Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien)

Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1999-05-20
Recueil
[1999] 2 RCS 203
Numéro de dossier
25708
Juges
Lamer, Antonio; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Droit des autochtones
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25708
Contenu de la décision
Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203
Sa Majesté la Reine représentée par le ministre
des Affaires indiennes et du Nord canadien et le
procureur général du Canada Appelante
et
La bande indienne de Batchewana Appelante
c.
John Corbiere, Charlotte Syrette, Claire Robinson
et Frank Nolan, en leur nom personnel et
au nom de tous les membres non résidents
de la bande de Batchewana Intimés
et
Aboriginal Legal Services of Toronto Inc.,
Congrès des peuples autochtones, Lesser Slave
Lake Indian Regional Council, Association des
femmes autochtones du Canada et United Native Nations
Society of British Columbia Intervenants
Répertorié: Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien)
No du greffe: 25708.
1998: 13 octobre; 1999: 20 mai.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci, Major, Bastarache et Binnie.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Droits à l’égalité ‑‑ Bandes indiennes ‑‑ Élections des chefs et des conseils de bandes ‑‑ Restrictions du droit de vote ‑‑ Disposition législative indiquant que seuls les membres de la bande qui «réside[nt] ordinairement sur la réserve» ont qualité pour voter aux élections de la bande ‑‑ Cette disposition législative porte‑t‑elle atteinte aux droits garantis par l’art. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ Dans l’affirmative, cette atteinte est‑elle justifiée au regard de l’article premier de la Charte ? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15(1) ‑‑ Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5, art. 77(1) .
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Réparation ‑‑ Droits à l’égalité garantis par la Charte violés par les dispositions de la Loi sur les Indiens relatives à l’admissibilité à voter ‑‑ La déclaration d’invalidité et la suspension de la prise d’effet de cette déclaration sont‑elles la réparation qui convient? ‑‑ La bande indienne qui a présenté la contestation fondée sur la Charte devrait‑elle être exemptée de la suspension de la prise d’effet de la déclaration?
Indiens ‑‑ Élections des chefs et des conseils de bandes ‑‑ Restrictions du droit de vote ‑‑ Disposition législative indiquant que seuls les membres de la bande qui «réside[nt] ordinairement sur la réserve» ont qualité pour voter aux élections de la bande ‑‑ Cette disposition législative viole‑t‑elle les droits à l’égalité garantis par la Charte ? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15(1) ‑‑ Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5, art. 77(1) .
Tribunaux ‑‑ Cour suprême du Canada ‑‑ Compétence ‑‑ Questions constitutionnelles ‑‑ Pouvoir de la Cour de reformuler des questions constitutionnelles ou de prononcer une déclaration d’invalidité de portée plus large que celle demandée dans les questions.
Les intimés, en leur nom personnel et au nom de tous les membres non résidents de la bande indienne de Batchewana, ont sollicité un jugement déclaratoire portant que le par. 77(1) de la Loi sur les Indiens -- qui exige que les membres d’une bande «réside[nt] ordinairement» dans une réserve pour être habiles à voter à l’élection du conseil de la bande -- contrevient au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . Moins du tiers des membres inscrits de la bande vivaient dans les réserves. La Section de première instance de la Cour fédérale a conclu que, dans la mesure où il concerne la façon de disposer des terres de la réserve ou de sommes d’argent des Indiens détenues au profit de l’ensemble de la bande, le par. 77(1) violait les droits garantis par le par. 15(1) et que cette violation n’était pas justifiée au regard de l’article premier de la Charte . Le tribunal a déclaré le par. 77(1) invalide en totalité et a suspendu la prise d’effet de cette déclaration pour une période de 10 mois. Le tribunal a souligné que le jugement déclaratoire ne s’appliquait qu’à la bande de Batchewana, étant donné que les actes de procédure et les éléments de preuve présentés ne se rapportaient qu’à cette dernière. La Cour d’appel fédérale a confirmé le jugement, mais a modifié la réparation accordée en première instance. Elle a statué que la réparation convenable était une exemption constitutionnelle, puisqu’il était possible que d’autres bandes soient en mesure d’établir l’existence d’un droit ancestral visé à l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 leur permettant d’interdire aux membres non résidents de voter. La cour a déclaré que les mots «et réside ordinairement sur la réserve» au par. 77(1) contreviennent au par. 15(1) de la Charte uniquement en ce qui concerne la bande de Batchewana. La prise d’effet de la déclaration d’invalidité n’a pas été suspendue.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté, mais la réparation fixée par la Cour d’appel est modifiée.
Avant d’amorcer l’analyse de la question de l’exemption constitutionnelle, il faut examiner l’application générale de la disposition législative. Dans la présente affaire, étant donné que les questions générales ont été abordées dans la déclaration des appelants et plaidées devant notre Cour et devant la Cour d’appel fédérale, les parties ne sont pas prises au dépourvu par une telle analyse. Les questions constitutionnelles, telles qu’elles ont été formulées, ne visent que la situation des membres de la bande de Batchewana. La Cour exerce de façon appropriée son pouvoir de reformuler des questions constitutionnelles ou de prononcer une déclaration d’invalidité de portée plus large que celle demandée dans les questions lorsque, comme dans la présente affaire, l’exercice de ce pouvoir ne prive pas les procureurs généraux de leur droit d’être avisés du fait que la constitutionnalité d’une disposition législative donnée est contestée devant notre Cour, et ne prive pas ceux qui sont concernés par l’issue du litige de la possibilité de se faire entendre sur les questions de fond se rapportant à cette question.
Le juge en chef Lamer et les juges Cory, McLachlin, Major et Bastarache: Le critère applicable pour l’analyse fondée sur le par. 15(1) a été décrit dans Law. La première étape consiste à déterminer si le texte de loi contesté établit une distinction qui dénie l’égalité de bénéfice de la loi ou impose un fardeau inégal. Le fait que le par. 77(1) dénie aux membres hors réserve des bandes indiennes le droit de voter à l’égard de l’administration de leur bande respective respecte cette exigence. La deuxième étape consiste à déterminer si la distinction est discriminatoire. C’est la première question de cette étape qui pose problème, c.‑à‑d. celle de savoir si la distinction contestée est fondée sur un motif énuméré ou un motif analogue. Pour répondre à cette question, il faut tenir compte de l’objectif général du par. 15(1) , qui est, d’une part, d’empêcher que l’on porte atteinte à la dignité humaine en imposant à des individus un désavantage fondé sur des stéréotypes et des préjugés sociaux, et, d’autre part, de contribuer à l’établissement d’une société où tous les individus sont jugés dignes de respect et de considération. Les motifs énumérés et les motifs analogues constituent des indicateurs permanents de l’existence d’un processus décisionnel suspect ou de discrimination potentielle. Ces indicateurs de discrimination ne varient pas d’une affaire à l’autre, selon la mesure gouvernementale qui est contestée. La variable est la réponse à la question de savoir si les motifs énumérés et les motifs analogues sont source de discrimination dans les circonstances particulières d’une affaire donnée. Une fois établie la présence d’une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue, le tribunal amorce l’examen du contexte et des faits propres à l’affaire dont il est saisi pour déterminer si la distinction constitue de la discrimination dans ce cas particulier. Pour qualifier d’analogue un motif de distinction, il faut chercher des motifs de distinction semblables aux motifs énumérés à l’art. 15. Le point commun entre ces motifs est le fait qu’ils sont souvent à la base de décisions stéréotypées, fondées non pas sur le mérite de l’individu mais plutôt sur une caractéristique personnelle qui est soit immuable, soit modifiable uniquement à un prix inacceptable du point de vue de l’identité personnelle. Ce fait tend à indiquer que l’objet de l’identification de motifs analogues à la deuxième étape de l’analyse est de découvrir des motifs fondés sur des caractéristiques qu’il nous est impossible de changer ou que le gouvernement ne peut légitimement s’attendre que nous changions pour avoir droit à l’égalité de traitement garantie par la loi. Il faut éviter de fusionner l’analyse du fondement de la distinction et celle de la question de savoir si, à la lumière des faits de l’affaire, cette distinction contrevient à l’art. 15.
Dans la présente affaire, le fait de dénier aux membres des bandes indiennes résidant hors des réserves le droit de voter aux élections des bandes conformément au par. 77(1) de la Loi sur les Indiens est incompatible avec l’art. 15 de la Charte . Le paragraphe 77(1) dénie aux membres hors réserve des bandes indiennes le droit de voter à l’égard de l’administration de leur bande respective, pour le motif fondé sur l’autochtonité‑lieu de résidence (la qualité de membre hors réserve d’une bande indienne). Le facteur de l’«autochtonité‑lieu de résidence» constitue un motif analogue à ceux énumérés à l’art. 15 lorsqu’il se rapporte à la question de savoir si un membre d’une bande autochtone vit dans la réserve ou en dehors de celle‑ci. La distinction se rapporte à une caractéristique personnelle essentielle de l’identité personnelle des membres des bandes indiennes. Les membres hors réserve d’une bande autochtone ne peuvent devenir des membres habitant la réserve qu’à un prix considérable, si tant est qu’ils le peuvent. La situation des membres hors réserve d’une bande autochtone est, en conséquence, unique et immuable. En dernier lieu, lorsqu’on applique les facteurs pertinents énoncés dans Law, la distinction reprochée constitue de la discrimination. Les membres hors réserve d’une bande autochtone ont des intérêts importants à faire valoir en ce qui concerne l’administration de la bande. En les privant de leur droit de voter et de participer à l’administration de leur bande, le par. 77(1) perpétue le désavantage historique vécu par les membres hors réserve des bandes indiennes. La privation complète de ce droit a pour effet de les traiter comme des individus moins dignes de reconnaissance et n’ayant pas droit aux mêmes avantages et ce, non pas parce que leur situation justifie ce traitement, mais uniquement parce qu’ils vivent à l’extérieur de la réserve. Le paragraphe 77(1) touche à l’identité culturelle des Autochtones hors réserve par l’effet de stéréotypes. Cette situation soulève l’application de l’aspect dignité de l’analyse fondée sur l’art. 15 et entraîne le déni du droit à l’égalité réelle. À la troisième étape de l’analyse établie dans l’arrêt Law, la conclusion qu’il y a discrimination ne dépend pas de la composition du groupe des membres hors réserve des bandes indiennes, de sa relative homogénéité ou de la discrimination particulière dont il a pu faire l’objet dans le passé. C’est la situation actuelle du groupe par rapport à celle du groupe témoin qui est pertinente.
On n’a pas démontré l’application de l’art. 25 de la Charte . En outre, l’atteinte n’est pas justifiée au regard de l’article premier de la Charte . Bien que la restriction du droit de vote prévue au par. 77(1) ait un lien rationnel avec l’objectif de la loi, qui est de donner voix au chapitre, en ce qui concerne les affaires de la réserve, seulement aux personnes les plus directement touchées par les décisions du conseil de la bande, le par. 77(1) ne porte pas le moins possible atteinte aux droits garantis par l’art. 15 . Même en admettant qu’une certaine distinction puisse être justifiée pour protéger des intérêts légitimes des membres des bandes indiennes qui vivent dans les réserves, il n’a pas été démontré qu’il est nécessaire de nier complètement aux membres hors réserve de ces bandes le droit de participer aux affaires de leur bande respective par le processus démocratique des élections. À titre de réparation convenable, les mots «et réside ordinairement sur la réserve» employés au par. 77(1) de la Loi sur les Indiens sont déclarés incompatibles avec le par. 15(1) de la Charte , mais la prise d’effet de cette déclaration d’invalidité est suspendue pour 18 mois. Aucune exemption constitutionnelle n’est accordée à la bande de Batchewana pendant la durée de la suspension de la prise d’effet, parce que, eu égard aux circonstances particulières du présent cas, il semble préférable d’élaborer un système électoral qui mettra en équilibre les droits des membres vivant hors des réserves et ceux des membres qui y résident.
Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci et Binnie: Le cadre de l’analyse fondée sur le par. 15(1) a été élaboré dans Law. À chacune des trois étapes, l’examen est axé sur l’objet et sur le contexte. Le tribunal qui est saisi d’une allégation de discrimination doit examiner le contexte législatif, historique et social de la distinction en cause, la réalité et l’expérience vécues par les personnes touchées par cette distinction, ainsi que les objets du par. 15(1) . Dans la présente affaire, le par. 77(1) porte atteinte au droit à l’égalité, sans discrimination, des membres hors réserve des bandes visées par cette disposition.
La première étape de l’analyse fondée sur le par. 15(1) est franchie. Le paragraphe 77(1) de la Loi sur les Indiens établit une distinction entre les membres des bandes qui vivent dans les réserves et ceux qui vivent en dehors de celles‑ci, en excluant ces derniers de la définition d’«électeur» pour les élections de la bande. Cette distinction constitue une différence de traitement.
La deuxième étape de l’analyse est également franchie. La différence de traitement est celle à laquelle sont soumises les personnes qui ont la qualité de membres d’une bande au sens de la Loi sur les Indiens , mais qui vivent en dehors de la réserve de cette bande. Si l’on n’est pas en présence d’un motif énuméré ou d’un motif analogue déjà reconnu, la considération fondamentale à la deuxième étape est la question de savoir si la reconnaissance du fondement de la différence de traitement comme motif analogue favoriserait la réalisation des objets du par. 15(1) . Dans le cadre de l’analyse à l’étape des motifs analogues, il faut se demander si la différence de traitement à laquelle sont soumises les personnes définies par la caractéristique ou combinaison de caractéristiques est susceptible de porter atteinte au droit à la dignité humaine qui sous‑tend le par. 15(1) . Divers facteurs contextuels sont susceptibles de démontrer l’existence d’une source de discrimination potentielle. Si certains indices de l’existence d’un motif analogue ne sont pas présents de façon générale, au sein d’un certain groupe de la société canadienne, ils peuvent néanmoins l’être dans un contexte social ou législatif différent, à l’intérieur d’un groupe différent de la société canadienne, ou dans une région donnée. La deuxième étape doit être suffisamment souple pour tenir compte des stéréotypes, des préjugés et des dénis de la dignité humaine et de l’égalité de valeur des individus dont peuvent être victimes de certaines façons des groupes précis, ainsi que du fait que des caractéristiques personnelles peuvent se chevaucher ou s’entrecroiser, et pour refléter soit l’évolution des phénomènes sociaux soit l’apparition de nouveaux stéréotypes ou préjugés ou la manifestation, sous des formes différentes, de ceux qui existent déjà.
La qualité de membre hors réserve d’une bande indienne devrait être reconnue comme un motif analogue. Du point de vue des membres hors réserve des bandes indiennes, la décision de vivre dans la réserve ou à l’extérieur de celle‑ci, si ce choix leur est ouvert, est importante pour leur identité et leur personnalité et revêt donc un caractère fondamental. Constitue également un facteur crucial, le fait que les membres hors réserve des bandes indiennes ont généralement souffert de désavantages et de préjugés, et qu’ils font partie d’une «minorité discrète et isolée», définie par la race et le lieu de résidence. En outre, en raison du manque de débouchés et de logements qui sévit dans de nombreuses réserves et du fait que, auparavant, la Loi sur les Indiens retirait à diverses catégories de membres la qualité de membre d’une bande indienne, les personnes qui vivent à l’extérieur de la réserve n’ont bien souvent pas eu le choix à cet égard ou, si elles l’ont eu, elles n’ont pris leur décision qu’à contrecœur ou qu’à un prix très élevé sur le plan personnel.
À la troisième étape, il convient de mettre l’accent sur l’effet qu’a la différence de traitement particulière sur les personnes touchées. Il faut adopter un point de vue subjectif et objectif. Tous les membres de la bande touchés par cette mesure législative, qu’ils résident ou non dans les réserves, subissent les effets de l’héritage de stéréotypes et préjugés visant les peuples autochtones. Dans l’analyse d’une demande mettant en cause des intérêts potentiellement opposés de groupes minoritaires, il faut être particulièrement sensible à leurs réalités et à leurs expériences, ainsi qu’à leurs valeurs, à leur histoire et à leur identité. Ainsi, en ce qui concerne les droits à l’égalité qui touchent les peuples et les communautés autochtones, il faut évaluer la mesure législative contestée en accordant une attention spéciale aux droits des peuples autochtones, à la protection des droits ancestraux ou issus de traités garantis par la Constitution, et en faisant montre de respect et de considération à l’égard de la culture de tous les autochtones ‑‑ hommes et femmes ‑‑ et de leur attachement à cette culture.
L’analyse contextuelle des personnes touchées et de la différence de traitement en question amène à conclure que la distinction établie par la loi est incompatible avec les objectifs du par. 15(1) . Les membres hors réserve des bandes indiennes font partie d’une «minorité discrète et isolée», qui est définie tant par sa race que par son lieu de résidence, qui est vulnérable et qui, à l’occasion, ne s’est pas vu accorder l’égalité de respect ou de considération par le gouvernement ou par d’autres personnes au sein des sociétés canadienne et autochtone. Ils font l’objet de stéréotypes et souffrent de désavantages particuliers comparativement aux membres habitant les réserves. Les femmes autochtones, que l’on peut dire doublement défavorisées en raison de leur sexe et de leur race, sont particulièrement touchées par la différence de traitement visant les membres hors réserve des bandes indiennes.
Deuxièmement, la différence de traitement ne correspond ni aux besoins, ni aux caractéristiques ni à la situation des demandeurs d’une manière qui respecte et valorise leur dignité et leur différence. Les pouvoirs conférés par la Loi sur les Indiens aux conseils de bande ont une incidence sur des droits et des besoins que partagent les membres qui habitent les réserves et ceux qui vivent à l’extérieur de celles‑ci.
Troisièmement, les droits touchés sont fondamentaux et, du point de vue des personnes touchées, ils revêtent de l’importance sur le plan social. Les fonctions et pouvoirs du conseil de bande ont une incidence sur leurs droits économiques, leur capacité de revenir vivre dans la réserve, des services qui peuvent être importants pour eux, et leurs droits culturels. Les droits touchés sont également importants en raison des diverses façons par lesquelles les liens qui unissaient des membres d’une bande à celle‑ci ou à la réserve ont, volontairement ou à contrecœur, été rompus dans le passé. Il est possible que les personnes touchées ou leurs parents aient quitté la réserve pour des raisons qui ne témoignent pas d’un manque d’intérêt envers la réserve, compte tenu des diverses circonstances historiques, telles des assises territoriales souvent insuffisantes, de graves pénuries de logement et de possibilités de développement économique et l’application des anciennes règles imposées par le Parlement qui régissaient le statut Indien et l’appartenance aux bandes. Cet historique aide à démontrer pourquoi le droit d’éprouver et de maintenir un sentiment d’appartenance à leur bande, libre de tout obstacle imposé par le Parlement, est particulièrement important pour tous les membres des bandes, spécialement pour ceux qui, aujourd’hui, vivent en dehors des réserves, en partie à cause de ces politiques. Cette analyse n’indique pas que toute distinction entre les membres hors réserve des bandes indiennes et les membres habitant les réserves serait incompatible avec les objectifs visés par le par. 15(1) . Les principes de l’égalité réelle ne demandent pas que les non‑résidents jouissent exactement des mêmes droits de vote que les résidents, mais plutôt un système qui accorderait aux non‑résidents une participation concrète et efficace au régime électoral de la bande.
L’atteinte au par. 15(1) n’est pas justifiée au regard de l’article premier de la Charte . L’objectif recherché par la restriction du droit de vote aux membres des bandes qui résident ordinairement dans la réserve est de faire en sorte que ceux qui possèdent les liens les plus directs et les plus immédiats avec la réserve soient habilités de façon particulière à décider de son avenir. Il s’agit d’un objectif urgent et réel, mais la restriction ne respecte pas le critère de la proportionnalité. Bien que la restriction du droit de vote aux résidents de la réserve ait un lien rationnel avec l’objectif du Parlement, le fait de priver complètement les non‑résidents de leur droit de vote ne constitue pas une atteinte minimale à ces droits. Les appelantes n’ont pas établi en quoi d’autres solutions qui n’auraient pas pour effet de porter atteinte au par. 15(1) ne permettraient pas de réaliser cet objectif.
Dans la détermination de la réparation convenable, la Cour doit suivre le principe du respect des objectifs visés par la Charte et des valeurs qu’elle exprime, ainsi que le principe du respect du rôle du législateur. La conclusion d’invalidité vise la mesure législative dans son application à toutes les bandes, et il n’y a en principe aucune raison de limiter la réparation à la bande de Batchewana. Le fait que d’autres bandes pourraient être en mesure de démontrer l’existence d’un droit ancestral les habilitant à décider de leur procédure de scrutin ne justifie pas de limiter l’application de la réparation à la bande de Batchewana. Le principe de la démocratie sous‑tend la Constitution et la Charte , et il est l’un des facteurs importants guidant les tribunaux dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire de réparation. Il encourage l’élaboration de réparations permettant ce processus démocratique de consultation et de dialogue. Les réparations constitutionnelles doivent encourager le gouvernement à tenir compte de l’opinion des minorités et de leurs intérêts. La réparation convenable consiste à déclarer invalides les mots «et réside ordinairement sur la réserve» au par. 77(1) . L’effet de cette déclaration devrait être suspendu pour 18 mois pour donner au Parlement le temps nécessaire pour tenir de vastes consultations et répondre aux besoins des différents groupes touchés. Bien que, en général, les plaideurs qui ont présenté une contestation fondée sur la Charte doivent profiter des avantages immédiats de la décision, même si la prise d’effet de la déclaration est suspendue, la présente affaire est l’un de ces cas exceptionnels où une réparation immédiate ne devrait pas être accordée à ceux qui ont intenté l’action. Si le Parlement décide de ne pas agir ou encore de modifier la loi pour se conformer à la présente décision, les intimés obtiendront une réparation après l’expiration du délai de suspension ou lorsque les nouvelles mesures législatives entreront en vigueur. Il existe en l’espèce de solides raisons administratives justifiant de ne pas accorder de réparation immédiate aux membres de la bande de Batchewana.
L’article 25 de la Charte s’applique lorsque des droits ancestraux ou issus de traités garantis par l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 sont en litige, ou quand la réparation demandée dans le cadre d’une contestation fondée sur la Charte pourrait porter atteinte à d’«autres» droits ou libertés des peuples autochtones du Canada. Ce passage montre que les droits visés à l’art. 25 sont plus étendus que ceux visés à l’art. 35 , et qu’il peut s’agir de droits d’origine législative. Cependant, le seul fait qu’une mesure législative concerne les autochtones ne la fait pas entrer dans le champ d’application des «autres» droits ou libertés visés à l’art. 25 . Étant donné qu’on n’a pas fait la preuve que l’art. 25 de la Charte s’applique à la présente affaire, et que l’argumentation sur cette question a été extrêmement limitée, il ne conviendrait pas d’énoncer une approche générale à l’égard de l’art. 25 .
Jurisprudence
Citée par les juges McLachlin et Bastarache
Arrêt appliqué: Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; arrêts mentionnés: R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296; Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; Rodriguez c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519.
Citée par le juge L’Heureux‑Dubé
Arrêt appliqué: Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; arrêts mentionnés: Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60; Benner c. Canada (Secrétaire d’État), [1997] 1 R.C.S. 358; Benner c. Canada (Secrétaire d’État), [1997] 3 R.C.S. 389; Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513; Miron c. Trudel, [1995] 2 R.C.S. 418; R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; Procureur général du Canada c. Lavell, [1974] R.C.S. 1349; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; R. c. Seaboyer, [1991] 2 R.C.S. 577; Rodriguez c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1998] 1 R.C.S. 3.
Lois et règlements cités
Acte de l’avancement des Sauvages, 1884, S.C. 1884, ch. 28, art. 5.
Acte de l’avancement des Sauvages, S.R.C. 1886, ch. 44, art. 5(1).
Acte pour encourager la Civilisation graduelle des Tribus Sauvages en cette Province, et pour amender les Lois relatives aux Sauvages, S. Prov. C. 1857, 20 Vict., ch. 26.
Acte pourvoyant à l’émancipation graduelle des Sauvages, à la meilleure administration des affaires des Sauvages, et à l’extension des dispositions de l’acte trente-et-un Victoria, chapitre quarante-deux, S.C. 1869, ch. 6.
Acte pourvoyant à l’organisation du Département du Secrétaire d’État du Canada, ainsi qu’à l’administration des Terres des Sauvages et de l’Ordonnance, S.C. 1868, ch. 42, art. 8(1).
Arrêté sur l’élection du conseil de bandes indiennes, DORS/97-138.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2d), 15(1) , 24(1) , 25 [mod. L.R.C. (1985), app. II, no 46].
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 [mod. L.R.C. (1985), app. II, no 46], 52.
Loi des Indiens, S.R.C. 1927, ch. 98, art. 51(2), 163a).
Loi des sauvages, S.R.C. 1906, ch. 81, art. 172b).
Loi modifiant la Loi sur les Indiens, S.C. 1985, ch. 27.
Loi sur les Indiens, S.C. 1951, ch. 29, art. 2(1)e), 12, 14, 76(1).
Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I-5, art. 2(1) «bande», «conseil de la bande», «électeur» [abr. & rempl. ch. 32 (1er suppl.), art. 1 ], 20(1), 38(1) [abr. & rempl. ch. 17 (4e suppl.), art. 2 ], 39(1) [idem, art. 3 ], 62, 64(1), 66(1), 69, 74(1), 75, 77 [abr. & rempl. ch. 32 (1er suppl.), art. 14 ], 81(1) [idem, art. 15 ], 83 [am. ch. 17 (4e suppl.), art. 10 ], 85.1(1) [aj. ch. 32, (1er suppl.), art. 16 ].
Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83-74, art. 32 [mod. DORS/98-489, art. 1].
Doctrine citée
Canada. Affaires indiennes et du Nord. Répercussions des modifications apportées à la Loi sur les Indiens en 1985 (Projet de loi C-31): Rapport sommaire. Ottawa: Affaires indiennes et du Nord Canada, 1990.
Canada. Commission royale sur les peuples autochtones. Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones. Ottawa: La Commission, 1996.
Crane, Brian A., and Henry S. Brown. Supreme Court of Canada Practice 1998. Scarborough, Ont.: Thomson Professional Publishing Canada, 1997.
Gilbert, Larry. Entitlement to Indian Status and Membership Codes in Canada. Scarborough, Ont.: Carswell, 1996.
Hogg, Peter W., and Allison A. Bushell. “The Charter Dialogue Between Courts and Legislatures (Or Perhaps The Charter Of Rights Isn’t Such A Bad Thing After All)” (1997), 35 Osgoode Hall L.J. 75.
Manitoba. Public Inquiry into the Administration of Justice and Aboriginal People. Report of the Aboriginal Justice Inquiry of Manitoba, vol. 1, The Justice System and Aboriginal People. Winnipeg: Public Inquiry into the Administration of Justice and Aboriginal People, 1991.
Roach, Kent. Constitutional Remedies in Canada. Aurora, Ont.: Canada Law Book, 1994 (loose-leaf updated November 1998, release 5).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1997] 1 C.F. 689 (sub nom. Bande indienne de Batchewana (membres non résidents) c. Bande indienne de Batchewana), 206 N.R. 85, 142 D.L.R. (4th) 122, [1997] 3 C.N.L.R. 21, [1996] A.C.F. no 1486 (QL), qui a confirmé une décision de la Cour fédérale, Section de première instance, [1994] 1 C.F. 394, 67 F.T.R. 81, 107 D.L.R. (4th) 582, 18 C.R.R. (2d) 354, [1993] A.C.F. no 896 (QL), mais modifié la réparation accordée. Pourvoi rejeté mais réparation modifiée.
John B. Edmond, pour l’appelante Sa Majesté la Reine.
William B. Henderson et Derek T. Ground, pour l’appelante la bande indienne de Batchewana.
Gary E. Corbière et Michael Feindel, pour les intimés.
Kent Roach et Kimberly R. Murray, pour l’intervenant Aboriginal Legal Services of Toronto Inc.
Mervin C. Phillips et Robert A. Milen, pour l’intervenant le Congrès des peuples autochtones.
Philip P. Healey, Martin J. Henderson et Catherine M. Twinn, pour l’intervenant Lesser Slave Lake Indian Regional Council.
Mary Eberts et Lucy McSweeney, pour l’intervenante l’Association des femmes autochtones du Canada.
Sharon D. McIvor et Teressa Nahanee, pour l’intervenante United Native Nations Society of British Columbia.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Cory, McLachlin, Major et Bastarache rendu par
//Les juges McLachlin et Bastarache//
1 Les juges McLachlin et Bastarache ‑‑ Nous avons lu les motifs du jugement du juge L’Heureux‑Dubé. Nous estimons que le présent pourvoi peut être tranché sur le fondement de motifs beaucoup plus limités. Nous allons donc présenter brièvement le raisonnement sur lequel nous appuyons notre décision.
2 Le juge L’Heureux‑Dubé a exposé en détail les faits de la présente affaire ainsi que l’historique des procédures. Nous faisons nôtre cet exposé factuel.
3 La question étroite que soulève le présent pourvoi est celle de savoir si le fait de dénier aux membres des bandes indiennes résidant hors des réserves le droit de voter aux élections des bandes conformément au par. 77(1) de la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5 , est incompatible avec le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . Il n’est pas nécessaire que nous décrivions les étapes de l’analyse fondée sur l’art. 15 . Elles ont été énoncées avec beaucoup de précision par le juge Iacobucci dans Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497.
4 La première étape consiste à déterminer si le texte de loi contesté établit une distinction qui dénie l’égalité de bénéfice de la loi ou impose un fardeau inégal. Le fait que la Loi sur les Indiens dénie aux membres hors réserve des bandes indiennes le droit de voter à l’égard de l’administration de leur bande respective respecte cette exigence.
5 L’étape suivante consiste à déterminer si la distinction est discriminatoire. La première question à laquelle il faut répondre est celle de savoir si la distinction contestée est fondée sur un motif énuméré ou analogue. Pour répondre à cette question, il faut tenir compte de l’objectif général du par. 15(1) , qui est, d’une part, d’empêcher que l’on porte atteinte à la dignité humaine en imposant à des individus un désavantage fondé sur des stéréotypes et des préjugés sociaux, et, d’autre part, de contribuer à l’établissement d’une société où tous les individus sont jugés dignes de respect et de considération.
6 Nous sommes d’accord avec le juge L’Heureux‑Dubé pour dire que l’autochtonité‑lieu de résidence (la qualité de membre hors réserve d’une bande indienne) est un motif de discrimination analogue aux motifs énumérés. Toutefois, nous désirons faire des commentaires sur deux points: (1) la suggestion faite par certains qu’un même motif peut, selon les circonstances, être analogue ou non; (2) les critères d’identification des motifs analogues.
7 Les motifs énumérés sont des indicateurs législatifs de l’existence de motifs suspects, associés à des processus décisionnels discriminatoires et fondés sur des stéréotypes. Ils sont l’expression, dans la loi, d’une caractéristique générale, et non une conclusion, fondée sur le contexte et les faits pertinents, relativement à l’existence ou à l’absence de discrimination dans une affaire donnée. En tant que tels, les motifs énumérés doivent être distingués d’une conclusion portant qu’il y a discrimination dans une affaire donnée. Puisque les motifs énumérés ne constituent que des indicateurs de l’existence de motifs de distinction suspects, il s’ensuit que les décisions fondées sur ces motifs ne sont pas toujours discriminatoires; s’il en était autrement, il serait inutile de procéder à l’examen distinct de la discrimination à la troisième étape de l’analyse exposée par notre Cour dans l’arrêt Law, précité, motifs du juge Iacobucci.
8 La même observation s’applique à l’égard des motifs qui ont été reconnus par notre Cour comme «analogues» à ceux énumérés à l’art. 15. Affirmer qu’un motif de distinction est un motif analogue ne fait qu’indiquer qu’un certain processus décisionnel est suspect parce qu’il aboutit souvent à la discrimination et au déni du droit à l’égalité réelle. Tout comme les distinctions fondées sur des motifs énumérés, celles qui reposent sur des motifs analogues peuvent fort bien ne pas être discriminatoires. Toutefois, cela ne veut pas dire pour autant que ces motifs ne sont pas analogues ou qu’ils ne le sont que dans certaines circonstances. De la même manière que nous ne disons pas d’un motif énuméré qu’il existe dans une situation et non dans une autre, nous ne devrions pas dire d’un motif analogue qu’il existe dans certaines circonstances et non dans d’autres. Les motifs énumérés et les motifs analogues constituent des indicateurs permanents de l’existence d’un processus décisionnel suspect ou de discrimination potentielle. La variable est la réponse à la question de savoir s’ils sont source de discrimination dans les circonstances particulières d’une affaire donnée.
9 En conséquence, nous ne partageons pas l’opinion selon laquelle un motif donné peut constituer un indicateur de discrimination dans une affaire mais ne pas l’être dans une autre, selon la mesure gouvernementale qui est contestée. Il nous semble que ce n’est pas le motif en tant que tel qui varie d’une affaire à l’autre, mais plutôt la réponse à la question de savoir si une distinction fondée sur un motif susceptible de reconnaissance sur le plan constitutionnel est discriminatoire. Le sexe sera toujours un motif, même si les distinctions fondées sur ce motif dans les lois ne sont pas toujours discriminatoires. Certes, il a été suggéré dans l’arrêt R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296, que le lieu de résidence pourrait constituer un motif analogue dans certains cas. Toutefois, à la lumière de la synthèse de la jurisprudence proposée dans l’arrêt Law, précité, il est vraisemblable qu’on arriverait aujourd’hui au même résultat ‑‑ le rejet de la demande ‑‑ en concluant soit à l’absence de motif analogue, soit à l’absence de discrimination portant atteinte dans les faits à la dignité humaine essentielle.
10 Si les motifs du juge L’Heureux-Dubé visent à faire dépendre du contexte l’existence même des motifs énumérés et des motifs analogues, nous devons, avec égards, exprimer notre désaccord. Si le motif de l’«autochtonité‑lieu de résidence» doit constituer un motif analogue (et nous convenons avec le juge L’Heureux-Dubé que ce devrait être le cas), il doit alors constituer un indicateur permanent de discrimination législative potentielle, que la contestation vise un crédit d’impôt gouvernemental, un droit de vote ou un régime de pension. Ceci étant établi, nous passons maintenant à la troisième étape de l’analyse, soit la question de savoir si, de par son objet ou ses effets, la distinction est source de discrimination à la lumière des faits de l’espèce.
11 Il y a plusieurs avantages à maintenir la distinction qui a été établie dans l’arrêt Law, précité, entre l’analyse relative à l’existence d’un motif énuméré ou analogue et la troisième étape, savoir l’analyse de la présence de discrimination eu égard au contexte. Ces deux étapes concernent la discrimination et la violation de la présomption d’égalité de dignité et de valeur de chaque être humain, qu’elles abordent toutefois à partir de points de vue différents. Les motifs analogues servent d’indicateurs jurisprudentiels de l’existence de distinctions suspectes. Ils permettent d’identifier, sur le plan conceptuel, le genre de demandes visées par l’art. 15. En écartant les autres affaires, ils évitent la banalisation de la garantie d’égalité énoncée à l’art. 15 et ils contribuent à l’utilisation efficiente des ressources des tribunaux. Ils permettent aussi l’élaboration, au fil du temps, d’une jurisprudence qui conceptualise les types de distinctions relevant de la garantie de l’art. 15, sans faire obstacle à la reconnaissance de nouveaux cas de discrimination. Une fois établie la présence d’une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue, le tribunal amorce l’examen du contexte et des faits propres à l’affaire dont il est saisi pour déterminer si la distinction constitue de la discrimination dans ce cas particulier.
12 Notre deuxième préoccupation concerne la manière d’identifier les nouveaux motifs analogues. À notre avis, il faut éviter de fusionner les deuxième et troisième étapes du cadre établi dans Law. Certes, cet arrêt vise à établir un ensemble de lignes directrices, et non un carcan formaliste, mais il n’en demeure pas moins que la deuxième et la troisième étape sont incontestablement distinctes: à la deuxième étape, le t