Canada (Procureur général) c. Sketchley

Canada (Procureur général) c. Sketchley
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2005-12-09
Référence neutre
2005 CAF 404
Numéro de dossier
A-480-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20051209
Dossier : A-480-04
Référence : 2005 CAF 404
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LINDEN
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
DIANE SKETCHLEY
intimée
Audience tenue à Vancouver (Colombie‑Britannique), le 15 septembre 2005
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 9 décembre 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE LINDEN
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE SEXTON
Date : 20051209
Dossier : A-480-04
Référence : 2005 CAF 404
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LINDEN
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
DIANE SKETCHLEY
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LINDEN
[1] Il s’agit d’un appel interjeté par le procureur général du Canada (appelant) de l’ordonnance datée du 20 août 2004 ((2004), 243 D.L.R. (4th) 679, 2004 CF 1151), par laquelle un juge de la Cour fédérale (le juge des requêtes) a accueilli la demande de contrôle judiciaire de la décision de la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP ou Commission), datée du 7 février 2003, de rejeter les plaintes déposées par Mme Diane Sketchley (intimée) contre le Conseil du Trésor du Canada (CT) et Développement des ressources humaines Canada (DRHC).
[2] L’intimée a déposé auprès de la Commission deux plaintes dans lesquelles elle a allégué avoir été forcée de prendre sa retraite de la fonction publique et avoir fait l’objet de discrimination à cause d’une déficience. Dans la première plainte, qui concernait le Conseil du Trésor du Canada (CT), l’intimée a allégué que la politique du CT relative aux congés non rémunérés pour des raisons médicales était discriminatoire à l’égard des employés atteints d’une déficience. Dans la deuxième plainte, qui visait son employeur, Développement des ressources humaines Canada (DRHC), l’intimée a allégué que son employeur avait refusé de tenir compte de sa déficience et qu’il avait fait preuve de discrimination à son égard en appliquant la politique du CT.
[3] Par souci de commodité, voici la table des matières qui précise les questions examinées dans les présents motifs.
Table des matières paragraphe
A. LES QUESTIONS EN LITIGE [4]
B. LES FAITS [6]
C. L’HISTORIQUE DES PROCÉDURES JUDICIAIRES
1. Décision de la Commission [14]
2. Rapport de l’enquêteur - plainte concernant le CT [18]
3. Rapport de l’enquêteur - plainte concernant DRHC [25]
4. Décision de la Cour fédérale [31]
D. ANALYSE [36]
1. Les motifs de la Commission étaient ceux du rapport d’enquête [36]
2. La norme de contrôle [40]
a) La primauté de l’approche pragmatique et fonctionnelle [48]
b) L’importance de préciser la question en litige dans la décision visée par le contrôle [50]
c) Distinction entre l’analyse de l’équité procédurale et l’analyse de la norme de contrôle [52]
d) Les rôles différents d’un deuxième niveau d’appel et d’un tribunal inférieur en matière de contrôle [56]
3. La norme de contrôle en l’espèce [58]
a) La plainte concernant le CT [58]
i) Présence ou absence d’une clause privative ou d’un droit d’appel prévu par la loi [62]
ii) Expertise relative [71]
iii) Objet de la Loi en général et de la disposition en particulier [74]
iv) Nature du problème [77]
b) La plainte concernant DRHC [82]
4. L’application de la norme de contrôle de la décision correcte à la conclusion concernant la nature discriminatoire à première vue de la politique du CT [86]
a) Scheuneman no 1 et Scheuneman no 2 [96]
5. L’équité procédurale dans le cadre de l’enquête de la Commission [110]
E. CONCLUSION [126]
A. LES QUESTIONS EN LITIGE
[4] Le présent appel soulève les questions suivantes :
(i) Le juge des requêtes a-t-il commis une erreur de droit en décidant que les motifs de la décision de la Commission étaient ceux qui se trouvaient dans le rapport de l’enquêteur?
(ii) Relativement aux deux plaintes, le juge des requêtes a‑t‑il commis une erreur de droit dans son choix et dans son application de la norme de contrôle à la décision de la Commission?
(iii) Relativement à la plainte concernant le CT, le juge des requêtes a‑t‑il commis une erreur en concluant que la politique du CT est discriminatoire à première vue à l’égard des employés atteints d’une déficience qui ne sont pas en mesure de préciser la date de leur retour au travail?
(iv) Relativement à la plainte concernant DRHC, le juge des requêtes a‑t‑il commis une erreur en statuant que la Commission avait violé les principes d’équité procédurale pendant son enquête?
[5] Pour les motifs qui suivent, les quatre questions reçoivent une réponse négative et l’appel sera rejeté.
B. LES FAITS
[6] L’intimée a occupé un poste permanent à DRHC du 1er avril 1975 jusqu’en 2000. Un médecin a diagnostiqué en novembre 1987 qu’elle était atteinte du syndrome de fatigue chronique et de fibromyalgie en octobre 1994.
[7] En août 1988, l’intimée a obtenu un congé de maladie à plein temps, congé qui a duré sept semaines. Elle est retournée au travail en octobre 1988, à temps partiel puis, elle a graduellement repris le travail à temps plein en 1990. En janvier 1993, elle a présenté une demande de réaffectation à un poste moins stressant en invoquant la détérioration de son état de santé, réaffectation qui lui a été accordée en avril 1994. Son employeur lui a également permis de réduire ses heures de travail, d’essayer un nouveau clavier ergonomique et il a offert de lui acheter un appui pour le dos. En novembre 1994, sur les conseils de son médecin et après le diagnostic de fibromyalgie, l’intimée a commencé à travailler à temps partiel.
[8] En janvier 1997, sur la recommandation de son médecin, l’intimée a pris un congé non rémunéré à temps plein. En mars 1997, l’appelant a recommandé à l’intimée de prendre sa retraite pour des raisons médicales. L’intimée a refusé parce qu’elle voulait avoir la possibilité de retourner au travail quand elle en serait capable.
[9] En mars 1999, pendant que l’intimée était en congé sans solde depuis deux ans, la compagnie d’assurance-invalidité, la Sun Life, a demandé par écrit à l’employeur de faire enquête et de mettre fin au congé de l’intimée [traduction] « si opportun ». La lettre que la Sun Life a fait parvenir à l’employeur faisait suite à l’entente intervenue entre l’assureur et le Secrétariat du Conseil du Trésor en 1996, laquelle entente prévoyait que l’appelant appliquerait activement la politique du CT sur les congés non rémunérés pour des raisons médicales. Selon la politique du CT, les cas de congé non rémunéré doivent être réglés dans les deux ans qui suivent la date du début du congé, sauf dans des circonstances exceptionnelles.
[10] En mai 1999, l’appelant a demandé à l’intimée de choisir entre la retraite pour des raisons médicales et le retour au travail. L’intimée a demandé que son congé non rémunéré soit prolongé d’un an. En juin 1999, l’appelant a répondu que si l’intimée ne démontrait pas, au moyen d’une preuve médicale, qu’elle serait en mesure de retourner au travail dans un délai raisonnable ou si elle ne prenait pas sa retraite pour des raisons médicales ni ne donnait sa démission, elle serait congédiée pour incapacité.
[11] L’intimée a déposé un grief qui a été rejeté au troisième palier en décembre 1999. En février 2000, elle a sollicité un congé pour raisons personnelles afin de pouvoir récupérer et décider si elle serait en mesure de reprendre le travail par la suite. L’appelant a refusé ce congé au début du mois de mars 2000. Il a ensuite demandé à l’intimée de se soumettre à une évaluation médicale par Santé Canada afin de déterminer si elle était en mesure de reprendre le travail immédiatement ou dans un avenir raisonnable. L’intimée a refusé de subir cette évaluation.
[12] Enfin, en avril 2000, l’intimée a demandé de prendre sa retraite pour des raisons médicales, demande qui a été accordée par Santé Canada le 4 avril 2000. Pour être admissible à la retraite pour des raisons médicales, l’intimée a fourni une attestation de son médecin personnel indiquant qu’elle était incapable, de façon permanente, d’occuper un emploi véritablement rémunérateur. L’intimée prétend avoir demandé de prendre sa retraite pour des raisons médicales parce qu’on l’y a contrainte et qu’il s’agissait de la seule possibilité qui lui était offerte.
[13] En novembre 2000, l’intimée a déposé deux plaintes devant la CCDP.
C. L’HISTORIQUE DES PROCÉDURES JUDICIAIRES
1. Décision de la Commission
[14] Au moins quatre enquêteurs différents ont examiné les deux plaintes de l’intimée. Le 21 juin 2002, dix‑neuf mois après le dépôt des plaintes, le dernier enquêteur chargé de les examiner a présenté ses rapports à la Commission.
[15] Le 7 février 2003, la CCDP a rendu une brève décision dans laquelle elle a rejeté les deux plaintes. En ce qui concerne la plainte contre le CT visant la politique de l’appelant en matière de congés non rémunérés pour des raisons médicales, la CCDP, citant textuellement les recommandations tirées du rapport sur la plainte, a écrit :
[traduction]
· la politique du défendeur en matière de congédiement comporte des dispositions qui permettent de tenir compte des besoins des personnes atteintes d’une déficience;
· le traitement différent réservé aux employés atteints d’une déficience qui sont en mesure de préciser la date de leur retour au travail et à ceux qui ne sont pas en mesure de le faire n’est pas fondé sur un motif de distinction illicite.
[16] Quant à la plainte relative à DRHC, au sujet de l’omission alléguée de l’appelant de tenir compte des besoins de l’intimée, la Commission a encore une fois repris les termes du rapport et a écrit :
[traduction]
· la preuve n’étaye pas l’allégation de la plaignante selon laquelle le défendeur n’a pas tenu compte de ses besoins dans le cadre de son travail;
· la preuve révèle que le médecin de la plaignante a attesté qu’elle n’était pas en mesure d’avoir un emploi régulier rémunérateur.
[17] Le fondement juridique et factuel sur lequel s’est appuyée la Commission pour rendre sa décision se trouve dans les rapports de l’enquêteur. Selon le juge des requêtes, il fallait conclure que les motifs de la Commission étaient ceux qui se trouvaient dans les rapports de l’enquêteur. L’appelant conteste cette conclusion dans le présent appel et cette question est examinée plus loin. Le contenu des rapports est crucial en l’espèce. En voici donc un bref résumé.
2. Rapport de l’enquêteur - plainte concernant le CT
[18] Dans cette plainte, l’intimée a allégué que la politique du CT sur les congés non rémunérés pour des raisons médicales qui s’applique aux employés atteints d’une déficience est discriminatoire parce qu’elle impose une rupture de la relation employeur-employé deux ans après le début du congé et est susceptible d’annihiler les chances d’emploi de ces personnes à cause d’une déficience, ce qui contrevient à l’article 10 de la Loi canadienne sur les droits de la personne (Loi).
[19] Le rapport mentionne tant la politique du CT que l’entente de 1996 conclue avec la Sun Life et souligne que l’allégation de discrimination vise et la politique et l’entente. Le rapport mentionne l’allégation de l’intimée selon laquelle la limite de deux ans prévue par l’entente avec la Sun Life et la politique du CT ne s’applique pas aux employés qui bénéficient d’un congé non rémunéré pour des raisons autres que médicales; il mentionne également que l’intimée conteste la politique qui exige que l’employé soit en mesure de préciser la date à laquelle il pourra reprendre le travail, dans les deux ans à compter du début du congé.
[20] Le rapport résume les observations faites par l’appelant pour réfuter les allégations de l’intimée : sa politique tient raisonnablement compte des besoins des employés atteints d’une déficience, la politique respecte les exigences de la Loi en ce qu’elle permet une certaine souplesse dans les cas exceptionnels et l’employeur n’est plus légalement tenu de tenir compte des besoins de l’employé et de maintenir la relation employé-employeur quand il a été établi que l’employé ne sera pas en mesure de retourner au travail dans un avenir prévisible.
[21] Le rapport cite une seule décision, Scheuneman c. Canada (Procureur général) (1999), 176 F.T.R 59, [2000] 2 C.F. 365 (1re inst.) (Scheuneman no 1), confirmée par la Cour d’appel fédérale (1999), 266 N.R. 154 (C.A.), à l’appui de son analyse selon laquelle la politique du CT n’est pas discriminatoire à première vue, et il souligne que Scheuneman no 1 visait des allégations semblables à celles avancées par l’intimée. (Cette décision sera examinée, plus loin dans les présents motifs.)
[22] Dans la section analyse du rapport, il est mentionné que [traduction] « [l]a Cour fédérale a statué [dans Scheuneman no 1] que des allégations semblables à celles avancées par la plaignante n’établissent pas un cas de discrimination à première vue » (paragraphe 16). Le rapport conclut ensuite que [traduction] « le traitement différent réservé aux employés atteints d’une déficience qui sont en mesure de préciser la date de leur retour au travail et à ceux qui ne sont pas en mesure de le faire n’est pas fondé sur un motif de distinction illicite. Au contraire, il repose sur le fait qu’il est impossible de préciser la date de retour au travail » (paragraphe 17).
[23] Le rapport poursuit en disant qu’un congé non rémunéré a pour but de permettre aux employés de s’absenter du travail pendant une certaine période de temps tout en préservant leur emploi et qu’il faut donc que cette période de temps soit limitée plutôt qu’indéfinie. Le rapport conclut donc que [traduction] « il est contraire à l’objectif du congé non rémunéré de préserver l’emploi d’une personne qui n’a aucune possibilité raisonnable de reprendre le travail » (paragraphe 18). En outre, le rapport ajoute que la politique du CT ne traite pas d’une manière différente les employés atteints d’une déficience qui sont en congé non rémunéré et les personnes qui sont en congé non rémunéré pour d’autres motifs.
[24] Le rapport conclut en recommandant le congédiement de la plaignante. Les motifs sont exposés dans deux paragraphes qui ont été reproduits textuellement dans la décision de la Commission et qui sont cités au paragraphe 15 des présents motifs.
3. Rapport de l’enquêteur- plainte concernant DRHC
[25] Dans cette plainte, l’intimée a allégué que son employeur, DRHC, a fait preuve de discrimination à son égard en ne tenant pas compte de sa déficience et en refusant de continuer de l’employer, en contravention de l’article 7 de la Loi.
[26] La rapport contient un exposé des relations entre l’intimée et l’appelant depuis l’apparition des problèmes de santé. Il reprend ensuite les plaintes spécifiques de la demanderesse (intimée en l’espèce) : premièrement, DRHC n’a pas du tout essayé de tenir compte de ses besoins à partir du congé non rémunéré ni de faciliter son retour au travail; au contraire, il a insisté pour qu’elle prenne sa retraite pour des raisons médicales, retardant ainsi son rétablissement et la possibilité de son retour au travail; deuxièmement, l’appelant a appliqué la politique du CT sur les congés non rémunérés pour des raisons médicales d’une manière discriminatoire à son égard puisque d’autres employés ont bénéficié d’un congé non rémunéré pour maladie ou invalidité pendant plus de deux ans.
[27] Le rapport résume la réponse de l’appelant à ces allégations, soulignant en particulier les mesures prises par l’appelant avant le congé non rémunéré de l’intimée, ainsi que la preuve médicale obtenue du médecin de l’intimée attestant son incapacité permanente d’occuper un emploi véritablement rémunérateur. Au sujet de l’allégation de l’intimée concernant l’application différente de la politique du CT à son égard, le rapport reprend les propos du défendeur (appelant en l’espèce) qui a reconnu que certains employés en congé avaient pu conserver leur poste pendant plus de deux ans, mais qu’il existait maintenant un programme qui permettait de déterminer si des employés pouvaient retourner au travail et, en cas contraire, de les aider à accepter de prendre leur retraite pour des raisons médicales.
[28] Dans la brève section du rapport qui porte sur l’analyse, il est dit que l’intimée touche des prestations d’assurance‑invalidité depuis 1995, que l’appelant a tenté de tenir compte de ses besoins avant qu’elle prenne, sur l’avis de son médecin, un congé à temps plein en 1997 et qu’en avril 2000, son médecin a déclaré qu’elle était incapable pour des raisons de santé d’occuper un emploi rémunérateur. Le rapport conclut donc que [traduction] « la preuve recueillie au cours de l’enquête n’étaye pas l’allégation de la plaignante selon laquelle le défendeur [appelant devant la Cour] applique la politique du Conseil du Trésor d’une manière discriminatoire » (paragraphe 30).
[29] Le rapport termine en recommandant le congédiement de l’intimée dans des motifs comportant deux paragraphes qui sont identiques aux motifs de décision de la Commission relativement à la présente plainte, tels que cités plus haut, au paragraphe 16.
[30] Comme l’a souligné le juge des requêtes (paragraphe 16 de ses motifs), le rapport ne mentionne aucune enquête concernant l’application de la politique du CT aux autres employés en congé non rémunéré. Selon le rapport, la seule source de renseignements sur ce point serait l’appelant. En outre, il n’est pas mentionné que, pendant que l’intimée était en congé non rémunéré, son employeur n’a rien fait pour trouver un moyen de lui permettre de retourner au travail.
4. Décision de la Cour fédérale
[31] L’analyse du juge des requêtes repose sur sa conclusion selon laquelle la Commission a adopté le raisonnement de l’enquêteur : « La décision est brève; il faut donc en déduire que les motifs de la Commission sont ceux qui se trouvent dans le rapport de l’enquêteur dont la recommandation et le raisonnement se reflètent dans la décision » (paragraphe 12).
[32] Dans ses motifs, le juge des requêtes examine deux questions, chacune correspondant à une plainte : premièrement, concernant la plainte relative au CT : « La Commission a‑t‑elle commis une erreur de droit quand elle a conclu que, lorsqu’il s’agit d’un employé atteint d’une incapacité qui n’est pas en mesure de préciser la date de son retour au travail, son congédiement n’est pas, à première vue, un acte discriminatoire? »; et deuxièmement, concernant la plainte relative à DRHC : « La Commission a-t-elle violé les principes de justice naturelle ou d'équité procédurale quand elle n'a pas effectué une analyse et un examen complets des allégations de discrimination de la demanderesse? » (paragraphe 3). Le juge a conclu qu’il fallait répondre par l’affirmative aux deux questions.
[33] En ce qui concerne la discrimination à première vue, le juge des requêtes a conclu que la politique du CT est discriminatoire puisqu’elle prévoit un traitement différent pour deux motifs : premièrement, entre les personnes en congé non rémunéré pour des raisons médicales et les personnes en congé pour d’autres motifs; deuxièmement, compte tenu du degré d’invalidité, entre les personnes qui peuvent préciser leur date de retour au travail après deux ans et celles qui ne le peuvent pas. Le juge des requêtes souligne également que l’enquêteur n’a pas fait correctement l’analyse requise quant aux difficultés excessives puisqu’il a estimé, à tort, que les mesures d’accommodement prises par l’appelant constituaient un moyen de défense empêchant de conclure à l’existence de discrimination à première vue. Par voie de conséquence, le juge des requêtes a conclu que la Commission avait commis une erreur de droit qui entachait irrémédiablement sa décision.
[34] Quant à l’équité procédurale, le juge des requêtes souligne, relativement à la plainte qui vise DRHC , que l’enquêteur « ne s’est pas penché sur le fond de la plainte, qui était que lorsque le congé non rémunéré avait été accordé, il n’avait plus été question d’accommodement » (paragraphe 52). Au contraire, l’enquêteur semble avoir accepté la position du défendeur (appelant en l’espèce) selon laquelle il avait pris toutes les mesures d’accommodement possibles. Le juge des requêtes fait remarquer que le rapport concernant la plainte qui vise DRHC ne fournit aucune preuve que d’autres solutions ont été envisagées après le départ en congé de l’intimée, ni aucune preuve que l’enquêteur a tenté de vérifier comment la politique du CT avait été appliquée à d’autres employés en congé non rémunéré pour des raisons médicales. Les « allégations graves » soulevées par l’intimée ont été « rejetées du revers de la main » par l’enquêteur (paragraphe 58). Le juge des requêtes a donc conclu que la décision de la Commission était erronée sur le plan de la procédure parce que l’affaire n’avait pas été examinée avec suffisamment de rigueur et parce que l’enquêteur n’avait pas analysé correctement les allégations de l’intimée.
[35] En conséquence, le juge des requêtes a accueilli la demande de contrôle judiciaire, annulé la décision de la Commission relativement aux deux plaintes et renvoyé la question à la Commission pour nouvel examen par un autre enquêteur.
D. ANALYSE
1. Les motifs de la Commission étaient ceux du rapport d’enquête
[36] Le juge des requêtes a dit qu’il considérait que l’analyse faite dans les rapports d’enquête représentait les motifs de la décision de la Commission et il a invoqué, comme facteur justifiant cette conclusion, la brièveté de la décision de la Commission (paragraphe 12). L’appelant prétend qu’il s’agit d’une erreur de droit, puisqu’une telle conclusion ne reconnaîtrait pas les rôles distincts et séparés de l’enquêteur et de la Commission.
[37] Selon moi, l’argument de l’appelant à cet égard doit être rejeté. Il est vrai que l’enquêteur et la Commission sont deux entités « à bien des égards distinctes » (Canada (Commission des droits de la personne) c. Pathak (1995), 180 N.R. 152, [1995] 2 C.F. 455, au paragraphe 21, le juge MacGuigan (avec l’appui du juge Décary)), mais il est également bien établi qu’aux fins d’une décision de la Commission en conformité avec le paragraphe 44(3) de la Loi, l’enquêteur n’est pas qu’un simple témoin indépendant devant la Commission (Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Canada (Commission des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879, au paragraphe 25 [SEPQA]). L'enquêteur établit son rapport à l’intention de la Commission et, par conséquent, il mène l'enquête en tant que prolongement de la Commission (SEPQA, précité, au paragraphe 25). Lorsque la Commission adopte les recommandations de l’enquêteur et qu’elle ne présente aucun motif ou qu’elle fournit des motifs très succincts, les cours ont, à juste titre, décidé que le rapport d’enquête constituait les motifs de la Commission aux fins de la prise décision en vertu du paragraphe 44(3) de la Loi (SEPQA, précité, au paragraphe 35; Bell Canada c. Syndicat canadien des communications, de l'énergie et du papier (1999) 167 D.L.R. (4th) 432, [1999] 1 C.F. 113, au paragraphe 30 (C.A.) [Bell Canada]; Société Radio‑Canada c. Paul (2001), 274 N.R. 47, 2001 CAF 93, au paragraphe 43 (C.A.)).
[38] Cette approche n’est pas, comme le prétend l’appelant, incompatible avec le principe bien établi selon lequel les lacunes dont serait entaché le rapport de l’enquêteur ne vicieront pas la décision de la Commission, pourvu que lesdites lacunes ne soient pas à ce point fondamentales que les observations complémentaires présentées par les parties ne suffisent pas à y remédier (Slattery c. Canada (Commission des droits de la personne) (1994), 73 F.T.R. 161, [1994] 2 C.F. 574 (1re inst.), confirmée par (1996), 205 N.R. 383 (C.A.) [Slattery]). En vertu de cette approche, une cour de révision doit, en fin de compte, se pencher sur l’examen de la Commission et faire preuve de beaucoup de déférence à l’égard de l’appréciation des faits; ce n’est que si la Commission a commis une erreur de droit, a apprécié les faits d’une manière manifestement déraisonnable ou a contrevenu aux principes d’équité procédurale qu’il sera justifié d’intervenir lors d’un contrôle (Bell Canada, précité, au paragraphe 38; Connolly c. Postes Canada, 2002 CFPI 185 (1re inst.), au paragraphe 28, confirmée par (2003), 238 F.T.R. 208, 2003 CAF 47 (C.A.) [Connolly]). Presque par définition, ces erreurs appartiennent à la catégorie des erreurs d’enquête qui sont à ce point fondamentales que les observations complémentaires des parties ne peuvent y remédier. La norme qui s’applique dans le cadre du contrôle de la rigueur d’une enquête est donc équivalente à celle qui s’applique au contrôle d’une décision de la Commission prise en vertu du paragraphe 44(3). Par conséquent, il n’y a donc pas nécessairement incohérence si, dans des circonstances appropriées comme celles dont il s’agit en l’espèce, le rapport de l’enquêteur est présumé constituer les motifs de la Commission.
[39] Par conséquent, j’estime que le juge des requêtes n’a commis aucune erreur en concluant que les motifs de la Commission à l’appui de sa décision en vertu du paragraphe 44(3)se trouvaient dans les rapports de l’enquêteur.
2. La norme de contrôle
[40] Au début de son analyse, le juge des requêtes mentionne que « [l]es deux parties conviennent que la norme de contrôle qui s’applique en l’espèce [une décision de la Commission de rejeter une plainte] est celle de la décision raisonnable simpliciter » (paragraphe 32). C’est pourquoi il a conclu que « la norme qui s’applique est de savoir si la décision de la Commission résisterait à “un examen assez poussé” de ses motifs » (paragraphe 32).
[41] À l’audience, les parties ont convenu que la Cour devait faire preuve de beaucoup de déférence relativement au pouvoir d’examen conféré à la Commission par le paragraphe 44(3). Toutefois, l’appelant soutient que le juge des requêtes n’a pas fait preuve d’une [traduction] « autodiscipline » suffisante dans l’examen de la décision de la Commission et qu’il s’est fondé sur les lacunes qui, selon lui, existaient dans le rapport de l’enquêteur, sans se demander si la décision de la Commission était, dans l’ensemble, raisonnable. L’intimée a manifesté son désaccord en soutenant que le juge des requêtes avait fait preuve de la déférence appropriée, mais qu’il avait conclu que la décision de la Commission était déraisonnable.
[42] Une lecture attentive des motifs du juge des requêtes révèle que, même s’il a mentionné, au début de ses motifs, la norme de contrôle de la décision raisonnable simpliciter, il n’a pas appliqué cette norme dans son analyse subséquente des deux décisions de la Commission. Au contraire, il a traité expressément la décision de la Commission concernant la plainte relative au CT comme une question de droit, et la décision relative à la plainte concernant DRHC comme une question d’équité procédurale. À l’égard de ces deux questions, il semble en fin de compte que le juge des requêtes a appliqué, sans avoir fait l’analyse pragmatique et fonctionnelle, la norme de la décision correcte, même s’il n’explique pas en détail son choix.
[43] Selon moi, les normes de contrôle qu’auraient implicitement adoptées le juge des requêtes dans ses motifs sont inattaquables. Autrement dit, le juge des requêtes a appliqué les normes de contrôle pertinentes dans ses motifs, même si la norme générale de contrôle qu’il a énoncée au début de son analyse (celle de la décision raisonnable simpliciter) n’était pas celle à appliquer en l’espèce. Toutefois, comme le juge des requêtes a mentionné une norme différente de celle qu’il a finalement appliquée, à bon droit, et comme cette question a été longuement débattue devant la Cour et que le juge des requêtes n’a pas effectué l’analyse fonctionnelle et pragmatique relativement à la première question en litige, il est important de rappeler les principes de base qui régissent la détermination de la norme de contrôle dans le présent contexte pour décider de l’approche qu’il convient d’adopter dans un cas comme celui-ci.
[44] Les avocats ont attiré l’attention de la Cour d’appel sur des décisions apparemment contradictoires qu’elle a rendues concernant la norme de contrôle applicable à la décision de la Commission de renvoyer ou non une plainte à un tribunal conformément au paragraphe 44(3) de la Loi. La norme de la décision raisonnable simpliciter a été appliquée dans certaines décisions (Bradley c. Canada (Procureur général) (1999), 238 N.R. 76, au paragraphe 9 (C.A.F.), Gee c. Canada (Ministre du Revenu national) (2002), 284 N.R. 321, 2002 CAF 4, au paragraphe 13 (C.A.F.), Singh c. Canada (Procureur général) (2002), 291 N.R. 365, 2002 CAF 247, au paragraphe 7 (C.A.F.) [Singh], Tahmourpour c. Canada (Solliciteur général) (2005), 332 N.R. 60, 2005 CAF 113, au paragraphe 6 (C.A.F.) [Tahmourpour], et Gardner c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 284, au paragraphe 21), mais la norme de la décision manifestement déraisonnable a été appliquée dans un grand nombre d’autres décisions (Bell Canada, précité, au paragraphe 37, St-Onge c. Canada, [2000] A.C.F. no 1523, au paragraphe 1 (QL), Murray c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), 2003 CAF 222, au paragraphe 4 [Murray], Elkayam c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 101, au paragraphe 4). Cette apparente incohérence est un résultat prévisible de l’application de l’analyse pragmatique et fonctionnelle.
[45] Puisque des décisions différentes commandent un niveau de déférence différent, il n’est pas étonnant que la Cour d’appel fédérale ait appliqué diverses normes de contrôle à diverses décisions prises en vertu du paragraphe 44(3) de la Loi canadienne sur les droits de la personne. D’ailleurs, c’est l’unanimité sur la norme à appliquer qui serait étonnante. Si la même norme avait toujours été appliquée, cela pourrait indiquer une application servile des précédents, plutôt qu’une application réfléchie et nuancée de l’approche pragmatique et fonctionnelle, cas par cas. D’ailleurs, quelle que soit la norme adoptée en l’espèce, les cours de révision qui auront dans l’avenir à examiner des décisions prises en vertu du paragraphe 44(3) devront, à chaque fois, reprendre l’analyse pragmatique et fonctionnelle.
[46] Un examen des principes qui sous-tendent la détermination de la norme de contrôle dans ce contexte pourrait clarifier la question. Comme je l’explique un peu plus loin dans la présente section, la cour de révision doit effectuer de nouveau l’analyse pragmatique et fonctionnelle chaque fois qu’une instance administrative rend une décision et non seulement pour chaque type de décision que rend un décideur en particulier en vertu d’une disposition précise. L’analyse pragmatique et fonctionnelle ne s’applique toutefois pas aux allégations concernant l’équité procédurale qui font toujours l’objet d’un contrôle à titre de question de droit.
[47] En règle générale, lorsqu’elle est appelée à prendre une décision en vertu du paragraphe 44(3) de la Loi, la Commission doit trancher une question de fait ou une question mixte de droit et de fait. Comme la décision dépend énormément, dans de tels cas, des faits de l’espèce, elle n’aura qu’une faible valeur jurisprudentielle. Toutes choses étant égales par ailleurs, l’analyse pragmatique et fonctionnelle entraînera probablement dans de tels cas l’application de la norme de contrôle de la décision manifestement déraisonnable ou celle de la décision raisonnable simpliciter. Toutefois, si, comme en l’espèce, la décision de la Commission soulève une question de droit qui a une valeur jurisprudentielle générale ou si elle soulève une question d’équité procédurale, la norme appropriée pourrait bien être celle de la décision correcte. Je vais maintenant effectuer cette analyse.
a) La primauté de l’approche pragmatique et fonctionnelle
[48] La Cour suprême du Canada a clairement dit que le juge de révision doit effectuer une analyse pragmatique et fonctionnelle « chaque fois que la loi délègue un pouvoir à une instance administrative décisionnelle » (Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19, au paragraphe 21 [Dr Q]). Il convient de rappeler que l’« objectif global [de l’approche pragmatique et fonctionnelle] est de cerner l'intention du législateur, sans perdre de vue le rôle constitutionnel des tribunaux judiciaires dans le maintien de la légalité » (Dr Q, précité, au paragraphe 26). L’analyse pragmatique et fonctionnelle doit donc avoir pour objet de trancher la question fondamentale qu’est le degré de déférence dont les tribunaux doivent faire preuve à l’égard d’une instance administrative décisionnelle.
[49] Je souligne que, dans aucune des décisions invoquées par les parties pour déterminer la norme de contrôle applicable (y compris celle-ci), la cour de révision n’a appliqué l’approche pragmatique et fonctionnelle qui doit l’être en l’espèce.
b) L’importance de préciser la question en litige dans la décision visée par le contrôle
[50] Premièrement, l’obligation d’effectuer une analyse pragmatique et fonctionnelle dans tous les cas fait ressortir l’importance de préciser la question en litige dans la décision visée par le contrôle. Comme l’a dit le juge Bastarache dans Pushpanathan c. Canada, [1998] 1 R.C.S. 982 [Pushpanathan], « l'accent est [...] mis sur la disposition particulière invoquée et interprétée par le tribunal » (paragraphe 28, non souligné dans l’original). Les facteurs de l’analyse pragmatique et fonctionnelle sont spécifiques à l’affaire en cause et la Cour suprême du Canada a insisté sur l’importance de ne pas y voir un « rite vide de sens » ou « machinal » (Dr Q, au paragraphe 26). Par conséquent, aussi complexe soit-elle, l’analyse doit être effectuée de nouveau pour chaque décision et non seulement pour chaque type général de décision d’un décideur en particulier en vertu d’une disposition législative précise. Même lorsque la décision semble avoir été réglée dans la jurisprudence « [les cours] ne doivent sauter aucune étape de l'analyse pragmatique et fonctionnelle » (Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20, au paragraphe 21 [Ryan]).
[51] Impossible donc de conclure qu’étant donné que, dans une affaire antérieure, une norme a été appliquée à une décision prise par la Commission en vertu du paragraphe 44(3), la même norme doit nécessairement s’appliquer lors de l’examen d’une autre décision de la Commission en vertu de la même disposition législative. Dans le même ordre d’idées, on ne saurait conclure que la même norme de contrôle s’appliquera nécessairement à tous les aspects d’une décision de la Commission, surtout si (comme en l’espèce) elle est saisie de plusieurs plaintes à la fois. Ce sont les caractéristiques propres à la décision en cause, dans une affaire donnée, qui régissent la norme de contrôle que doit appliquer la cour de révision.
c) Distinction entre l’analyse de l’équité procédurale et l’analyse de la norme de contrôle
[52] Deuxièmement, il faut faire une distinction entre le contrôle judiciaire découlant d’un manquement aux principes d’équité procédurale et la norme de contrôle qui s’applique dans d’autres types de contrôle sur le fond puisque l’approche pragmatique et fonctionnelle ne s’applique que dans le deuxième type de situation. Il est vrai que l’arrêt Dr Q semble dire que l’analyse pragmatique et fonctionnelle doit être effectuée chaque fois qu’il y a contrôle judiciaire; cependant, il n’en est rien. Les observations de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Syndicat canadien de la fonction publique c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, 2003 CSC 29 [SCFP], rendu peu après Dr Q, clarifient la question. Dans SCFP, le juge Binnie a expliqué en ces termes l’interaction entre l’équité procédurale et l’analyse pragmatique et fonctionnelle :
100 ... Il appartient aux tribunaux judiciaires et non au ministre de donner une réponse juridique aux questions d’équité procédurale. Seul l’exercice en dernière analyse du pouvoir discrétionnaire de désignation conféré au ministre par le par. 6(5) est assujetti à l’analyse « pragmatique et fonctionnelle » qui vise à déterminer le degré de déférence dont le législateur a voulu que les tribunaux judiciaires fassent montre à l’égard du décideur légal, lequel degré constitue ce qu’on appelle la « norme de contrôle ».
[...]
102 L’équité procédurale concerne la manière dont le ministre est parvenu à sa décision, tandis que la norme de contrôle s’applique au résultat de ses délibérations.
103 La tentative de maintenir séparés ces différents genres de questions peut parfois engendrer une certaine confusion. Force est de constater que certains « facteurs » utilisés pour déterminer les exigences de l’équité procédurale servent également à déterminer la « norme de contrôle » applicable à la décision discrétionnaire elle-même [...] Il reste que, même s’il existe certains « facteurs » communs, l’objet de l’examen du tribunal judiciaire diffère d’un cas à l’autre. [Souligné dans l’original.]
(Voir également les motifs dissidents du juge Bastarache dans SCFP, au paragraphe 5, où il convient avec les juges de la majorité que l’examen relatif de l’équité procédurale et l’examen de la norme de contrôle sont différents et « sont [...] effectués séparément et visent des objectifs différents » et ajoute que, pour ce qui concerne l'obligation d'équité procédurale, « il n'est pas nécessaire d’établir un degré de déférence ».)
[53] Selon l’arrêt SCFP, la cour de révision doit, lorsqu’elle examine une décision contestée pour des motifs d’équité procédurale, isoler les actes ou omissions qui touchent à l'équité procédurale (paragraphe 100). La question de l’équité procédurale est une question de droit. Aucune déférence n’est nécessaire. Soit le décideur a respecté l’obligation d’équité dans les circonstances propres à l’affaire, soit il a manqué à cette obligation.
[54] Il ressort clairement de l’arrêt SCFP qu’une décision peut faire l’objet d’un contrôle tant à l’égard de l’équité procédurale que selon l’analyse pragmatique et fonctionnelle, relativement à divers aspects de la décision (le processus décisionnel par rapport à la décision définitive sur le fond). L’équité procédurale concerne la manière dont une décision est prise. L’obligation qui incombe au décideur dans un contexte en particulier sera déterminée en fonction des facteurs établis notamment dans les arrêts Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, aux paragraphes 21 à 28 [Baker], et Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, 2002 CSC 1, au paragraphe 115 [Suresh]. Si l’obligation d’équité a été violée dans le cadre du processus décisionnel, la décision en cause doit être annulée. Par contre, l’analyse de la norme usuelle de contrôle ne concerne que la décision définitive sur le fond et cette norme de contrôle est déterminée selon l’analyse pragmatique et fonctionnelle.
[55] La distinction entre l’analyse de l’équité procédurale et l’analyse de la norme de contrôle s’inscrit dans la logique de plusieurs arrêts de la Cour concernant des décisions de la Commission en vertu du paragraphe 44(3). Ces décisions insistaient précisément sur la distinction entre l’équité procédurale et la norme de contrôle. Par exemple, dans Tahmourpour, précité, le juge Evans a expliqué la norme de contrôle en ces termes :
6 ... [L]a Cour n’interviendra que si la conclusion de la Commission est jugée déraisonnable, lorsqu’il n’y a pas eu violation de l’obligation d’équité ou d’autres erreurs de droit [...]
7 ... Une cour de révision n’a pas à faire preuve de déférence dans la détermination de l’équité procédurale d’un organisme administratif [...] Pourtant, la cour ne remettra pas en question les choix en matière de procédure qui sont faits dans le cadre de l’exercice d