Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Weldemariam

Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Weldemariam
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2024-04-12
Référence neutre
2024 CAF 69
Numéro de dossier
A-148-20
Contenu de la décision
Date : 20240412
Dossier : A-148-20
Référence : 2024 CAF 69
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE LASKIN
LA JUGE MACTAVISH
LA JUGE MONAGHAN
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
appelant
et
MEDHANIE AREGAWI WELDEMARIAM
intimé
et
ASSOCIATION CANADIENNE DES AVOCATS ET AVOCATES EN DROIT DES RÉFUGIÉS et HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES POUR LES RÉFUGIÉS
intervenants
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 19 mars 2024.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 12 avril 2024.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LA JUGE MACTAVISH
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE LASKIN
LA JUGE MONAGHAN
Date : 20240412
Dossier : A-148-20
Référence : 2024 CAF 69
CORAM :
LE JUGE LASKIN
LA JUGE MACTAVISH
LA JUGE MONAGHAN
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
appelant
et
MEDHANIE AREGAWI WELDEMARIAM
intimé
et
ASSOCIATION CANADIENNE DES AVOCATS ET AVOCATES EN DROIT DES RÉFUGIÉS et HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES POUR LES RÉFUGIÉS
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE MACTAVISH
[1] Conformément aux alinéas 34(1)a) et f) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR), les résidents permanents et les étrangers sont interdits de territoire au Canada pour raison de sécurité s’ils sont membres d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle est, a été ou sera l’auteur d’un acte d’espionnage « contre le Canada ou contraire aux intérêts du Canada ».
[2] En l’espèce, Medhanie Aregawi Weldemariam ne conteste pas qu’il a été « membre d’une organisation » qui a été l’auteur d’actes d’espionnage, et qu’il est visé par l’alinéa 34(1)f) de la LIPR. Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile n’allègue pas que l’acte d’espionnage commis par l’organisation en question était « contre le Canada ». La seule question à trancher en l’espèce est donc celle de savoir si la Section de l’immigration (la SI) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a raisonnablement conclu que l’acte d’espionnage en cause était « contraire aux intérêts du Canada » au sens de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR. La SI a fondé sa conclusion d’interdiction de territoire sur une interprétation de l’alinéa 34(1)a) selon laquelle aucun lien entre l’acte d’espionnage en cause et la sécurité nationale du Canada n’était nécessaire.
[3] Dans une décision publiée sous la référence 2020 CF 631 (décision Weldemariam), la Cour fédérale a conclu que l’interprétation de l’alinéa 34(1)a) de la SI était déraisonnable et que l’expression « contraire aux intérêts du Canada » exige un lien avec les intérêts du Canada en matière de sécurité. Par conséquent, la Cour fédérale a annulé la décision de la SI et a renvoyé le dossier de M. Weldemariam à la SI pour nouvel examen.
[4] Lorsqu’elle a rendu son jugement accueillant la demande de contrôle judiciaire de M. Weldemariam, la Cour fédérale a certifié la question suivante :
Une personne est-elle interdite de territoire au Canada, en application de l’alinéa 34(1)f) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés parce qu’elle a été membre d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle a été, qu’elle est ou qu’elle sera l’auteur d’actes d’espionnage « contraire[s] aux intérêts du Canada », au sens de l’alinéa 34(1)a) de la Loi, si les activités d’espionnage de cette organisation ont lieu en dehors du Canada et ciblent des ressortissants étrangers de façon contraire aux valeurs qui sous-tendent la Charte canadienne des droits et libertés et le caractère démocratique du Canada, notamment les libertés fondamentales garanties par l’alinéa 2b) de la Charte?
[5] Pour les motifs qui suivent, je conclus que la Cour fédérale n’a commis aucune erreur en concluant que la décision de la SI était déraisonnable et en concluant que l’expression « contraire aux intérêts du Canada » exige un lien avec la sécurité nationale ou la sûreté du Canada. Je suis convaincue que la SI n’a pas tenu compte des contraintes juridiques qui lui étaient imposées par le droit international, notamment les dispositions relatives au non-refoulement prévues dans la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, R.T. Can. 1969 no 6 (la Convention relative aux réfugiés), de 1951, ainsi que les principes reconnus d’interprétation législative.
[6] Par conséquent, je répondrais par la négative à la question certifiée et je rejetterais l’appel.
I. Contexte
[7] M. Weldemariam est un citoyen éthiopien et un ancien employé de l’Information Network Security Agency (l’INSA), un service de renseignement et de sécurité de l’État éthiopien. M. Weldemariam a travaillé pour l’INSA à titre de concepteur de logiciels où, selon M. Weldemariam, il a travaillé à la conception d’un logiciel de simulation de défense aérienne devant servir à la formation de militaires.
[8] M. Weldemariam a travaillé à l’INSA jusqu’au milieu de 2014, lorsqu’il a quitté l’Éthiopie pour la Suède afin de poursuivre des études supérieures. Il est retourné en Éthiopie en 2016, après avoir terminé ses études. M. Weldemariam est arrivé au Canada en 2017; il a présenté une demande d’asile à ce moment-là. Il alléguait qu’il courait un risque de persécution de la part des forces de sécurité éthiopiennes, qui, selon M. Weldemariam, l’avaient ciblé après son retour en Éthiopie, après son séjour en Suède.
[9] La demande d’asile de M. Weldemariam a été suspendue pendant que le ministre examinait la question de savoir s’il était interdit de territoire au Canada en raison de son emploi au sein de l’INSA. La SI a ensuite tenu une audience concernant l’interdiction de territoire de M. Weldemariam.
II. Décision de la SI
[10] Comme l’a souligné la SI dans sa décision (X (Re), 2019 CanLII 135483), M. Weldemariam avait reconnu que son emploi à l’INSA était suffisant pour établir qu’il était membre d’une organisation aux fins d’application de l’alinéa 34(1)f) de la LIPR. Un étranger est interdit de territoire pour raison de sécurité s’il est « membre d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle est, a été ou sera l’auteur d’un acte visé aux alinéas a) […] ».
[11] Par conséquent, les questions déterminantes que devait trancher la SI étaient celles de savoir s’il y avait des motifs raisonnables de croire que les activités de l’INSA constituaient des actes d’espionnage et, dans l’affirmative, si ces activités étaient dirigées « contre le Canada ou [étaient] contraire[s] aux intérêts du Canada ».
[12] Dans l’arrêt Mugesera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 40, la Cour suprême du Canada a décrit la norme de preuve des « motifs raisonnables [de croire] » comme exigeant « davantage qu’un simple soupçon, mais [elle] rest[e] moins stricte que la prépondérance des probabilités applicable en matière civile ». Dans l’arrêt Mugesera, la Cour suprême a poursuivi en concluant que « [l]a croyance doit essentiellement posséder un fondement objectif reposant sur des renseignements concluants et dignes de foi » : au para. 114.
[13] La SI a déterminé qu’il existait des motifs raisonnables de croire que l’INSA avait recueilli secrètement des renseignements auprès d’employés de l’Ethiopian Satellite Television (l’ESAT) aux États-Unis et en Belgique. L’ESAT est un média indépendant d’informations télévisuelles, radiophoniques et en ligne diffusées par satellite qui est géré par des membres de la diaspora éthiopienne dans de nombreux pays, dont les États-Unis et le Canada.
[14] L’INSA a recueilli des renseignements à l’aide de capacités cybernétiques offensives et des logiciels malveillants de surveillance qui ciblaient des journalistes et des dissidents politiques. Au regard de ce fait, la SI était donc convaincue qu’il y avait des motifs raisonnables de croire que l’INSA avait été l’auteur d’actes d’« espionnage » au sens de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR. Toutefois, la SI ne disposait d’aucun élément de preuve suggérant que M. Weldemariam avait participé personnellement aux activités d’espionnage de l’INSA, et la SI n’a tiré aucune conclusion à cet effet.
[15] Bien que l’ESAT soit actif au Canada, la SI a conclu qu’aucun élément de preuve n’avait été produit pour montrer que l’INSA avait déployé des logiciels de piratage ciblant des employés de l’ESAT au Canada ou qu’elle avait par ailleurs ciblé des journalistes de l’ESAT au Canada. Par conséquent, la SI a conclu que les actions de l’INSA n’étaient pas dirigées « contre le Canada ». La question à trancher était donc de savoir si les actions de l’INSA étaient néanmoins « contraire[s] aux intérêts du Canada » au sens de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR.
[16] Même si les personnes ciblées par l’INSA se trouvaient à l’extérieur du Canada, la SI a conclu que les actes d’espionnage de l’INSA contre des journalistes éthiopiens et des dissidents politiques aux États‐Unis étaient « contraires aux intérêts du Canada », puisqu’ils avaient été commis « contre des ressortissants de pays alliés du Canada » : au para. 34.
[17] La SI a en outre conclu que « [l]es libertés fondamentales d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et d’autres moyens de communication, constituent l’une des pierres angulaires de la Charte canadienne des droits et libertés » : au para. 34. Par conséquent, la SI était convaincue que les actes d’espionnage auxquels s’était livrée l’INSA contre des membres de l’ESAT étaient « contraires aux intérêts du Canada », au sens de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR.
[18] La SI a donc conclu que M. Weldemariam était interdit de territoire au Canada parce qu’il était membre d’une organisation qui est l’auteur d’actes d’espionnage contraires aux intérêts du Canada, au titre de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR.
III. Décision de la Cour fédérale
[19] La Cour fédérale a souligné que l’appartenance de M. Weldemariam à l’INSA n’était plus en litige, pas plus que le fait que l’INSA était l’auteur d’un acte d’espionnage. Il n’a pas non plus été suggéré que les actes de l’INSA étaient « contre le Canada ». Par conséquent, la seule conclusion tirée par la SI qui était en litige devant la Cour fédérale était sa décision selon laquelle les activités de l’INSA étaient « contraires aux intérêts du Canada ».
[20] La Cour fédérale a déterminé que c’est la norme de la décision raisonnable qui s’appliquait à l’examen de l’interprétation de la SA de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR. La Cour a conclu que la décision de la SI n’était pas raisonnable, puisqu’elle a interprété de façon déraisonnablement large l’expression « contraire aux intérêts du Canada » qui figure dans cette disposition. Par conséquent, la Cour fédérale a annulé la décision de la SI et a renvoyé le dossier de M. Weldemariam à la SI pour nouvel examen.
[21] La Cour fédérale a conclu que la décision de la SI était déraisonnable à trois égards. Premièrement, la SI n’avait pas tenu compte de l’historique et de l’objet de l’alinéa 34(1)a), qui démontraient que la disposition avait été introduite pour restreindre les décisions d’interdiction de territoire pour des motifs liés à l’espionnage.
[22] Deuxièmement, la SI a considéré que les « intérêts du Canada » s’entendaient de [traduction] « ce qui intéresse le Canada », en omettant le fait qu’il doit exister un lien réel avec le Canada pour déclencher l’application de l’alinéa 34(1)a).
[23] Enfin, en se fondant sur sa décision intitulée Mason c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 CF 1251, la Cour fédérale a conclu que, dans le cas de M. Weldemariam, un lien avec la sécurité nationale était nécessaire pour qu’une affaire relève de la portée du paragraphe 34(1) de la LIPR. La Cour fédérale a également conclu que la SI n’avait pas expliqué le lien entre les actions de l’INSA et la sécurité nationale du Canada.
[24] La Cour fédérale a reconnu que les activités d’espionnage dirigées contre les alliés du Canada peuvent être contraires aux intérêts du Canada et que le ciblage d’un allié peut facilement être interprété comme mettant en jeu la sécurité nationale du Canada. Toutefois, l’INSA ne ciblait pas les États-Unis ou la Belgique, mais bien des particuliers qui résidaient simplement dans ces pays.
[25] Selon la Cour fédérale, c’est une chose d’envisager que le ciblage d’un pays allié met en jeu les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale, mais c’est « tout autre chose » de suggérer que ces intérêts sont mis en jeu par le simple ciblage de particuliers qui sont ressortissants ou résidents d’un pays allié du Canada. La Cour fédérale a conclu que, à tout le moins, la SI devait fournir une explication raisonnable du lien entre le ciblage de personnes dans d’autres pays et les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale pour que la décision puisse résister à un contrôle. Étant donné que la SI n’a fourni aucune explication à cet égard, la Cour fédérale a conclu que sa décision manquait de justification, de transparence et d’intelligibilité, et la demande de contrôle judiciaire de M. Weldemariam a donc été accueillie.
IV. Question en litige
[26] Comme nous l’avons déjà mentionné, la seule question que doit trancher la Cour est celle de savoir si l’interprétation par la SI de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR était raisonnable et s’il est nécessaire d’établir un lien entre les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale ou la sûreté du Canada, et l’expression « intérêts du Canada », pour conclure qu’un acte d’espionnage relève de la portée de cette disposition.
V. Norme de contrôle
[27] Dans le cas d’un appel comme en l’espèce, le rôle de notre Cour est de déterminer si la Cour fédérale a choisi la norme de contrôle appropriée – celle de la décision correcte ou celle de la décision raisonnable – et si elle a correctement appliqué cette norme : Office régional de la santé du Nord c. Horrocks, 2021 CSC 42, aux paras. 10 à 12; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, aux paras. 45 à 47. Ce rôle a été décrit comme exigeant que nous devons « nous mettre à la place » du juge de la Cour fédérale, et qu’elle mette l’accent sur la décision administrative de l’instance inférieure.
[28] Notre Cour a déjà exprimé ses réserves concernant l’application de la norme de la décision raisonnable dans le contexte de questions certifiées par la Cour fédérale en vertu des dispositions de l’alinéa 74d) de la LIPR. C’est particulièrement vrai lorsque, comme en l’espèce, notre Cour est appelée à répondre à des questions d’interprétation législative qui exigent une réponse par oui ou par non : voir, par exemple, l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Galindo Camayo, 2022 CAF 50, aux paras. 40 à 44. Voir aussi l’opinion dissidente de la juge Côté dans l’arrêt Mason c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CSC 21, aux paras. 126 et 152 (arrêt Mason). Néanmoins, la décision majoritaire dans l’arrêt Mason confirme que la norme de la décision raisonnable est celle que les cours de révision doivent appliquer lorsqu’elles examinent des questions certifiées dans un contexte d’immigration.
[29] Par conséquent, je suis d’accord avec les parties pour dire que la Cour fédérale a correctement choisi la norme de la décision raisonnable comme étant la norme à appliquer à l’examen de l’interprétation de la SI de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR, plus précisément l’expression « contraire aux intérêts du Canada » qui figure dans cette disposition. La question à trancher est donc celle de savoir si la Cour fédérale a correctement appliqué cette norme en l’espèce.
VI. Remarque préliminaire
[30] Avant de commencer mon analyse, il est important de souligner que ni la SI ni la Cour fédérale ne bénéficiaient des enseignements de la Cour suprême dans l’arrêt Mason qu’elle a rendu récemment. Dans ce litige, la Cour suprême a été appelée à interpréter l’alinéa 34(1)e) de la LIPR, qui interdit de territoire au Canada tout résident permanent et étranger qui est « l’auteur de tout acte de violence susceptible de mettre en danger la vie ou la sécurité d’autrui au Canada ».
[31] Dans l’arrêt Mason, la Cour suprême a conclu qu’il n’y avait qu’une seule interprétation raisonnable de l’alinéa 34(1)e) de la LIPR, à savoir que cette disposition exige un lien avec la sécurité nationale ou la sûreté du Canada : précité, au para. 121.
[32] Les répercussions de l’arrêt Mason sur l’interprétation de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR et le caractère raisonnable de la compréhension de la SI de ce que signifie un acte d’espionnage qui est « contraire aux intérêts du Canada » sont contestées et seront examinés dans la prochaine section des présents motifs.
VII. Analyse
[33] Les parties et les intervenants ont soulevé des questions concernant l’interprétation de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR. Il s’agit notamment d’arguments liés au libellé, au contexte et à l’objet de la disposition, ainsi que des arguments fondés sur le droit international. J’aborderai d’abord la question du droit international.
A. Argument fondé sur le droit international
[34] Dans l’arrêt Mason, la Cour suprême nous a fortement rappelé l’importance du droit international en tant qu’outil utile pour interpréter les lois nationales : arrêt Mason, précité, aux paras. 104 à 117. Dans cet arrêt, la Cour suprême a indiqué que, dans son arrêt antérieur, Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, elle avait déclaré que le droit international peut imposer une contrainte importante aux décideurs administratifs en raison de la présomption selon laquelle la législation nationale est réputée s’appliquer conformément aux obligations internationales du Canada : arrêt Mason, précité, au para. 105; arrêt Vavilov, précité, au para. 114.
[35] En l’espèce, le ministre a fait valoir que les questions déterminantes dans l’arrêt Mason étaient liées à l’omission par la Section d’appel de l’immigration (SAI) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié d’examiner deux « éléments importants du contexte législatif ». M. Mason avait soulevé ces éléments à l’appui de son affirmation selon laquelle, correctement interprété, l’alinéa 34(1)e) de la LIPR requiert un lien avec la sécurité nationale ou la sûreté du Canada. La Cour suprême a conclu que l’omission de la SAI d’examiner ces arguments avait entraîné l’absence d’une justification adaptée aux questions et préoccupations soulevées, ce qui avait amené la Cour suprême à perdre confiance dans la décision de la SAI : arrêt Mason, précité, au para. 10.
[36] Le ministre semble donc suggérer que la discussion de la Cour suprême sur le droit international dans l’arrêt Mason constitue essentiellement des remarques incidentes.
[37] Je ne suis pas d’accord.
[38] Il ressort clairement de l’analyse aux paragraphes 104 à 117 des motifs de l’arrêt Mason que le droit international a joué un rôle central dans l’analyse de la Cour suprême. Au paragraphe 118 de ses motifs, la Cour suprême a renvoyé à l’omission de la SAI d’examiner des arguments que M. Mason avait soulevés dans ses observations écrites. Toutefois, dans le même paragraphe, la Cour suprême a poursuivi en renvoyant à l’omission de la SAI d’interpréter et d’appliquer l’alinéa 34(1)e) conformément à l’obligation de non-refoulement imposée au Canada en vertu de la Convention relative aux réfugiés. La Cour suprême a ensuite déclaré que, « [c]umulativement, ces omissions ont rendu la décision de la SAI déraisonnable » [non souligné dans l’original].
[39] Il ressort clairement de cet extrait que le droit international a joué un rôle central dans la conclusion de la Cour suprême dans l’arrêt Mason selon laquelle l’interprétation de l’alinéa 34(1)e) par la SAI était déraisonnable et faisait partie de la justification de la décision.
[40] Le ministre reconnaît que les décideurs administratifs sont tenus de rendre des décisions conformes à la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) (la Charte), et aux obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne. Toutefois, il soutient que cela ne devrait pas imposer un fardeau supplémentaire aux décideurs selon lequel ces derniers seraient tenus d’examiner des arguments que les parties n’ont jamais soulevés.
[41] Cet argument ne peut tenir. Il n’est pas loisible à notre Cour de faire abstraction des directives explicites de la Cour suprême concernant l’obligation des décideurs en matière d’immigration d’interpréter et d’appliquer la LIPR d’une manière conforme aux instruments internationaux en matière de droits de la personne dont le Canada est signataire : voir l’arrêt Mason, précité, au para. 104.
[42] Le ministre a également fait valoir que le caractère raisonnable de l’interprétation de l’alinéa 34(1)a) de la SI en l’espèce ne devrait pas dépendre de la question de savoir si la SI avait tenu compte du principe de non-refoulement. Selon le ministre, cela tient au fait que la détermination de l’admissibilité est distincte du processus de renvoi, et que la conclusion de la SI selon laquelle M. Weldemariam est interdit de territoire au Canada ne le dirige pas vers un renvoi, de sorte que le principe de non-refoulement s’appliquerait.
[43] Toutefois, il en va de même d’une conclusion fondée concernant l’alinéa 34(1)e) de la LIPR. La Cour suprême estimait néanmoins que les principes de droit international, y compris le principe de non-refoulement, devraient guider l’interprétation de cette disposition : arrêt Mason, précité, aux paras. 109 à 111.
[44] Plus précisément, la Cour suprême a établi dans l’arrêt Mason que l’alinéa 34(1)e) de la LIPR devait être interprété conformément au paragraphe 33(2) de la Convention relative aux réfugiés, qui crée une exception au principe de non-refoulement, permettant le renvoi de personnes qui constituent une menace pour la communauté du pays d’accueil : arrêt Mason, précité, aux paras. 107 à 111.
[45] L’article premier de la Convention relative au statut des réfugiés définit le « réfugié » comme une personne « craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques ». Le paragraphe 33(1) de la Convention relative aux réfugiés prévoit qu’« [a]ucun des États contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques ».
[46] Dans l’arrêt Mason, la Cour suprême a décrit le principe du non-refoulement comme formant le « noyau » de la Convention relative aux réfugiés et la « pierre angulaire du régime international de protection des réfugiés » : précité, aux paras. 107 et 108.
[47] Toutefois, il existe une exception au principe du non-refoulement. En effet, le paragraphe 33(2) de la Convention relative aux réfugiés prévoit que sa protection ne peut être invoquée par un réfugié que s’« il y a des raisons sérieuses de considérer le réfugié comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ». Le réfugié qui, ayant « été l’objet d’une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave et constitue une menace pour la communauté dudit pays » est également exclu de la protection de la Convention relative aux réfugiés.
[48] Le ministre soutient que la LIPR prévoit des mesures de protection qui pourraient être mises en place ultérieurement pour protéger M. Weldemariam contre un refoulement. Par conséquent, il affirme qu’une interprétation de l’alinéa 34(1)a) qui n’exige aucun lien avec les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale ou de sûreté à l’étape de la détermination de la recevabilité ne contreviendrait pas au paragraphe 33(2) de la Convention relative aux réfugiés.
[49] Toutefois, dans l’arrêt Mason, la Cour suprême a soigneusement évalué la capacité de possibles « soupapes de sécurité » pour assurer le respect des obligations internationales du Canada en vertu de la Convention relative aux réfugiés. Ce faisant, la Cour suprême a examiné la structure de la LIPR, y compris l’interaction entre ses dispositions relatives à l’interdiction de territoire et les soi-disant soupapes de sécurité disponibles dans le cadre du processus de renvoi.
[50] La Cour suprême a expressément rejeté l’argument selon lequel les processus disponibles après une conclusion d’interdiction de territoire en vertu de l’alinéa 34(1)e) offrent une protection adéquate contre le refoulement. En effet, la Cour suprême a explicitement conclu qu’aucun de ces processus n’assurait le respect des obligations juridiques internationales du Canada en vertu de la Convention relative aux réfugiés : arrêt Mason, précité, aux paras. 110 à 114. Ces processus sont semblables à ceux dont M. Weldemariam pourrait se prévaloir à la suite d’une conclusion d’interdiction de territoire en vertu de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR.
[51] Par conséquent, je suis convaincue que l’arrêt Mason de la Cour suprême exige que notre Cour tienne compte des obligations du Canada en vertu de la Convention sur les réfugiés, en particulier du principe de non-refoulement, pour évaluer le caractère raisonnable de l’interprétation de la SI de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR à l’étape du processus relatif à la détermination de la recevabilité.
[52] Toutefois, avant d’entreprendre cette évaluation, et par souci d’équité envers la SI, je dois souligner que l’utilité du droit international à titre d’outil d’interprétation ne semble pas avoir été soulevée devant la SI dans le dossier de M. Weldemariam. La Cour suprême a néanmoins conclu, dans l’arrêt Mason, que le principe de non-refoulement constitue une contrainte juridique essentielle à l’interprétation de la LIPR – dont le législateur a obligé les décideurs en matière d’immigration à tenir compte dans l’interprétation de la loi : LIPR, al. 3(2)b) et 3(3)f); arrêt Mason, précité, aux paras. 85, 106, 117 et 118; B010 c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 58, au para. 49.
[53] La Convention relative aux réfugiés est donc déterminante concernant la façon d’interpréter la LIPR, en l’absence d’une intention contraire de la part du législateur : arrêt Mason, précité, au para. 106; de Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 436, au para. 87; arrêt B010, précité, au para. 49. Ni les parties ni les intervenants n’ont relevé de disposition législative qui démontrerait une intention contraire de la part du législateur.
[54] Le Canada a ratifié la Convention relative aux réfugiés et le Protocole relatif au statut des réfugiés, R.T. Can. 1969 no 29. Ces instruments internationaux en matière de droits de la personne déclenchent la présomption d’interprétation selon laquelle la législation nationale est réputée s’appliquer conformément au droit international : arrêt Mason, précité, au para. 105; Németh c. Canada (Justice), 2010 CSC 56, au para. 17.
[55] Comme je l’ai indiqué, le paragraphe 33(1) de la Convention relative aux réfugiés consacre l’interdiction de refoulement, interdisant aux États contractants d’expulser ou de refouler les réfugiés vers des pays où leur vie ou leur liberté serait menacée en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un certain groupe social ou de leurs opinions politiques.
[56] Encore une fois, comme je l’ai mentionné ci-dessus, le paragraphe 33(2) de la Convention relative aux réfugiés crée des exceptions limitées au principe de non‐refoulement, qui permettent le refoulement des réfugiés lorsqu’il y a des motifs raisonnables de croire que la personne constitue une menace pour le pays d’accueil ou qu’elle a été déclarée coupable d’un crime grave : arrêt Mason, précité, au para. 109; Febles c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CSC 68, au para. 25.
[57] Par conséquent, une conclusion d’interdiction de territoire en vertu des alinéas 34(1)a) ou 34(1)e) de la LIPR peut effectivement priver une personne de l’accès aux procédures et aux protections du Canada en matière d’asile.
[58] Dans l’arrêt Mason, la Cour suprême a souligné que, si l’alinéa 34(1)e) était interprété comme n’exigeant aucun lien avec les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale ou de sûreté, un étranger pourrait être expulsé vers un pays où il serait persécuté une fois qu’il a été reconnu qu’il est interdit de territoire en vertu de cette disposition. Cela pourrait se produire sans qu’il ne soit jamais conclu que la personne constitue une menace pour la sécurité du Canada ou qu’elle a été déclarée coupable d’un crime grave. Cela tient au fait que les exceptions prévues au paragraphe 33(2) ne s’appliqueraient pas : arrêt Mason, précité, au para. 109.
[59] La même analyse s’appliquerait en cas d’interdiction de territoire au titre de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR.
[60] En l’espèce, la SI avait interprété l’expression « contraire aux intérêts du Canada » figurant à l’alinéa 34(1)a) comme englobant un large éventail d’intérêts du Canada, y compris des activités contraires aux valeurs garanties par la Charte. Cette interprétation pourrait exposer des personnes à de la persécution une fois celles-ci déclarées interdites de territoire en vertu de l’alinéa 34(1)a) pour s’être livrées à des activités contraires aux intérêts du Canada, sans qu’il ne soit jamais conclu qu’il y avait des motifs raisonnables de croire qu’elles constituaient une menace pour la sécurité du Canada. Cela tient au fait que, selon cette interprétation, les exceptions prévues au paragraphe 33(2) ne s’appliqueraient pas.
[61] En d’autres termes, l’interprétation de la SI permettrait le refoulement de personnes interdites de territoire en vertu de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR dans des circonstances qui ne sont pas visées par les exceptions prévues au paragraphe 33(2).
[62] En revanche, une interprétation de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR qui exigerait un lien avec les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale ou de sûreté rendrait cette disposition conforme à l’article 33 de la Convention relative aux réfugiés. Selon cette interprétation, une personne déclarée interdite de territoire en vertu de l’alinéa 34(1)a) parce qu’elle s’est livrée à des activités contraires aux intérêts du Canada en matière de sécurité nationale ou de sûreté relèverait de l’exception de la sécurité au principe de non‐refoulement prévue au paragraphe 33(2) : arrêt Mason, précité, au para. 109. Cela aurait pour résultat qu’une mesure de renvoi dans de tels cas ne violerait pas l’obligation de non-refoulement du Canada : arrêt Mason, précité, au para. 111.
[63] Lorsqu’on lui présente deux interprétations contradictoires de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR – où l’une est conforme aux exigences de l’article 33 de la Convention relative aux réfugiés et où l’autre ne l’est pas –, l’interprétation qui serait conforme aux engagements internationaux du Canada, y compris ses obligations de non-refoulement, devrait être appliquée.
[64] Comme l’a fait remarquer la Cour suprême dans l’arrêt Mason, l’omission de la SI de tenir compte du rôle de la Convention relative aux réfugiés comme contrainte à l’interprétation de la LIPR n’était pas une omission mineure, mais une omission essentielle – qui fait abstraction du principe de non-refoulement –, la pierre angulaire même du régime international de protection des réfugiés : arrêt Mason, précité, au para. 108; arrêt Németh, précité, aux paras. 18 et 19. La SI n’a donc pas tenu compte d’une contrainte essentielle de l’interprétation de la LIPR – une contrainte que le législateur a explicitement énoncée et qui doit être prise en compte par les décideurs en matière d’immigration lorsqu’ils interprètent et appliquent la LIPR : arrêt Mason, précité, au para. 117. Cela rend la décision de la SI en l’espèce déraisonnable.
[65] Cette conclusion constitue un fondement suffisant pour confirmer la décision de la Cour fédérale d’annuler la décision de la SI dans le dossier de M. Weldemariam. Toutefois, des arguments ont été soulevés par les parties et les intervenants concernant l’interprétation de l’alinéa 34(1)a). Ces arguments seront pris en compte dans l’examen de la question de savoir s’il y a plus d’une interprétation raisonnable de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR.
B. Autres principes d’interprétation législative
[66] Comme l’a déclaré la Cour suprême, les cours de révision doivent adopter une approche « s’intéress[ant] avant tout aux motifs de la décision » lorsqu’elles révisent des décisions administratives. En d’autres termes, la cour de révision doit d’abord examiner les motifs fournis par le décideur administratif, lui accorder « une attention respectueuse » et chercher à « comprendre le fil du raisonnement suivi par le décideur pour en arriver à sa conclusion » : arrêt Mason, précité, au para. 60; arrêt Vavilov, précité, au para. 84; Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au para. 48.
[67] La Cour suprême a également affirmé qu’une décision raisonnable est « fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle [qui] est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti » : arrêt Vavilov, précité, au para. 85.
[68] En l’espèce, l’interprétation faite par la SI de l’alinéa 34(1)a) était largement fondée sur l’arrêt Agraira, précité, de la Cour suprême, qui concernait une version antérieure de la disposition relative à la dispense ministérielle dans la LIPR, et sur le chapitre ENF 2/OP 18, Évaluation de l’interdiction de territoire, du guide opérationnel de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC). Le guide opérationnel dresse une liste non exhaustive d’éléments qui, selon CIC, peuvent constituer un acte d’espionnage contraire aux intérêts du Canada.
[69] En ce qui concerne le fait que la SI se soit appuyée sur l’arrêt Agraira, la SI a conclu que les commentaires de la Cour suprême dans cet arrêt au sujet du sens de l’expression « contraire à l’intérêt national », figurant au paragraphe 34(2) de la LIPR, étaient utiles pour définir les « intérêts du Canada » dans l’évaluation de l’interdiction de territoire en vertu de l’alinéa 34(1)a).
[70] Le paragraphe 34(2) (qui a été abrogé en 2013) prévoyait que le ministre pouvait exempter une personne d’une conclusion d’interdiction de territoire si cette personne était en mesure de convaincre le ministre « que sa présence au Canada [ne serait] nullement préjudiciable à l’intérêt national ».
[71] Renvoyant largement au paragraphe 65 de l’arrêt Agraira, la SI a souligné que la Cour suprême du Canada a déclaré que l’expression « intérêt national » renvoie à des questions qui intéressent le Canada et les Canadiens. Bien que cela inclue la sécurité publique et la sécurité nationale, le libellé clair de la disposition favorisait une interprétation plus large et le fait que l’expression « intérêt national » comprenne aussi la préservation des valeurs sous-jacentes à la Charte et au caractère démocratique du Canada. La SI a conclu que les actes d’espionnage commis par l’INSA contre des membres de l’ESAT, une organisation médiatique, étaient contraires à la liberté de la presse et d’autres moyens de communication médiatiques, qui est une pierre angulaire de la Charte.
[72] La Cour fédérale a souligné que la Charte ne s’applique pas à l’INSA et qu’elle ne protège pas les journalistes qui ont été ciblés par l’INSA. Bien que l’ESAT soit actif au Canada, la SI n’a tiré aucune conclusion concernant les répercussions éventuelles des actions de l’INSA sur les activités de l’ESAT au Canada. S’il n’y a pas au moins quelques explications en ce qui concerne les répercussions, sur ces activités, du ciblage que l’INSA a mené sur des particuliers dans d’autres pays (en supposant qu’il y ait eu des répercussions), la Cour fédérale a conclu qu’il s’agissait « d’une base assez solide pour étayer raisonnablement une conclusion selon laquelle les actions de l’INSA étaient contraires aux intérêts du Canada » : décision Weldemariam, précitée, au para. 53.
[73] La Cour fédérale a également conclu que la SI avait aussi eu tort de s’appuyer sur l’arrêt Agraira. L’une des raisons à cela est qu’elle a soulevé la question de savoir s’il est approprié d’appliquer un critère ayant un objectif – c’est-à-dire décider si une personne peut être exemptée en ce qui concerne un motif d’interdiction de territoire – pour interpréter une disposition qui a un objectif totalement différent – c’est-à-dire décider si une personne est interdite de territoire : décision Weldemariam, précitée, au para. 58.
[74] La SI a également signalé que le guide opérationnel de CIC indiquait que les activités d’espionnage « contraires aux intérêts du Canada » comprenaient l’utilisation du territoire canadien pour mener des activités d’espionnage et les activités d’espionnage réalisées à l’extérieur du Canada qui auraient une incidence négative sur la sûreté, la sécurité ou la prospérité du Canada. L’expression « prospérité du Canada » visait notamment des facteurs financiers, économiques, sociaux et culturels. Les activités d’espionnage ne doivent pas nécessairement être dirigées contre l’État, mais elles peuvent aussi « être contre des intérêts commerciaux ou autres intérêts privés canadiens ». Selon le guide, les activités dirigées contre des alliés du Canada peuvent également être contraires aux intérêts du Canada.
[75] Comme la Cour suprême l’a déjà fait remarquer, des lignes directrices comme celles qui figurent dans les manuels de politiques de CIC constituent un indicateur utile de ce qui constitue une interprétation raisonnable d’une disposition donnée de la LIPR : Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 61, au para. 32. Cela dit, les manuels de politiques de CIC ne lient pas juridiquement notre Cour : Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Kassab, 2020 CAF 10, au para. 42.
[76] L’arrêt Mason indique que les décideurs administratifs n’ont pas à procéder à une interprétation formaliste de la loi dans tous les cas, comme on pourrait s’y attendre de la part de cours de justice. L’interprétation des dispositions législatives par les décideurs administratifs doit toutefois être conforme au principe moderne d’interprétation législative, laquelle est axée sur le texte, le contexte et l’objet de la disposition en question. En d’autres termes, les décideurs administratifs doivent démontrer dans leurs motifs qu’ils étaient conscients de ces éléments : arrêt Mason, précité, au para. 69; arrêt Vavilov, précité, aux paras. 119 et 120.
[77] Même si le décideur administratif n’a pas examiné expressément le sens d’une disposition applicable, la cour de révision peut être en mesure de discerner l’interprétation adoptée à la lumière du dossier et se prononcer sur le caractère raisonnable de cette interprétation : arrêt Mason, précité, au para. 69; arrêt Vavilov, précité, au para. 123.
[78] La question centrale est de savoir si l’analyse manquante « amène la cour de révision à perdre confiance dans le résultat auquel est arrivé le décideur » : arrêt Mason, précité, au para. 69; arrêt Vavilov, précité, au para. 122.
[79] J’ai déjà examiné l’omission de la SI de tenir compte des contraintes imposées par la disposition de non-refoulement de la Convention relative aux réfugiés dans son interprétation de l’alinéa 34(1)a) de la LIPR. La question à cette étape de l’analyse est de savoir si l’omission de la SI de tenir compte d’autres principes d’interprétation législative entraîne une perte de confiance supplémentaire dans la décision de la SI.
[80] Lorsqu’elle procède à un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, la cour de révision doit tenir compte des conséquences de la décision en cause sur les droits et les