Law Society of British Columbia c. Mangat

Law Society of British Columbia c. Mangat
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2001-10-18
Référence neutre
2001 CSC 67
Recueil
[2001] 3 RCS 113
Numéro de dossier
27108
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27108
Contenu de la décision
law society of british columbia c. mangat, [2001] 3 R.C.S. 113, 2001 CSC 67
Law Society of British Columbia Appelante
c.
Jaswant Singh Mangat, Westcoast Immigration
Consultants Ltd. et Jill Sparling Intimés
et
Le procureur général du Canada, le procureur général
de l’Ontario, le procureur général du Manitoba,
le procureur général de la Colombie-Britannique,
l’Organization of Professional Immigration Consultants,
l’Association du Barreau canadien et l’Association
of Immigration Counsel of Canada Intervenants
Répertorié : Law Society of British Columbia c. Mangat
Référence neutre : 2001 CSC 67.
No du greffe : 27108.
2001 : 21 mars; 2001 : 18 octobre.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de la colombie-britannique
Droit constitutionnel – Partage des pouvoirs législatifs -- Règle de la prépondérance -- Naturalisation et aubains -- Propriété et droits civils -- Exercice du droit -- Loi fédérale en matière d’immigration autorisant des non-avocats à comparaître en qualité de procureur rétribué devant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié -- Loi provinciale interdisant aux non-avocats de comparaître en qualité de procureur rétribué devant un tribunal administratif -- La matière visée par la loi fédérale relève-t-elle à la fois de la compétence du Parlement relative à la naturalisation et aux aubains et de la compétence provinciale concernant les droits civils? -- Dans l’affirmative, la loi provinciale est-elle inopérante? -- Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(25) , 92(13) -- Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, art. 30, 69(1) -- Legal Profession Act, S.B.C. 1987, ch. 25, art. 26.
L’intimé M était un consultant en immigration qui offrait ses services par l’intermédiaire d’une société d’experts‑conseils en immigration (« Westcoast »). Il n’avait pas étudié le droit au Canada et n’était pas membre du Barreau de la Colombie‑Britannique. M et d’autres employés de Westcoast se livraient à plusieurs activités concernant des procédures en matière d’immigration. Ils comparaissaient notamment à titre de conseils ou d’avocats pour le compte d’étrangers devant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (« CISR »), dans le but ou dans l’espoir d’obtenir une rétribution. Le Barreau a déposé une demande d’injonction permanente contre M et Westcoast afin de les empêcher d’exercer le droit contrairement à la Legal Profession Act de la Colombie‑Britannique. M et Westcoast ont admis qu’ils exerçaient le droit au sens de l’art. 1 de la Legal Profession Act, mais ont soutenu que leur conduite était sanctionnée par l’art. 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration qui permettent à des non-avocats de comparaître pour le compte de clients devant la CISR. Le juge a délivré l’injonction sollicitée pour le motif que l’art. 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration n’autorisaient pas l’exercice du droit. Subsidiairement, le juge aurait accordé cette injonction pour le motif que les dispositions en cause excédaient la compétence du Parlement. La Cour d’appel a annulé l’injonction. Dans le présent pourvoi, il s’agit principalement de déterminer si l’art. 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration relèvent de la compétence du Parlement et si l’art. 26 de la Legal Profession Act, qui interdit l’exercice du droit à toute personne autre qu’un membre en règle du Barreau ou qu’une personne figurant dans la liste d’exceptions, est inopérant du point de vue constitutionnel à l’égard des personnes agissant en vertu de l’art. 30 et du par. 69(1) de la Loi sur l’immigration et ses textes d’application. En notre Cour, l’intimée S a été ajoutée à l’instance pour le motif qu’elle est consultante en immigration et qu’elle se livre aux mêmes activités que M, étant donné que M est devenu membre du Barreau de l’Alberta peu après que l’autorisation de pourvoi devant notre Cour eut été accordée.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
De par leur caractère véritable, l’art. 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration ont pour objet d’accorder certains droits aux étrangers dans le processus administratif d’immigration. Ils leur confèrent le droit de se faire représenter, moyennant rétribution, par un avocat ou un autre conseil dans les procédures devant la section d’arbitrage et la section du statut. Ils permettent également aux étrangers de bénéficier des documents que le conseil ou conseiller en question a préparés en vue des procédures, et d’obtenir des avis sur des questions pertinentes quant à leur dossier, avant l’ouverture de ces procédures. La question de savoir qui les étrangers peuvent choisir pour les représenter devant la section d’arbitrage et la section du statut ressortit aux droits procéduraux qu’ils possèdent en matière quasi judiciaire. Cette matière relève de la compétence relative à la naturalisation et aux aubains que le Parlement possède en vertu du par. 91(25) de la Loi constitutionnelle de 1867 . La compétence législative fédérale dans le domaine de la naturalisation et des aubains comporte le pouvoir d’établir un tribunal comme la CISR, étant donné qu’elle inclut le pouvoir de décider qui est un étranger et qui devrait être naturalisé. La capacité de prescrire les pouvoirs d’un tel tribunal et sa procédure, dont la procédure de comparution devant lui, découle de cette compétence.
La matière visée par l’art. 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration relève également de la compétence provinciale relative aux droits civils dans la province. Ces dispositions ont trait à la profession juridique et donc aux professions en général. Dans le cadre de leur compétence en matière de réglementation des professions, les provinces ont le pouvoir de réglementer l’exercice du droit en vertu du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Les avocats font partie intégrante de l’administration de la justice; dans cette mesure, le pouvoir des provinces d’adopter des lois relatives aux avocats peut donc tout aussi bien découler du par. 92(14) que du par. 92(13) . Dans la mesure où elle comporte l’exercice du droit, la comparution devant la CISR en qualité de conseil ou conseiller est autant visée par l’art. 26 de la Legal Profession Act que par l’art. 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration.
Étant donné que la représentation des étrangers par un conseil ou conseiller devant la CISR comporte un aspect fédéral et un aspect provincial, dans ce domaine, les lois fédérales et les lois provinciales ainsi que leurs textes d’application respectifs coexistent dans la mesure où ils n’entrent pas en conflit. En cas de conflit, la loi fédérale l’emportera conformément à la règle de la prépondérance. Le fait que la matière visée à l’art. 30 et au par. 69(1) comporte un double aspect joue en faveur de l’application de la règle de la prépondérance plutôt que de celle de l’exclusivité des compétences. L’application de la règle de la prépondérance préserve le contrôle du Parlement sur les tribunaux administratifs qu’il crée. En même temps, elle préserve le principe du contrôle unifié de la profession juridique par les divers barreaux au Canada. L’immigration relève en général de la compétence concurrente du fédéral et des provinces. C’est ce qu’établit l’art. 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 qui prévoit lui‑même la prépondérance fédérale. D’un point de vue général, il n’y a pas de ligne de démarcation claire entre la compétence fédérale et la compétence provinciale en la matière.
En l’espèce, les deux lois en cause entrent en conflit. L’article 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration permettent à des non‑avocats de comparaître en qualité de procureurs rétribués alors que la Legal Profession Act leur interdit de le faire. Il est impossible de se conformer aux deux lois sans contrecarrer l’objectif du Parlement. La Loi sur l’immigration doit donc l’emporter sur la Legal Profession Act. En conséquence, la Cour rend une ordonnance déclarant que l’art. 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration et ses textes d’application relèvent de la compétence du Parlement, et que l’art. 26 de la Legal Profession Act est inopérant en ce qui concerne les non-avocats qui, agissant en vertu de l’art. 30 et du par. 69(1), sont rétribués pour représenter des gens devant la section d’arbitrage ou la section du statut et pour fournir des services à cet égard.
Étant donné que les dispositions contestées de la Loi sur l’immigration sont valides et l’emportent sur les dispositions de la Legal Profession Act, une injonction interdisant aux intimés M, Westcoast et S de se livrer aux activités reprochées ne peut pas être accordée. En outre, la question de l’injonction est théorique en ce qui concerne les intimés M et Westcoast. M est maintenant un membre en règle des barreaux de l’Alberta et de l’Ontario, ce qui lui donne le droit de représenter des clients à toute audience devant la CISR. Westcoast est maintenant dissoute et n’existe plus.
Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt : 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 R.C.S. 241, 2001 CSC 40; arrêts mentionnés : Law Society of British Columbia c. Lawrie (1991), 59 B.C.L.R. (2d) 1; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), [2000] 1 R.C.S. 783, 2000 CSC 31; Union Colliery Co. of British Columbia c. Bryden, [1899] A.C. 580; Cunningham c. Homma, [1903] A.C. 151; Brooks-Bidlake and Whittall, Ltd. c. Attorney-General for British Columbia, [1923] A.C. 450; In re Nakane and Okazake (1908), 13 B.C.R. 370; In re Narain Singh (1908), 13 B.C.R. 477; R. c. Hildebrand, [1919] 3 W.W.R. 286; In Re The Immigration Act and Munshi Singh, [1914] 6 W.W.R. 1347; Lafferty c. Lincoln (1907), 38 R.C.S. 620; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson, [1998] 3 R.C.S. 157; Black c. Law Society of Alberta, [1989] 1 R.C.S. 591; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Descôteaux c. Mierzwinski, [1982] 1 R.C.S. 860; Succession MacDonald c. Martin, [1990] 3 R.C.S. 1235; R. c. McClure, [2001] 1 R.C.S. 445, 2001 CSC 14; Hill c. Église de scientologie de Toronto, [1995] 2 R.C.S. 1130; Malartic Hygrade Gold Mines (Quebec) Ltd. c. La Reine, [1982] C.S. 1146; Fortin c. Chrétien, [2001] 2 R.C.S. 500, 2001 CSC 45; Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; O’Grady c. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Stephens c. The Queen, [1960] R.C.S. 823; Mann c. The Queen, [1966] R.C.S. 238; Smith c. The Queen, [1960] R.C.S. 776; Attorney-General of Ontario c. Attorney‑General for the Dominion of Canada, [1894] A.C. 189; Robinson c. Countrywide Factors Ltd., [1978] 1 R.C.S. 753; Attorney-General for Ontario c. Attorney-General for the Dominion, [1896] A.C. 348; Attorney-General for Ontario c. Barfried Enterprises Ltd., [1963] R.C.S. 570; Papp c. Papp, [1970] 1 O.R. 331; Rio Hotel Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Commission des licences et permis d’alcool), [1987] 2 R.C.S. 59; R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89; R. c. Lewis (1997), 155 D.L.R. (4th) 442; R. c. Romanowicz (1999), 45 O.R. (3d) 506; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121; M & D Farm Ltd. c. Société du crédit agricole du Manitoba, [1999] 2 R.C.S. 961; Crown Grain Co. c. Day, [1908] A.C. 504.
Lois et règlements cités
Acte d’immigration, 1869, S.C. 1869, ch. 10, préambule.
Charte canadienne des droits et libertés .
Expropriation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 125, art. 14(4)a).
Freedom of Information and Protection of Privacy Act, R.S.B.C. 1996, ch. 165, art. 56(5).
Health Care (Consent) and Care Facility (Admission) Act, R.S.B.C. 1996, ch. 181, art. 29(3).
Legal Profession Act, S.B.C. 1987, ch. 25 [maintenant S.B.C. 1998, ch. 9], art. 1, 26, 100.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 , 91(25) , 92 , 92(13) , (14) , 95 .
Loi électorale du Canada, L.R.C. 1985, ch. E-2.
Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A-2, art. 37(2) [aj. ch. 33 (1er suppl.), art. 5 ].
Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, art. 3, 29(5), 30 [abr. & rempl. ch. 28 (4e suppl.), art. 9; mod. 1990, ch. 8, art. 51; abr. & rempl. 1992, ch. 49, art. 19], 32, 57(1), 61(2), 63.3, 64(3), 68(2), (3), 68.1, 69 [mod. ch. 10 (2e suppl.), art. 5; abr. & rempl. ch. 28 (4e suppl.), art. 18; mod. 1992, ch. 49, art. 59], 69.1(1), 70, 77(3), 80.1(4), (5), 114(1)v) [abr. & rempl. ch. 28 (4e suppl.), art. 29].
Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R-10, art. 47.1 [abr. & rempl. ch. 8 (2e suppl.), art. 18 ].
Loi sur le pilotage, L.R.C. 1985, ch. P-14, art. 28(1) .
Loi sur le statut de l’artiste, L.C. 1992, ch. 33, art. 19(3) .
Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, L.C. 1992, ch. 20, art. 140(7) .
Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. 1985, ch. 47 (4e suppl .), art. 31 .
Loi sur les brevets, L.R.C. 1985, ch. P-4, art. 15 [abr. & rempl. ch. 33 (3e suppl.), art. 4 ].
Loi sur les marques de commerce, L.R.C. 1985, ch. T‑13, art. 28(1) f) [abr. & rempl. 1993, ch. 15, art. 62].
Loi sur les pensions, L.R.C. 1985, ch. P-6, art. 88 [mod. 1990, ch. 43, art. 26; rempl. 1995, ch. 18, art. 73].
Règles de la section d’arbitrage, DORS/93-47, art. 2.
Règles de la section du statut de réfugié, DORS/93-45, art. 2.
Doctrine citée
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Waldman, Lorne. Immigration Law and Practice, vol. 1. Markham, Ont. : Butterworths, 1992 (loose-leaf updated April 2001, issue 37).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique (1998), 167 D.L.R. (4th) 723, 115 B.C.A.C. 50, 58 B.C.L.R. (3d) 280, 48 Imm. L.R. (2d) 170, [1999] 6 W.W.R. 588, [1998] B.C.J. No. 2756 (QL), qui a annulé une décision de la Cour suprême de la Colombie-Britannique (1997), 149 D.L.R. (4th) 736, 41 B.C.L.R. (3d) 205, [1998] 4 W.W.R. 790, [1997] B.C.J. No. 1883 (QL). Pourvoi rejeté.
William S. Berardino, c.r., et Elizabeth B. Lyall, pour l’appelante.
Richard R. Sugden, c.r., et Craig P. Dennis, pour l’intimé Mangat.
Jack Giles, c.r., et Susan B. Horne, pour l’intimée Sparling.
Urszula Kaczmarczyk, Kevin Lunney et Brenda Carbonell, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Michel Y. Hélie, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Rodney G. Garson, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Neena Sharma, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Jack Giles, c.r., et Susan B. Horne, pour l’intervenante l’Organization of Professional Immigration Consultants.
Mira J. Thow, pour l’intervenante l’Association du Barreau canadien.
Malcolm N. Ruby, pour l’intervenante l’Association of Immigration Counsel of Canada.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Gonthier —
I. Introduction
1 Dans le présent pourvoi, il s’agit principalement de déterminer si l’art. 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, relèvent de la compétence du Parlement fédéral et si une disposition de la Legal Profession Act (alors S.B.C. 1987, ch. 25, art. 26; maintenant S.B.C. 1998, ch. 9, art. 15), qui interdit l’exercice du droit à toute personne autre qu’un membre en règle de la Law Society of British Columbia (« Barreau de la Colombie-Britannique ») ou qu’une personne figurant dans la liste d’exceptions, est inopérante ou inapplicable du point de vue constitutionnel à l’égard des personnes agissant en vertu de l’art. 30 et du par. 69(1) de la Loi sur l’immigration et ses textes d’application.
II. Les faits
2 Au moment du procès, l’intimé Mangat, titulaire d’un diplôme en droit de l’Université du Pendjab en Inde, travaille comme consultant en immigration. Il n’a pas étudié le droit au Canada et n’est pas membre du Barreau de la Colombie‑Britannique. Il offre ses services par l’intermédiaire de Westcoast Immigration Consultants Ltd. (« Westcoast »), une société d’experts‑conseils en immigration (qui n’existe plus).
3 Monsieur Mangat et d’autres employés de Westcoast se livrent à plusieurs activités concernant des procédures en matière d’immigration. Ils comparaissent à titre de conseils ou d’avocats pour le compte d’étrangers devant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (« CISR »), dans le but ou dans l’espoir d’obtenir une rétribution ou quelque autre forme de récompense. De plus, ils rédigent, révisent ou établissent des documents ayant trait à des procédures devant ce tribunal, donnent des consultations juridiques et se présentent comme ayant le droit de fournir de tels services et comme étant qualifiés pour le faire.
4 Dans le cadre de leurs activités, l’intimé Mangat et ses consultants associés demandent à leurs clients de signer une entente relative à des honoraires, dans laquelle ces derniers reconnaissent que les intimés sont des consultants en immigration et non pas des membres du Barreau de la Colombie-Britannique. Ils informent leurs clients qu’ils peuvent recourir à l’aide juridique ou aux services d’un avocat membre du Barreau. La participation des intimés prend fin du moment que le dossier passe de la CISR à la Cour fédérale.
5 Le 14 juillet 1986, l’appelante écrit à M. et à Mme Mangat au sujet d’une annonce parue dans l’Indo-Canadian Times, dans laquelle les intimés auraient offert des consultations juridiques sur diverses questions touchant l’immigration au Canada et se seraient présentés comme autorisés à exercer le droit. À l’époque, l’appelante avertit les intimés des peines imposées pour l’exercice illégal du droit et leur demande de fournir une explication écrite au plus tard le 11 août 1986, avant de prendre des mesures correctives. Le 8 août 1986, M. Mangat répond que Mme Mangat et lui n’ont jamais exercé le droit et n’ont jamais prétendu l’exercer. Il ajoute qu’ils ont parfaitement le droit d’utiliser les titres B.A. et LL.B. Toutefois, pour éviter tout autre malentendu, il offre d’apporter certains changements à l’annonce en ajoutant notamment les mots [traduction] « consultants en immigration ». Dans sa réponse du 22 septembre 1986, l’appelante indique que le comité des normes professionnelles a décidé d’accepter les assurances données par M. Mangat et de ne prendre aucune autre mesure.
6 Malgré cette décision, le 22 mars 1994, l’appelante dépose devant la Cour suprême de la Colombie‑Britannique une demande d’injonction permanente contre les intimés Mangat et Westcoast afin de les empêcher d’exercer le droit contrairement à la Legal Profession Act de la Colombie‑Britannique. Le 14 août 1997, madame le juge Koenigsberg accorde une injonction interdisant aux intimés Mangat et Westcoast :
[traduction]
a) de comparaître à titre d’avocats dans le but ou dans l’espoir d’obtenir une rétribution ou quelque autre forme de récompense, directement ou indirectement;
b) de rédiger, de réviser ou d’établir des documents devant être utilisés dans des procédures judiciaires ou extrajudiciaires, dans le but ou dans l’espoir d’obtenir une rétribution ou quelque autre forme de récompense, directement ou indirectement;
c) de rédiger, de réviser ou d’établir des documents se rapportant de quelque façon que ce soit à des procédures engagées en vertu d’une loi du Canada ou de la province, dans le but ou dans l’espoir d’obtenir une rétribution ou quelque autre forme de récompense, directement ou indirectement;
d) de donner des consultations juridiques dans le but ou dans l’espoir d’obtenir une rétribution ou quelque autre forme de récompense, directement ou indirectement;
e) d’offrir les services énumérés aux alinéas a) à d) inclusivement ou de se présenter comme ayant le droit de les fournir ou comme étant qualifiés pour le faire, dans le but ou dans l’espoir d’obtenir une rétribution ou quelque autre forme de récompense, directement ou indirectement.
Le 27 novembre 1997, elle ordonne également à chaque partie d’assumer ses propres dépens parce qu’on a choisi le litige des intimés parmi plusieurs litiges potentiels pour en faire une cause type et que les dispositions législatives contestées sont imprécises.
7 Le 18 août 1997, les intimés déposent un avis d’appel à la Cour d’appel de la Colombie-Britannique. Le 27 novembre 1998, les juges de la Cour d’appel décident, à l’unanimité, d’annuler l’injonction intégralement mais pour des motifs différents. Madame le juge Southin accueille l’appel en s’appuyant sur la règle de l’exclusivité des compétences. Les juges Mackenzie et Hollinrake souscrivent au résultat, mais accueilleraient l’appel en vertu de la règle de la prépondérance.
8 La demande d’autorisation de pourvoi devant notre Cour est accordée le 10 novembre 1999. Monsieur Mangat dépose des éléments de preuve selon lesquels il est maintenant membre en règle de la Law Society of Alberta (« Barreau de l’Alberta ») et que sa société d’experts‑conseils Westcoast a été dissoute au moment où il a déménagé en Alberta en 1999. En conséquence, le 24 mai 2000, notre Cour entend une requête des intimés visant à obtenir l’annulation du pourvoi pour le motif qu’il est devenu théorique, et une requête du Barreau de la Colombie‑Britannique visant l’ajout de l’intimée Sparling à l’instance. Le juge Iacobucci, s’exprimant au nom de la Cour, refuse d’annuler le pourvoi, mais enjoint à l’appelante de payer à M. Mangat des dépens justes et raisonnables relativement à la requête et au pourvoi, et ordonne l’ajout de Mme Sparling à l’instance pour le motif qu’elle est consultante en immigration à Vancouver et qu’elle se livre à la même gamme d’activités que M. Mangat. Madame Sparling est aussi actuellement présidente de l’Organization of Professional Immigration Consultants qui a comparu à titre d’intervenante devant notre Cour.
9 Lors de l’audition du pourvoi, l’avocat de l’intimé Mangat affirme également que son client est maintenant membre en règle du Barreau du Haut‑Canada. Il ajoute que M. Mangat a aussi présenté une demande d’admission au Barreau de la Colombie-Britannique, mais que, pour une raison quelconque, l’appelante a décidé de tenir une audience relative aux titres de compétence de M. Mangat afin de statuer sur son admissibilité.
III. Les dispositions législatives pertinentes
10 Legal Profession Act, S.B.C. 1987, ch. 25 (par la suite R.S.B.C. 1996, ch. 255, art. 1, 26, 109; maintenant S.B.C. 1998, ch. 9, art. 1, 15, 85(5)-(8))
[traduction]
1. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
« exercice du droit » Sont assimilés à l’exercice du droit :
a) la comparution à titre d’avocat;
b) la rédaction, la révision ou l’établissement
(i) de requêtes, d’actes constitutifs ou de statuts en vertu de la Company Act, de demandes, de déclarations, d’affidavits, de procès‑verbaux, de résolutions, de règlements administratifs ou d’autres documents relatifs à la constitution, à l’enregistrement, à l’organisation, à la réorganisation, à la dissolution ou à la liquidation d’une personne morale,
(ii) de documents devant être utilisés dans des procédures judiciaires ou extrajudiciaires,
(iii) de testaments, d’actes de disposition, d’actes de fiducie, de procurations ou de documents relatifs à l’homologation d’un testament, à la délivrance de lettres d’administration ou à la succession d’un défunt,
(iv) de documents se rapportant de quelque façon que ce soit à des procédures engagées en vertu d’une loi du Canada ou de la province,
(v) d’instruments se rapportant à des biens personnels ou immeubles et dont l’enregistrement ou le dépôt dans un bureau d’enregistrement ou tout autre bureau officiel est prévu, autorisé ou requis;
c) le fait d’agir ou de négocier de quelque façon que ce soit en vue de régler des demandes ou réclamations de dommages‑intérêts, ou le fait de régler de telles demandes ou réclamations;
d) le fait d’accepter de procurer à une autre personne les services d’un avocat;
e) le fait de donner des consultations juridiques;
f) le fait d’offrir d’accomplir tout acte mentionné aux alinéas a) à e);
g) le fait de se présenter comme ayant le droit d’accomplir tout acte mentionné aux alinéas a) à e) ou comme étant qualifié pour le faire;
à l’exclusion
h) des actes susmentionnés qui ne sont pas accomplis dans le but ou dans l’espoir d’obtenir une rétribution ou quelque autre forme de récompense, directement ou indirectement;
i) de la rédaction ou de la préparation d’instruments par un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions;
j) de l’exercice légal du notariat;
k) des activités habituelles d’un expert en sinistres titulaire d’un permis délivré en vertu de la partie 10 de l’Insurance Act;
l) du fait d’accepter d’accomplir l’acte mentionné à l’alinéa d), lorsque l’entente en cause est conclue conformément à un régime d’assurance de protection juridique ou de tout autre régime d’assurance de responsabilité.
26. (1) Sous réserve des paragraphes (3), (4) et (5), il est interdit à toute personne autre qu’un membre en règle du Barreau d’exercer le droit, sauf
a) s’il s’agit d’une personne qui agit pour son propre compte dans des procédures auxquelles elle est partie;
b) dans les cas permis par la Court Agent Act;
c) s’il s’agit de stagiaires, dans la mesure permise par les conseillers du Barreau,
d) s’il s’agit de personnes ou de stagiaires mentionnés à l’article 9 de la Legal Services Society Act.
(2) Les employés d’un membre, d’un cabinet de membres ou de la province qui agissent sous la surveillance d’un membre ne contreviennent pas au paragraphe (1).
(3) Sous réserve des conditions qu’ils prescrivent, notamment le paiement d’un droit, les conseillers du Barreau peuvent autoriser un avocat d’une autre province ou d’un territoire
a) à agir à titre d’avocat dans une affaire donnée;
b) à comparaître à titre d’avocat dans la province relativement à une affaire donnée.
(4) Sous réserve des conditions qu’ils prescrivent, notamment le paiement d’un droit, les conseillers du Barreau peuvent autoriser une personne qui a obtenu ses titres de compétence professionnelle en droit dans un autre pays que le Canada à donner des consultations juridiques sur les lois de cet autre pays.
(5) La partie 6 s’applique à la personne ayant obtenu une autorisation en vertu des paragraphes (3) ou (4), mais les conseillers du Barreau n’ont pas le pouvoir de radier cette personne.
100. (1) Si elle est convaincue qu’il existe des raisons de croire qu’il y a ou qu’il y aura une violation de la présente loi ou d’une règle prise en application de celle‑ci, la Cour suprême peut, sur demande du Barreau, accorder une injonction interdisant de commettre une telle violation, et, en attendant qu’une décision soit rendue au sujet de l’action en injonction, elle peut accorder une injonction provisoire.
(2) Sous réserve de la Court Agent Act, quiconque engage des procédures judiciaires ou les conteste en son propre nom ou au nom d’une autre personne sans être membre du Barreau ni partie à l’instance peut, sur demande du Barreau ou de toute autre partie intéressée à l’instance, être déclaré coupable d’outrage au tribunal et puni en conséquence.
Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2
30. L’intéressé doit être informé qu’il a le droit de se faire représenter par un avocat ou un autre conseiller [à l’enquête menée par un arbitre] et se voir accorder la possibilité de le choisir, à ses frais.
69. (1) Dans le cadre de toute affaire dont connaît la section du statut, le ministre peut se faire représenter par un avocat ou un mandataire et l’intéressé, à ses frais, par un avocat ou autre conseil.
114. (1) Le gouverneur en conseil peut, par règlement :
. . .
v) exiger de quiconque comparaît devant un arbitre, la section du statut ou la section d’appel en qualité de procureur rétribué sans être membre du barreau d’une province, qu’il soit titulaire d’une autorisation délivrée à cet effet par les autorités habilitées à le faire aux termes des règlements;
Règles de la section d’arbitrage, DORS/93-47, art. 2
« conseil » Personne qui représente une partie dans toute affaire dont connaît la section d’arbitrage.
Règles de la section du statut de réfugié, DORS/93-45, art. 2
« conseil » Personne autorisée en vertu du paragraphe 69(1) de la Loi à représenter une partie dans toute affaire dont connaît la section du statut.
Loi constitutionnelle de 1867
91. Il sera loisible à la Reine, de l’avis et du consentement du Sénat et de la Chambre des Communes, de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par la présente loi exclusivement assignés aux législatures des provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre la généralité des termes ci‑haut employés dans le présent article, il est par la présente déclaré que (nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente loi) l’autorité législative exclusive du parlement du Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, savoir :
. . .
(25) La naturalisation et les aubains.
. . .
Et aucune des matières énoncées dans les catégories de sujets énumérés dans le présent article ne sera réputée tomber dans la catégorie des matières d’une nature locale ou privée comprises dans l’énumération des catégories de sujets exclusivement assignés par la présente loi aux législatures des provinces.
92. Dans chaque province la législature pourra exclusivement faire des lois relatives aux matières tombant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, savoir :
. . .
(13) La propriété et les droits civils dans la province;
(14) L’administration de la justice dans la province, y compris la création, le maintien et l’organisation de tribunaux de justice pour la province, ayant juridiction civile et criminelle, y compris la procédure en matières civiles dans ces tribunaux;
95. Dans chaque province, la législature pourra faire des lois relatives à l’agriculture et à l’immigration dans cette province; et il est par la présente déclaré que le parlement du Canada pourra de temps à autre faire des lois relatives à l’agriculture et à l’immigration dans toutes les provinces ou aucune d’elles en particulier; et toute loi de la législature d’une province relative à l’agriculture ou à l’immigration n’y aura d’effet qu’aussi longtemps et que tant qu’elle ne sera incompatible avec aucune des lois du parlement du Canada.
IV. Les jugements des tribunaux d’instance inférieure
A. Cour suprême de la Colombie-Britannique (1997), 149 D.L.R. (4th) 736
11 Devant madame le juge Koenigsberg, les intimés Mangat et Westcoast admettent qu’ils exercent le droit au sens de l’art. 1 de la Legal Profession Act, mais soutiennent que leur conduite est sanctionnée par l’art. 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration qui permettent à des non-avocats de comparaître pour le compte de clients devant la CISR. Selon madame le juge Koenigsberg, il faut préalablement déterminer si la Loi sur l’immigration autorise l’exercice du droit. Elle conclut que cette loi n’accorde pas une telle autorisation et ne soustrait donc pas les intimés aux exigences de la Legal Profession Act. À son sens, il n’y a aucun lien rationnel entre la politique explicite de la Loi sur l’immigration ou l’exigence que les audiences soient tenues sans formalisme et avec célérité dans la mesure du possible et le fait d’autoriser des personnes non formées, non qualifiées ou échappant à toute réglementation à représenter, moyennant rétribution, des gens devant la CISR. Elle est d’avis que, bien que des mandataires non rétribués puissent représenter des étrangers, l’art. 30 et le par. 69(1) permettent de retenir, moyennant rétribution, les services d’un autre conseiller ou conseil titulaire d’une autorisation en ce sens, et que seuls les avocats sont munis d’une telle autorisation en l’absence d’un autre régime d’autorisation fondé sur l’al. 114(1)v) de la Loi sur l’immigration. Évoquant le raisonnement de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique dans l’arrêt Law Society of British Columbia c. Lawrie (1991), 59 B.C.L.R. (2d) 1, elle affirme que la protection du public est mieux assurée si on exige que les personnes qui comparaissent à titre de conseils devant les tribunaux de l’immigration soient titulaires d’une autorisation en ce sens, et que le fait de permettre à une catégorie différente de professionnels de représenter des gens n’est pas conforme aux objectifs de la Loi sur l’immigration. Enfin, eu égard aux normes constitutionnelles applicables, cette interprétation permet d’éviter un conflit entre les lois fédérale et provinciale.
12 Bien qu’elle tranche l’appel de cette manière, madame le juge Koenigsberg examine les questions constitutionnelles au cas où elle errerait dans sa conclusion. Elle accepte que la Legal Profession Act et la Loi sur l’immigration constituent toutes les deux un exercice valide de la compétence que la Constitution reconnaît aux gouvernements respectifs, précisant que la Loi sur l’immigration relève du par. 91(25) et de l’art. 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Appliquant le cadre d’analyse énoncé dans l’arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, elle conclut ensuite que la Loi sur l’immigration est un régime de réglementation valide, mais qu’elle constitue un empiétement important sur la compétence provinciale relative à la réglementation de la pratique du droit dans la province, étant donné que la création d’une catégorie de professionnels autorisés à exercer le droit sans être soumis à une réglementation laisse le public sans protection. À son avis, si on n’assujettit pas l’exercice du droit à des normes grâce à la création d’un organisme de réglementation professionnelle, il n’y a aucun lien rationnel entre un tel empiétement et la politique explicite ou l’exigence que les audiences soient tenues sans formalisme. Elle décide que l’art. 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration excèdent la compétence du Parlement dans la mesure où ils permettent à des non-avocats d’exercer le droit.
13 En outre, madame le juge Koenigsberg estime que la règle de l’exclusivité des compétences ne s’applique pas en l’espèce parce que son application se limite aux affaires mettant en cause des entreprises fédérales (dont les ouvrages, choses ou personnes relevant de la compétence fédérale). En fait, dans la jurisprudence constitutionnelle, les tribunaux ont abordé la création des compétences exclusives en connaissance de cause, en ayant à l’esprit l’établissement d’un régime fédéral souple. Enfin, elle souligne que la règle de la prépondérance ne s’applique pas non plus étant donné que la loi fédérale potentiellement incompatible est inconstitutionnelle.
14 Vu sa conclusion qu’un certain nombre des activités des intimés constituent un exercice illégal du droit au sens de la Legal Profession Act et que ces activités ne sont donc pas visées par la Loi sur l’immigration, madame le juge Koenigsberg délivre l’injonction sollicitée pour le motif que la Loi sur l’immigration n’autorise pas l’exercice du droit. Subsidiairement, elle accorderait cette injonction pour le motif que les dispositions en cause excèdent la compétence du Parlement.
B. Cour d’appel de la Colombie-Britannique (1998), 167 D.L.R. (4th) 723
1. Madame le juge Southin
15 Madame le juge Southin souligne d’abord que l’injonction est formulée beaucoup trop largement et qu’elle aurait dû être limitée à la conduite reprochée. Elle examine ensuite la prémisse de madame le juge Koenigsberg que la « pratique du droit » est un chef de compétence valide. À son avis, l’art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne comporte aucune disposition en ce sens et notre Cour n’a pas réglé catégoriquement cette question. Il faut donc se demander si la législature provinciale peut, en vertu de l’art. 92 (du chef des droits civils ou de l’administration de la justice dans la province), interdire à des personnes de comparaître devant des tribunaux administratifs établis par le Parlement en vertu de l’art. 91 (dans le cadre du processus d’immigration).
16 D’après madame le juge Southin, un attribut essentiel de chaque tribunal administratif est le pouvoir de décider des personnes aptes à comparaître devant lui ou à rédiger les documents requis dans les affaires dont il connaît, et il relève de la compétence de l’autorité législative qui a créé ce tribunal de traiter de toutes les matières qui s’y rapportent. En conséquence, bien qu’on puisse soutenir que la Legal Profession Act relève du pouvoir d’une province de réglementer les droits civils, madame le juge Southin conclut que la création, l’organisation, la pratique et la procédure des tribunaux administratifs établis en vertu de la Loi sur l’immigration sont des matières tombant dans les catégories de sujets énumérés à l’art. 91 . Elle appuie cette conclusion en soulignant qu’un tribunal administratif fédéral peut siéger dans toutes les provinces et qu’il serait illogique d’exiger que l’avocat inscrit au barreau d’une province demande au barreau d’une autre province l’autorisation de comparaître devant ce tribunal lorsqu’il siège dans cette autre province.
17 Madame le juge Southin souligne, en aparté, que l’art. 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne paraît pas habiliter les provinces à adopter des lois relatives à la procédure applicable devant les tribunaux administratifs établis en vertu de la Loi sur l’immigration, et qu’en tout état de cause le Parlement a déjà légiféré en la matière, de sorte que les dispositions provinciales seraient incompatibles avec les dispositions fédérales. Elle accueille donc l’appel et annule l’injonction.
2. Le juge Mackenzie (avec l’appui du juge Hollinrake)
18 Le juge Mackenzie parvient à la même conclusion que madame le juge Southin, mais selon un raisonnement différent. Il conclut que les dispositions pertinentes de la Loi sur l’immigration sont constitutionnelles et qu’elles relèvent à la fois du par. 91(25) et de l’art. 95 , ajoutant que la validité des dispositions de la Legal Profession Act n’est pas en cause. Toutefois, dans la mesure où ses dispositions entrent en conflit avec la loi fédérale, la Legal Profession Act est non pas inapplicable en vertu de la règle de l’exclusivité des compétences, mais plutôt inopérante en vertu de la règle de la prépondérance.
19 Le juge Mackenzie fait d’abord remarquer que le Barreau appelant a concédé que, si le gouverneur en conseil avait pris des règlements autorisant d’autres conseillers ou conseils à exercer le droit et traitant de leurs compétences et des normes applicables, il ne pourrait contester à bon droit leurs activités. Toutefois, le Barreau prétend qu’en l’absence d’un tel régime l’art. 30 et le par. 69(1) de la Loi sur l’immigration doivent être interprétés comme s’appliquant uniquement a