Manuge c. Canada

Manuge c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-05-20
Référence neutre
2008 CF 624
Numéro de dossier
T-463-07
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20080520
Dossier : T‑463‑07
Référence : 2008 CF 624
Ottawa (Ontario), le 20 mai 2008
En présence de monsieur le juge Barnes
ENTRE :
DENNIS MANUGE
demandeur
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Le demandeur dans la présente action, Dennis Manuge, demande que l’action soit autorisée comme recours collectif, en application de l’article 334.16 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106. La défenderesse (la Couronne) s’oppose à cette requête, en alléguant plusieurs moyens. Elle dit que « l’action vise essentiellement à contester la validité d’une décision administrative fédérale » dont la légalité ou la validité doit d’abord être établie par contrôle judiciaire. Par conséquent, ce n’est que s’il est statué sur une demande de contrôle judiciaire en faveur de M. Manuge que l’affaire pourra déboucher sur une action en dommages-intérêts. La Couronne fait aussi valoir que, sans égard à la question de savoir si une procédure de contrôle judiciaire est ou non un préalable à la recevabilité de l’action, il est préférable que l’affaire suive son cours en tant que procédure de contrôle judiciaire, et cela en raison des impératifs d’économie des ressources judiciaires et d’efficacité du système de justice. Ce sont là des impératifs qui, de dire la Couronne, surgiront d’une manière ou d’une autre, que la procédure soit autorisée comme demande ou comme action.
I. Contexte
[2] M. Manuge est un ancien membre des Forces canadiennes qui a servi du 9 septembre 1994 jusqu’à sa libération le 29 décembre 2003 pour raisons médicales. En 2002, M. Manuge s’est vu attribuer, en vertu de la Loi sur les pensions, L.R.C. 1985, ch. P‑6, une pension d’invalidité d’un montant mensuel de 386,28 $ (la prestation d’AAC). Cette prestation d’AAC s’ajoutait à son traitement de 3 942 $ par mois des Forces canadiennes.
[3] À sa libération, M. Manuge a été déclaré admissible à des prestations d’invalidité de longue durée au titre du régime obligatoire d’invalidité des Forces canadiennes (le RARM, Régime d’assurance‑revenu militaire). Conformément à l’article 24 du RARM, la prestation mensuelle d’invalidité payable à M. Manuge a été fixée à 75 p. 100 de son revenu mensuel brut, après déduction de la prestation mensuelle qu’il reçoit d’AAC. Cette neutralisation de la prestation d’AAC fait que M. Manuge perçoit un revenu mensuel d’invalidité représentant 75 p. 100 de son revenu brut d’emploi, ce qui correspond à environ 59 p. 100 de son revenu total avant libération (revenu d’emploi et prestation d’AAC).
[4] C’est le traitement de la prestation d’AAC qui est au cœur du recours déposé par M. Manuge. Il dit que la récupération de cette prestation sur son revenu du RARM est illégale et injuste. La Couronne fait valoir que cette « neutralisation de la prestation » n’est rien d’autre qu’une tentative légitime de rationaliser ou de coordonner les prestations d’une manière qui s’accorde tout à fait avec les modèles contractuels d’assurance‑invalidité de longue durée qui sont appliqués dans les secteurs public et privé.
[5] D’après la preuve que j’ai devant moi, les prestations de remplacement du revenu qui sont payables aux membres des Forces canadiennes et à leurs personnes à charge ont toujours été variables et, dans certains cas, fort insuffisantes. Depuis au moins la fin des années 1960, des mesures ont été prises au sein des Forces canadiennes pour améliorer la protection et éliminer les anomalies. La première réaction aux lacunes de la protection fut la mise sur pied, en vertu de l’article 39 de la Loi sur la défense nationale, L.R.C. 1985, ch. N‑5, du RARM.
[6] Au début, le RARM était un régime facultatif, mais, en 1982, l’inscription à ce régime est devenue obligatoire. Au fil des ans, les protections offertes par le RARM ont évolué, tout comme les niveaux de cotisation des membres. À l’heure actuelle, le Régime est financé à 85 p. 100 par le Conseil du Trésor, le reste étant pris en charge par les primes des membres. L’affidavit d’André Bouchard, président des Services financiers du RARM, précise que le RARM a été modifié en 1976 et que, à partir de cette année‑là, les prestations du RARM ont été réduites d'un montant équivalent aux sommes payables aux membres en vertu de la Loi sur les pensions. Cette modification avait été apportée « pour des raisons de coût et d’équité ».
[7] Depuis l’adoption en 2006 de la nouvelle Charte des anciens combattants, le principe consistant à déduire les prestations d’AAC du revenu tiré du RARM ne pose plus de difficultés parce que la prestation mensuelle d’AAC a été remplacée par un paiement forfaitaire non déductible. Cependant, pour M. Manuge et pour environ 4 000 autres membres des Forces canadiennes dans la même situation que lui, la prestation d’AAC continue d’être déduite chaque mois du revenu provenant du RARM.
II. Champ de la réclamation
[8] Dans sa déclaration, M. Manuge dit que l’article 24 du RARM est illégal, invalide et contraire à la Loi sur les pensions, et qu’il contrevient aussi aux droits à l’égalité qui lui sont conférés par le paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte). Il écrit aussi dans sa déclaration que la Couronne a manqué à ses obligations de droit public et obligations fiduciaires envers lui et qu’elle a par ailleurs agi de mauvaise foi et s’est enrichie injustement par sa conduite. M. Manuge demande une réparation sous la forme de divers jugements déclaratoires confirmant ses allégations de responsabilité, et il demande aussi le remboursement des sommes déduites de son revenu du RARM, ainsi que des dommages‑intérêts généraux, punitifs, exemplaires et majorés, outre les intérêts et les dépens.
III. Point litigieux
[9] Cette action devrait‑elle être autorisée comme recours collectif en vertu de l’article 334.16 des Règles des Cours fédérales?
IV. Analyse
[10] La Couronne dit que la présente instance ne se distingue pas de celle qui avait donné lieu à l’arrêt Canada c. Grenier, 2005 CAF 348, [2006] 2 R.C.F. 287, où la Cour d’appel fédérale a jugé que, lorsqu’une demande de réparation repose sur la décision d’un office fédéral, la légalité de cette décision doit d’abord être établie par procédure de contrôle judiciaire. Cet argument est brièvement développé dans le passage suivant de l’exposé des faits et du droit produit par la Couronne dans la présente affaire :
[traduction]
25. La police d’assurance du RARM, et plus précisément la prestation du RARM IP, ont été conçues et modifiées au fil des ans par le chef d’état‑major ou ses représentants, conformément aux pouvoirs qui lui sont conférés par les paragraphes 18(1) et 39(1) de la Loi sur la défense nationale :
18(1) Le gouverneur en conseil peut élever au poste de chef d’état‑major de la défense un officier dont il fixe le grade. Sous l’autorité du ministre et sous réserve des règlements, cet officier assure la direction et la gestion des Forces canadiennes.
…
39(1) Les biens non publics reçus en don sans être spécifiquement attribués à une unité ou un autre élément des Forces canadiennes sont dévolus au chef d’état‑major de la défense; sous réserve de toute instruction expresse du donateur quant à leur destination, celui‑ci peut, à son appréciation, ordonner qu’il en soit disposé au profit de l’ensemble ou d’une partie des officiers et militaires du rang, anciens ou en poste, ou des personnes à leur charge.
26. Au moment d’établir le RARM IP, le CEM et/ou ses représentants agissaient en tant qu’« office fédéral » au sens de l’article 2 de la LCF. Ils « exerçaient ou prétendaient exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale », lorsqu’ils ont conçu le RARM pour la bonne gestion des FC et pour l’avantage de leurs membres.
27. Chacune des allégations figurant dans la déclaration du demandeur subsistera ou tombera selon que sera valide ou non la décision d’inclure les prestations de la Loi sur les pensions dans la liste des déductions à appliquer aux prestations du RARM IP, liste figurant à l’alinéa 24a)(iv) de la politique du RARM. Il s’ensuit donc qu’il s’agit ici essentiellement de savoir si la décision de soustraire des prestations du RARM IP les prestations versées en vertu de la Loi sur les pensions était une décision administrative fédérale valide. Il est écrit ce qui suit dans la décision Dhalla :
Actuellement, la déclaration est rédigée de façon telle que les demandeurs ne peuvent éviter la conclusion selon laquelle tous les chefs d’action visent à attaquer indirectement la validité du processus et la décision elle‑même. Par voie de conséquence, les demandeurs ne peuvent attaquer collatéralement la décision pour étayer le bien‑fondé de leur action en dommages‑intérêts.
28. La défenderesse affirme donc que le demandeur doit faire invalider la décision par demande de contrôle judiciaire, en application de l’article 18 de la LCF, avant d’engager une action en vertu de l’article 17 de la LCF. Tant que cette décision administrative ne sera pas déclarée invalide par contrôle judiciaire, la déclaration ne révèle aucune cause d’action valable et elle est prématurée.
[11] D’abord, je ne partage pas l’avis de la Couronne lorsqu’elle dit que la question de la responsabilité soulevée par M. Manuge dans ses actes de procédure a pour origine la décision d’un office fédéral. Il est sans aucun doute exact de dire que l’inclusion des prestations versées selon la Loi sur les pensions dans la liste de l’alinéa 24a)(iv) de la politique du RARM résulte d’une décision prise il y a de nombreuses années par le chef d’état‑major ou son représentant, mais, ce que M. Manuge entend contester, c’est la légalité de la politique du gouvernement (énoncée à l’article 24 du RARM) et la légalité de sa décision correspondante de soustraire de son revenu mensuel du RARM la somme qu’il reçoit en vertu de la Loi sur les pensions. Cette situation rappelle davantage celle dont il était question dans un arrêt de la Cour d’appel fédérale, Krause c. Canada, [1999] 2 C.F. 476, 236 N.R. 317, que celle dont il s’agissait dans l’arrêt Grenier, précité. Dans l’arrêt Krause, les appelants avaient déposé un recours extraordinaire pour contraindre la Couronne à porter certaines sommes au crédit de leurs comptes de pension de retraite comme l’exigeaient la Loi sur la pension de la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑36, et la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes, L.R.C. 1985, ch. C‑17. La Cour d’appel résumait ainsi la demande de réparation dans l’arrêt Krause :
6 Le principal chef de plainte est qu’à partir de l’exercice 1993‑1994, les ministres responsables ont omis de porter au crédit des comptes de pension de retraite en question l’intégralité des sommes dont ils doivent être crédités au cours de chaque exercice, en application des paragraphes 44(1) de la LPFP et 55(1) de la LPRFC respectivement. Les appelants prétendent qu’au cours de ces exercices, une partie de l’excédent en cours de ces comptes a été irrégulièrement amortie sur plusieurs années sous forme de provision pour redressement au titre des régimes de pension, et qu’il s’agit là d’une mesure continue qui va à l’encontre de l’obligation que les ministres tiennent de ces textes de loi.
[12] Il appert des motifs exposés dans l’arrêt Krause, précité, que le traitement comptable qui était en cause remontait à une décision prise presque 10 ans auparavant par les ministres responsables. La Cour d’appel a rejeté de la manière suivante l’objection préliminaire de la Couronne, pour qui la procédure avait été introduite hors délai :
23 J’accepte ces arguments. À mon avis, le délai prévu au paragraphe 18.1(2) ne fait pas que les appelants soient irrecevables à agir en mandamus, en prohibition ou en jugement déclaratoire. Il est vrai qu’à un moment donné, il y a eu décision interne au sein du ministère d’adopter les recommandations de l’Institut canadien des comptables agréés et de les mettre en application au cours des exercices subséquents. Ce n’est cependant pas cette décision générale que vise le recours des appelants, mais les actes accomplis par les ministres responsables pour mettre à exécution cette décision et auxquels les appelants reprochent d’être invalides ou illégaux. L’obligation de se conformer aux paragraphes 44(1) de la LPFP et 55(1) de la LPRFC se faisait jour «au cours de chaque exercice». Ce que reprochent les appelants aux ministres responsables c’est qu’en faisant ce qu’ils ont fait au cours de l’exercice 1993‑1994 et des exercices subséquents, ils ont contrevenu aux dispositions applicables de ces deux lois et n’ont donc pas rempli leurs obligations en la matière, et que ces agissements se poursuivront si la Cour n’intervient pas pour faire respecter l’état de droit. Ce n’est qu’après que la Section de première instance aura entendu le recours en contrôle judiciaire qu’on pourra savoir si cette prétention est fondée ou non.
24 L’exercice de la compétence prévue à l’article 18 n’est pas subordonné à l’existence d’une «décision ou ordonnance». Dans Alberta Wilderness Assn. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans)17, le juge Hugessen a fait observer que le recours prévu par cette disposition « ne dépend pas de l’existence préalable d’une décision ni d’une ordonnance ». En l’espèce, l’existence d’une décision générale d’adopter les recommandations de l’Institut canadien des comptables agréés ne fait pas courir le délai de prescription du paragraphe 18.1(2) de façon à rendre les appelants irrecevables à agir en mandamus , prohibition ou jugement déclaratoire. Autrement, quelqu’un qui serait dans le même cas n’aurait jamais la possibilité de demander justice sous le régime de l’article 18 du seul fait que le supposé acte invalide ou illégal découle d’une décision antérieurement prise en la matière. Cette dernière décision n’est pas elle‑même un manquement à quelque obligation légale que ce soit. S’il y a eu manquement, celui‑ci tient aux actes accomplis par le ministre responsable en violation du texte de loi applicable.
[13] Krause a été appliqué dans plusieurs arrêts ultérieurs, dont Moresby Explorers Ltd. et al. c. Canada (Procureur général et al.), 2007 CAF 273, 284 D.L.R. (4th) 708, paragraphe 24; Morneau c. Canada, [2001] 1 C.F. 30, 189 D.L.R. (4th) 96 (C.A.F.), paragraphe 42; et Canada (Procureur général) c. Compagnie H. J. Heinz du Canada Ltée, 2006 CSC 13, [2006] 1 R.C.S. 441, paragraphe 44.
[14] L’unique point définitivement réglé par l’arrêt Krause est que, même si la présente affaire devrait d’abord être jugée par demande de contrôle judiciaire, le délai de 30 jours fixé pour le dépôt d’une telle demande, selon ce que prévoit le paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, n’est pas applicable parce que M. Manuge ne conteste pas une décision ou ordonnance d’un office fédéral. En cas contraire, M. Manuge et les autres dans la même situation que lui seraient tenus d’obtenir l’autorisation de contester la validité d’une décision de principe prise, semble‑t‑il, de nombreuses années avant la naissance même de leurs prétentions à des prestations d’invalidité de longue durée.
[15] Il subsiste cependant la question de savoir si M. Manuge est encore tenu, selon le paragraphe 18(3) de la Loi sur les Cours fédérales, de faire reconnaître l’illégalité de l’article 24a)(iv) du RARM par voie de contrôle judiciaire avant d’engager une action en dommages-intérêts contre la Couronne en vertu de l’article 17 de la Loi sur les Cours fédérales. Il sollicite après tout un jugement déclaratoire contre la Couronne en alléguant notamment que la neutralisation contractuelle de sa prestation d’AAC est illégale, invalide, discriminatoire et contraire aux obligations publiques et fiduciaires de la Couronne. M. Manuge n’allègue pas contre la Couronne une cause d’action fondée sur un contrat ou sur un délit. Par conséquent, le fait que l’arrêt Grenier ne s’applique peut‑être pas aux actions contre la Couronne fondées sur un contrat ou sur un délit (voir l’arrêt Genge v. Canada (Attorney General), 2007 NLCA 60, 285 D.L.R. (4th) 259) ne règle pas le problème posé ici, où le recours ne porte que sur un jugement déclaratoire et des dommages‑intérêts et relève, à première vue, du paragraphe 18(3) de la Loi sur les Cours fédérales.
[16] M. Manuge fait valoir que le ratio decidendi de l’arrêt Grenier, précité, devrait se limiter aux cas où l’on conteste une décision administrative, et que ce précédent ne s’applique pas à la contestation de la légalité d’une politique gouvernementale ou d’un acte de l’administration.
[17] Il ne fait aucun doute que la Cour d’appel fédérale, dans l’arrêt Grenier et ses arrêts antérieurs, Tremblay c. Canada, 2004 CAF 172, 4 R.C.F. 165, et Budisukma Puncak Sendirian Berhad c. Canada, 2005 CAF 267, 338 N.R. 75, voulait surtout garantir le caractère définitif des décisions administratives et faire en sorte que ces décisions commandent la retenue judiciaire appropriée (voir par exemple les paragraphes 27 à 30 de l’arrêt Grenier). Elle était aussi, à juste titre, préoccupée par une procédure où l’une des parties serait à même d’attaquer indirectement une décision, bien au‑delà du délai de 30 jours prévu pour le dépôt d’une demande de contrôle judiciaire. Ce sont là des considérations qui revêtent une bien moindre importance dans un cas où la contestation se limite à la légalité d’une politique gouvernementale et où l’application de cette politique a des répercussions durables sur la partie concernée. Il convient peut‑être aussi de noter que, dans les arrêts Grenier, Tremblay et Berhad, les propos de la Cour d’appel fédérale sur ces considérations portaient invariablement sur la légalité des décisions administratives sous‑jacentes, sans qu’il soit nullement question de la contestation d’une politique, d’un texte législatif ou d’un acte des pouvoirs publics. Dans l’arrêt Tremblay, la Cour d’appel fédérale a aussi noté « la séparation ténue qui existe entre un contrôle judiciaire et une action » lorsqu’est exercé un recours extraordinaire.
[18] J’admets aussi que, chaque fois que les prestations d’AAC de M. Manuge et des autres membres du groupe proposé sont déduites de leur revenu du RARM, lui et les autres membres du groupe disposent d’un nouveau recours et du droit correspondant de contester en justice la légalité de la politique donnant lieu à la diminution de leurs prestations. Cette situation est très différente du genre de décision qui était contestée dans l'arrêt Grenier. Ce précédent concernait une décision qui était figée dans le temps et contre laquelle une action ultérieure en justice pouvait être perçue comme une véritable contestation incidente permettant d’éluder le court délai fixé pour le dépôt d’une demande de contrôle judiciaire.
[19] Nonobstant ces observations, il m’est impossible de dire que, dans l’arrêt Grenier, la Cour d’appel entendait limiter la nécessité préalable d’une procédure de contrôle judiciaire aux cas portant sur la contestation d’une décision administrative. La Cour d’appel s’est attardée en dernière analyse sur le libellé impératif du paragraphe 18(3) de la Loi sur les Cours fédérales (voir l’arrêt Grenier, paragraphes 25 et 33), sans préjudice naturellement du pouvoir discrétionnaire, conféré par le paragraphe 18.4(2), de convertir une demande de contrôle judiciaire en action. C’est donc ce pouvoir discrétionnaire de conversion que je vais maintenant examiner.
[20] S’il est indiqué de convertir la présente instance en action, alors il serait futile d’obliger M. Manuge à reprendre la procédure depuis le début. Ce qu’il a commencé en tant qu’action doit simplement pouvoir suivre son cours en tant qu’action.
[21] Je suis d’avis que la rigueur du ratio decidendi de l’arrêt Grenier peut être atténuée, dans les cas qui s’y prêtent, par le pouvoir de convertir en action une demande de contrôle judiciaire. Dans un cas comme celui‑ci, où les préoccupations de politique générale relatives aux contestations incidentes, au caractère définitif des décisions administratives et à la retenue qu’elles commandent n’interviennent pas naturellement, la raison d’exiger un contrôle judiciaire préalablement à une action en dommages‑intérêts est largement, sinon totalement, absente. Ce qu’il nous reste essentiellement à faire, c’est de passer en revue les avantages et intérêts pratiques (ou les inconvénients et défauts) qu’offre un genre de procédure par rapport à l’autre.
[22] En outre, même si c’est par demande de contrôle judiciaire que devrait être exercé ce genre de recours extraordinaire, la Cour doit tenir compte de la volonté du demandeur de convertir la demande en recours collectif. D’ailleurs, saisie d’une requête en conversion d’une demande en action, en vue de faire autoriser la procédure comme recours collectif, la Cour a jugé, dans la décision Tihomirovs c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 308, [2006] 2 R.C.F. 531, que les facteurs à retenir dans une requête de ce genre comprenaient ceux qui s’appliquaient à une requête en autorisation au titre de l’article 334.16 des Règles des Cours fédérales. Ce point ressort des extraits suivants du jugement du juge Marshall Rothstein :
16 Si le motif invoqué au soutien d’une demande de conversion est l’intention de faire autoriser un recours collectif et si le demandeur ne peut convaincre le tribunal qu’un recours collectif devrait être autorisé, la demande de conversion n’est pas alors justifiée. Si la demande d’autorisation du recours collectif est rejetée, la demande de conversion devrait alors être rejetée également.
17 Bien entendu, sur le plan technique, la conversion doit précéder l’autorisation parce qu’un contrôle judiciaire ne peut être autorisé à procéder comme un recours collectif. Autrement dit, la conversion doit être effectuée avant que l’autorisation de recours collectif ne soit accordée. Par conséquent, on peut prétendre que l’obligation de satisfaire aux critères d’autorisation de procéder par voie de recours collectif ne saurait précéder l’ordonnance visant la conversion, car cela serait mettre la charrue avant les bœufs.
18 Concrètement, il faut répondre que les deux demandes, celle visant la conversion et celle visant l’autorisation, devraient être entendues et étudiées de concert. Si la preuve produite satisfait aux critères relatifs à l’autorisation, la conversion devrait être ordonnée et suivie immédiatement d’une ordonnance autorisant le recours collectif. La demande de conversion ne devrait être tranchée avant la demande d’autorisation que si l’une des parties peut prouver que l’examen simultané des deux demandes serait préjudiciable. Toutefois, dans de telles circonstances, je crois que les facteurs applicables à l’autorisation demeureraient applicables à la conversion sous réserve d’une preuve contraire.
19 En réponse à la prétention du ministre selon laquelle la conversion effectuée aux fins de l’autorisation d’un recours collectif contrevient à l’objet du contrôle judiciaire, la procédure souhaitable est l’un des facteurs à prendre en considération dans le cadre de la procédure de conversion et d’autorisation. Le tribunal examinera les problèmes liés à la facilité et à l’efficacité des procédures, et choisira celle qui offrira le moins de difficultés pour régler les questions en litige. Par exemple, une pluralité de contrôles judiciaires que permettrait d’éviter un recours collectif pourrait également être évitée si les parties convenaient de considérer un seul contrôle judiciaire comme une cause type pour les autres contrôles judiciaires qui portent sur la même question. Ces facteurs, parmi d’autres, devraient permettre au tribunal de décider s’il convient d’autoriser la conversion et l’autorisation du recours collectif.
20 Je ferais observer que, en matière d’immigration, il faut obtenir l’autorisation du tribunal avant de procéder par voie de contrôle judiciaire. Par conséquent, en cette matière, la demande de contrôle judiciaire qui donne lieu à des demandes de conversion et d’autorisation se fonde sur une décision quant à l’existence d’une cause d’action raisonnable, et l’existence d’une telle cause d’action ne devrait pas être en litige dans les demandes de conversion et d’autorisation. Dans le cas des contrôles judiciaires qui ne portent pas sur l’immigration, les parties plaideront le caractère raisonnable de la cause d’action. Les demandes de conversion et d’autorisation seront rejetées si l’absence de cause d’action raisonnable est démontrée. Le contrôle judiciaire pourra procéder, mais le demandeur saura alors que ses chances d’avoir gain de cause sont minces.
21 Pour ces motifs, je suis d’avis que lorsque la conversion vise l’autorisation d’une action comme recours collectif, les facteurs énumérés à l’article 299.18 seront normalement tout aussi pertinents pour la demande de conversion que pour celle de l’autorisation de l’action comme recours collectif. Bien entendu, étant donné qu’il n’y a pas de limite aux facteurs que les tribunaux peuvent considérer comme pertinents dans une demande de conversion, je n’exclus pas la possibilité que le tribunal tienne compte d’autres facteurs. Toutefois, le tribunal devrait normalement se concentrer sur les conditions énumérées à l’article 299.18.
La Cour déplorait l’impossibilité pour elle à l’époque d’autoriser une demande de contrôle judiciaire comme recours collectif, mais j’observe que cette inquiétude n’est plus de mise. Finalement, la présente procédure pourrait encore être autorisée comme recours collectif même si elle suit son cours en tant que demande de contrôle judiciaire.
[23] L’article 334.16 des Règles des Cours fédérales expose les considérations générales et particulières qui s’appliquent à une requête en autorisation. Cette disposition est la suivante :
334.16 (1) Sous réserve du paragraphe (3), le juge autorise une instance comme recours collectif si les conditions suivantes sont réunies :
a) les actes de procédure révèlent une cause d’action valable;
b) il existe un groupe identifiable formé d’au moins deux personnes;
c) les réclamations des membres du groupe soulèvent des points de droit ou de fait communs, que ceux‑ci prédominent ou non sur ceux qui ne concernent qu’un membre;
d) le recours collectif est le meilleur moyen de régler, de façon juste et efficace, les points de droit ou de fait communs;
e) il existe un représentant demandeur qui :
(i) représenterait de façon équitable et adéquate les intérêts du groupe,
(ii) a élaboré un plan qui propose une méthode efficace pour poursuivre l’instance au nom du groupe et tenir les membres du groupe informés de son déroulement,
(iii) n’a pas de conflit d’intérêts avec d’autres membres du groupe en ce qui concerne les points de droit ou de fait communs,
(iv) communique un sommaire des conventions relatives aux honoraires et débours qui sont intervenues entre lui et l’avocat inscrit au dossier.
Facteurs pris en compte
(2) Pour décider si le recours collectif est le meilleur moyen de régler les points de droit ou de fait communs de façon juste et efficace, tous les facteurs pertinents sont pris en compte, notamment les suivants :
a) la prédominance des points de droit ou de fait communs sur ceux qui ne concernent que certains membres;
b) la proportion de membres du groupe qui ont un intérêt légitime à poursuivre des instances séparées;
c) le fait que le recours collectif porte ou non sur des réclamations qui ont fait ou qui font l’objet d’autres instances;
d) l’aspect pratique ou l’efficacité moindres des autres moyens de régler les réclamations;
e) les difficultés accrues engendrées par la gestion du recours collectif par rapport à celles associées à la gestion d’autres mesures de redressement.
334.16 (1) Subject to subsection (3), a judge shall, by order, certify a proceeding as a class proceeding if
(a) the pleadings disclose a reasonable cause of action;
(b) there is an identifiable class of two or more persons;
(c) the claims of the class members raise common questions of law or fact, whether or not those common questions predominate over questions affecting only individual members;
(d) a class proceeding is the preferable procedure for the just and efficient resolution of the common questions of law or fact; and
(e) there is a representative plaintiff or applicant who
(i) would fairly and adequately represent the interests of the class,
(ii) has prepared a plan for the proceeding that sets out a workable method of advancing the proceeding on behalf of the class and of notifying class members as to how the proceeding is progressing,
(iii) does not have, on the common questions of law or fact, an interest that is in conflict with the interests of other class members, and
(iv) provides a summary of any agreements respecting fees and disbursements between the representative plaintiff or applicant and the solicitor of record.
Matters to be considered
(2) All relevant matters shall be considered in a determination of whether a class proceeding is the preferable procedure for the just and efficient resolution of the common questions of law or fact, including whether
(a) the questions of law or fact common to the class members predominate over any questions affecting only individual members;
(b) a significant number of the members of the class have a valid interest in individually controlling the prosecution of separate proceedings;
(c) the class proceeding would involve claims that are or have been the subject of any other proceeding;
(d) other means of resolving the claims are less practical or less efficient; and
(e) the administration of the class proceeding would create greater difficulties than those likely to be experienced if relief were sought by other means.
[24] Les Règles de la Cour en matière de recours collectifs s’inspirent des règles en vigueur en Colombie‑Britannique et elles sont semblables aux règles en vigueur en Ontario; finalement, il est possible de se reporter à la jurisprudence de ces provinces dans l’examen d’une requête en autorisation : voir Tihomirous c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 197, [2006] 4 R.C.F. 341, paragraphe 45. Comme le faisait observer le juge Frederick Gibson dans la décision Rasolzadeh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 919, [2006] 2 R.C.F. 386, au paragraphe 23, le libellé impératif de notre règle (« shall…certify », en français « autorise ») exclut un pouvoir discrétionnaire absolu de refuser d’autoriser un recours collectif si les conditions de l’autorisation sont remplies.
[25] La Couronne ne conteste pas que le recours collectif projeté soulève des questions de droit communes à tous les membres prévus du groupe ou que le groupe projeté soit identifiable. Elle admet aussi que M. Manuge est un représentant demandeur légitime. M. Manuge s’est aussi conformé à l’obligation, énoncée dans l’article 334.16, de présenter un plan efficace de conduite de l’instance. La Couronne s’oppose à la requête en autorisation en alléguant principalement que les questions communes pourraient être plus efficacement gérées et résolues dans le contexte d’une simple demande de contrôle judiciaire, qui lierait ensuite la Couronne envers les autres membres concernés. Elle prétend aussi qu’un recours collectif sous quelque forme que ce soit ne favoriserait pas l’économie des ressources judiciaires. Elle dit plutôt qu’un recours collectif ne servirait qu’à compliquer et à retarder la résolution d’une affaire qui se prête parfaitement à une résolution sommaire par voie de demande individuelle. La Couronne conteste également plusieurs des alinéas de la déclaration en disant qu’ils ne révèlent pas une cause d’action valable qui puisse déboucher sur des questions susceptibles d’être certifiées.
[26] L’existence de questions communes est considérée comme l’aspect crucial d’un recours collectif : voir Campbell c. Flexwatt Corp., [1998] 6 W.W.R. 275, 44 B.C.L.R. (3d) 343, paragraphe 52. Il ne fait aucun doute que les questions formulées dans la déclaration de M. Manuge seraient des questions communes à tous les membres du groupe proposé. Je crois qu’il est juste de dire que toutes les questions de responsabilité soulevées dans la présente affaire sont des questions communes et que, si M. Manuge obtient gain de cause sur l’une d’elles, alors les demandes de restitution faites par les membres du groupe se prêteraient à un calcul assez simple.
[27] La preuve ne montre pas que le groupe proposé compte des membres qui aient véritablement intérêt à déposer des recours individuels. Jusqu’à présent, M. Manuge est le seul à avoir déposé un recours. Les sommes en cause dans la plupart des cas paraissent assez modestes et bien en deçà du seuil admis pour le dépôt de recours individuels. S’agissant de M. Manuge, la somme en cause serait de 9 411,86 $, et il ne vaut donc pas la peine, d’après lui, de pousser plus loin son recours. Selon l’affidavit de Jodie Archibald, une employée du cabinet d’avocats représentant M. Manuge, la totalité des quelque 150 anciens membres intéressés des Forces canadiennes avec qui le cabinet a pris contact jusqu’à maintenant se sont dits en faveur du recours collectif proposé.
[28] La question de l’accès à la justice est un élément important à prendre en compte pour savoir si une instance devrait être autorisée. Lorsqu’il n’est pas économique pour un seul justiciable de déposer un recours et que la Couronne n’a pas montré sa volonté d’indemniser M. Manuge ou quiconque des frais à engager pour soumettre aux tribunaux une cause type qui aura force obligatoire, alors l’idée d’un recours collectif a d’autant plus de force : voir Bodnar c. The Cash Store Inc., 2006 CAC‑B 260, 9 W.W.R. 41, paragraphes 19 et 20, Robertson c. Thomson Corp. (1999), 43 O.R. (3d) 161, 171 D.L.R. (4th) 171 (D.G. Ont.), paragraphe 35, et Howard Estate c. British Columbia, 66 B.C.L.R. (3d) 199, 32 C.P.C. (4th) 41, paragraphe 43.
[29] Ici, la Couronne fait valoir qu’elle sera liée par toute déclaration d’invalidité qui sera prononcée à l’issue de la procédure introduite par M. Manuge, mais cela fait naturellement reposer sur M. Manuge l’intégralité du fardeau financier afférent à son recours, au bénéfice éventuel de tous les autres membres du groupe projeté. Dans le recours collectif projeté dont il s’agit ici, les frais seront supportés, en cas d’échec, par les avocats en application d’un accord d’honoraires conditionnels et, si le recours est admis, ils seront répartis également parmi les membres du groupe.
[30] Même si l’on présumait que M. Manuge est apte et disposé à supporter la totalité des coûts de la procédure, y compris le risque de devoir payer les dépens à la Couronne, il n’est pas garanti que la Couronne se conformerait à un jugement déclaratoire rendu en faveur de M. Manuge et, d’ailleurs, si l’intérêt public est en jeu, le principe de l’abus de procédure et celui de l’autorité de la chose jugée pourraient devoir être écartés dans des litiges ultérieurs faisant intervenir la Couronne (voir Withler c. Canada (Attorney General), 2002 CSC‑B 820, [2002] 9 W.W.R. 477). Dans la décision Scott c. TD Waterhouse Investor Services (Canada) Inc., 2001 CSC‑B 1299, (2001), 94 B.C.L.R. (3d) 320, la juge Donna Jean Martinson faisait observer que l’un des avantages pratiques d’un recours collectif était que le bénéfice d’un jugement ou arrangement collectif favorable retombait sur le groupe tout entier, sans qu’il soit nécessaire d’invoquer le principe de la préclusion. Ici, nous ne savons pas non plus de quelle manière et à quel moment la Couronne décidera d’indemniser les autres anciens combattants intéressés des Forces canadiennes pour le cas où M. Manuge obtiendrait gain de cause. Ce sont là des aspects qu’a considérés la Cour supérieure de justice de l’Ontario dans la décision Lee Valley Tools Ltd. v. Canada Post Corp., 162 A.C.W.S. (3d) 889, [2007] O.J. no 4942, où des arguments semblables de Postes Canada ont été rejetés, pour les motifs suivants :
[traduction]
46 Postes Canada dit que la décision relative au point capital de savoir si Postes Canada a contrevenu à la Loi serait contraignante, que l’action soit ou non autorisée, et il n’y a donc, pour les membres du groupe, aucun avantage pouvant justifier les coûts additionnels et les ressources judiciaires afférents au recours collectif. Postes Canada promet que, si l’autorisation du recours collectif est refusée, elle se considérera liée par une décision judiciaire définitive portant sur le point capital, et cela pour tous les clients de Postes Canada qui auraient répondu à la définition du groupe projeté. Cet argument suppose qu’il existe des raisons de croire qu’il y aura une action individuelle, mais le témoignage de M. Lee va dans le sens contraire, et je l’accepte. Il n’est pas établi qu’une autre personne est disposée à déposer un recours, bien que Lee Valley ait lancé un site Web faisant la chronique de ses préoccupations et ait occupé trois pleines pages d’annonces publicitaires dans le journal Ottawa Citizen, en janvier 2006, pour exprimer ses doléances à propos des pratiques de Postes Canada.
47 Même si une action individuelle conduisait à la responsabilité de Postes Canada, il resterait à évaluer le préjudice de chacun des membres du groupe. Postes Canada n’a pas expliqué comment ces réclamations seront évaluées. Par ailleurs, il est difficile de croire que tous les membres du groupe présenteront une réclamation. Je ne vois pas comment cela peut contribuer à l’objectif de favoriser l’accès à la justice. Par cet argument, Postes Canada oublie aussi que, même si une action individuelle conduisant à la conclusion selon laquelle les pratiques de Postes Canada sont illégales pouvait entraîner une modification de son comportement, une action individuelle n’obligerait pas Postes Canada à rendre compte globalement du prétendu préjudice causé par elle. Un recours collectif est un moyen plus efficace et plus judicieux d’obtenir une modification des comportements et de corriger un préjudice subi par un grand nombre.
[31] Sur ce point, je reconnais avec l’avocat de M. Manuge que l’on sera mieux à même d’examiner et de surveiller les modalités d’exécution dans le contexte d’un recours collectif qu’en se fondant exclusivement sur les assurances d’une partie qui, en définitive, pourrait avoir tout intérêt à limiter ses obligations.
[32] L’aptitude de la Cour à gérer activement un recours collectif est aussi l’un des moyens qui permettent de répondre aux préoccupations de la Couronne concernant l’efficacité des ressources judiciaires. Il s’agit ici d’un cas où la conduite d’un interrogatoire préalable et la production de témoignages seront sans aucun doute nécessaires pour un examen en règle de certains des points avancés par M. Manuge. Cependant, en dernière analyse, certaines des questions de responsabilité qu’il soulève pourraient se prêter à une forme de décision sommaire. Une gestion efficace du procès est le moyen par lequel peuvent être préservées dans un recours collectif l’économie des ressources judiciaires et l’efficacité du système de justice. Ce point a été souligné par le juge Peter Cumming dans l’arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique Campbell c. Flexwatt Corp., précité, au paragraphe 25 :
[traduction]
25 Je commencerai mon examen des questions par une mise en garde. Les juridictions d’appel hésitent toujours à intervenir lorsqu’un pouvoir discrétionnaire a été validement exercé. Il devrait en être ainsi en particulier lorsqu’elles examinent les modalités d’une ordonnance d’autorisation. Le législateur provincial a adopté le 1er août 1995 la Class Proceedings Act pour établir dans cette province une procédure permettant la juste résolution des recours légitimes qu’il n’est pas économique de faire valoir