Canada (Procureur général) c. Zalys

Canada (Procureur général) c. Zalys
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2020-04-28
Référence neutre
2020 CAF 81
Numéro de dossier
A-406-18
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20200428
Dossier : A-406-18
Référence : 2020 CAF 81
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE BOIVIN
LA JUGE GLEASON
LA JUGE RIVOALEN
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
ALLAN BRADLEY ZALYS
intimé
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 15 janvier 2020.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 28 avril 2020.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE BOIVIN
Y A SOUSCRIT :
LA JUGE RIVOALEN
MOTIFS DISSIDENTS :
LA JUGE GLEASON
Date : 20200428
Dossier : A-406-18
Référence : 2020 CAF 81
CORAM :
LE JUGE BOIVIN
LA JUGE GLEASON
LA JUGE RIVOALEN
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
ALLAN BRADLEY ZALYS
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE BOIVIN
[1] J’ai eu la possibilité de lire les motifs rédigés par ma collègue la juge Gleason. Je suis d’accord avec les faits qu’elle a exposés, ainsi qu’avec sa conclusion selon laquelle l’intitulé de la cause devrait être modifié comme le demande l’appelant. Toutefois, et avec tout le respect que je lui dois, je ne peux pas être d’accord avec elle pour dire que l’appel ne devrait être accueilli qu’en partie avec dépens en faveur de l’intimé.
[2] L’appelant interjette appel du jugement de la Cour fédérale dans la décision Zalys c. Canada (Gendarmerie royale), 2018 CF 1122, 298 A.C.W.S. (3d) 863, qui a accueilli la demande de contrôle judiciaire de l’intimé concernant la décision rendue le 8 juin 2017 par une arbitre de niveau II (l’arbitre) nommée en application de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, c. R-10 (dans sa version antérieure au 28 novembre 2014). L’arbitre avait rejeté le grief de l’intimé qui demandait que la solde de service soit incluse dans le montant forfaitaire des congés annuels qu’il a reçu lorsqu’il a pris sa retraite de la GRC. L’intimé a ensuite demandé un contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. La Cour fédérale a estimé que la décision de l’arbitre était déraisonnable et a renvoyé l’affaire avec des instructions pour que l’arbitre « adopt[e] une interprétation qui confirme la position [de l’intimé] » (motifs de la Cour fédérale, aux paragraphes 26, 69 et 70).
[3] Pour les motifs qui suivent, j’accueillerais l’appel avec dépens, j’annulerais le jugement de la Cour fédérale, je rejetterais la demande de contrôle judiciaire et je rétablirais la décision de l’arbitre.
[4] En cas d’appel d’une décision de contrôle judiciaire, comme l’a affirmé ma collègue, notre Cour doit déterminer si la Cour fédérale a choisi la norme de contrôle appropriée et si elle l’a appliquée correctement : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 RCS 559, aux paragraphes 45 à 47; Canada (Agence du revenu) c. Telfer, 2009 CAF 23, 386 N.R. 212, au paragraphe 18. La norme de contrôle dans la présente demande de contrôle judiciaire est celle de la décision raisonnable. Notre Cour doit donc se concentrer sur la décision de l’arbitre et déterminer si, lors de son contrôle, la Cour fédérale a identifié la norme de la décision raisonnable comme norme de contrôle et si elle l’a appliquée correctement.
[5] En évaluant la décision de l’arbitre, je suis guidé par les enseignements de la Cour suprême dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, 441 D.L.R. (4th) 1 [arrêt Vavilov]. Lorsque la Cour détermine que la norme applicable est celle de la décision raisonnable, elle « doit tenir compte du résultat de la décision administrative eu égard au raisonnement sous‑jacent à celle‑ci afin de s’assurer que la décision dans son ensemble est transparente, intelligible et justifiée » (arrêt Vavilov, au paragraphe 15). Si les motifs de la majorité dans l’arrêt Vavilov qualifient le contrôle selon la norme de la décision raisonnable de « rigoureux », ils réitèrent également qu’il exige de faire montre de retenue. Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable « tire son origine du principe de la retenue judiciaire et témoigne d’un respect envers le rôle distinct des décideurs administratifs » et vise « à faire en sorte que les cours de justice interviennent dans les affaires administratives uniquement lorsque cela est vraiment nécessaire pour préserver la légitimité, la rationalité et l’équité du processus administratif » (arrêt Vavilov, aux paragraphes 12 et 13). Il n’est pas nécessaire que les motifs « [...] fassent [...] référence à tous les arguments, dispositions législatives, précédents ou autres détails que le juge siégeant en révision aurait voulu y lire » (arrêt Vavilov, au paragraphe 91, citant l’arrêt Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708, au paragraphe 16). Ce qui distingue le contrôle selon la norme de la décision raisonnable du contrôle selon la norme de la décision correcte est l’accent mis par la Cour sur la décision administrative et la justification qui lui est donnée, « et non sur la conclusion à laquelle elle serait parvenue à la place du décideur administratif » (arrêt Vavilov, aux paragraphes 15 et 83). En outre, il n’est approprié d’infirmer une décision selon la norme de la décision raisonnable que lorsque « la lacune ou la déficience qu’invoque la partie contestant la décision est suffisamment capitale ou importante pour rendre cette dernière déraisonnable » (arrêt Vavilov, au paragraphe 100).
[6] En ce qui concerne le fond de la décision de l’arbitre qui nous est présentée, je suis d’avis qu’elle est raisonnable. Bien qu’il aurait été préférable que l’arbitre reconnaisse la définition du terme [TRADUCTION] « indemnité » en concluant que la solde de service était une [TRADUCTION] « indemnité » exclue de la définition du terme « salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération »), cette prétendue lacune ne justifie pas à elle seule de conclure que la décision est déraisonnable dans son ensemble. Le dossier démontre non seulement que la définition du terme [TRADUCTION] « indemnité » n’était pas au centre des observations de l’intimé au stade administratif, mais surtout, qu’elle n’est pas déterminante pour l’affaire. Que la solde de service soit considérée comme une [TRADUCTION] « indemnité » exclue de la définition du terme « salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération ») ou non, l’arbitre devait encore se pencher sur l’effet du terme « substantive » ([TRADUCTION] « niveau de titularisation ») à l’article 7.1 du Manuel d’administration de la GRC. C’est précisément ce qu’a fait l’arbitre, en formulant d’autres conclusions qui sont indépendantes de la notion que la solde de service est une [TRADUCTION] « indemnité » et qui justifient sa conclusion finale selon laquelle l’intimé n’a pas démontré que le montant d’argent qu’il a reçu n’était pas conforme aux lois et aux politiques générales pertinentes.
[7] En effet, selon le dossier qui lui a été soumis, l’arbitre a fait remarquer à juste titre que le [TRADUCTION] « nœud du litige » concernait la définition de l’expression « substantive salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération du niveau de titularisation ») à l’article 7.1 du chapitre 19.1 du Manuel d’administration de la GRC et elle a signalé qu’elle se concentrait sur ce chapitre, qui concerne les congés annuels (motifs de l’arbitre, aux paragraphes 38, 55 et 61). Au lieu de s’appuyer sur sa conclusion que la solde de service était une [TRADUCTION] « indemnité », l’arbitre s’est penchée sur l’incidence du terme « substantive » ([TRADUCTION] « niveau de titularisation ») figurant à l’article 7.1. Dans les circonstances où l’expression « substantive salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération du niveau de titularisation ») n’était pas définie dans les manuels de politique générale applicables ou dans les lois habilitantes à l’époque, elle a raisonnablement conclu que le terme « substantive » ([TRADUCTION] « niveau de titularisation ») avait une connotation restrictive et [TRADUCTION] « qualifi[ait] une rémunération de base dénuée de toute autre forme de rémunération » (motifs de l’arbitre, aux paragraphes 62, 64 et 65; dossier d’appel, vol. II, aux pages 345, 471 et 489).
[8] L’arbitre a également répondu à l’argument de l’intimé selon lequel le fait d’exclure la solde de service du « substantive salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération du niveau de titularisation ») figurant à l’article 7.1 du chapitre 19.1 du Manuel d’administration de la GRC créait une iniquité. Elle n’était pas d’accord avec son affirmation pour deux raisons. Tout d’abord, elle a constaté que les membres qui prenaient leur retraite pouvaient choisir de recevoir la solde de service en prenant le reste de leurs congés sous forme de vacances avant de prendre leur retraite, ou ils pouvaient choisir de recevoir leur congé annuel en une somme forfaitaire sans solde de service (motifs de l’arbitre, aux paragraphes 66, 68, 69 et 73). Ensuite, elle a examiné comment les membres qui sont officiers cadres de la GRC reçoivent les paiements de leurs congés annuels lorsque ceux-ci dépassent leur droit au report de congés, selon le Manuel d’administration de la GRC. Elle a noté que, dans les dispositions qu’elle a consultées, le terme « substantive » ([TRADUCTION] « niveau de titularisation ») dénotait [TRADUCTION] « que le paiement doit être fondé sur la rémunération de base du membre, sans aucune indemnité ou autre forme de rémunération » et elle a suggéré que l’exclusion de la solde de service du « substantive salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération du niveau de titularisation ») à l’article 7.1 permettrait une application cohérente de la politique de paiement des congés annuels pour les membres en service et les membres qui prennent leur retraite (motifs de l’arbitre, aux paragraphes 70, 71 et 73).
[9] En outre, l’arbitre a fourni une explication cohérente et intelligible de la raison pour laquelle la solde de service n’est pas liée aux congés annuels, mais à la rémunération aux deux semaines d’un membre, qu’un membre renvoyé ne reçoit plus (motifs de l’arbitre, aux paragraphes 67 et 68).
[10] Aucune de ces conclusions supplémentaires ne dépend de la notion selon laquelle la solde de service est une [TRADUCTION] « indemnité ». Elles démontrent plutôt une analyse appropriée de l’article 7.1 du Manuel d’administration de la GRC dans son contexte, conduisant ainsi à une conclusion transparente, intelligible et justifiable que le paiement des congés annuels qu’a reçu l’intimé a été calculé correctement de manière à exclure la solde de service conformément aux lois et aux politiques générales pertinentes.
[11] Contrairement à ma collègue, je ne suis pas convaincu non plus que l’arbitre ait été tenue d’aborder explicitement, dans ses motifs, une modification du Manuel national de la rémunération de la GRC, après le départ à la retraite de l’intimé, concernant la solde de service. Cette omission est relativement insignifiante parce que la modification ne milite pas clairement en faveur de la position de l’intimé, toute affirmation concernant la motivation sous-tendant cette modification, selon le dossier, est spéculative et la modification ne porte pas atteinte au bien-fondé de l’analyse effectuée par l’arbitre de l’article 7.1 du Manuel d’administration de la GRC qui l’a amenée à conclure que la solde de service était exclue du « substantive salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération du niveau de titularisation ») au moment pertinent. À mon avis, le fait de conclure que l’arbitre était tenue de traiter explicitement de la modification dans ses motifs va à l’encontre de l’observation de la majorité dans l’arrêt Vavilov, au paragraphe 128, selon laquelle :
Les cours de révision ne peuvent s’attendre à ce que les décideurs administratifs « répondent à tous les arguments ou modes possibles d’analyse » (Newfoundland Nurses, par. 25) ou « tire[nt] une conclusion explicite sur chaque élément constitutif du raisonnement, si subordonné soit‑il, qui a mené à [leur] conclusion finale » (par. 16). Une telle exigence aurait un effet paralysant sur le bon fonctionnement des organismes administratifs et compromettrait inutilement des valeurs importantes telles que l’efficacité et l’accès à la justice. [...]
[12] En outre, j’estime que le dossier ne permet pas d’étayer l’affirmation selon laquelle l’intimé a relevé la différence de formulation entre l’article 7.1 du chapitre 19.1 du Manuel d’administration de la GRC et les articles 6.1.1 et 6.2.2, qui traitent du paiement des congés annuels aux membres de la GRC qui sont des officiers cadres, au stade administratif de cette affaire. Bien que l’intimé ait soulevé des arguments sur la différence de formulation entre ces dispositions devant notre Cour, il n’y avait aucune référence aux articles 6.1.1 ou 6.2.2 dans les observations de l’intimé au stade administratif. En soulevant cet argument devant notre Cour, l’intimé tente en fait de plaider à nouveau son affaire.
[13] Enfin, la conclusion de l’arbitre selon laquelle il incombait à l’intimé d’établir le bien-fondé de sa demande était raisonnable. Elle est conforme à la pratique antérieure des arbitres de la GRC, et le dossier ne suggère pas que l’appelant a omis de fournir des renseignements auxquels lui seul avait accès (voir, par exemple, la décision Marsh c. Zaccardelli, 2006 CF 1466, 305 FTR 303, au paragraphe 59).
[14] En appliquant les enseignements de l’arrêt Vavilov à l’espèce, la décision de l’arbitre est raisonnable et ses motifs le démontrent. Plus précisément, ses motifs expliquent que l’expression « substantive salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération du niveau de titularisation »), à l’article 7.1 du chapitre 19.1 du Manuel d’administration de la GRC, non définie dans les politiques pertinentes de la GRC, n’inclut pas la solde de service, car : l’adjectif « substantive » dans la version anglaise du Manuel d’administration désigne [TRADUCTION] « la partie essentielle de la rémunération », et non une rémunération qui comprend des indemnités ou d’autres formes d’indemnisation; la solde de service est liée à la réception de la rémunération d’un membre, et non aux congés annuels; les membres qui prennent leur retraite peuvent choisir l’option qui leur permet de recevoir la solde de service s’ils le souhaitent; et une indemnisation en plus de la rémunération de base, comme la solde de service, n’est pas versée aux membres en service lorsqu’ils reçoivent un paiement forfaitaire de congés annuels qui dépasse leur droit au report de congés (motifs de l’arbitre, aux paragraphes 63, 64, 67, 68 et 71).
[15] Pour sa part, la Cour fédérale a correctement déterminé la norme de contrôle applicable comme étant celle de la décision raisonnable (motifs de la Cour fédérale, au paragraphe 13). Toutefois, elle a procédé à sa propre analyse de la manière dont les dispositions pertinentes du Manuel d’administration de la GRC et du Manuel national de la rémunération devraient être interprétées (motifs de la Cour fédérale, aux paragraphes 27 à 37, 39, 45 à 50). Par conséquent, elle n’a pas fait preuve de suffisamment de déférence et s’est clairement engagée dans un contrôle déguisé selon la norme de la décision correcte, s’est concentrée à tort sur sa propre interprétation des manuels de politique de la GRC et a comparé cette interprétation à celle de l’arbitre, en utilisant sa propre interprétation comme « critère pour ensuite jauger ce qu’a fait [l’arbitre] » (arrêt Delios c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 117, 472 N.R. 171, au paragraphe 28; voir également l’arrêt Canada (Procureur général) c. Heffel Gallery Limited, 2019 CAF 82, [2019] 3 R.C.F. 81, au paragraphe 49).
[16] Pour les motifs qui précèdent, j’accueillerais entièrement l’appel, j’annulerais le jugement de la Cour fédérale du 8 novembre 2018 dans le dossier T-1635-17 (2018 CF 1122), je rejetterais la demande de contrôle judiciaire de l’intimé et je rétablirais la décision de l’arbitre du 8 juin 2017. J’accorderais à l’appelant le montant convenu de 5 300 $ pour les dépens et je modifierais également l’intitulé de la cause comme l’a demandé l’appelant. L’intitulé du présent document et du jugement de notre Cour dans le dossier A-406-18 reflète cette proposition de modification.
« Richard Boivin »
j.c.a.
« Je suis d’accord.
Marianne Rivoalen j.c.a. » LA JUGE GLEASON (dissidente)
[17] L’appelant fait appel de la décision de la Cour fédérale intitulée Zalys c. Canada (Gendarmerie royale), 2018 CF 1122, dans laquelle le juge Annis a accueilli une demande de contrôle judiciaire de la décision du 8 juin 2017 d’une arbitre de niveau II nommée aux termes de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, c. R-10 (dans sa version antérieure au 28 novembre 2014) (la Loi sur la GRC). Dans sa décision, l’arbitre a rejeté le grief de l’intimé qui demandait le paiement de la solde de service avec les congés annuels accumulés que la Gendarmerie royale du Canada (GRC) lui avait versés sous forme de somme forfaitaire au moment de sa retraite. L’appelant demande également que l’intitulé du présent appel soit modifié de manière à désigner comme appelant le procureur général du Canada, par opposition à la GRC, P. Lebrun et la surintendante Jennie Latham.
[18] Pour les motifs qui suivent, je modifierais l’intitulé de la cause dans le sens demandé par l’appelant et j’accueillerais l’appel, mais seulement dans la mesure où je modifierais une partie de l’ordonnance rendue par la Cour fédérale. Par conséquent, comme je conclurais que l’intimé a largement obtenu gain de cause dans le présent appel, je lui accorderais les dépens, fixés au montant forfaitaire convenu de 4 700 $.
I. L’appelant approprié
[19] En ce qui concerne tout d’abord la demande de modification de l’intitulé de la cause, dans une demande de contrôle judiciaire visant à annuler une décision d’un arbitre en application de la Loi sur la GRC, l’appelant approprié est le procureur général du Canada. Ainsi, le procureur général du Canada devrait être désigné à titre d’appelant dans le présent appel.
[20] Les paragraphes 303(1) et (2) des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, prescrivent ce qui suit concernant les défendeurs dans des demandes de contrôle judiciaire :
303 (1) Sous réserve du paragraphe (2), le demandeur désigne à titre de défendeur :
303 (1) Subject to subsection (2), an applicant shall name as a respondent every person
a) toute personne directement touchée par l’ordonnance recherchée, autre que l’office fédéral visé par la demande;
(a) directly affected by the order sought in the application, other than a tribunal in respect of which the application is brought; or
b) toute autre personne qui doit être désignée à titre de partie aux termes de la loi fédérale ou de ses textes d’application qui prévoient ou autorisent la présentation de la demande.
(b) required to be named as a party under an Act of Parliament pursuant to which the application is brought.
(2) Dans une demande de contrôle judiciaire, si aucun défendeur n’est désigné en application du paragraphe (1), le demandeur désigne le procureur général du Canada à ce titre.
(2) Where in an application for judicial review there are no persons that can be named under subsection (1), the applicant shall name the Attorney General of Canada as a respondent.
[21] P. Lebrun était le représentant des Services nationaux de rémunération de la GRC, qui a présenté des observations à l’arbitre, et la surintendante Jennie Latham était l’arbitre, qui a rendu la décision faisant l’objet du contrôle, agissant en tant que déléguée du commissaire de la GRC conformément aux paragraphes 5(2) et 32(1) de la Loi sur la GRC. Ni l’un ni l’autre n’était un défendeur approprié dans une demande de contrôle judiciaire.
[22] L’alinéa 303(1)a) interdit de désigner à titre de défendeur le décideur dont la décision fait l’objet d’un contrôle dans une demande de contrôle judiciaire, et toute personne qui a présenté des observations devant l’arbitre ou qui a agi au nom d’un employeur dans la procédure de règlement des griefs n’est pas directement touchée par l’ordonnance recherchée dans une demande de contrôle judiciaire et ne devrait donc pas être désignée à titre de défendeur aux termes de l’alinéa 303(1)a). Ainsi, ni P. Lebrun ni la surintendante Jennie Latham n’aurait dû être désigné à titre de défendeur et ils devraient donc être retirés à titre d’appelants.
[23] Le caractère approprié du fait de désigner ou non la GRC à titre de défenderesse est peut-être moins évident. Il existe de nombreuses affaires dans lesquelles la GRC a été désignée à titre de défenderesse dans des demandes de contrôle judiciaire visant à contester une décision rendue par un arbitre aux termes de la Loi sur la GRC (voir, par exemple, la décision Marsh c. Zaccardelli, 2006 CF 1466, 305 F.T.R. 303 (désignant le commissaire de la GRC Zaccardelli, la GRC et le procureur général du Canada comme défendeurs); la décision Smiley c. Gendarmerie royale du Canada, 2007 CF 29, 155 A.C.W.S. (3d) 202 (désignant la GRC comme défenderesse); la décision Lee c. Canada (Gendarmerie Royale du Canada) (2000), 184 FTR 74, [2000] ACF no 887 (QL) (CF 1re inst.) (désignant Sa Majesté la Reine (Gendarmerie royale du Canada) et le commissaire Murray de la GRC comme défendeurs). Toutefois, la question de la désignation de la partie défenderesse ne semble pas avoir été soulevée dans ces affaires et, par conséquent, l’intitulé de la cause a été fixé par les parties dans leurs plaidoiries et n’a pas été contesté devant la Cour.
[24] Bien que la GRC soit indubitablement concernée par l’ordonnance recherchée dans la présente demande, le paragraphe 23(1) de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, c. C-50, partie II, interdit de désigner la GRC comme défenderesse. Ce paragraphe prescrit ce qui suit :
Les poursuites visant l’État peuvent être exercées contre le procureur général du Canada ou, lorsqu’elles visent un organisme mandataire de l’État, contre cet organisme si la législation fédérale le permet.
Proceedings against the Crown may be taken in the name of the Attorney General of Canada or, in the case of an agency of the Crown against which proceedings are by an Act of Parliament authorized to be taken in the name of the agency, in the name of that agency.
[25] Il n’y a rien dans la Loi sur la GRC ou dans d’autres lois qui autorise des poursuites comme celle-ci contre la GRC en son nom. Comme notre Cour l’a noté au paragraphe 38 de l’arrêt Gingras c. Canada (1994), 113 D.L.R. (4th) 295, 165 N.R. 101 (C.A.F.), la GRC est une division de l’administration publique fédérale et un « ministère » au sens de l’article 2 et de l’annexe I.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11. Notre Cour a jugé que les ministères n’ont pas de personnalité juridique distincte de la Couronne (Canada (Commissariat à l’information) c. Calian Ltd., 2017 CAF 135, 414 D.L.R. (4th) 165, au paragraphe 63). Il s’ensuit que, comme les ministères ne sont pas des entités juridiques distinctes, ils ne sont pas correctement désignés comme défendeurs dans une demande de contrôle judiciaire, à moins qu’une loi n’en dispose autrement (voir, par exemple, la décision Enniss c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1995] A.C.F. no 1593 (QL), 104 F.T.R. 145 (CF 1re inst.), aux paragraphes 7 à 9; et Gravel c. Canada (Procureur général), 2011 CF 832, 393 F.T.R. 219, au paragraphe 6). Un raisonnement semblable s’applique à la GRC.
[26] Comme la GRC n’aurait pas dû être désignée comme défenderesse, le paragraphe 303(2) des Règles des Cours fédérales dispose que le procureur général du Canada aurait dû être désigné comme défendeur devant la Cour fédérale. Il convient donc de modifier l’intitulé de la cause afin de nommer le procureur général du Canada à titre d’appelant devant notre Cour.
II. Résumé des faits
[27] En ce qui concerne le bien-fondé du présent appel, il est utile de rappeler brièvement le contexte factuel dans lequel s’inscrit le grief de l’intimé. L’intimé était un membre régulier de la GRC. Au moment de prendre sa retraite, il comptait 37 ans de service au sein de la GRC et détenait le grade de sergent d’état-major, un grade de sous-officier au sein de la GRC.
[28] Lorsqu’il était employé, l’intimé avait droit à un congé annuel payé et à une solde de service. Cette dernière correspond à la somme payée aux membres de la GRC qui y ont droit sur chaque chèque de paie reçu aux deux semaines et est basée sur leur ancienneté. Au moment de prendre sa retraite, l’intimé percevait une solde de service au taux maximum de 10,5 % de sa rémunération en tant que sergent d’état-major.
[29] Lorsque l’intimé a décidé de prendre sa retraite en 2012, il avait accumulé 1 398 heures de congé annuel qu’il n’avait pas pu utiliser au cours de sa carrière. La GRC a offert à l’intimé la possibilité soit de prendre le congé et de reporter la date de son départ à la retraite jusqu’à ce que ses crédits de congé soient épuisés, soit de prendre sa retraite et de choisir de se faire payer un montant forfaitaire pour les congés annuels non utilisés. L’intimé a choisi cette dernière option. Si l’intimé avait plutôt choisi de demeurer sur la liste de paye, la GRC lui aurait versé une solde de service pour chaque heure de congé annuel qu’il a prise.
[30] À la suite du départ à la retraite et du renvoi de l’intimé, la GRC lui a versé la valeur de ses crédits de congé annuel accumulés, mais n’a pas ajouté aux congés annuels de montant pour la solde de service. S’il l’avait fait, le montant brut du paiement forfaitaire aurait été augmenté de 7 257,01 dollars.
[31] Le Manuel d’administration et le Manuel national de la rémunération de la GRC définissent les conditions d’emploi des membres de la GRC. La disposition clé du présent appel est l’article 7.1 au chapitre 19.1 du Manuel d’administration, qui prescrivait à l’époque ce qui suit :
[TRADUCTION]
7. Paiement des congés annuels au renvoi ou au décès
7.1 Lorsque le membre est renvoyé de la GRC ou qu’il décède, le membre ou sa succession reçoit un montant égal au nombre de jours de congé annuel acquis mais non utilisés au crédit du membre, calculé à son taux de rémunération du niveau de titularisation [substantive salary en anglais] le jour du renvoi ou du décès.
[Non en gras dans l’original.]
[32] L’expression « substantive salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération du niveau de titularisation ») et le terme « substantive » ([TRADUCTION] « niveau de titularisation ») ne sont définis dans aucun des deux manuels. Toutefois, comme le fait remarquer l’intimé, l’adjectif « substantive » est un terme technique utilisé au sein de la fonction publique fédérale pour désigner le poste permanent auquel l’employé a été nommé, par opposition à une affectation intérimaire, comme l’a fait remarquer notre Cour dans les arrêts Sinclair c. Canada (Conseil du Trésor) (1991), 137 N.R. 345, 92 C.L.L.C. 14,008 (C.A.F.) [arrêt Sinclair] et Procureur général du Canada c. Dupuis (1991), 137 N.R. 349, 30 A.C.W.S. (3d) 1009 (C.A.F.) [arrêt Dupuis].
[33] Le Manuel national de la rémunération de la GRC, à l’époque pertinente, prescrivait dans la section [TRADUCTION] « Définitions » que le terme « salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération ») signifie [TRADUCTION] « un taux de rémunération annuel; pas une indemnité ni aucune autre indemnisation [...] » [Non en gras dans l’original.]
[34] En outre, le Manuel national de la rémunération, dans la version en vigueur au moment du départ à la retraite de l’intimé, contenait les définitions suivantes dans la section [TRADUCTION] « Définitions » qui sont pertinentes pour le présent appel :
[TRADUCTION]
Indemnité – la rémunération payable au titre d’un poste, en raison de fonctions de nature spéciale, ou pour des tâches que l’employé est tenu d’accomplir en plus de ses fonctions habituelles.
[Non en gras dans l’original.]
Rémunération – la rémunération salariale et non salariale fournie à un employé pour les services rendus, et comprend, sans s’y limiter : la rémunération et les autres indemnisations, par exemple les primes de rendement; les prestations de retraite et d’assurance; les congés payés; les diverses indemnités, par exemple l’indemnité provisoire de haut gradé, la solde de service, la prime au bilinguisme; et, l’indemnisation des coûts liés au service dans des environnements difficiles [...].
[Non en gras dans l’original.]
Taux de rémunération journalier – rémunération divisée par 260,88, ce qui correspond au nombre moyen de jours de travail dans une année [...]
Prime – une somme d’argent n’ouvrant pas droit à pension, versée en plus de la rémunération.
Traitement – salaire et/ou indemnités.
[35] Le Manuel d’administration de la GRC dans la version en vigueur à l’époque pertinente contenait également des dispositions régissant le paiement des congés annuels aux officiers brevetés avant leur retraite. Les parties pertinentes de ces dispositions sont indiquées au chapitre 19.1 :
[TRADUCTION]
6.1 Le 31 mars, le membre qui est officier cadre et dont la réserve de congés annuels dépasse une année d’acquis se fait automatiquement payer les crédits de congés excédentaires jusqu’à concurrence d’une année d’acquis.
6.1.1 Le paiement est calculé en fonction du taux de rémunération du niveau de titularisation [substantive salary en anglais] de base du membre en vigueur le 31 mars de l’année de référence en cours. Les indemnités ou les primes de rendement ne sont pas comprises.
6.2 Avec l’approbation de son supérieur hiérarchique, un membre qui est officier cadre peut encaisser ses crédits de congé annuel acquis mais non utilisés à tout moment pendant l’année de référence.
[...]
6.2.2 Le paiement volontaire [des crédits de congé annuel] est calculé en fonction du taux de rémunération du niveau de titularisation [substantive salary en anglais] de base du membre en vigueur le 31 mars de l’année de référence précédente. Les indemnités ou les primes de rendement ne sont pas comprises.
[Non en gras dans l’original.]
[36] Enfin, l’article 7.2 du chapitre 19.1 du Manuel d’administration de la GRC prescrivait ce qui suit à l’époque pertinente :
[TRADUCTION]
7.2 Si la cessation d’emploi a lieu pour des raisons autres qu’un renvoi pour raisons médicales ou le décès du membre, alors que les crédits de congé annuel non acquis ont déjà été utilisés par le membre, l’employeur recouvre une somme égale aux crédits de congé annuel non acquis sur toute somme due au membre, calculée au taux de rémunération du niveau de titularisation [substantive salary en anglais] du membre à la date du renvoi.
[37] L’intimé a déposé un grief dans lequel il demandait, entre autres, le paiement de la solde de service contestée. À l’époque, la Loi sur la GRC et les Consignes du commissaire (Griefs), DORS/2003-181 (CC (Griefs)) prévoyaient une procédure de règlement des griefs à deux niveaux, où les audiences au deuxième palier étaient menées de novo, conformément aux paragraphes 31(1) et 32(1) de la Loi sur la GRC et aux articles 13 et 17 des CC (Griefs). Comme nous le verrons plus en détail ci-dessous, l’intimé a présenté devant les arbitres des griefs certains des arguments – mais pas tous – qu’il a présentés devant notre Cour concernant l’importation des dispositions précitées des deux manuels de la GRC.
III. La décision de l’arbitre de niveau II
[38] Comme l’arbitre de niveau II a procédé de novo, bien que sur la base des observations écrites présentées aux deux niveaux de la procédure de règlement des griefs, il est seulement nécessaire de contrôler la décision de l’arbitre de niveau II. Devant elle, l’intimé n’a poursuivi que la demande de versement de la solde de service avec le paiement de ses crédits de congé annuel. (Dans son grief initial, il avait demandé un redressement supplémentaire). L’arbitre a rejeté le grief, en estimant que la décision de la GRC d’exclure la solde de service du paiement forfaitaire n’était pas incompatible avec les lois ou les politiques générales applicables de la GRC et du Conseil du Trésor.
[39] L’arbitre a commencé son analyse au paragraphe 54 en notant qu’en application de la partie III de la Loi sur la GRC, un plaignant [TRADUCTION] « est tenu de présenter des éléments de preuve susceptibles d’étayer les faits allégués afin de convaincre l’arbitre, selon la prépondérance des probabilités, du bien-fondé du grief ».
[40] Elle a poursuivi en déclarant que le nœud du litige portait sur la définition de l’expression « substantive salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération du niveau de titularisation »), telle qu’elle est utilisée à l’article 7.1 du Manuel d’administration de la GRC, et se concentrait sur la question de savoir si ce terme incluait les indemnités. L’arbitre a noté que les définitions des termes « salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération ») et « compensation » ([TRADUCTION] [« indemnisation »]), contenues dans le Manuel national de la rémunération de la GRC, étaient utiles. Elle a déclaré que la définition du terme « salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération ») exclut les indemnités et que la définition du terme « compensation » indique clairement que la solde de service est une forme d’indemnité. Elle en a déduit que la solde de service était exclue de la définition du terme « salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération »).
[41] Elle s’est ensuite demandé si cette conclusion était influencée par l’utilisation de l’adjectif « substantive » de l’article 7.1 du Manuel d’administration. Pour répondre à cette question, l’arbitre s’est appuyée sur la définition donnée par le Oxford Dictionary de l’adjectif « substantive » et sur la signification de l’expression [TRADUCTION] « qui a une existence distincte et indépendante ». Selon elle, l’adjectif « substantive » a une connotation restrictive plutôt que large du substantif qu’il décrit. Elle a ensuite donné l’exemple de l’emploi de ce terme pour décrire un grade ou un poste, dans le cas d’un poste permanent par opposition à un poste temporaire, qui s’apparente à un rôle intérimaire. Elle a poursuivi en indiquant au paragraphe 64 que ce mot se rapporte au droit fondamental d’une personne et que, si [TRADUCTION] « on lui confère la même relation avec une rémunération, ce mot peut uniquement désigner la partie essentielle de la rémunération, ou la rémunération de base, plutôt qu’une rémunération qui dépend du montant des indemnités attribuées à chaque employé individuel ».
[42] L’arbitre a ensuite rejeté l’argument de l’intimé selon lequel cette interprétation entraînait un traitement inéquitable par rapport au traitement offert à ceux qui choisissent de prendre leurs congés accumulés sous forme de vacances, déclarant au paragraphe 73 que [TRADUCTION] « les choix offerts ne sont pas proposés en tant qu’options équitables, mais plutôt en tant qu’options à considérer individuellement ».
[43] Enfin, l’arbitre a noté que son interprétation était conforme au traitement accordé aux membres qui sont des officiers cadres aux termes des articles 6.1.1 et 6.2.2 du chapitre 19.1 du Manuel d’administration, qui disposent expressément que le paiement des congés annuels accumulés est fondé sur la rémunération de base du particulier et exclut donc la solde de service.
[44] Par conséquent, l’arbitre a rejeté le grief de l’intimé.
IV. La décision de la Cour fédérale
[45] La Cour fédérale est intervenue en concluant que la décision de l’arbitre était déraisonnable et elle a renvoyé le grief aux fins de nouvel examen selon des directives prescriptives concernant le sens à donner aux dispositions pertinentes des manuels de la GRC. La Cour fédérale a estimé que la décision de l’arbitre était déraisonnable pour plusieurs motifs.
[46] Premièrement, la Cour fédérale a conclu que l’arbitre avait, de manière déraisonnable, imposé à l’intimé le fardeau de démontrer que le paiement contesté violait les lois ou les politiques applicables. La Cour fédérale a conclu que c’était plutôt à la GRC qu’incombait le fardeau d’expliquer clairement aux membres comment fonctionnaient les politiques concernées.
[47] Deuxièmement, la Cour fédérale a jugé que l’interprétation contextuelle par l’arbitre de l’expression « substantive salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération du niveau de titularisation ») figurant à l’article 7.1 du chapitre 19.1 du Manuel d’administration était déraisonnable, car l’arbitre ne l’a pas examinée et conciliée avec les articles 6.1.1 et 6.2.2 de ce même chapitre, qui utilisent l’expression « base substantive salary » ([TRADUCTION] « taux de rémunération du niveau de titularisation de base »). L’absence du terme « base » à l’article 7.1 était une question que, selon la Cour fédérale, l’arbitre devait aborder, car les dispositions, lorsqu’elles sont lues ensemble, soutiennent plus raisonnablement une conclusion opposée à celle à laquelle l’arbitre est parvenue.
[48] Troisièmement, la Cour fédérale a conclu que l’arbitre s’était appuyée de manière déraisonnable sur une définition donnée dans les dictionnaires de l’adjectif « substantive » et n’avait pas tenu compte de la signification de ce mot dans le contexte de la fonction publique et des lois régissant la GRC, où l’adjectif « substantive » désigne le poste permanent d’un membre, par opposition à un poste temporaire.
[49] Quatrièmement, la Cour fédérale a conclu que l’interprétation de l’arbitre était déraisonnable, car elle aboutissait à une disparité de traitement injuste, ce qui était particulièrement troublant pour les membres décédés qui, de ce fait, ne pouvaient pas choisir d’utiliser leurs congés annuels accumulés et se voyaient donc refuser la possibilité de choisir de se voir verser la solde de service avec les congés annuels.
[50] Enfin, la Cour fédérale a conclu que la GRC avait manqué à son devoir d’informer les membres qu’ils ne recevraient pas de solde de service s’ils choisissaient l’option de paiement forfaitaire et que ce manquement signifiait que le grief devait être accueilli.
[51] La Cour fédérale a donc annulé la décision de l’arbitre et a renvoyé le grief de l’intimé à l’arbitre de niveau II, en indiquant à l’arbitre, au paragraphe 70 :
[...] de déclarer que les mots [« substantive salary »], à l’article 7.1 du chapitre 19.1 du [Manuel national de la rémunération] ou du [Manuel d’administration], incluent la solde de service accumulée, en se fondant sur le poste permanent du membre plutôt que sur n’importe quel poste temporaire qu’il occupe, et qu’elle est payable à la date de son décès ou de son renvoi.
V. Questions en litige
[52] Dans ce contexte, je passe maintenant aux différents arguments avancés par les parties.
[53] Les deux parties conviennent que la norme applicable est celle de la décision raisonnable. Elles conviennent également que l’approche à adopter par notre Cour en appel d’une décision découlant d’un contrôle judiciaire de la Cour fédérale est celle énoncée dans l’arrêt Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559 (arrêt Agraira). Elles conviennent plus précisément que le récent jugement de la Cour suprême dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, 441 D.L.R. (4th) 1 (arrêt Vavilov), où la Cour a établi un paradigme quelque peu remanié pour le contrôle des décisions administratives, laisse intacte l’approche énoncée dans l’arrêt Agraira.
[54] Conformément à l’arrêt Agraira, une cour d’appel saisie d’une demande de contrôle judiciaire doit se mettre à la place de la juridiction inférieure et déterminer si elle a choisi le critère de contrôle approprié et si elle l’a appliqué correctement. Ainsi, en appel, la cour d’appel est effectivement tenue de procéder à une nouvelle analyse du contrôle judiciaire.
[55] Les parties ne partagent pas le même avis sur la manière dont la Cou