9255-2504 Québec Inc. c. Canada

9255-2504 Québec Inc. c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2022-03-09
Référence neutre
2022 CAF 43
Numéro de dossier
A-70-20
Notes
Décision rapportée
Une correction fut apportée le 17 mai 2024.
Contenu de la décision
Date : 20220309
Dossier : A-70-20
Référence : 2022 CAF 43
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE DE MONTIGNY
LE JUGE LOCKE
ENTRE :
9255-2504 QUÉBEC INC.
et
142550 CANADA INC.
et
GRAND BOISÉ DE LA PRAIRIE INC.
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
Audience tenue à Montréal (Québec), le 29 septembre 2021.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 9 mars 2022.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE PELLETIER
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE DE MONTIGNY LE JUGE LOCKE
Date : 20220309
Dossier : A-70-20
Référence : 2022 CAF 43
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE DE MONTIGNY
LE JUGE LOCKE
ENTRE :
9255-2504 QUÉBEC INC.
et
142550 CANADA INC.
et
GRAND BOISÉ DE LA PRAIRIE INC.
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE PELLETIER
I. Introduction [1] Les appelantes œuvrent dans le domaine du développement immobilier. Elles ont acquis des terrains sur la Rive-Sud de Montréal pour y développer un projet résidentiel échelonné sur six phases. Pour ce faire, elles ont obtenu de la ville de La Prairie les autorisations requises, autorisations qui comprenaient des conditions imposées à la Ville par le ministère québécois de l’Environnement. En plus, elles se sont vues attribuer un certificat qui visait leur projet en vertu de l’article 22 la Loi sur la qualité de l’environnement, R.L.R.Q., ch. Q-2. Ayant terminé les quatre premières phases, elles s’apprêtaient à lancer les phases 5 et 6 lorsque, le 17 juin 2016, le gouverneur en conseil a pris un décret d’urgence en vertu de la Loi sur les espèces en péril, L.C. 2002, ch. 29 (la Loi) afin de protéger l’habitat de la rainette faux-grillon de l’Ouest, ce qui a mis fin au projet. Depuis ce temps-là, les appelantes cherchent à se faire indemniser pour les pertes qu’elles ont subies parce qu’elles n’ont pas pu compléter leur projet. Ces pertes ont été comptabilisées à quelque 22 000 000 $; ce montant n’est pas contesté par l’intimée, bien que sa responsabilité civile le soit.
[2] Selon le paragraphe 64(1) de la Loi, la ministre peut, en conformité avec les règlements, verser à une personne une indemnité juste et raisonnable pour les pertes subies en raison des conséquences extraordinaires de la prise d’un décret d’urgence, tandis que le paragraphe 64(2) de la Loi oblige le gouverneur en conseil à prendre les règlements nécessaires pour encadrer cette indemnisation. L’ennui est que le gouverneur en conseil n’a pris aucun règlement, ce qui a amené la ministre à croire qu’elle ne pouvait verser aucune indemnisation. Du moins, c’est la position qu’elle a défendue pendant plusieurs années, jusqu’à ce que soit rendue la décision de la Cour fédérale Groupe Maison Candiac Inc. c. Canada (Procureur général), 2018 CF 643 (Groupe Maison Candiac), entérinée par notre Cour dans l’arrêt Groupe Maison Candiac Inc. c. Canada (Procureur général), 2020 CAF 88, [2020] 3 R.C.F. 645. Depuis ce temps, la ministre se dit d’avis qu’elle a compétence pour indemniser les appelantes malgré l’absence de règlement advenant une demande de leur part. Celles-ci font remarquer que c’est ce qu’elles réclament depuis la prise du décret d’urgence.
[3] Les appelantes ont saisi la Cour fédérale de leur demande d’indemnisation, soutenant, d’une part, que les agissements du gouverneur en conseil (en ne prenant pas un règlement) et de la ministre (en manquant à son devoir de les indemniser) constituaient une faute au sens de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif, L.R.C. (1985), ch. C-50 (la LRCÉ), ce qui engage la responsabilité civile de l’État et, d’autre part, que l’absence d’indemnisation pour la perte de la valeur économique de leur terrain est, en fait, une expropriation déguisée leur donnant droit à une indemnité.
[4] La Cour fédérale a rejeté l’action des appelantes (2020 CF 161, la décision) au motif que les conditions prévues dans la LRCÉ faisant jouer la responsabilité civile de l’État n’avaient pas été remplies. La Cour a également statué que la théorie de l’expropriation déguisée n’avait pas d’application dans une affaire comme en l’espèce, où la Loi prévoit un régime d’indemnisation. Les appelantes portent cette décision en appel.
[5] Pour les motifs qui suivent, je rejetterais l’appel. Les appelantes n’ont pas satisfait les conditions portant sur la responsabilité civile extracontractuelle de l’État, notamment la présence d’une faute de la part d’un préposé de l’État. D’autre part, les appelantes n’ont pas réussi à démontrer que la prise du décret d’urgence s’apparente à une expropriation déguisée.
II. Les faits [6] Dès 2013, les appelantes, des sociétés liées dont l’âme dirigeante est M. Quint, ont voulu réaliser un projet de développement immobilier résidentiel dans la ville de La Prairie. Ce projet devait comporter six phases et se terminer en 2019 (le projet Symbiocité).
[7] Les terres sur lesquelles devait être construit le projet Symbiocité étaient, à la connaissance de tous, l’habitat d’une population de rainettes faux-grillons de l’Ouest (la rainette). En 2001, la rainette a été classée « espèce faunique vulnérable » aux termes de la Loi sur les espèces menacées ou vulnérables, R.L.R.Q., ch. E-12.01. En 2008, la ville de La Prairie a obtenu du gouvernement du Québec un certificat d’autorisation conformément à l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement. Ce certificat autorisait des activités de remblayage des zones humides où le projet des appelantes devait être construit. En contrepartie, il y était exigé certaines mesures visant les impacts environnementaux de ces activités.
[8] En juillet 2012, les appelantes ont signé un protocole d’entente avec la ville de La Prairie. Ce protocole d’entente envisageait l’ensemble du projet des appelantes, c’est-à-dire les phases 1 à 6. Les travaux visés par le certificat d’autorisation accordé à la ville de La Prairie et certains autres du même genre y étaient envisagés et devaient être effectués par les appelantes. La Cour fédérale a décrit la nature et l’étendue de ces travaux :
Ces mesures, à la charge des [appelantes], […] comprennent un agrandissement de l’ordre de 5 millions de pieds carrés du parc de conservation existant, le contournement d’un ruisseau traversant l’aire du projet Symbiocité et l’aménagement de quatre étangs de reproduction pour la rainette faux-grillon de l’Ouest. […]
Les certificats d’autorisation émis en marge du Projet Symbiocité obligent aussi les [appelantes] à n’effectuer aucun travail pendant la période de reproduction de la rainette faux-grillon de l’Ouest, soit entre mars et juillet.
Décision, par. 45 et 46
[9] Le protocole d’entente prévoyait aussi un échange de terrains, de telle sorte que les appelantes devaient acheter de la ville la plus grande partie des terrains sur lesquels seraient construites les phases 5 et 6 de leur projet.
[10] Dans les mois qui ont suivi la négociation du protocole d’entente, un groupe de défense de l’environnement a enclenché le processus visant la prise d’un décret d’urgence, tel que prévu dans la Loi, en lien avec l’habitat des rainettes sur le territoire de la ville de La Prairie. En fin de compte, la ministre fédérale de l’environnement de l’époque, Mme Aglukkaq, a refusé de recommander la prise d’un décret d’urgence au gouverneur en conseil. Cette décision a été cassée par la Cour fédérale (2015 CF 773), qui a renvoyé le dossier à la ministre pour réexamen.
[11] Six mois plus tard, en décembre 2015, la nouvelle ministre, Mme McKenna, a annoncé qu’elle proposait de recommander au gouverneur en conseil qu’un décret d’urgence soit pris. Le 17 juin 2016, le gouverneur en conseil a pris un décret d’urgence assorti de conditions, que la Cour fédérale résume ainsi, au paragraphe 25 de sa décision :
Tout en délimitant précisément son aire d’application, le Décret comporte les interdictions suivantes :
Retirer, tasser ou labourer la terre;
Enlever, tailler, endommager, détruire ou introduire toute végétation, notamment les arbres, les arbustes ou les plantes;
Drainer ou ennoyer le sol;
Altérer de quelque façon les eaux de surface, notamment modifier leur débit, leur volume ou le sens de leur écoulement;
Installer ou construire une infrastructure ou procéder à toute forme d’entretien d’une infrastructure;
Circuler avec un véhicule routier, un véhicule tout-terrain ou une motoneige ailleurs que sur la route ou les sentiers pavés;
Installer ou construire des ouvrages ou des barrières qui font obstacle à la circulation, à la dispersion ou à la migration de la rainette faux-grillon de l’Ouest;
Verser, rejeter, déposer ou immerger toute matière ou substance, notamment de la neige, du gravier, du sable, de la terre, des matériaux de construction, des eaux grises ou des eaux de piscine; et
Utiliser ou épandre tout engrais au sens de la Loi sur les engrais ou tout produit antiparasitaire au sens de l’article 2 de la Loi sur les produits antiparasitaires;
[12] Il n’y a rien de surprenant dans le fait que ce décret ait effectivement mis fin au projet des appelantes, ce qui a entraîné des pertes importantes. Il ne restait que la question de l’indemnisation.
[13] La Loi prévoit l’indemnisation des personnes qui essuient des pertes en raison des conséquences extraordinaires de la prise d’un décret d’urgence. Le régime législatif comprend deux volets. La ministre peut, en conformité avec le règlement prévu au paragraphe 64(2), indemniser les personnes qui subissent des pertes en raison de la prise d’un décret d’urgence. D’autre part, le gouverneur en conseil doit, par règlement, prendre toute mesure qu’il juge nécessaire à l’application du paragraphe 64(1). Malgré ce langage impératif, le gouverneur en conseil n’a pas, jusqu’à présent, pris le ou les règlements prévus au paragraphe 64(2) de la Loi. De cette inaction découlent les difficultés éprouvées par les appelantes qui ont donné lieu à cet appel.
[14] Dès l’annonce par la ministre de son intention de recommander au gouverneur en conseil la prise d’un décret d’urgence, c’est-à-dire au mois de décembre 2015, les appelantes ont été avisées que, « bien que le versement d’une compensation soit possible en vertu de la Loi, la question est prématurée à ce stade puisque l’adoption d’un tel décret demeure hypothétique; l’on indique par ailleurs à M. Quint qu’il n’existe, pour le moment, aucun règlement permettant de procéder au versement d’une compensation » : décision, par. 75. La ministre a soutenu cette position jusqu’à ce que la Cour fédérale rende sa décision dans l’affaire Groupe Maison Candiac en 2018, un litige intenté par un autre promoteur immobilier.
[15] Il s’agissait dans cette affaire d’une demande d’annulation du décret d’urgence au motif que le sous-alinéa 80(4)c)(ii) de la Loi – qui autorise la prise d’un décret d’urgence – outrepasse la compétence du législateur. À titre subsidiaire, le Groupe Maison Candiac soutenait que le fait de ne pas les indemniser constituait une expropriation déguisée de leurs terrains. La demande de Groupe Maison Candiac a été rejetée, mais, en cours de route, la Cour s’est prononcée sur l’effet de l’absence de règlement. Au paragraphe 207 de sa décision Groupe Maison Candiac, la Cour fédérale a écrit :
Il est bien établi qu’un décideur administratif ne peut invoquer l’absence d’un règlement pour ne pas agir lorsque cette inaction équivaudrait à stériliser une loi ou à contrecarrer son application. Il s’agit ici d’éviter de créer un vide juridique et d’ainsi engendrer, en quelque sorte, un abus de pouvoir en conférant au pouvoir règlementaire « une dimension qui permettrait à l’Administration de stériliser indéfiniment la volonté expresse du législateur » (Patrice Garant, Droit administratif, 7e éd., Montréal, Yvon Blais, 2017 [Garant], aux p 215-216). Ces principes valent que l’exercice du pouvoir règlementaire soit facultatif ou, comme ici, impératif (Garant à la p 215). Ils sont particulièrement utiles lorsque l’absence de règlement, si elle était interprétée comme stérilisant l’application de la loi, aurait pour effet de priver le justiciable d’un avantage conféré par elle (Irving Oil Ltd. et autres c Secrétaire provincial du Nouveau-Brunswick, 1980 CanLII 176 (CSC), [1980] 1 RCS 787 à la p 795).
[16] Lors de l’appel de la décision de la Cour fédérale, le Groupe Maison Candiac a soutenu que l’absence du règlement prévu au paragraphe 64(2) de la Loi laissait un vide juridique qui justifiait le recours au droit provincial à titre supplétif. Cet argument a été rejeté par notre Cour, au paragraphe 74 de ses motifs :
Cette thèse me paraît sans fondement, et la Cour fédérale a eu raison de ne pas la retenir. Tel que le mentionnait la Cour suprême dans l’arrêt Irving Oil Ltd. et autres c. Secrétaire provincial du Nouveau-Brunswick, 1980 CanLII 176 (CSC), [1980] 1 R.C.S. 787, [1980] A.C.S. no. 23 (QL), (à la p. 795), une autorité réglementaire ne peut stériliser l’application d’une loi et priver les justiciables d’un avantage ou d’une réparation auxquels ils auraient droit en s’abstenant d’adopter le règlement qui en conditionne l’existence. Selon cette logique, le ministre ne pourrait se replier indéfiniment sur le fait qu’aucun règlement n’a été adopté sous l’autorité du paragraphe 64(2) de la Loi pour refuser une demande d’indemnisation.
[17] À la suite de ces décisions, la ministre a dit s’être ravisée et être prête à envisager d’indemniser les appelantes, pourvu qu’une demande lui soit présentée. Les appelantes répliquent qu’elles ont fait de nombreuses demandes d’indemnisation et qu’elles n’ont toujours rien reçu en guise d’indemnité.
III. La décision visée par l’appel [18] La Cour fédérale a commencé son analyse en faisant un survol du droit et de la jurisprudence sur la responsabilité civile extracontractuelle de l’État. La LRCÉ prévoit que la responsabilité de l’État n’est qu’indirecte, c’est-à-dire qu’elle repose sur la responsabilité personnelle qu’auraient les préposés de l’État pour les dommages causés par leurs fautes. Se fondant sur l’arrêt Hinse c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 35, [2015] 2 R.C.S. 621 (Hinse), la Cour fédérale s’est dite d’avis qu’il est maintenant acquis qu’un ministre est considéré comme étant un préposé au sens de la LRCÉ, mais que le statut du gouverneur en conseil n’a pas été décidé de façon définitive.
[19] Toutefois, ce ne sont pas tous les actes imputés à l’État qui engagent la responsabilité civile extracontractuelle, puisque l’État jouit d’une immunité relative pour ses décisions de « politique générale ». Ces décisions sont celles qui « reposent sur des considérations d’intérêt public, tels des facteurs économiques, sociaux ou politiques » : décision, par. 144. L’exercice du pouvoir législatif, même délégué ou subordonné, jouit de cette immunité (l’immunité législative). Par contre, l’immunité de l’État n’est pas absolue; les décisions irrationnelles ou prises de mauvaise foi ne sont aucunement protégées.
[20] La mauvaise foi ne se limite pas à l’intention de nuire à autrui, mais comprend aussi des décisions qui se démarquent tellement du contexte législatif qu’un tribunal ne pourrait raisonnablement conclure qu’elles ont été prises de bonne foi : Entreprises Sibeca Inc. c. Frelighsburg (Municipalité), 2004 CSC 61, [2004] 3 R.C.S. 304 (Sibeca).
[21] D’autre part, le fait qu’un préposé de l’État manque à une obligation légale n’entraîne pas nécessairement une conclusion quant à sa faute au sens du droit de la LRCÉ. Une déclaration de nullité ou d’invalidité d’une décision discrétionnaire d’un décideur administratif ne crée pas en soi une cause d’action en responsabilité civile extracontractuelle (au Québec) ou en responsabilité délictuelle (dans les provinces de Common Law). C’est-à-dire qu’une décision, bien que jugée invalide, n’est pas, de ce fait même, une faute.
[22] D’ailleurs, tout comme en droit privé, « le dommage allégué doit avoir été la conséquence logique, directe et immédiate de la faute (Hinse au para 132) » : décision, par. 149.
[23] Forte de ce survol du droit, la Cour fédérale s’est penchée sur la question de la responsabilité civile du gouverneur en conseil et de la ministre. Elle a examiné la question de la responsabilité civile du gouverneur en conseil sous quatre aspects, mais le quatrième n’est pas pertinent en l’espèce. Ces aspects sont (1) l’immunité en rapport avec le pouvoir de légiférer (2) l’absence de mauvaise foi et (3) l’absence de lien de causalité. La Cour s’est ensuite penchée sur la responsabilité civile de la ministre.
[24] La Cour fédérale a commencé ce volet de son analyse en rappelant le principe de l’immunité. L’immunité législative s’applique tout autant à la décision de ne pas légiférer qu’à celle de légiférer. Il en est de même de la décision de prendre ou de ne pas prendre un règlement. En énonçant ce principe, la Cour fédérale s’est fondée sur ce que le juge Wagner a écrit dans la décision Bernèche c. Canada (Procureur général), 2007 QCCS 2945, au paragraphe 108 :
L’État ne peut être tenu civilement responsable d’avoir adopté des lois ou des règlements, qu’ils soient éventuellement déclarés ultra vires ou non. De même, le défaut d’adopter certaines règles ne peut engendrer automatiquement la responsabilité civile de l’État.
[25] La Cour fédérale s’est tournée vers les débats parlementaires pour cerner le contexte dans lequel la Loi avait été adoptée. Ce contexte comprenait le désir, exprimé au cours de ces débats, d’élaborer une réglementation à partir de l’expérience du versement d’indemnités à titre gracieux.
[26] Dans son examen de l’allégation de mauvaise foi, la Cour fédérale a pris note du fait que les délibérations du Cabinet sont confidentielles suivant l’article 39 de la Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C-5, de sorte qu’il n’y avait aucune preuve au dossier faisant la lumière sur les motifs pour lesquels le gouverneur en conseil n’a pas pris le règlement prévu au paragraphe 64(2) de la Loi. Toutefois, rien ne laissait croire que le gouverneur en conseil était animé du désir de nuire aux appelantes. D’ailleurs, le contexte particulier, notamment le fait que c’était la première fois que l’application de cette loi portait sur des terrains privés et le fait qu’il n’y avait qu’un seul autre exemple de la prise d’un décret d’urgence, n’a pas permis à la Cour de conclure que le retard à agir se démarquait à tel point du contexte législatif que la conclusion de mauvaise foi s’imposait : décision, par. 194.
[27] D’après la Cour fédérale, la cause directe et immédiate des dommages subis par les appelantes n’était pas la décision du gouverneur en conseil de ne pas prendre de règlement « vu le rôle et les responsabilités de la Ministre dans la mise en œuvre dudit régime » : Décision, par. 193.
[28] Le raisonnement qui a porté la Cour à conclure à la responsabilité de la ministre est le même que celui exposé par la Cour fédérale dans la décision Groupe Maison Candiac, c’est-à-dire que l’inaction de la personne chargée d’exercer le pouvoir réglementaire ne peut « servir de justification pour stériliser le régime d’indemnisation institué par la Loi » : décision, par. 155. La Cour fédérale est arrivée à la conclusion qu’afin de donner à l’article 64 l’effet voulu par le législateur, la ministre avait le droit d’indemniser les appelantes nonobstant l’absence d’encadrement que le gouverneur en conseil devait apporter par règlement. Conclure autrement accorderait au gouverneur en conseil le pouvoir de « stériliser » la Loi en n’adoptant pas le règlement prévu par la Loi.
[29] La décision de la ministre de ne pas indemniser les appelantes était donc la cause des pertes que celles-ci ont essuyées : décision, par. 156. Par contre, il importait de souligner que ce raisonnement portait uniquement sur la cause de ces pertes et non pas sur la responsabilité civile extracontractuelle qui pourrait s’y rattacher.
[30] Sur ce point, la Cour fédérale a invoqué la jurisprudence selon laquelle un acte ou une décision qui s’avère mal fondée n’engage pas en soi la responsabilité civile : Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, par. 25 et 29 (TeleZone); voir aussi R. c. Saskatchewan Wheat Pool, 1983 CanLII 21 (CSC), [1983] 1 R.C.S. 205 (Saskatchewan Wheat Pool); Welbridge Holdings Ltd. c. Greater Winnipeg, 1970 CanLII 1 (CSC), [1971] R.C.S. 957, p. 969.
[31] Dans la mesure où la ministre aurait commis une erreur de droit en agissant comme elle l’a fait avant que soit rendue la décision Groupe Maison Candiac, cela ne suffirait pas en soi pour engager la responsabilité civile extracontractuelle en l’absence de mauvaise foi. Or, la preuve de mauvaise foi n’a pas été faite.
[32] Pour ce qui est de l’absence d’indemnisation depuis la décision de la Cour fédérale Groupe Maison Candiac, la Cour fédérale était d’avis, compte tenu du contexte particulier, qu’en procédant à l’indemnisation des appelantes, la ministre aurait à définir les paramètres de forme et de fond que la Loi réservait au gouverneur en conseil. La Cour fédérale a cru que, si elle agissait ainsi, la ministre ne serait pas une simple fonctionnaire, mais qu’elle bénéficierait de l’immunité puisqu’elle serait « dans l’antichambre […] de la décision de politique générale, étant appelée à décider si elle peut assumer seule cette responsabilité par ailleurs protégée par l’immunité de l’État » : décision, par. 201.
[33] Somme toute, la Cour fédérale était d’avis qu’une erreur de droit commise de bonne foi dans un contexte comme celui en l’espèce n’équivalait pas à une faute. L’erreur de droit de la ministre, en n’indemnisant pas les appelantes en l’absence de règlement, aurait pu faire l’objet d’un contrôle en droit administratif sans pour autant donner ouverture à un recours fondé sur la responsabilité civile extracontractuelle de l’État.
[34] La Cour fédérale a résumé ses conclusions quant à la responsabilité civile extracontractuelle aux paragraphes 193 à 194 de sa décision :
En somme, j’estime que la responsabilité civile extracontractuelle de la défenderesse n’est pas engagée du fait que le gouverneur en conseil n’a toujours pas adopté les règlements de mise en œuvre du régime indemnitaire institué par l’article 64 de la Loi. En effet, même en supposant que ce défaut résulte d’une conduite fautive, les dommages qu’allèguent avoir subis les demanderesses n’en sont pas la [cause] directe, logique et immédiate vu le rôle et les responsabilités de la ministre dans la mise en œuvre dudit régime.
Alternativement, j’estime que l’absence de règlements, lorsque considérée à la lumière de l’ensemble de la preuve, et particulièrement des débats parlementaires ayant précédé l’adoption de la Loi et du contexte de mise en œuvre de son article 80, ne révèle aucune preuve de mauvaise foi, qu’elle soit directe ou indirecte, dans la conduite du gouverneur en conseil. En d’autres mots, si cette conduite peut théoriquement donner ouverture à des recours et remèdes de droit public, elle n’est pas telle qu’elle justifie une réparation aux termes de la [LRCÉ].
[35] Devant la Cour fédérale, l’intimée a fait valoir que les pertes subies par les appelantes n’étaient pas indemnisables puisqu’elles résultaient du risque d’affaires que les appelantes avaient assumé en mettant à exécution leur projet malgré leur connaissance de l’existence et du statut de la rainette. La Cour fédérale n’a pas examiné cette question, compte tenu de sa conclusion sur la question de la responsabilité civile de l’État : décision, par. 215. Cet argument peut être écarté sommairement. Le risque qui est à la source des dommages réclamés par les appelantes n’est pas la prise du décret d’urgence, mais plutôt le risque que ce décret soit pris sans possibilité d’indemnisation sur l’avis de la ministre. Ce risque était difficilement envisageable puisqu’il s’accorde si peu avec les notions canadiennes de traitement équitable, ou « fair dealing ».
[36] Comme elle l’a fait avec la responsabilité civile, la Cour fédérale a commencé son analyse de l’expropriation déguisée en faisant un survol des principes de droit pertinents. Les appelantes fondaient leur allégation d’expropriation déguisée sur le fait que, depuis la prise du décret d’urgence, elles ont été dans l’impossibilité d’utiliser leurs terrains aux fins envisagées lors de leur achat auprès de la ville de La Prairie ou à toute autre fin économique, sans que leur ait été versée, ni même proposée, quelque forme d’indemnité que ce soit pour leurs pertes.
[37] La Cour fédérale a rappelé la présomption en Common Law voulant que nul ne puisse être dépossédé de sa propriété sans indemnisation sauf si le législateur en décide autrement en termes clairs et sans équivoque : décision par. 217. De même, l’article 6 de la Charte des droits et libertés de la personne, R.L.R.Q., ch. C-12 (la Charte québécoise), garantit à chacun le droit à la jouissance paisible et à la libre disposition de ses biens. D’autre part, l’article 952 du Code civil du Québec, L.Q. 1991, c.64 (CcQ) prévoit qu’il suffit de démontrer qu’une mesure prise par une autorité publique entraîne la suppression des usages raisonnables d’une propriété pour établir l’expropriation déguisée : décision, par. 216 à 219.
[38] En revanche, il est acquis que le Parlement, c’est-à-dire le législateur fédéral, peut déroger au droit civil québécois dans l’exercice de sa compétence législative, tout comme il est loisible au législateur québécois de restreindre ou d’écarter le principe énoncé à l’article 952 du CcQ, pourvu qu’il le fasse en termes exprès : décision, par. 223.
[39] Pour sa part, la Cour fédérale a été d’avis que, puisque le législateur, par le moyen de l’article 64 de la Loi, avait prévu expressément un mécanisme d’indemnisation visant les pertes subies du fait de la prise d’un décret d’urgence, le concept de l’expropriation déguisée n’avait pas d’application : décision, par. 233, 237.
[40] Pour ces motifs, la Cour fédérale a rejeté l’action des appelantes.
IV. Les questions en litige [41] Ce qui est surprenant dans ce dossier, c’est qu’il soit présenté comme un cas de responsabilité civile extracontractuelle plutôt que comme un problème de droit administratif. La Loi prévoit la possibilité d’indemnisation pour ceux qui ont subi des pertes à la suite de la prise d’un décret d’urgence, ce qui ne s’est pas encore produit en l’espèce. Les tribunaux appliquent quotidiennement les principes du droit administratif aux problèmes de non-conformité à la loi et de l’exercice d’une discrétion (ou son absence) qui ne respecte pas le cadre de sa loi habilitante.
[42] Les appelantes ont choisi de procéder par voie d’action sous la LRCÉ, ce qui amène son lot de problèmes. Au Québec, la responsabilité civile extracontractuelle de l’État fédéral est engagée par le dommage causé par la faute d’un préposé de l’État. Il s’ensuit que, pour avoir gain de cause, les appelantes doivent faire la preuve qu’un (ou des) préposé(s) de l’État leur a (ont) causé des dommages par leur(s) faute(s). Or, tout geste dommageable d’un représentant de l’État ne constitue pas nécessairement une faute d’un préposé de l’État entraînant la responsabilité civile extracontractuelle de ce dernier, même si ce geste est susceptible d’un remède en droit administratif.
[43] Puisqu’il n’est pas contesté que la ministre est une préposée de l’État, il ne reste que la question de savoir si le gouverneur en conseil est, lui aussi, un préposé de l’État, question que la Cour fédérale n’a pas abordée. Les appelantes soutiennent que la Cour fédérale s’est fourvoyée quand elle n’a pas examiné la possibilité que les préposés en cause étaient le gouverneur en conseil conjointement avec la ministre. C’est une question qu’il faudra examiner.
[44] Quant au deuxième critère, celui de la faute, il faut examiner deux questions. En premier lieu, il faut se demander quel comportement est reproché au préposé de l’État. Ensuite, il faut déterminer si ce comportement est une faute, et si son auteur échappe à la responsabilité civile extracontractuelle en vertu d’un privilège ou d’une immunité quelconque. Une décision ou l’absence de décision ne peut pas être une faute au sens de la LRCÉ si elle est à l’abri de toute condamnation légale.
[45] Le troisième critère est celui de la cause des dommages subis. La Cour fédérale a exonéré le gouverneur en conseil et a statué que la cause des dommages était le défaut de la ministre d’indemniser les appelantes tel qu’il est prévu dans la loi. Il reste à voir si cette conclusion est entachée d’erreur.
[46] À titre subsidiaire, les appelantes soutiennent que le fait de ne pas les indemniser lorsque la prise du décret d’urgence les a privés du bénéfice de leurs terrains constituait une expropriation déguisée. Cette question sera examinée advenant l’échec de l’action en responsabilité civile extracontractuelle.
V. Analyse [47] Puisque notre Cour siège en appel d’un jugement de la Cour fédérale rendu après un procès, la norme de contrôle est celle énoncée dans l’arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235 : la décision correcte pour les questions de droit et l’erreur manifeste et dominante pour les questions de fait et les questions mixtes de fait et de droit sauf pour les questions isolables de droit, pour lesquelles la norme de la décision correcte est aussi de mise.
A. La responsabilité civile extracontractuelle de l’État (1) Le gouverneur en conseil est-il un préposé de l’État? [48] Au paragraphe 141 de sa décision, la Cour fédérale a noté qu’il n’y a pas encore de prononcé judiciaire voulant que le gouverneur en conseil soit un préposé de l’État, mais que certains ont estimé que ce n’était pas le cas. La Cour fédérale a cité une décision de la Cour suprême de la Colombie-Britannique qui s’est prononcée en ce sens, Pacific Shower Doors (1995) Ltd. v. Osler, Hoskin & Harcourt, LLP, 2011 BCSC 1370, où il est simplement affirmé au paragraphe 111 que le gouverneur en conseil n’est pas « a servant of the Crown » – un préposé de l’État.
[49] La Cour fédérale ne s’est pas attardée sur la question du statut du gouverneur en conseil parce qu’elle estimait que, de toute façon, le gouverneur en conseil jouissait d’une immunité relative pour des décisions d’ordre économique, social ou politique : décision, par. 141, 144.
[50] Les appelantes, pour leur part, s’en sont prises à la conclusion quant à l’immunité relative du gouverneur en conseil (voir, en particulier, les par. 46-47) sans pour autant examiner la question du statut de celui-ci. Qui plus est, les appelantes ont fait valoir que « les agissements du gouverneur en conseil et la Ministre, pris individuellement et cumulativement, constituent une faute et un abus de pouvoir entraînant la responsabilité civile de l’intimée » : mémoire des appelantes, par. 42.
[51] Il me paraît évident que le gouverneur en conseil ne peut être l’auteur d’une faute au sens de la LRCÉ, individuellement ou cumulativement, que s’il est un préposé de l’État, question que les appelantes ont escamotée. Or, la réponse à cette question ne va pas de soi. Le fait que les appelantes n’ont pas abordé cette question ne m’empêche pas de le faire puisqu’elle se soulève avant même que la question de l’immunité se pose.
[52] Les appelantes ont fait valoir qu’en manquant à son devoir de prendre un règlement, le gouverneur en conseil « s’est placé en porte à faux par rapport à [la Loi] » et a « stérilisé le pouvoir accordé à la Ministre d’indemniser les appelantes »: mémoire des appelantes, par. 39. En procédant ainsi, les appelantes ont entremêlé les principes du droit administratif et de la responsabilité civile extracontractuelle. En droit administratif, le fait qu’un détenteur d’un pouvoir ne se soit pas conformé à la loi justifie l’intervention des tribunaux tandis qu’en responsabilité civile de l’État, les tribunaux ne peuvent intervenir que si ce détenteur du pouvoir est un préposé de l’État. Comme je viens de le mentionner, cet élément est absent des arguments mis de l’avant par les appelantes.
[53] Pour sa part, l’intimée assoit son argument sur les définitions de gouverneur général et gouverneur en conseil à l’article 35 de la Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21:
gouverneur, gouverneur du Canada ou gouverneur général Le gouverneur général du Canada ou tout administrateur ou autre fonctionnaire de premier rang chargé du gouvernement du Canada au nom du souverain, quel que soit son titre.
Governor, Governor General or Governor of Canada means the Governor General of Canada or other chief executive officer or administrator carrying on the Government of Canada on behalf and in the name of the Sovereign, by whatever title that officer is designated;
gouverneur en conseil ou gouverneur général en conseil Le gouverneur général du Canada agissant sur l’avis ou sur l’avis et avec le consentement du Conseil privé de la Reine pour le Canada ou conjointement avec celui-ci.
Governor General in Council or Governor in Council means the Governor General of Canada acting by and with the advice of, or by and with the advice and consent of, or in conjunction with the Queen’s Privy Council for Canada;
[54] L’article 3 de la LRCÉ, qui est le fondement des réclamations des appelantes, se lit comme suit en lien avec le Québec :
3 En matière de responsabilité, l’État est assimilé à une personne pour :
3 The Crown is liable for the damages for which, if it were a person, it would be liable
a) dans la province de Québec :
(a) in the Province of Quebec, in respect of
(i) le dommage causé par la faute de ses préposés,
(i) the damage caused by the fault of a servant of the Crown, or
(ii) le dommage causé par le fait des biens qu’il a sous sa garde ou dont il est propriétaire ou par sa faute à l’un ou l’autre de ces titres;
(ii) the damage resulting from the act of a thing in the custody of or owned by the Crown or by the fault of the Crown as custodian or owner;
[55] Il ressort de ce texte que la responsabilité civile extracontractuelle de l’État est indirecte (« vicarious ») dans le sens que l’État n’est responsable que pour les fautes de ses préposés : Hinse, par. 58, Baird v. Canada, 1983 CanLII 5027 (FCA).
[56] Le Petit Robert (1993) définit « préposé » comme suit: « Personne qui accomplit un acte ou une fonction déterminée sous la direction ou le contrôle d’une autre ». Cette définition énonce le sens ordinaire du mot. Le contexte et l’objet de la loi, qui sont bien exposés dans la décision de la Cour fédérale, viennent confirmer que c’est le sens voulu par le législateur :
[…]la Couronne, en common law, était, en principe, à l’abri de toute responsabilité civile extracontractuelle puisqu’on considérait qu’étant source et fontaine de justice, elle ne pouvait agir contrairement au droit. Avec le temps, il était devenu toutefois techniquement possible d’ester en justice contre elle dans un cas de responsabilité civile extracontractuelle, mais cela ne pouvait se présenter que si la faute alléguée était attribuable à l’un de ses préposés et que si elle donnait son assentiment au dépôt de la poursuite … (citations omises)
[57] Le facteur de contrôle est un élément, sinon l’élément principal, dans l’attribution de responsabilité pour la faute d’autrui : voir London Drugs Ltd. c. Kuehne & Nagel International Ltd., 1992 CanLII 41 (CSC), [1992] 3 RCS 299; 671122 Ontario Ltd. v. Sagaz Industries Canada Inc., 2001 SCC 59, [2001] 2 S.C.R. 983; Code civil du Québec, art.1463; Murray c. 9197-5748 Québec inc., 2021 QCCA 153 au par. 35.
[58] Lorsque l’on examine les deux définitions tirées de la Loi d’interprétation ci-dessus, l’on ne peut que conclure que le gouverneur général est au sommet du gouvernement du Canada au nom de la Reine et que le gouverneur en conseil n’est que le gouverneur général agissant de concert avec le Conseil privé de la Reine qui inclut le cabinet fédéral. Ceci fait en sorte que le gouverneur en conseil est au sommet de l’administration fédérale et n’est sujet à aucun contrôle qui ferait de lui un préposé de l’État.
[59] Qu’en est-il du fait que la Loi impose au gouverneur en conseil l’obligation de prendre un règlement? Est-ce que l’obligation imposée au gouverneur en conseil par le législateur démontre que celui-ci est soumis au contrôle du Parlement et, de ce fait, se trouve donc à être un préposé de l’État? En application des principes du droit administratif, les tribunaux obligent le gouverneur en conseil à faire ce que la Loi lui impose, mais cela n’en fait pas le préposé du Parlement ou des tribunaux. Il ne faut pas assimiler le fait que le gouverneur peut être appelé à rendre des comptes au Parlement avec le degré de direction et de contrôle impliqué par le mot « préposé » utilisé dans la LRCÉ. Dans le premier cas, il s’agit d’imputabilité politique et électorale tandis que dans le deuxième, il s’agit de contrôle opérationnel.
[60] J’en conclus que le gouverneur en conseil n’est pas un préposé de l’État au sens de la LRCÉ. Il s’ensuit que son défaut de prendre un règlement, en supposant même que cela puisse constituer une faute, n’ouvre pas la porte à la responsabilité civile extracontractuelle de l’État. Cela étant, la thèse des appelantes selon laquelle ce sont les gestes du gouverneur en conseil et de la ministre, cumulativement, qui donnent naissance à la responsabilité civile de l’État, ne tient pas la route puisque les gestes du gouverneur en conseil ne sont pas susceptibles d’entraîner sa responsabilité civile.
[61] Puisqu’il n’est pas contesté que la ministre est la seule préposée de l’État en cause, il s’agit maintenant d’examiner la question de savoir si ses gestes sont fautifs au sens de la LRCÉ.
(2) La faute de la ministre [62] Les appelantes ont fait valoir que, autant avant la décision Groupe Maison Candiac qu’après, la ministre avait tort de ne pas les indemniser. Rappelons que dans sa décision Groupe Maison Candiac, la Cour fédérale a décidé que la ministre ne pouvait pas invoquer l’absence de règlements pour légitimer son refus d’exercer le pouvoir discrétionnaire qui lui est dévolu aux termes du paragraphe 64(1) de la Loi; conclure le contraire, selon la Cour fédérale, aurait pour effet de permettre au titulaire du pouvoir règlementaire de stériliser la loi en s’abstenant d’exercer le pouvoir que lui confère la Loi.
[63] La Cour fédérale a noté qu’un préjudice découlant d’un acte ou d’une omission ne donne pas nécessairement ouverture à un recours en droit privé:
[…] dans la mesure où la Ministre aurait, suivant Groupe Maison Candiac, commis une erreur de droit en prenant la position que l’absence de règlement la privait du pouvoir d’exercer sa discrétion aux termes du paragraphe 64(1) de la Loi. A mon avis, seule une preuve de mauvaise foi peut engager la responsabilité de l’État fédéral en lien avec cette erreur. Or, cette preuve n’a pas été faite.
Décision, par. 200. Voir aussi le par. 202
[64] Pour ce qui est de l’inaction de la ministre depuis la décision Groupe Maison Candiac, la Cour fédérale a rejeté l’argument mis de l’avant par les appelantes à l’effet que la ministre était en défaut d’exécuter une décision judiciaire, et ne pouvait donc se prévaloir de la protection conférée par les principes de l’immunité de l’État. La Cour fédérale était plutôt d’avis que le jugement rendu dans Groupe Maison Candiac n’imposait rien à la ministre. Aucune conclusion dans son dispositif ne créait une obligation quelconque à l’égard de la ministre : décision, par. 210-211. Cette conclusion est inattaquable.
[65] Les appelantes contestent la conclusion que la position adoptée par la ministre n’engageait pas la responsabilité de l’État du fait que :
La Ministre n’a jamais décidé de ne pas verser d’indemnité aux appelantes;
Elle a toujours considéré que l’absence de règlement l’empêchait de verser des indemnités;
Ce fais