Canada (Bureau de régie interne) c. Boulerice

Canada (Bureau de régie interne) c. Boulerice
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2019-02-20
Référence neutre
2019 CAF 33
Numéro de dossier
A-332-17
Notes
Une correction fut apportée le 27 septembre 2019
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date: 20190220
Dossier : A-332-17
Référence : 2019 CAF 33
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE EN CHEF NOËL
LE JUGE STRATAS
LE JUGE LASKIN
ENTRE :
BUREAU DE RÉGIE INTERNE ET PRÉSIDENT DE LA CHAMBRE DES COMMUNES
appelants
et
BOULERICE ET AUTRES ET PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimés
et
MAURICE VELLACOTT et LE SÉNAT DU CANADA
intervenants
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 14 novembre 2018.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 20 février 2019.
MOTIFS DU JUGEMENT :
Le juge en chef NOËL
Y ONT SOUSCRIT :
Le juge Stratas
Le juge Laskin
Date: 20190220
Dossier : A-332-17
Référence : 2019 CAF 33
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE EN CHEF NOËL
LE JUGE STRATAS
LE JUGE LASKIN
ENTRE :
BUREAU DE RÉGIE INTERNE ET PRÉSIDENT DE LA CHAMBRE DES COMMUNES
appelants
et
BOULERICE ET AUTRES ET PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimés
et
MAURICE VELLACOTT et LE SÉNAT DU CANADA
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE EN CHEF NOËL
[1] Appel est interjeté par l’organe de gestion de la Chambre des communes, le Bureau de régie interne (le Bureau), et le président de la Chambre des communes (collectivement les appelants) de la décision rendue par la Cour fédérale (2017 CF 942) sous la plume de la juge Gagné, maintenant juge en chef adjointe (la juge), qui a rejeté leurs requêtes en radiation de quatre demandes de contrôle judiciaire déposées par M. Alexandre Boulerice et d’autres (les intimés). Aux termes des requêtes en radiation, d’une part, les décisions en litige sont protégées par le privilège parlementaire et, à ce titre, sont à l’abri du contrôle judiciaire et, d’autre part, le Bureau n’est pas un « office fédéral » au sens de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7.
[2] Les intimés – 66 dans le dossier T-304-15; 55 dans le dossier T-1935-14 et 23 dans les dossiers T-1539-14 et T-1526-14 – étaient des députés appartenant au Nouveau Parti démocratique (NPD) au moment du dépôt de leurs demandes de contrôle judiciaire en juillet et septembre 2014. Selon eux, quatre décisions du Bureau de régie interne – ayant conclu à la distraction de deniers parlementaires de leur part et exigeant le remboursement des fonds – étaient arbitraires, contraires aux règles parlementaires, politiques et empreintes de mauvaise foi.
[3] M. Maurice Vellacott, un ancien député du Parti conservateur, a obtenu la qualité d’intervenant afin de fournir des renseignements contextuels relatifs à sa propre demande de contrôle judiciaire (en suspens pour l’instant). Il attaque une décision du Bureau selon laquelle il aurait réclamé des indemnités et des frais connexes non permis, car sa résidence principale était située dans la région de la capitale nationale et non en Saskatchewan.
[4] Le Sénat, qui intervient également dans l’appel, soutient les appelants. Il craint que le rejet des requêtes en radiation risque d’affecter les droits et les pouvoirs du Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration (le Comité sénatorial de la régie interne), l’organe de gestion du Sénat. Ce comité est assujetti à la même loi que le Bureau, et ses travaux sont essentiellement identiques à ceux de ce dernier.
[5] La juge a rejeté les requêtes en radiation, concluant que la Cour fédérale pouvait contrôler les décisions du Bureau, comme de celles de n’importe quel autre « office fédéral » exerçant des pouvoirs prévus par une loi fédérale (article 2 de la Loi sur les Cours fédérales) et que le privilège parlementaire ne protégeait pas les décisions en litige.
[6] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que la juge a tiré ces conclusions à mauvais droit. Si elle avait adopté la démarche raisonnée telle qu’elle a été énoncée par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Canada (Chambre des communes) c. Vaid, 2005 CSC 30, [2005] 1 R.C.S. 667 [Vaid], suivant laquelle les tribunaux ne doivent pas déterminer la nécessité d’un privilège d’origine législative dès lors qu’il est démontré qu’il appartient à une catégorie établie, elle aurait été contrainte de conclure que les décisions en litige étaient visées par le privilège parlementaire et se trouvaient, par le fait même, à l’abri de tout contrôle judiciaire.
FAITS
[7] Le Bureau, à l’instar du Comité sénatorial de la régie interne, tire ses pouvoirs de la Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, ch. P-1 [la LPC]. L’article 4 confère à la Chambre des communes et au Sénat les mêmes privilèges, immunités et pouvoirs, tandis que l’article 5 dispose que ces privilèges sont partie intégrante du droit général et public du Canada. Les articles 19.1 et 50 respectivement reconnaissent la constitution du Comité sénatorial de la régie interne et la création du Bureau. Aux termes de l’article 52.3, le Bureau « est chargé des questions financières et administratives intéressant la Chambre des communes, ses locaux, ses services et son personnel; les députés ». Le Comité sénatorial de la régie interne a un rôle identique et exerce les mêmes pouvoirs au sein du Sénat. Le tableau comparatif produit par les appelants illustre bien ces rapports (compendium des appelants, onglet 44). Il figure à l’annexe « A » des présents motifs.
[8] De 1867 à l’adoption de la LPC et la création du Bureau en 1985, la Chambre des communes et le Sénat jouissaient des privilèges conférés à la Chambre des communes du Royaume-Uni au moment de la Confédération en vertu de l’article premier de l’Acte pour définir les privilèges, immunités et attributions du Sénat et de la Chambre des Communes, et pour protéger d’une manière sommaire les personnes chargées de la publication des documents parlementaires, S.C. 1868 (31 Vict.), ch. 23. Au cours de cette période, la gestion interne de la Chambre des communes incombait aux commissaires de l’économie intérieure nommés par le gouverneur en conseil en vertu de l’article premier et de l’article 2 de l’Acte concernant l’Économie Intérieure de la Chambre des Communes et pour d’autres fins, S.C. 1868 (31 Vict.), ch. 27. Aux termes de cette loi, seuls des députés qui étaient également membres du Conseil privé de la Reine pour le Canada pouvaient être nommés à titre de commissaires. En pratique, les commissaires étaient donc choisis parmi les ministres de la Couronne.
[9] Le Bureau a été créé en 1985 dans la foulée de recommandations présentées par un comité spécial de la Chambre. Ce comité recommandait entre autres que les députés participent davantage à la gestion de la Chambre et que le nouveau Bureau reflète mieux la composition de cette dernière.
[10] Le Bureau est maintenant composé de membres des partis reconnus à la Chambre des communes : le président, deux membres du Conseil privé de la Reine pour le Canada nommés par le gouverneur en conseil, le chef de l’Opposition ou son délégué et « d’autres députés » nommés parmi le parti de l’opposition et celui au pouvoir (LPC, par. 50(2)). En pratique, si l’on tient compte des règles, les membres du parti au pouvoir sont susceptibles de détenir la marge décisionnelle (al. 50(2)b)), à l’image de la Chambre quand elle légifère (Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.U.), art. 49, réimprimé dans L.R.C. 1985, app. II, no 5 [la Loi constitutionnelle de 1867]).
[11] Le Bureau établit ses propres règles, notamment en matière d’utilisation des deniers parlementaires, par le truchement de règlements administratifs (LPC, par. 52.5(1)). Il est investi du pouvoir exclusif de décider de la régularité de l’utilisation des deniers parlementaires par un député (LPC, par. 52.6(2)). Il est habilité à enquêter et peut, à l’issue de l’enquête, donner des précisions, prendre un règlement administratif, refuser une demande de fonds ou prendre telle ou telle autre décision qu’il juge opportune (Règles de procédure du Bureau de régie interne, art. 10). Il peut ordonner la prise de mesures pour forcer le respect des règles (Règlement administratif relatif aux députés, art. 19).
[12] Le président de la Chambre est responsable du Bureau devant cette dernière. Le compte rendu des délibérations du Bureau est déposé à la Chambre. Un député peut poser des questions à un membre du Bureau désigné par ce dernier au cours de la période des questions orales (Règlement de la Chambre des communes, par. 37(2) et (3) et art. 148).
[13] Le Bureau a la capacité d’une personne physique et peut à ce titre conclure des contrats, ententes ou autres arrangements avec des tiers (LPC, art. 52.2). Pour assurer la continuité, les membres du Bureau demeurent en fonction en cas de dissolution du Parlement (LPC, art. 53).
[14] Le Bureau est appuyé dans ses travaux par l’Administration de la Chambre (Règlement administratif sur la gouvernance et l’administration, art. 2). L’Administration de la Chambre se compose du greffier de la Chambre des communes et des employés qui relèvent de celui-ci et qui ne sont pas des députés (art. 6 et 7). Si les pouvoirs du Bureau peuvent être délégués au greffier de la Chambre et à ses employés, ils échoient néanmoins au Bureau (art. 2).
DÉCISIONS EN LITIGE
[15] Les demandes de contrôle judiciaire dont il est interjeté appel portent sur quatre décisions prises à l’époque où le Parti conservateur était au pouvoir. Selon le compte rendu des délibérations du Bureau, trois membres du Parti conservateur, deux membres du NPD, un membre du Parti libéral et le président étaient présents au moment où les décisions ont été prises. Les deux membres du NPD étaient dissidents.
[16] Les deux premières décisions ont trait à des envois postaux non permis. Selon la première, des envois contrevenaient à certaines dispositions du Règlement administratif relatif aux députés (vraisemblablement le paragraphe 4(3), l’alinéa 29(1)e) et l’article 30), car ils étaient motivés par des raisons politiques. La seconde ordonne le remboursement des frais connexes par les députés ayant fait fi de cette restriction.
[17] Dans la troisième décision, le Bureau statue que certains membres du NPD ont utilisé des deniers parlementaires à des fins non permises pour payer des dépenses reliées à des emplois, à des télécommunications et à des déplacements. De l’avis du Bureau, ces députés ont utilisé des fonds destinés aux dépenses administratives pour suppléer le budget du bureau de recherches du caucus du NPD. Ces budgets ont des objets différents : le premier permet au député d’exercer ses fonctions parlementaires à des endroits définis – au parlement ou dans sa circonscription –, tandis que le second sert à financer un bureau de recherches des partis reconnus (Règlement administratif relatif aux députés, art. 24, 56 et 67). Il est interdit de transférer des fonds d’un budget à l’autre (art. 70).
[18] La quatrième décision du Bureau ordonne le remboursement de quelque 2,7 millions de dollars par les députés ayant utilisé à tort les fonds prévus à leur budget.
[19] Au soutien de leurs demandes de contrôle judiciaire des décisions portant sur les envois, les intimés reconnaissent que, suivant ces dernières, les envois [traduction] « contrevenaient aux règlements administratifs du Bureau [car] leur objet était de profiter à un parti politique » (demandes de contrôle judiciaire, dossier d’appel, vol. III, p. 853 et 861). Ils soutiennent cependant que les décisions sont [traduction] « déraisonnables et incorrectes », « contraires aux principes de justice naturelle » et « contraires à la primauté du droit » (ibidem).
[20] Les demandes de contrôle judiciaire à l’encontre des décisions sanctionnant l’utilisation de fonds affectés au budget de députés pour suppléer le budget du bureau de recherches du caucus national du NPD soulèvent les motifs suivants (dossier d’appel, vol. III, p. 870 et 880, demandes de contrôle judiciaire) :
[traduction]
- L[es] décision[s] [sont] déraisonnable[s], arbitraire[s] et incorrecte[s];
- L[es] décision[s] [sont] contraire[s] aux principes de justice naturelle et d’équité;
- L[es] décision[s] [sont] contraire[s] à la primauté du droit;
- L[es] décision[s] constitue[nt] un exemple de partialité politique et de mauvaise foi;
- L[es] décision[s] [sont] absurde[s] vu les technologies modernes qui permettent aux gens de travailler n’importe où;
- Rien dans le droit canadien ou dans les règles parlementaires n’étaye l[es] décision[s];
- L[es] décision[s] [sont] illégale[s] puisque les députés sont habilités légalement à exercer leurs fonctions parlementaires « n’importe où »; il leur est donc permis d’utiliser des deniers parlementaires pour exercer leurs fonctions parlementaires.
JUGEMENT DE LA COUR FÉDÉRALE
[21] Avant de rejeter la requête en radiation des appelants, la juge a abordé deux questions. En premier lieu, les décisions du Bureau sont-elles susceptibles de contrôle judiciaire sous le régime de la Loi sur les Cours fédérales? En second lieu, les décisions du Bureau sur l’utilisation de ressources par les députés sont-elles à l’abri d’un tel contrôle par l’effet du privilège parlementaire? Bien qu’elle aborde les questions séparément, la juge reconnaît que les réponses « doivent être quelque peu harmonisées » (motifs, par. 10).
[22] À propos de la première question, la juge est d’avis que, suivant le paragraphe 2(2) de la Loi sur les Cours fédérales, le Bureau n’échappe pas à la compétence des cours fédérales. Établissant une distinction entre le Comité sénatorial de la régie interne et le Bureau, la juge conclut que le premier tire ses pouvoirs de l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, mais pas le Bureau (motifs, par. 19 et 20). La juge fait également remarquer que le Bureau, en plus de ne pas être pas « aussi fondamental à notre notion de démocratie » que le Comité sénatorial de la régie interne, est une « entité auxiliaire » (par. 22). Selon elle, le Bureau diffère des comités ordinaires, qui ont pour source, non pas une loi, mais un règlement de la Chambre ou la tradition parlementaire et exercent des fonctions liées au processus législatif (par. 27 et 28).
[23] Au sujet de la première question, la juge estime que les pouvoirs du Bureau prévus dans la LPC découlent d’une loi fédérale, et non de l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ayant indiqué l’article 52.3 de la LPC comme source des pouvoirs exercés par le Bureau en l’espèce, elle conclut que les décisions du Bureau découlent de pouvoirs prévus par une loi fédérale. Elles sont donc visées par la compétence que les articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales confèrent à la Cour fédérale.
[24] Quant à la deuxième question, celle du privilège parlementaire, la juge estime que les appelants n’ont pas réussi à démontrer qu’il est nécessaire de soustraire les décisions du Bureau au contrôle judiciaire pour protéger la dignité et l’efficacité de la Chambre (motifs, par. 50).
[25] Dans l’analyse ayant mené à cette conclusion, la juge examine d’abord le privilège parlementaire relatif aux débats et travaux parlementaires. Elle cite un passage de l’arrêt Vaid rendu par la Cour suprême selon lequel « ne fait pas [. . .] “partie des travaux du Parlement tout ce qui est dit ou fait au sein de la Chambre pendant qu’elle siège” » (motifs, par. 38). À son avis, cette catégorie de privilège parlementaire vise principalement à protéger la liberté d’expression dans l’enceinte de la Chambre. Sur le fondement de l’arrêt de la Cour suprême du Royaume-Uni dans l’affaire R. v. Chaytor, [2010] UKSC 52, [2011] A.C. 684 [Chaytor], elle conclut que la présentation de formulaires de dépenses ne saurait ressortir aux débats ou travaux parlementaires (motifs, par. 36 à 41).
[26] Quant à la catégorie de privilège relatif aux affaires internes, elle souligne qu’il ne faut pas la définir de manière trop large, car elle pourrait alors englober toutes les activités du Parlement (motifs, par. 43). Selon la juge, il incombe plutôt aux appelants de démontrer que « les décisions du Bureau concernant l’usage des ressources et des services par les députés sont nécessaires pour maintenir la dignité et l’efficacité de la Chambre des communes et sa capacité de fonctionner en tant qu’organisme législatif » (motifs, par. 46). Les appelants n’ayant pas réussi à le démontrer, la juge arrive à la conclusion que le privilège parlementaire relatif aux affaires internes ne s’applique pas pour soustraire les décisions du Bureau au contrôle judiciaire.
[27] On peut également donner aux motifs de la juge une interprétation différente : quels que fussent les privilèges conférés au Parlement à une certaine époque, ces privilèges ont depuis fait l’objet d’une abrogation ou d’une renonciation. Si elle reconnaît que le Comité sénatorial de la régie interne a maintenu ses privilèges, elle estime que ce n’est pas le cas du Bureau, compte tenu des dispositions de la LPC et des modifications connexes apportées à la Loi sur les Cours fédérales (motifs, par. 19, 21, 22, 24 et 30).
THÈSES DES PARTIES
[28] Peu de temps avant la tenue de l’audience, la Cour suprême a publié deux arrêts intéressant la question du privilège parlementaire, à savoir Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [Chagnon] et Mikisew Cree First Nation c. Canada (Gouverneur général en conseil), 2018 CSC 40 [Mikisew]. Les parties et les intervenants ont été invités à suppléer leur mémoire des faits et du droit par le dépôt d’observations écrites traitant de ces arrêts. La description qui suit de la thèse des parties couvre les arguments mis de l’avant à ces deux étapes.
- Les appelants
[29] Selon les appelants, les privilèges parlementaires que détiennent le Bureau et le Comité sénatorial de la régie interne sont définis par la LPC, mais prennent leur source dans la Constitution canadienne. Comme ces deux organes exercent des fonctions identiques, sont redevables à leur Chambre respective et font partie intégrante de ces dernières, ils ne sauraient recevoir un traitement différent (mémoire des appelants, par. 45 à 47).
[30] De manière générale, les appelants soutiennent que la juge a mal interprété le rôle du Bureau au sein de la Chambre. Au soutien de leur argument, ils relatent l’historique de la gestion interne de la Chambre avant la création du Bureau en 1985. À l’époque, la gestion des ressources de la Chambre faisait indubitablement partie intégrante des activités du Parlement (mémoire des appelants, par. 8 à 10). De l’avis des appelants, l’adoption de la LPC et la création du Bureau en 1985 n’y ont rien changé.
[31] Les appelants affirment que le privilège parlementaire invoqué appartient à deux catégories établies et que la juge a commis une série d’erreurs de droit en ne le reconnaissant pas. Une troisième catégorie – celle relative au pouvoir disciplinaire – a été plaidée à l’audience.
[32] Quant à la catégorie relative aux débats et travaux parlementaires, les appelants soutiennent que c’est à tort que la juge a limité son application à la protection de la liberté d’expression à la Chambre (mémoire des appelants, par. 66). Selon eux, sa conclusion méconnaît le paragraphe 52.2(2) de la LPC, adopté récemment, qui dispose expressément que « les délibérations du bureau sont des délibérations du Parlement ». En outre, les appelants affirment que le législateur a bien exprimé la portée du privilège parlementaire dans le libellé de la disposition. Sur le fondement des arrêts Vaid, R. v. Parliamentary Commissioner for Standards, ex p. Al-Fayed, [1998] 1 W.L.R. 669, pages 7 et 8 et Re McGuinness’s Application, [1997] NI 359, pages 7 à 9, ils font valoir que ce qui est susceptible d’appartenir aux débats et travaux du Parlement [traduction] « dépend de la nature de la décision et de la fonction du décideur ou de l’organe » (par. 67). Les appelants rappellent à cet égard que le Bureau est composé de députés qui supervisent l’utilisation des ressources parlementaires qui sont essentielles et inextricablement liées à leurs fonctions et responsabilités à titre de députés (mémoire des appelants, par. 68). Selon les appelants, la juge a mal interprété l’arrêt de la Cour suprême du Royaume-Uni dans l’affaire Chaytor en concluant que les fonctions de gestion administrative et financière en litige en l’espèce n’étaient pas protégées par le privilège parlementaire reconnu relatif aux débats et travaux parlementaires.
[33] Quant aux affaires internes, les appelants soutiennent que les décisions rendues par la Cour suprême des Territoires du Nord-Ouest dans l’affaire Villeneuve v. Legislative Assembly, 2008 NWTSC 41, [2008] 10 W.W.R. 704 [Villeneuve] et la Cour supérieure du Québec dans l’affaire Filion c. Chagnon, 2016 QCCS 6146 [Filion 2016] confirment que la gestion interne des ressources parlementaires appartient à cette catégorie établie (mémoire des appelants, par. 77). Selon les appelants, c’est à mauvais droit que la juge, au paragraphe 45 de sa décision, s’est éloignée de ces arrêts évoquant pour motif le fait qu’à l’opposé de la présente affaire, ils n’intéressaient pas l’administration d’indemnités et d’avantages. Les appelants avancent subsidiairement que, si la Cour estime que le privilège invoqué n’a pas été établi péremptoirement, il est néanmoins satisfait au critère de la nécessité (par. 81 à 88).
[34] Les appelants invoquent également les arrêts récents de la Cour suprême Chagnon et Mikisew et affirment que ces décisions, sans être déterminantes, étayent leur thèse selon laquelle le privilège parlementaire s’applique (observations écrites des appelants, par. 1 à 4).
- Les intimés
[35] Les intimés adoptent essentiellement les motifs de la juge. Selon eux, les appelants se méprennent lorsqu’ils décrivent le Bureau comme une partie intégrante de la Chambre et appliquent à tort la doctrine du privilège parlementaire, et tout particulièrement le critère selon lequel il faut démontrer, pour que le privilège s’applique, qu’il est nécessaire à l’autonomie et à la dignité de la Chambre.
[36] Selon les intimés, le Bureau constitue un organe indépendant de la Chambre exerçant des fonctions administratives et non législatives (mémoire des intimés, par. 22 et 36). Invoquant l’arrêt Mikisew, ils prétendent que les décisions du Bureau seraient visées par le privilège parlementaire – et se trouveraient par le fait même à l’abri du contrôle judiciaire – seulement si elles appartenaient à la filière législative, définie par la Cour suprême comme « l’élaboration, l’adoption et la promulgation d’une loi » (observations écrites des intimés, par. 10 et 16). Les intimés suggèrent que les travaux des comités de la Chambre sont visés par cette définition (mémoire des intimés, par. 10 à 13). Or, selon eux, contrairement aux comités de la Chambre, qui tirent leurs pouvoirs et responsabilités du Règlement de la Chambre des communes, le Bureau est régi par la LPC (par. 38). Vu cette distinction, les intimés font valoir que la juge a décidé à bon droit que le Bureau agissait en vertu de pouvoirs conférés par une loi et que sa décision était donc susceptible de contrôle judiciaire.
[37] Les intimés soutiennent que le nouveau paragraphe 52.2(2) de la LPC a vu le jour en raison d’un changement apporté récemment à la procédure du Bureau pour permettre les réunions publiques (mémoire des intimés, par. 16). Selon les intimés, en indiquant expressément « [i]l est entendu que les délibérations du bureau sont des délibérations du Parlement », le législateur reconnaît que les délibérations du Bureau n’étaient pas des délibérations du Parlement à l’époque des décisions en litige (par. 17).
[38] Enfin, les intimés estiment que, pour avoir gain de cause, les appelants doivent démontrer la nécessité du privilège (observations écrites des intimés, par. 27). Selon eux, la décision Chagnon enseigne qu’il faut examiner la nécessité chaque fois qu’un privilège parlementaire est invoqué (par. 4). Ils affirment que cette démarche tient compte du fait que [traduction] « le concept du privilège parlementaire reçoit une interprétation plus étroite de nos jours, tant au Canada que dans la plupart des autres pays démocratiques » (mémoire des intimés, par. 75). Sur le fondement de Chaytor et Vaid, ils avancent que la nécessité n’a pas été démontrée en l’espèce et que la portée de la catégorie n’est pas aussi étendue qu’on le prétend (par. 62).
- M. Vellacott
[39] M. Vellacott, en sa qualité d’intervenant, soutient que les deux questions examinées par la juge n’en font qu’une. Selon lui, les paragraphes 2(1) et (2) de la Loi sur les Cours fédérales constituent le pendant légal des règles de common law en matière de contrôle judiciaire et de privilège parlementaire (mémoire de M. Vellacott, par. 38 et 39). Pour reprendre ses propos, [traduction] « le pouvoir relatif au contrôle judiciaire s’arrête là où commence le privilège parlementaire » (par. 45).
[40] Invoquant Chaytor, M. Vellacott affirme que la gestion des ressources de la Chambre n’est pas généralement visée par un privilège parlementaire. À son avis, une distinction s’impose entre les résolutions et les règlements qui établissent les dépenses permises et la mise en œuvre de ces résolutions et règlements par voie de décision (mémoire de M. Vellacott, par. 65 à 68). À l’appui de l’argument selon lequel les tribunaux canadiens n’hésitent pas à s’immiscer dans de telles décisions, l’avocat de M. Vellacott a fait valoir l’arrêt de la Cour supérieure du Québec dans l’affaire Filion c. Chagnon, 2013 QCCS 446 [Filion 2013].
[41] En réponse à l’argument des appelants selon lequel l’adjonction du paragraphe 52.2(2) à la LPC en 2017 vient indubitablement confirmer que les délibérations du Bureau sont des délibérations du Parlement, M. Vellacott soutient qu’il incombe aux tribunaux, et non au législateur, de déterminer l’existence et la portée d’un privilège parlementaire (mémoire de M. Vellacott, par. 69). Le droit d’origine législative, auquel appartient cette disposition, est réputé ne pas modifier la common law et ne saurait donc recevoir une interprétation qui aurait pour effet d’élargir la portée du privilège d’origine constitutionnelle (par. 70).
[42] Enfin, selon M. Vellacott, le Parlement ne jouit de privilèges parlementaires reconnus au Royaume-Uni après 1867 que s’il [traduction] « adopte une loi régissant le privilège après 1867, ce qu’il n’a pas fait » (mémoire de M. Vellacott, par. 83). Il soutient donc que les décisions du Bureau qui appliquent les règlements administratifs ayant trait aux dépenses ne sont pas protégées par un privilège historique, car la Chambre des communes du Royaume-Uni « n’a pas payé les dépenses – ni d’ailleurs les salaires – des députés avant 1911 » (par. 84).
- Le Sénat du Canada
[43] Le Sénat intervient seulement à l’égard de la question relative au privilège parlementaire. Il signale que ni le Sénat ni le Comité sénatorial de la régie interne ne sont un « office fédéral » au sens de l’article 2 de la Loi sur les Cours fédérales (mémoire du Sénat, par. 16).
[44] Le Sénat s’oppose à la conclusion de la juge, fondée sur l’arrêt New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319, 1993 CanLII 153 [New Brunswick Broadcasting], selon laquelle il faut apprécier la nécessité du privilège parlementaire en l’espèce. Il signale la distinction en droit entre, d’une part, les privilèges créés par voie législative en vertu de l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 et de l’article 4 de la LPC, et, d’autre part, les privilèges inhérents qui, une fois établis au moyen du critère de nécessité, sont conférés à toutes les assemblées législatives (mémoire du Sénat, par. 22). Il cite à cet égard le paragraphe 37 de l’arrêt Vaid :
Les rédacteurs de la Loi constitutionnelle de 1867 ont néanmoins cru bon d’utiliser le Parlement de Westminster comme point de référence en ce qui a trait au privilège parlementaire canadien et si l’existence ainsi que l’étendue d’un privilège du Parlement de Westminster sont établies péremptoirement (par un précédent anglais ou canadien), ce privilège devrait être reconnu par les tribunaux canadiens sans qu’il soit nécessaire d’en apprécier la nécessité. Ce résultat contraste avec la situation des provinces car, sans fondement analogue à l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, les privilèges que celles-ci établissent par voie législative devraient vraisemblablement satisfaire au critère de nécessité (Harvey, par. 73). (Le soulignement est de l’intervenant, le Sénat)
[45] Selon le Sénat, les deux catégories de privilège parlementaire, soit débats et travaux parlementaires et affaires internes, s’appliquent en l’espèce. À propos du second, le Sénat soutient que la juge a établi une distinction avec les décisions Villeneuve et Filion 2016 pour des raisons [traduction] « formalistes » et « excessivement étroites » (mémoire du Sénat, par. 27).
[46] Enfin, le Sénat soutient que [traduction] « [p]eu de matières ressortissent aussi directement à l’indépendance d’un organe législatif que la protection contre l’ingérence du pouvoir judiciaire (ou du pouvoir exécutif) dans les propres décisions de cet organe relatives à l’utilisation et à l’affectation de ses propres ressources par ses propres membres. Une conclusion contraire signalerait [. . .] un revirement draconien dans la séparation des pouvoirs prévue par la Constitution » (mémoire du Sénat, par. 30, en italiques dans l’original).
ANALYSE ET DÉCISION
[47] Les deux questions examinées par la juge sont inexorablement liées. La Cour fédérale est compétente à l’égard des décisions du Bureau si ce dernier exerce des pouvoirs « prévus par une loi fédérale » (Loi sur les Cours fédérales, art. 2); elle ne l’est pas si les décisions en litige sont protégées par un privilège parlementaire émanant de la Loi constitutionnelle de 1867. Pour trancher la présente espèce, il faut s’interroger sur l’application du privilège parlementaire. C’est donc par cette question que l’analyse doit commencer.
[48] La question de savoir si le privilège invoqué existe et si le Bureau agissait dans les limites de son cadre est une question de droit et, à ce titre, est assujettie à la norme de la décision correcte (Chagnon, par. 17; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235).
[49] La juge a fourni trois motifs étayant sa conclusion selon laquelle les décisions du Bureau n’étaient pas protégées par le privilège parlementaire :
- Contrairement au Comité sénatorial de la régie interne, le Bureau tire ses pouvoirs d’une loi fédérale, et non de la Constitution (motifs, par. 20 et 26);
- Suivant l’arrêt Chaytor, le traitement des formulaires de dépenses n’appartient pas aux débats et travaux parlementaires (motifs, par. 36 à 41).
- Démonstration n’a pas été faite de la nécessité, pour préserver la dignité et l’efficacité de la Chambre des communes, de soustraire au contrôle judiciaire les décisions du Bureau relatives à la gestion des affaires internes du Parlement (motifs, par. 42 à 46 et 50).
[50] Ces conclusions sont toutes erronées.
[51] Abordons le premier motif fourni par la juge. Les fonctions du Bureau sont identiques à celles du Comité sénatorial de la régie interne. Elles sont fondées sur des privilèges parlementaires établis par voie législative en vertu de l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 et sont de nature constitutionnelle, car elles forment un aspect essentiel de l’autonomie des organes législatifs. Bien que les privilèges respectifs de la Chambre des communes et du Sénat à l’égard de leurs affaires financières internes aient été entérinés par voie législative –premièrement par l’article premier de l’Acte pour définir les privilèges, immunités et attributions du Sénat et de la Chambre des Communes en 1868 et ensuite par l’article 4 de la LPC – ce fait ne change rien à l’origine constitutionnelle du pouvoir exercé (Southam Inc. c. Canada (Procureur général) (C.A.), [1990] 3 C.F. 465, p. 479 et 480 [Southam]).
[52] Le rejet du privilège invoqué sur le fondement de l’arrêt Chaytor est également erroné. Cette décision intéresse des personnes accusées d’avoir falsifié leurs notes de frais pendant qu’elles siégeaient à la Chambre des communes ou à la Chambre des lords. Elles prétendaient que leurs actes étaient protégés par le privilège parlementaire et qu’elles étaient donc à l’abri des poursuites (Chaytor, par. 1). La question était non pas de savoir si les frais avaient été engagés à des fins parlementaires, mais plutôt s’ils avaient bel et bien été engagés (par. 8). Lord Phillips – l’un des trois juges à avoir rédigé des motifs, auxquels, avec ceux de lord Rodger, ont souscrit les juges majoritaires – était d’avis que les appelants ne pouvaient exciper du privilège parlementaire, ayant établi une distinction entre les décisions portant sur l’application de règles existantes et celles qui portent sur les règles elles-mêmes. À son avis, seules les secondes seraient visées par le privilège parlementaire, car, au Royaume-Uni, il y avait eu renonciation au privilège à l’égard des premières (par. 92) :
[traduction]
[…] Si un demandeur cherche à attaquer par voie de contrôle judiciaire le régime en vertu duquel les indemnités et les frais sont payés, le tribunal rejetterait sans doute la demande au motif que la question ressortit à la Chambre. Toutefois, l’examen de la mise en application du régime ne relève pas exclusivement du Parlement.
[53] Comme nous le verrons, rien ne permet de conclure qu’il y a eu une telle renonciation au Canada. Au point où nous en sommes dans l’analyse, il suffit de dire que les intimés ont attaqué le régime adopté par le Parlement à deux égards au moins : en prétendant avoir droit aux frais d’envoi sans nier que les envois postaux avaient un objet politique et en affirmant que, grâce à la technologie moderne, il n’est plus nécessaire que les frais de bureau remboursables soient engagés à un endroit précis comme les règles l’éxigent actuellement (demandes de contrôle judiciaire, dossier d’appel, vol. III, p. 853, 861, 870 et 880).
[54] Enfin, la conclusion de la juge selon laquelle il n’a pas été démontré qu’il était nécessaire d’empêcher que les décisions relatives aux affaires internes soient assujetties au contrôle judiciaire afin de préserver la dignité et l’efficacité de la Chambre fait fi d’un aspect fondamental de l’arrêt Vaid. Suivant ce dernier, à l’échelon fédéral, lorsqu’il est démontré qu’un privilège d’origine législative appartient à une catégorie reconnue de privilège parlementaire, le tribunal est contraint de reconnaître que la nécessité a été établie (Vaid, par. 29(9) et 37).
[55] Les intimés insistent sur l’injustice qui découlera selon eux de l’absence de contrôle judiciaire des décisions du Bureau. Ils soulèvent plusieurs irrégularités, dont la mauvaise foi. Quelle que soit la gravité de ces prétentions, elles n’intéressent pas la question de savoir si l’existence du privilège a été démontrée. Si c’est le cas, il incombe au Parlement, et à nul autre, de décider si ses règles ont été enfreintes (Vaid, par. 30).
[56] Vaid est l’arrêt de principe en matière de privilège parlementaire au Canada. Contrairement à bien d’autres décisions dans ce champ du droit, il a la distinction d’avoir été tranché à l’unanimité et a été cité à de nombreuses reprises par les tribunaux et les auteurs du Canada, du Royaume-Uni et d’autres pays dotés d’une constitution de type Westminster. Comme c’est le cas en l’espèce, le privilège parlementaire dont il est question dans l’affaire Vaid est d’origine législative. On peut y lire (par. 39) :
[. . .] pour décider si un privilège existe ou non au sens de la Loi sur le Parlement du Canada, les tribunaux canadiens doivent, dans un premier temps, vérifier si l’existence et l’étendue du privilège revendiqué ont été établies péremptoirement en ce qui concerne notre propre Parlement ou la Chambre des communes de Westminster (Ainsworth Lumber, par. 44).
[57] Comme l’indique ce passage, les privilèges parlementaires d’origine législative peuvent émaner de notre Parlement ou du Royaume-Uni. Il en est ainsi en raison de l’effet combiné de l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, avec les modifications de 1875, et de l’article 4 de la LPC. L’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, dans sa version modifiée, est ainsi libellé :
18. Les privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront le Sénat et la Chambre des Communes et les membres de ces corps respectifs, seront ceux prescrits de temps à autre par loi du Parlement du Canada; mais de manière à ce qu'aucune loi du Parlement du Canada définissant tels privilèges, immunités et pouvoirs ne donnera aucuns privilèges, immunités ou pouvoirs excédant ceux qui, lors de la passation de la présente loi, sont possédés et exercés par la Chambre des Communes du Parlement du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande et par les membres de cette Chambre.
18. The privileges, immunities, and powers to be held, enjoyed, and exercised by the Senate and by the House of Commons, and by the members thereof respectively, shall be such as are from time to time defined by Act of the Parliament of Canada, but so that any Act of the Parliament of Canada defining such privileges, immunities, and powers shall not confer any privileges, immunities, or powers exceeding those at the passing of such Act held, enjoyed, and exercised by the Commons House of Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, and by the members thereof.
Je souligne qu’il y a de toute évidence une erreur dans l’expression « de la présente loi », compte tenu de la version anglaise « of such Act ». La Loi ayant été adoptée par le Parlement du Royaume-Uni, la version anglaise est la seule version officielle.
L’article 4 de la LPC est ainsi rédigé :
4 Les privilèges, immunités et pouvoirs du Sénat et de la Chambre des communes, ainsi que de leurs membres, sont les suivants :
4 The Senate and the House of Commons, respectively, and the members thereof hold, enjoy and exercise
a) d’une part, ceux que possédaient, à l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1867, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni ainsi que ses membres, dans la mesure de leur compatibilité avec cette loi;
(a) such and the like privileges, immunities and powers as, at the time of the passing of the Constitution Act, 1867, were held, enjoyed and exercised by the Commons House of Parliament of the United Kingdom and by the members thereof, in so far as is consistent with that Act; and
b) d’autre part, ceux que définissent les lois du Parlement du Canada, sous réserve qu’ils n’excèdent pas ceux que possédaient, à l’adoption de ces lois, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni et ses membres.
(b) such privileges, immunities and powers as are defined by Act of the Parliament of Canada, not exceeding those, at the time of the passing of the Act, held, enjoyed and exercised by the Commons House of Parliament of the United Kingdom and by the members thereof.
[58] Les privilèges parlementaires d’origine législative peuvent s’étendre à ceux dont jouissaient la Chambre des communes du Royaume-Uni et ses députés au moment de l’intégration de ces privilèges au droit canadien; l’alinéa 4b) de la LPC habilite le législateur à les préciser (Vaid, par. 33; voir aussi Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876, 1996 CanLII 163, [Harvey], par. 66).
[59] En revanche, les privilèges parlementaires inhérents tirent leur statut constitutionnel « de la nature même de l’institution et du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 » et du désir des colonies fondatrices d’adopter « une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni […] » (New Brunswick Broadcasting, p. 351).
[60] La nécessité de protéger la dignité et l’efficacité de la Chambre constitue le fondement historique de tout privilège parlem