Canada (Conseil de la magistrature) c. Girouard

Canada (Conseil de la magistrature) c. Girouard
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2019-05-16
Référence neutre
2019 CAF 148
Numéro de dossier
A-269-18
Notes
Une correction fut apportée le 11 décembre 2019.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20190516
Dossier : A-269-18
Référence : 2019 CAF 148
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE DE MONTIGNY
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
CONSEIL CANADIEN DE LA MAGISTRATURE
appelant
et
L'HONORABLE MICHEL GIROUARD, LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU CANADA, LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC
intimés
et
L'ASSOCIATION CANADIENNE DES JUGES DES COURS SUPÉRIEURES, L'HONORABLE PATRICK SMITH
intervenants
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 3 mai 2019.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 16 mai 2019.
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR :
LA COUR
Date : 20190516
Dossier : A-269-18
Référence : 2019 CAF 148
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE DE MONTIGNY
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
CONSEIL CANADIEN DE LA MAGISTRATURE
appelant
et
L'HONORABLE MICHEL GIROUARD, LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU CANADA, LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC
intimés
et
L'ASSOCIATION CANADIENNE DES JUGES DES COURS SUPÉRIEURES, THE L'HONORABLE PATRICK SMITH
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR
I. SURVOL
[1] Le Conseil canadien de la magistrature (le Conseil ou l’appelant) en appelle du jugement de la Cour fédérale (l’honorable juge Noël), rendu le 29 août 2018 (la Décision), rejetant ses demandes en radiation à l’encontre des demandes de contrôle judiciaire déposées par l’honorable juge Michel Girouard (le juge Girouard). Les demandes sous-jacentes visent diverses décisions prises par le Conseil lors d’enquêtes conduites sous l’égide des articles 63 et suivants de la Loi sur les juges, L.R.C. 1985, c. J-1 [la Loi], relativement à la conduite du juge Girouard, et notamment le rapport du Conseil recommandant au ministre de la Justice (le ministre) sa révocation.
[2] Le Conseil soutient, pour l’essentiel, que ses rapports et recommandations, ainsi que les décisions prises dans le cours d’une enquête par un Comité d’enquête, ne sont pas sujets au contrôle judiciaire sous l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F-7 [LCF]. Celui-ci ne serait tout simplement pas un « office fédéral » au sens de l’article 2 de cette loi.
[3] Pour les motifs qui suivent, l’appel sera rejeté, sans frais.
II. CONTEXTE FACTUEL ET PROCÉDURAL
A. Cadre juridique général
[4] Le paragraphe 99(1) de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (R-U), [L.C. 1867] prévoit que les juges des cours supérieures resteront en fonction durant bonne conduite, mais qu’ils peuvent être révoqués par le gouverneur général sur une adresse du Sénat et de la Chambre des Communes. En 1971, le législateur a créé le Conseil par des modifications à la Loi et l’a habilité à enquêter sur les plaintes visant des juges nommés par le gouvernement fédéral.
[5] L’article 63 de la Loi prévoit deux circonstances dans lesquelles le Conseil peut faire enquête sur la conduite d’un juge nommé par le gouvernement fédéral : à la demande du ministre de la Justice ou du procureur général d’une province (63(1) de la Loi), ou suite à la réception de toute plainte ou accusation relative à un juge de cour supérieure (63(2) de la Loi). La procédure diffère quelque peu selon que le processus est initié en vertu de l’un ou l’autre de ces articles.
[6] Dans les deux cas, un comité d’enquête, composé d’un nombre impair de membres, peut être appelé à se pencher sur la conduite du juge visé. Si le comité inclut des membres du barreau d’une province nommés par le ministre, la majorité des membres du comité doivent être des membres du Conseil (voir le paragraphe 63(3) de la Loi et l’article 3 du Règlement administratif du Conseil canadien de la magistrature sur les enquêtes (2015), DORS/2015-203 [le Règlement]). Les pouvoirs du comité d’enquête sont énoncés au paragraphe 63(4) de la Loi. Le comité d’enquête entend la preuve concernant les plaintes ou les allégations et, selon l’article 8 du Règlement, il remet au Conseil un rapport dans lequel il consigne les résultats de l’enquête. Ce rapport comprend les conclusions de fait et les conclusions du comité quant à savoir si la révocation du juge devrait être recommandée.
[7] Le Conseil examine ensuite les allégations et se prononce sur leur bien-fondé. Afin de s’acquitter de cette tâche, les articles 10 et 11 du Règlement prévoient qu’une formation du Conseil est constituée d’au moins 17 membres du Conseil n’ayant pas participé au processus d’enquête et n’étant pas de la même juridiction que le juge en cause. Il appartient alors au Conseil de déterminer si le juge visé est inapte à remplir utilement ses fonctions. Il convient de noter, à cet égard, que le président du Conseil, soit le juge en chef du Canada, ne participe pas aux procédures de délibération dans les affaires de conduite des juges.
[8] L’article 65 de la Loi dispose que, à l’issue de l’enquête, le Conseil présente au ministre un rapport sur ses conclusions et lui communique le dossier. Le Conseil peut, dans son rapport d’enquête, recommander ou non la révocation du juge.
B. Cadre factuel
[9] Le juge Girouard a été nommé à la Cour supérieure du Québec le 30 septembre 2010.
[10] Le 30 novembre 2012, une plainte est déposée au Conseil suite à la transmission d’une vidéo par le Directeur des poursuites criminelles et pénales à l’honorable François Rolland, alors juge en chef de la Cour supérieure. Cette vidéo montrerait, selon la plainte, une transaction impliquant une substance illicite entre l’intimé Girouard, alors avocat, et l’un de ses clients de l’époque.
[11] En octobre 2013, le Conseil a constitué un comité d’examen pour se pencher sur la plainte et faire effectuer une enquête préliminaire par un avocat externe. Le comité d’examen a conclu que, si les allégations sont avérées, elles seraient assez graves pour justifier la révocation du juge.
[12] En février 2014, le Conseil constitue, conformément au paragraphe 63(3) de la Loi, un comité d'enquête chargé de se pencher sur la plainte reçue. Le premier comité d’enquête s’est dit incapable de conclure que l’échange capté sur la vidéo impliquait une substance illicite, et ce malgré qu’une majorité de ses membres ait remis en question la fiabilité et la crédibilité du témoignage du juge Girouard. Le comité a donc écarté l’ensemble des allégations portées à son encontre. Le Conseil a par la suite accepté les recommandations du premier comité d’enquête à cet égard.
[13] En juin 2016, les ministres de la Justice du Québec et du Canada ont déposé une plainte conjointe au Conseil visant la conduite du juge Girouard dans le cadre du premier processus disciplinaire. Cette plainte a déclenché l’enquête obligatoire en vertu du paragraphe 63(1) de la Loi. Elle a également, par le fait même, mené à la création d’un nouveau comité d’enquête, tel qu’il est prévu au paragraphe 63(3) de la Loi.
[14] Le 6 novembre 2017, le second comité d’enquête remet son rapport. Sa conclusion est à l’effet que le juge Girouard est inapte à remplir utilement ses fonctions de juge en raison de l’inconduite dont il s’est rendu coupable à l’occasion de l’enquête du premier comité d’enquête.
[15] Le 20 février 2018, vingt des vingt-trois juges du Conseil ont adopté les constatations du second comité d’enquête et ont conclu que le juge Girouard était inapte à remplir ses fonctions. Les trois juges dissidents ont quant à eux suggéré que le juge ne soit pas révoqué, étant d’avis qu’il n’a pas bénéficié d’une audience équitable dans la mesure où certains membres du Conseil ne pouvaient, en raison de leur unilinguisme, comprendre et évaluer l’ensemble du dossier.
[16] Le juge Girouard a demandé le contrôle judiciaire de la recommandation faite par la majorité du Conseil. Ce recours s’ajoute à quelques autres demandes déposées, au fil des deux enquêtes, à l’encontre de diverses décisions des comités d’enquête et de la décision des deux ministres de la Justice de porter plainte au Conseil.
[17] En réponse, le Conseil a déposé une requête en radiation à l’encontre des demandes en contrôle judiciaire en question, au motif que la Cour fédérale n’a pas compétence pour entendre l’affaire en vertu des articles 2 et 18 de la LCF, le Conseil n’étant pas un « office fédéral ».
III. DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE
[18] Le 29 août 2018, le juge Simon Noël de la Cour fédérale a rejeté les requêtes en radiation du Conseil. Il en est venu à la conclusion, au terme de son analyse, que le Conseil et son comité d’enquête sont des offices fédéraux selon les termes de l’article 2 de la LCF (Décision aux par. 61-111). Selon lui, les pouvoirs d’enquête du Conseil découlent non pas de la Constitution, mais bien de la Loi (au par. 81). De plus, ces pouvoirs appartiendraient au Conseil à titre d’institution, et non aux juges en chef individuellement de par leur statut (Ibid). Le juge a aussi rejeté l’idée voulant que les alinéas 63(4)a) et b) de la Loi accordent au Conseil le statut de cour supérieure. Ceux-ci viseraient seulement, à son avis, à reconnaître l’immunité du Conseil et des juges enquêteurs, à leur attribuer les pouvoirs de citer à comparaître et de contraindre à témoigner, ainsi qu’à accorder aux juges faisant l’objet d’une enquête une protection quant à leur témoignage (au par. 156). Le juge a aussi rejeté les prétentions du Conseil voulant que les rapports et recommandations du Conseil ne constituent pas des décisions révisables selon l’article 18 de la LCF (au par. 172).
IV. QUESTIONS EN LITIGE
[19] Le présent appel soulève les questions suivantes :
Le Conseil et ses comités d’enquête sont-ils des offices fédéraux soumis à la juridiction de la Cour fédérale en contrôle judiciaire?
Les rapports et recommandations du Conseil constituent-ils des décisions révisables?
[20] L’avis d’appel et le mémoire des faits et du droit du Conseil soulèvent une autre question, à savoir la crainte raisonnable de partialité du juge. Lors de l’audition de l’appel, le Conseil n’a pas fait mention de cette question et ne s’en est pas remis à son mémoire à ce sujet. Le procureur du juge Girouard et le Procureur général du Canada (PGC), à leur tour, ont passé cette question sous silence. Compte tenu de ces circonstances, cette Cour considère que ce motif d’appel a été abandonné. Au demeurant, rien dans les prétentions écrites de l’appelant ne permettait de renverser la forte présomption d’impartialité du juge, telle que consacrée dans l’arrêt Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2003 CSC 45 au par. 59.
[21] Les deux questions en litige seront traitées tour à tour.
V. QUESTIONS PRÉLIMINAIRES
[22] Avant de statuer sur le fond, il y a deux questions préliminaires à examiner. Deux requêtes ont été présentées au début de l’audition de l’appel. La première, déposée par le juge Girouard, demande que soit ajoutée au dossier d’appel une copie de la demande de contrôle judiciaire amendée en vertu de la permission accordée par le juge Simon Noël à titre de juge de gestion d’instance. Puisque les autres parties ne s’y opposaient pas, la requête a été accueillie séance tenante.
[23] Par contre, la deuxième requête n’a pas fait l’unanimité. Par cette requête, l’appelant demande à la Cour de lui permettre de présenter un nouvel élément de preuve sur une question de fait en vertu de l’article 351 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106. La preuve en cause est le procès-verbal de la Conférence annuelle des juges en chef du Canada, qui a eu lieu alors que le Parlement procédait à l’étude des amendements à la Loi qui ont établi le Conseil. Il ressort de ce procès-verbal qu’au cours de cette réunion, l’honorable juge Fauteux, alors juge en chef du Canada, aurait expliqué que le paragraphe 32(4), maintenant 63(4) de la Loi, avait été modifié pour prévenir la possibilité que le Conseil soit assujetti au pouvoir de révision de la Cour fédérale.
[24] L’appelant fait valoir que cette preuve satisfait aux critères applicables à la recevabilité de nouveaux éléments de preuve aux termes de la Règle 351, tels qu’ils sont exposés dans l’arrêt Brace c. Canada, 2014 CAF 92 au par. 11 :
(1) On ne devrait généralement pas admettre un élément de preuve qui, avec diligence raisonnable, aurait pu être produit au procès. […]
(2) L’élément de preuve doit être pertinent, en ce sens qu’il doit porter sur une question décisive ou potentiellement décisive quant au procès. […]
(3) L’élément de preuve doit être plausible, en ce sens qu’on puisse raisonnablement y ajouter foi. […]
(4) Elle doit être telle que si l’on y ajoute foi, on puisse raisonnablement penser qu’avec les autres éléments de preuve produits au procès, elle aurait influé sur le résultat. […]
(Voir aussi Shire Canada Inc. v. Apotex Inc., 2011 FCA 10.)
[25] Puisque tous ces critères doivent être remplis, il suffit que l’un d’eux ne le soit pas pour que la requête soit rejetée.
[26] L’appelant désire, en se fondant sur cette preuve, démontrer que l’intention du législateur, lorsqu’il a modifié le texte du paragraphe 63(4) de la Loi pour inclure l’expression « est réputé constituer une juridiction supérieure » était de soustraire l’appelant à la compétence de la Cour fédérale quant à la révision judiciaire.
[27] Or, comme le juge l’a bien noté aux paragraphes [138] et [140] de ses motifs, le fonctionnaire au sein du ministère de la Justice qui témoignait devant le comité parlementaire a expliqué que le but d’amender le projet de loi pour y insérer la mention « réputé constituer une juridiction supérieure » était « d’accorder aux juges […] la protection judiciaire normale dont ils auraient besoin » lors des discussions entourant cet amendement, c’est-à-dire, l’immunité à l’égard des poursuites (Comité permanent de la Justice et questions juridiques, Chambre des communes, Procès-verbaux et témoignages, 28e parl., 3e sess., vol. 2 no 27 (16 juin 1971) à la p. 27:27). La nouvelle preuve que veut présenter l’appelant vient contredire ce témoignage. D’une part, l’appelant n’a pas démontré que le procès-verbal est authentique et qu’il reflète fidèlement les propos du juge Fauteux; d’autre part, les propos attribués au juge Fauteux ne reflèteraient que son opinion, et ne peuvent d’aucune façon être assimilés à l’intention du législateur. L’on peut donc difficilement dire que cette nouvelle preuve « aurait influé sur le résultat ».
[28] Il convient de souligner, au surplus, que le document en question contredit l’argument principal avancé par l’appelant devant cette Cour, soit que les membres du Conseil tirent leur immunité de la Constitution. En effet, celui-ci laisse plutôt entendre qu’en l’absence de l’actuel paragraphe 63(4) de la Loi, les décisions du Conseil seraient bel et bien soumises au pouvoir de contrôle de la Cour fédérale. Il est donc difficile de conclure, comme l’exige la jurisprudence, que si l’on y ajoutait foi, la preuve nouvelle aurait influé sur le résultat, et ce de manière favorable à l’appelant.
[29] En somme, les critères relatifs à l’admission de nouveaux éléments de preuve n’ont pas été satisfaits. La requête de l’appelant sera donc rejetée.
VI. NORME D’INTERVENTION
[30] La question de savoir si la Cour fédérale avait compétence pour statuer sur les demandes de contrôle judiciaire en litige est une question de droit qui doit être examinée suivant la norme de la décision correcte (Canada (Gouverneur général en conseil) c. Première Nation Crie Mikisew, 2016 CAF 311 au par. 18 [Mikisew CAF], conf. par 2018 CSC 40; Spike Marks Inc. c. Canada (Procureur général), 2008 CAF 406 au par. 11, autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée, 30 avril 2009 (33023); Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33 au par. 8).
VII. ANALYSE
A. Le Conseil est-il un office fédéral soumis à la juridiction de la Cour fédérale en contrôle judiciaire?
(1) Cadre juridique général
[31] La compétence de la Cour fédérale n’est pas inhérente; elle est d’origine statutaire. Il en découle que, pour que la Cour puisse entendre et trancher une affaire, le législateur doit lui avoir conféré la compétence voulue (Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62 au par. 43 [Telezone]). De par l’adoption de l’article 18 de la LCF, le législateur a accordé à la Cour fédérale la compétence exclusive pour contrôler les actes posés ou les décisions prises par un « office fédéral », hormis ceux à l’égard desquels la Cour d’appel fédérale a expressément compétence au titre de l'article 28. L’article 18.1 de la LCF expose la portée des recours disponibles dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire présentée par le procureur général ou par une partie intéressée.
[32] Le terme « office fédéral » désigne généralement un « organisme exerçant une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale » (Mikisew Cree First Nation c. Canada (Gouverneur général en conseil), 2018 CSC 40 au par. 18 [Mikisew CSC]). Plus précisément, l’article 2 de la LCF définit ainsi cette notion :
2 (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
office fédéral Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale, à l’exclusion de la Cour canadienne de l’impôt et ses juges, d’un organisme constitué sous le régime d’une loi provinciale ou d’une personne ou d’un groupe de personnes nommées aux termes d’une loi provinciale ou de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.
2 (1) In this Act,
federal board, commission or other tribunal means any body, person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an Act of Parliament or by or under an order made pursuant to a prerogative of the Crown, other than the Tax Court of Canada or any of its judges, any such body constituted or established by or under a law of a province or any such person or persons appointed under or in accordance with a law of a province or under section 96 of the Constitution Act, 1867;
[33] La Cour suprême du Canada a affirmé, au sujet de cette définition, qu’elle est « très large » et qu’elle dépasse « largement l'idée qu'on se fait généralement de ce concept » (Telezone aux par. 3 et 50).
[34] Aux fins de déterminer si un organisme est un « office fédéral » au sens de l’article 2 de la LCF, cette Cour a établi un test en deux étapes. En effet, selon Anisman c. Canada (Agence des services frontaliers), 2010 CAF 52 [Anisman], il revient à la Cour « de déterminer la nature de la compétence ou du pouvoir » invoqué par l’organisme, et de se pencher ensuite sur « la source ou l’origine » de cette compétence ou pouvoir (au par. 29; Mikisew CSC au par. 109).
[35] Il convient aussi de noter que le législateur a modifié à plusieurs reprises la définition d’ « office fédéral » aux fins d’exclure explicitement des organismes qui pourraient autrement être visés par elle. C’est le cas notamment du Sénat, de la Chambre des communes, de tout comité ou membre de l’une des chambres, et des commissaires à l’éthique de ces institutions à l’égard de l’exercice de leurs pouvoirs sous la Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, c. P-1 (voir le paragraphe 2(2) de la LCF).
(2) Discussion
a) Les critères de l’arrêt Anisman
[36] Le juge de la Cour fédérale a énoncé le test de l’arrêt Anisman au paragraphe [96] de ses motifs. Étudiant le schème législatif en litige à la lumière de ces critères jurisprudentiels, il a conclu que le Conseil et ses comités exercent des pouvoirs de nature inquisitoire (au par. 97), similaires à ceux dont dispose une commission d’enquête constituée sous la Loi sur les enquêtes L.R.C. 1985, c. I-11 [Loi sur les enquêtes] (au par. 83). Il a aussi jugé que ces pouvoirs trouvent leur source aux seuls articles 60(2)c) et d), 63(1) et 63(4) de la Loi, soit une « loi fédérale » au sens de l’article 2 de la LCF (au par. 97).
[37] L’appelant s’en prend aux conclusions du juge tant sur la question de (i) la source des pouvoirs exercés, que (ii) de la nature de ceux-ci. Ces critiques seront considérées tour à tour. La « source » des pouvoirs étant le « facteur principal » pour juger si un décideur est visé par la définition d’ « office fédéral », cette question sera traitée en premier lieu (Mikisew CSC au par. 109; Donald J.M. Brown et l’honorable John M. Evans, Judicial Review of Administrative Action in Canada, feuilles mobiles, Toronto: Thomson Reuters Canada Limited, 2018, aux pp. 2-50, 2-51).
(i) La source des pouvoirs
[38] Se fondant sur l’arrêt Ruffo c. Conseil de la magistrature, [1995] 4 R.C.S. 267 [Ruffo], l’appelant argue que les pouvoirs en litige ici sont « inhérents » à l’exercice par ses membres de leurs fonctions. Il en résulterait, selon lui, que ces pouvoirs sont d’origine constitutionnelle, et qu’ils ne sont donc pas prévus par une « loi fédérale » au sens où l’entend l’article 2 de la LCF.
[39] Ces prétentions ne résistent pas à l’analyse.
[40] Le juge a eu tout à fait raison de conclure que l’unique source des pouvoirs du Conseil et de ses comités est la Loi, à ses articles 60(2)c) et d), 63(1) et 63(4). Sans l’adoption de la Loi par le législateur fédéral, le Conseil n’existerait tout simplement pas. Notons, d’ailleurs, que son existence ne remonte qu’à 1971; avant cette date, la discipline judiciaire était confiée à des commissions d’enquête ad hoc mises sur pied par le gouverneur en conseil. Tout porte à croire, de plus, que si les rôles et composition du Conseil devaient être modifiés, c’est au Parlement, et non au Conseil lui-même, qu’il reviendrait d’apporter, par voie législative, ces changements. Le seul pouvoir accordé au Conseil à cet égard, au paragraphe 61(3) de la Loi, est celui d’adopter des règlements administratifs visant à régir la procédure relative à ses réunions et à ses enquêtes.
[41] Comme le note avec raison l’intimé PGC, l’analyse de l’arrêt Anisman implique que cette Cour s’attarde à la source des pouvoirs conférés à l’organisme qui les exerce – ici le Conseil, et non aux membres qui le composent. Quoi qu’il en soit, même si l’on devait tenir compte des pouvoirs confiés aux juges en chef, la même conclusion s’impose en l’espèce.
[42] L’argument de l’appelant voulant que ses pouvoirs soient d’origine constitutionnelle, puisqu’inhérents à la fonction de juge en chef, s’appuie sur le passage suivant de l’arrêt Ruffo :
[57] […] Il ne faut pas perdre de vue […] qu'une vaste part du rôle du juge en chef, en ce qui a trait au maintien d'une justice de qualité, s'est définie au cours des ans par petites touches, à la manière de la règle prétorienne. Nombreux sont ses aspects qui relèvent de la tradition judiciaire, loin de toute transposition en termes législatifs. Aussi l'absence de textes explicites en matière de déontologie, jusqu'à une époque somme toute récente, ne nous autorise-t-elle pas à douter de la continuité qui a marqué l'évolution des responsabilités du juge en chef à cet égard. Dans cette perspective, on ne saurait prétendre que les pouvoirs de supervision qui lui sont confiés aux termes de l'art. 96 [de la Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.Q. c. T-16 alors en vigueur] sont le fruit d'une attribution spontanée de la part du législateur; à mon sens, ils doivent plutôt être perçus comme l'expression d'une réalité conforme à la pratique générale et aux développements graduels de l'histoire.
[58] En conformité avec ces propos, […] l'auteur américain [Geyh] avance la proposition selon laquelle les pouvoirs de supervision du juge en chef à l'égard de la déontologie sont inhérents à l'exercice de ses fonctions et ne requièrent aucune attribution par le biais de dispositions législatives spécifiques. […] J'y souscris.
[Soulignement dans l’original.]
[43] Or, il convient, pour en comprendre la teneur réelle, de replacer cet extrait de l’arrêt Ruffo dans son contexte initial. Ces commentaires étaient formulés par le juge Gonthier, au nom de la majorité, en réponse à l’argument voulant que le juge en chef de la Cour du Québec ne devrait pas pouvoir adresser lui-même une plainte contre un juge de sa juridiction devant le Conseil de la magistrature, en ce que cela irait à l’encontre des principes d’impartialité et d’indépendance judiciaire. C’est dans ce contexte bien particulier qu’ont été faites, et que doivent être comprises, les observations reproduites ci-haut. Cela ressort d’ailleurs clairement du paragraphe qui les suit :
[59] Il nous faut reconnaître, en effet, que le juge en chef, en tant que primus inter pares au sein de la cour dont il voit au bon fonctionnement à tous autres égards, occupe une position privilégiée pour veiller au respect de la déontologie judiciaire. D'une part, en raison même du rôle de coordonnateur qui est le sien, il se trouve que les événements susceptibles de soulever des questions d'ordre déontologique sont plus facilement amenés à son attention. D'autre part, du fait même de son statut, le juge en chef s'avère fréquemment le mieux placé pour traiter de ces questions délicates, soulageant par le fait même les autres juges de la cour de la difficile tâche de porter plainte à l'endroit de l'un de leurs collègues, le cas échéant. En somme, le pouvoir de porter plainte relève intrinsèquement de la responsabilité du juge en chef en ce domaine et il ne siérait pas que ce dernier, pour s'assurer de ses obligations à cet égard, agisse sous le couvert d'une autre personne, que celle-ci soit juge ou encore issue d'un milieu étranger à la magistrature.
[Soulignements ajoutés.]
[44] On comprend de ce passage que le seul pouvoir inhérent du juge en chef identifié par la Cour suprême dans Ruffo quant à la discipline judiciaire est celui de porter plainte contre l’un des juges sous sa supervision. Rien ne laisse croire que ce pouvoir devrait nécessairement inclure celui d’enquêter sur une telle plainte. Cela est sans compter, par ailleurs, que lorsque le juge en chef agit de la sorte, il le fait en raison de son rôle de coordonnateur de la cour de sa division. En d’autres termes, si ce pouvoir est « inhérent », il l’est à ses fonctions de juge en chef, soit des fonctions essentiellement administratives (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Tobiass, [1997] 3 R.C.S. 391 au par. 99), et non à ses fonctions de juge (auquel cas chaque juge se verrait accorder ce pouvoir). Il n’est pas davantage mentionné, dans cet arrêt, qu’un juge en chef possèderait un tel pouvoir à l’égard de juges autres que ceux de sa cour; or, les pouvoirs du Conseil ne font pas l’objet d’une telle limite.
[45] Qui plus est, la Cour dans Ruffo n’a jamais évoqué, et ce contrairement aux prétentions de l’appelant au paragraphe [44] de son mémoire, une quelconque « origine constitutionnelle » aux fonctions des juges en chef. Il est d’ailleurs intéressant de noter, à cet égard, qu’à aucun moment dans cet arrêt la Cour ne mentionne l’article 96 de la L.C. 1867. Bref, l’appelant fait dire à la décision de la Cour dans Ruffo quelque chose qu’elle n’a pas dit.
[46] En somme, le pouvoir d’enquête du Conseil est strictement statutaire. Cela signifie que, si la Loi venait à être abrogée, le Conseil et, à plus forte raison, les juges en chef ne seraient pas habilités à mener des enquêtes, à convoquer des témoins et à les contraindre à déposer des éléments de preuve lors de ces enquêtes. La seule procédure prévue par la Constitution pour destituer un juge d’une Cour supérieure est celle qu’énonce le paragraphe 99(1) de la L.C. 1867.
(ii) La nature des pouvoirs
[47] L’appelant prétend, quant à ce second critère, que les pouvoirs et compétences de ses membres sont de nature judiciaire. À ce titre, soumet l’appelant, l’exercice de ces pouvoirs ne serait pas assujetti au contrôle judiciaire. L’appelant attire notamment l’attention de cette Cour, au soutien de cet argument, sur divers passages des arrêts Therrien (Re), 2001 CSC 35 [Therrien] et Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673 [Valente]. Il affirme aussi que le juge de première instance aurait eu tort de distinguer la présente affaire de l’arrêt Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien c. Ranville et autre, [1982] 2 R.C.S. 518 [Ranville] au seul motif que les pouvoirs du Conseil sont exercés collectivement. L’appelant argue, au surplus, que la possibilité pour les membres du Conseil d’avoir recours à des remplaçants, ainsi que le fait pour des avocats de siéger sur les comités d’enquête mis sur pied par le Conseil, n’est aucunement déterminante.
[48] Ces arguments se doivent d’être rejetés.
(iii) Pouvoirs de nature inquisitoire
[49] Le juge était bien fondé de conclure que le pouvoir exercé par le Conseil « sur la conduite des juges et de certains fonctionnaires nommés à titre inamovible est de nature inquisitoire », que c’est un « pouvoir d’enquête » (Décision au par. 97). En effet, l’alinéa 60(2)c) de la Loi, d’où le Conseil tire sa compétence en l’espèce, lui accorde en termes très clairs le pouvoir « de procéder aux enquêtes visées à l’article 63 [de la Loi] ». Ce pouvoir est encadré par les articles 63 et 64, lesquels se retrouvent à la section de la Loi intitulée « Enquêtes sur les juges ». Comme le note avec raison le juge Girouard, les sous-titres des paragraphes applicables (« Enquêtes facultatives », « Enquêtes obligatoires », « Pouvoirs d’enquête », etc.) témoignent aussi de la nature des pouvoirs octroyés au Conseil et ses comités (Mémoire des faits et du droit du juge Girouard au par. 39).
[50] Tel que le souligne le juge au paragraphe [83] de sa décision, cette interprétation est par ailleurs supportée par un rapport produit par le Conseil lui-même en mars 2014, lequel souligne que les pouvoirs d’enquête en question sont « semblables » à ceux dont dispose une commission d’enquête en vertu de la Loi sur les enquêtes (Conseil canadien de la magistrature, Examen du processus de la conduite judiciaire par le Conseil canadien de la magistrature : document de travail, Ottawa, Canada, 2014, à la p. 51). Ce rapport précise que :
[…][L]e cadre législatif semble indiquer que le processus d’examen de la conduite des juges du [Conseil] est de nature inquisitoire. En vertu de la [Loi], un comité d’enquête est constitué afin de déterminer si un juge de nomination fédérale est inapte à remplir utilement ses fonctions. La [Loi] confère des pouvoirs d’enquête au comité d’enquête, y compris le pouvoir de citer des témoins et de les obliger à déposer sous la foi du serment et à produire des documents, ainsi que le pouvoir de contraindre les témoins à comparaître, le comité étant investi à cet égard des pouvoirs d’une juridiction supérieure. Ces pouvoirs sont semblables à ceux dont dispose une commission d’enquête en vertu de la Loi sur les enquêtes. Un comité d’enquête n’a aucun pouvoir explicite d’imposer des sanctions. […] [Soulignements ajoutés; notes de bas de page omises.]
[51] La distinction qu’il convient de tracer entre des pouvoirs « d’enquête » et des pouvoirs « judiciaires » a fait l’objet d’une discussion dans Beno c. Canada (Commissaire et président de la Commission d’enquête sur le déploiement des Forces armées canadiennes en Somalie), [1997] 2 C.F. 527 (C.A.). Bien que formulés dans un contexte distinct, soit celui de déterminer quel critère devrait s’appliquer pour évaluer des allégations de partialité quant à l’exercice de l’un ou l’autre de ces pouvoirs, les commentaires de cette Cour à cet égard demeurent pertinents :
[…] Une enquête publique n'est pas du tout un procès civil ou criminel. Dans un procès, le juge assume un rôle juridictionnel et seules les parties ont la responsabilité de présenter la preuve. Dans une enquête, les commissaires sont dotés de vastes pouvoirs d'enquête pour accomplir leur mandat d'enquête. Les règles de preuve et de procédure sont donc considérablement moins contraignantes dans le cas d'une commission d'enquête que dans le cas d'une cour de justice. Les juges décident des droits visant les rapports entre les parties, une commission d'enquête ne peut que « faire enquête » et « faire rapport » […] Les juges peuvent imposer des sanctions pécuniaires ou pénales; la seule conséquence susceptible de découler d'une conclusion défavorable de la Commission d'enquête sur la Somalie est que des réputations pourraient être ternies […] [aux pp. 539-540; références omises.]
[52] Dans ce dossier, le rapport de la Commission d’enquête sur le déploiement des Forces canadiennes en Somalie, présidée par le juge Létourneau, avait été considéré comme révisable.
[53] Ces propos furent réitérés par cette Cour dans l’arrêt Gagliano c. Gomery, 2011 CAF 217. « [C]ontrairement au commissaire dont la fonction première et essentielle est de chercher, trouver et recueillir les preuves », affirmait alors la Cour, un juge « n’a charge que de soupeser la preuve qui est déjà entre les mains des parties et qui lui est soumise pour évaluation » (au par. 23). Dans cette affaire, la Cour avait implicitement jugé que le rapport émis par le Commissaire Gomery à l’issue de la Commission d’enquête sur le Programme de commandites et les activités publicitaires était révisable par la Cour fédérale en vertu de son pouvoir de contrôle judiciaire.
[54] Ces commentaires concordent d’ailleurs avec ceux du juge Gonthier dans Ruffo, quant à la nature des procédures devant un Comité d’enquête formé en vertu d’une version antérieure de la Loi sur les tribunaux judiciaires, R.L.R.Q. c. T-16 [LTJ]. Ces derniers méritent d’être reproduits ici :
[72] […] [L]e Comité a pour mission de veiller au respect de la déontologie judiciaire […]. Il doit, à cette fin, faire enquête sur les faits pour décider s'il y a eu manquement au Code de déontologie et recommander les mesures qui soient les plus aptes à remédier à la situation. […] [L]e débat qui prend place devant lui n'est[…] pas de l'essence d'un litige dominé par une procédure contradictoire mais se veut plutôt l'expression de fonctions purement investigatrices, marquées par la recherche active de la vérité.
[73] Dans cette perspective, la véritable conduite de l'affaire n'est pas du ressort des parties mais bien du Comité lui-même, à qui la LTJ confie un rôle prééminent dans l'établissement de règles de procédure, de recherche des faits et de convocation de témoins. Toute idée de poursuite se trouve donc écartée sur le plan structurel. […] [L]a fonction première du Comité est la recherche de la vérité; or celle-ci n'emprunte pas la voie d'un lis inter partes mais celle d'une véritable enquête où le Comité, par ses propres recherches, celles du plaignant et du juge qui fait l'objet de la plainte, s'informe de la situation en vue de décider de la recommandation qui soit la plus adéquate, au regard des circonstances de l'affaire qui lui est soumise.
[Soulignements ajoutés.]
[55] De plus, le juge Girouard a raison de souligner que si les pouvoirs du Conseil et de ses comités étaient réellement de nature judiciaire, le législateur n’aurait pas eu à leur conférer, au paragraphe 63(4) de la Loi, les pouvoirs et immunités dont jouissent les juridictions supérieures. Les membres, s’ils agissaient comme juges, auraient possédé de facto ces pouvoirs et immunités (Mémoire des faits et du droit du juge Girouard au par. 44). Plus encore, le fait que les membres du Conseil puissent nommer des remplaçants (59(4) de la Loi; Décision au par. 86), et que le ministre de la Justice puisse ordonner la levée du huis clos d’une enquête (63(6) de la Loi) sont antinomiques avec l’idée que ceux-ci agissent à titre de juge. Le simple fait pour l’appelant d’affirmer que la possibilité de nommer un membre suppléant n’est pas déterminante, sans préciser sa pensée (Mémoire des faits et du droit de l’appelant au par. 66) ne suffit pas pour établir que le juge a erré.
[56] Sur la base de ce qui précède, les arguments mis de l’avant par l’appelant ne démontrent pas que le juge s’est mépris en concluant, comme il l’a fait, que le rôle accordé au Conseil par la Loi ne s’apparente pas au rôle que le juge peut jouer dans une cour de justice. Il s’ensuit que la thèse de l’appelant voulant que les pouvoirs de ses membres sont « de nature judiciaire » et qu’à ce titre, leur exercice ne serait pas assujetti au contrôle judiciaire doit être rejetée.
[57] Il convient néanmoins, avant de clore cette discussion, de s’attarder brièvement aux arguments de l’appelant fondés sur les arrêts Therrien, Valente et Ranville de la Cour suprême.
(iv) Enquête judiciaire
[58] L’appelant appuie aussi sa thèse, voulant que ses membres exercent une fonction « judiciaire », sur le passage suivant de l’arrêt Therrien de la Cour suprême :
[39] … [L]a procédure de destitution d’un juge mise en place par la Loi sur les tribunaux judiciaires s’inscrit dans le contexte plus général du respect des exigences constitutionnelles en matière d’indépendance de la magistrature. En effet, le caractère décisionnel et judiciaire du rapport de la Cour d’appel est une des conditions qui assurent la constitutionnalité de la procédure de destitution des juges prévue par la L.T.J. […] Pour satisfaire à [la] garantie [de l’inamovibilité de fonction] en matière de révocation des juges des cours provinciales, il faut répondre aux deux critères suivants : (1) la révocation doit être faite pour un motif déterminé lié à la capacité du juge d’exercer ses fonctions judiciaires; et (2) une enquête judiciaire doit être prévue pour établir que ce motif existe dans le cadre de laquelle le juge visé doit avoir l’occasion de s’y faire entendre […] La Cour d’appel constitue, pour la province de Québec, ce forum judiciaire.
[Soulignement dans l’original; références omises.]
[59] S’appuyant sur la décision de la Cour du Banc de la Reine d’Alberta dans R. v. Campbell, [1995] 2 W.W.R. 469 [Campbell], l’appelant soumet que l’emploi des termes « enquête judiciaire » par la Cour dans Therrien et Valente visait à indiquer la nécessité, pour assurer l’idée d’indépendance judiciaire consacrée à l’article 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés, soit la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, à l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11, qu’une enquête menant à la révocation d’un juge soit conduite par des juges. Il en résulterait, selon l’appelant, que les pouvoirs exercés par ces magistrats sont nécessairement « de nature judiciaire ». Cet argument n’est pas convaincant.
[60] D’emblée, il convient de noter que la décision Campbell, citée par l’appelant au soutien de sa thèse voulant que les termes « enquête judiciaire » visent nécessairement une procédure conduite par des juges, a été infirmée par la Cour suprême dans le cadre du Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3 [Renvoi]. En effet, la Cour suprême avait conclu que, dans la mesure où le juge n’était même pas saisi de la question traitée dans les passages cités par l’appelant, soit la constitutionnalité des dispositions encadrant la révocation des juges, il ne pouvait en aucun cas décider, « de sa propre initiative, d’examiner la constitutionnalité de ces dispositions, encore moins [de] les déclare[r] inopérantes » (aux par. 263-264). Cette observation mine non seulement l’autorité de la décision Campbell mais aussi celle de la décision de la Cour d’appel du Québec dans Québec (Conseil de la magistrature) c. Québec (Commission d’accès à l’information), [2000] R.J.Q. 638 (QCCA) dans la mesure où celle-ci se fonde, aux paragraphes [96-97] de ses motifs, sur Campbell.
[61] Cela étant dit, même en admettant que le juge dans Campbell ait eu raison de conclure que par « enquête judiciaire » la Cour suprême entendait une procédure conduite par des juges, cela n’a aucune incidence en l’espèce. Deux raisons mènent à ce constat.
[62] D’une part, il convient de noter que les commentaires formulés par le juge Le Dain sur la nécessité d’une « enquête judic