tous les groupes appelants comptent des membres qui sont inscrits à titre d’«Indiens» en vertu de la Loi sur les Indiens ou qui ont le droit de l’être. Une personne autochtone est considérée comme n’ayant pas la qualité d’Indien si elle a choisi de ne pas s’inscrire ou si elle ne peut le faire conformément aux exigences énoncées à l’art. 6 de la Loi sur les Indiens . En tant que communautés, les groupes appelants n’ont aucun statut car ils ne sont pas inscrits en tant que «bandes» au sens de la Loi sur les Indiens et ils n’ont pas de terres de réserve. Aux termes de l’art. 2 de la Loi sur les Indiens , une «bande» est un groupe d’Indiens «à l’usage et au profit communs desquels» des terres ou des sommes d’argent ont été mises de côté par Sa Majesté. De façon générale, il y a une relation directe entre l’inscription individuelle à titre d’«Indien» et l’appartenance à une bande, et la plupart des bandes sont formées presque exclusivement d’Indiens inscrits en vertu de la Loi sur les Indiens . Toutefois, comme c’est le cas pour les groupes appelants, il est possible que des Indiens ou groupes d’Indiens inscrits ne soient pas devenus membres de bandes.
17 La relation des six communautés appelantes avec le territoire est unique et culturellement spécifique. En tant que communauté entièrement autochtone isolée, éloignée et vivant dans un village, la Première nation de Beaverhouse est celle qui correspond le plus à la conception typique d’une communauté autochtone habitant une réserve. Par comparaison, les communautés formant chacune des cinq autres parties appelantes sont beaucoup moins identifiables à un village ou à un centre, leurs membres étant dispersés dans diverses régions rurales respectives désignées comme leurs territoires traditionnels. Certaines parties appelantes ont souligné que la dispersion des membres de leur communauté reflétait leur adhésion aux modes de vie traditionnels, quoique l’absence d’une assise territoriale inscrite sous le régime fédéral se traduise par [traduction] «une lutte constante pour maintenir une communauté liée et unie».
C. Les intimés
18 La partie intimée les Chefs de l’Ontario est un organisme sans but lucratif constitué, qui coordonne et représente les intérêts de 133 Premières nations de l’Ontario inscrites comme bandes en vertu de la Loi sur les Indiens . Le Chef régional de l’Ontario dirige l’organisme et est membre d’office de la direction de l’Assemblée des Premières Nations, importante organisation nationale d’Indiens inscrits. Les Chefs de l’Ontario représentent également un petit nombre de communautés autochtones non inscrites comme bandes ou n’ayant pas de réserve. Douze de ces communautés sont inscrites comme bandes, et en voie d’obtenir une réserve, alors que sept autres communautés tentent d’obtenir un territoire servant de réserve en même temps que leur inscription comme bande.
19 La plupart des bandes détiennent des terres de réserve, et la Loi sur les Indiens établit un régime juridique fédéral d’identification, de gestion et de responsabilisation des Premières Nations constituées en bandes. La Loi sur les Indiens pourvoit à l’établissement et au maintien de listes de membres ainsi qu’à la gestion de fonds et de terres de réserve à l’usage et au profit des Indiens et des bandes. Chaque bande possède une infrastructure politique représentative au sein de laquelle le chef et le conseil sont choisis selon la coutume de la bande ou, dans les cas où un décret a été pris en vertu du par. 74(1) de la Loi sur les Indiens , selon la procédure établie dans la Loi (voir Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203, au par. 26).
20 Comme il a été mentionné précédemment, les Chefs de l’Ontario représentent principalement des bandes ayant une réserve. De façon générale, toutefois, seulement la moitié des membres des bandes vivent dans les réserves. Il est néanmoins évident que les membres vivant hors des réserves conservent à l’égard de leur bande et de leur réserve, des intérêts et des liens culturels et politiques tels qu’une bande peut de façon générale être considérée