Northern Inter-Tribal Health Authority Inc. c. Canada (Procureur général)

Northern Inter-Tribal Health Authority Inc. c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-11-28
Référence neutre
2018 CF 1180
Numéro de dossier
T-1315-17
Notes
Une correction fut apportée le 16 octobre, 2019.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20181128
Dossier : T‑1315‑17
Référence : 2018 CF 1180
[TRADUCTION FRANÇAISE REVISÉE]
Edmonton (Alberta), le 28 novembre 2018
En présence de monsieur le juge Mandamin
ENTRE :
NORTHERN INTER‑TRIBAL HEALTH AUTHORITY INC. ET PETER BALLANTYNE CREE NATION HEALTH SERVICES INCORPORATED
demandeurs
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, MINISTRE DES FINANCES
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Northern Inter‑Tribal Health Authority Inc. [NITHA] et Peter Ballantyne Cree Nation Health Services Incorporated [PBCNHS], les demandeurs, demandent le contrôle judiciaire de deux décisions communiquées par M. James Rogers, gestionnaire des relations au Bureau du surintendant des institutions financières [le BSIF], le 28 février 2017 [les décisions].
[2] M. Rogers est gestionnaire des relations à la Division des régimes de retraite privés du BSIF. M. Rogers a déclaré que le BSIF réaffirmait sa position antérieure, à savoir que les régimes de retraite des demandeurs ne sont pas de compétence fédérale et doivent donc être enregistrés à l’échelle provinciale.
[3] Les demandeurs disent qu’ils se sont acquittés de l’obligation qui incombe depuis longtemps au gouvernement fédéral de fournir des services de santé aux membres des Premières Nations. La prestation de ces services de santé reviendrait au gouvernement fédéral si les demandeurs cessaient de fournir les services. Les demandeurs affirment que leurs régimes de retraite sont de compétence fédérale et doivent être enregistrés au palier fédéral.
[4] Après avoir examiné les observations présentées par les parties [les demandeurs et les défendeurs] et les éléments de preuve soumis au décideur du BSIF, je suis d’accord avec les demandeurs et j’accueille la demande de certiorari. En outre, en me fondant sur ces éléments de preuve et la preuve historique supplémentaire fournie par les parties après l’audience, j’accueille également la demande de jugement déclaratoire portant que les régimes de retraite des demandeurs sont une entreprise d’une administration fédérale et sont de compétence fédérale.
[5] Mes motifs sont exposés ci‑après.
I. Contexte
A. Peter Ballantyne Cree Nation Health Services Incorporated (PBCNHS)
[6] PBCNHS est une entreprise sans but lucratif constituée en société pour la prestation de services de santé à la Nation crie Peter Ballantyne. Elle a été enregistrée en Saskatchewan le 10 mars 1995, et son siège social est situé à Prince Albert, en Saskatchewan, dans la réserve Chief Joseph Custer no 201, anciennement connue sous le nom de réserve Opawikoscikan no 201.
[7] Le 17 mars 1995, peu après la constitution de PBCNHS, le gouvernement fédéral, la Nation crie Peter Ballantyne et PBCNHS ont conclu un accord en vertu duquel PBCNHS était chargé de la prestation, de l’administration, de la fourniture et du contrôle de services et programmes de santé fédéraux fournis aux membres de la Nation crie Peter Ballantyne. PBCNHS a depuis lors conclu quatre accords ultérieurs avec ces mêmes parties pour la prestation des services de santé.
[8] La Nation crie Peter Ballantyne compte environ 6 286 membres vivant dans les réserves, auxquels PBCNHS offre des programmes et des services de santé dans les réserves. PBCNHS fournit ces programmes et services par l’intermédiaire de trois centres de soins primaires (situés à Pelican Narrows, Deschambault Lake et Southend) et de deux centres de santé communautaires (situés à Sturgeon Landing et à Kinoosao). Ces cinq centres sont situés dans des réserves du Nord de la Saskatchewan.
[9] Aux termes de l’accord le plus récent, PBCNHS fournit à la fois des services de premier niveau (ceux offerts directement dans la collectivité) et des services de deuxième niveau (administration, coordination, formation et soutien technique, fournis par son bureau central situé dans la réserve à Prince Albert). Les services et les programmes de premier niveau qui sont fournis comprennent : soins de santé primaires – développement des enfants en santé, bien‑être mental, vie saine, contrôle et gestion des maladies transmissibles, pratique clinique et soins aux clients, soins à domicile et en milieu communautaire. Les services et programmes de deuxième niveau qui sont fournis comprennent : soutien à l’infrastructure de santé, capacité du système de santé, planification de la santé et gestion de la qualité et établissements de santé.
[10] Il y a 148 postes affectés au PBCNHS, et 137 de ces postes étaient occupés en septembre 2017. Sur ces 137 postes occupés, 115 le sont par des membres de la Nation crie Peter Ballantyne, ce qui représente environ 84 % des postes occupés.
[11] En tant qu’employeur, PBCNHS fournit un régime de retraite agréé à ses employés. À l’origine, il avait enregistré à cette fin ce régime auprès de l’autorité fédérale, le BSIF (numéro d’enregistrement du BSIF : 56930).
[12] PBCNHS ne possède pas de piste d’atterrissage ni de pharmacie, mais il partage avec la Nation crie Peter Ballantyne la copropriété d’une société d’ambulances fournissant des services aux collectivités isolées de la nation crie. Le déposant pour PBCNHS déclare que la société d’ambulances se conforme à la réglementation provinciale et est entièrement distincte des services de premier et de deuxième niveaux fournis par PBCNHS.
[13] Le déposant pour PBCNHS déclare : [traduction] « Dans les cas où le membre de la Nation crie Peter Ballantyne, résident de la réserve, a besoin de programmes ou de services de santé non fédéraux hors réserve, comme l’hospitalisation, ces programmes et services sont fournis par la province de la Saskatchewan. »
[14] Le déposant de PBCNHS déclare que, s’ils refusaient un financement fédéral, il n’y a pas d’autre source de financement permettant à PBCNHS de continuer d’exister tel quel. Le déposant déclare que les programmes de santé dans les réserves adhèrent à la réglementation provinciale afin de garantir le respect de normes appropriées, car il n’existe pas de lignes directrices ou de législation fédérales directement applicables.
[15] Le déposant de PBCNHS poursuit en déclarant que, si l’accord actuel était résilié ou que PBCNHS n’était pas en mesure de fournir les services de premier et de deuxième niveaux, la responsabilité de fournir ces services de premier et de deuxième niveaux reviendrait au gouvernement fédéral et non à la province de la Saskatchewan. Le déposant déclare en outre que, si le gouvernement fédéral fournissait ces mêmes services (c’est‑à‑dire si PBCNHS n’existait pas), les employés du gouvernement fédéral respecteraient également les lignes directrices et la législation provinciales en matière de services de santé.
B. Avant la décision faisant l’objet d’un contrôle en ce qui concerne PBCNHS
[16] Dans une lettre datée du 10 mai 2012, M. James Rogers (spécialiste de projet à la Division des régimes de retraite privés du BSIF à l’époque) a informé PBCNHS que le BSIF avait décidé que son régime de retraite était assujetti à la législation provinciale et, à ce titre, il devait être transféré à l’organisme de réglementation provincial des régimes de retraite en Saskatchewan. Dans une lettre en date du 30 mai 2012, le transfert a été confirmé par la Commission des services financiers de la Saskatchewan – Division des pensions [la SFSC].
[17] PBCNHS s’est opposé à cette décision dans une lettre datée du 2 avril 2013 en affirmant que le régime de retraite est assujetti à la compétence fédérale, car la nature, les activités et l’exploitation quotidienne de PBCNHS constituent une entreprise fédérale.
[18] PBCNHS a demandé ce qu’il faudrait faire pour que son régime de retraite revienne à l’enregistrement fédéral auprès du BSIF. Le déposant de PBCNHS a indiqué : [traduction] « Le BSIF ne les avait pas informés en ce qui concerne le réenregistrement du régime de retraite agréé auprès du gouvernement fédéral. »
[19] PBCNHS a envoyé une autre lettre au BSIF en date du 11 février 2014 dans laquelle il réaffirmait que ses régimes de retraite devaient être enregistrés au niveau fédéral. Dans une lettre datée du 10 juin 2014, M. James Rogers (maintenant surveillant au BSIF) a informé PBCNHS que le BSIF avait maintenu sa décision selon laquelle le régime de retraite devait être enregistré au palier provincial.
[20] Cette affaire a été contestée devant les tribunaux. Le 6 décembre 2016, une entente a été conclue afin que l’affaire fasse l’objet d’une nouvelle décision au plus tard le 1er mars 2017, tout contrôle judiciaire de cette nouvelle décision devant être présenté devant la Cour fédérale.
C. Northern Inter‑Tribal Health Authority Inc.(NITHA)
[21] NITHA est une entreprise sans but lucratif qui a été constituée en société et enregistrée en Saskatchewan le 8 mai 1998. Son siège social est situé à Prince Albert, en Saskatchewan, dans la réserve Chief Joseph Custer no 201, anciennement connue sous le nom de réserve Opawikoscikan no 201.
[22] NITHA fournit des programmes et des services de santé de troisième niveau à quatre groupes (ses membres constituants) : le Grand conseil de Prince Albert, le Conseil tribal de Meadow Lake, la Bande indienne de Lac La Ronge et la Nation crie Peter Ballantyne (par l’intermédiaire de la personne morale dispensant des services de santé de cette dernière Nation, PBCNHS (le codemandeur)).
[23] Ces services de troisième niveau ont été fournis et continuent de l’être en vertu d’accords conclus entre NITHA et le gouvernement fédéral. Le premier de ces accords a débuté en 2000‑2001 et a été suivi par les accords, modifications et prolongations ultérieurs.
[24] Les services de santé de troisième niveau sont ceux qui ont un caractère de coordination et de conseils au soutien des services de deuxième niveau dans la collectivité. Ces services et programmes de troisième niveau sont détaillés de la façon suivante :
médecin hygiéniste et services de contrôle des maladies transmissibles,
services de soutien et de conseil pour les programmes de soins infirmiers, y compris un consultant en pratique des soins infirmiers;
services de recrutement et de maintien en poste du personnel infirmier;
services de dentiste;
services de soutien et de conseil en matière de santé environnementale;
services de soutien et de conseil en toxicomanie;
services de soutien et de conseil liés à d’éducation en matière de santé;
services de soutien et de conseil en santé mentale;
services de nutritionniste;
carrières dans le domaine de la santé et soutien à la formation;
services en matière de politiques, de planification et de recherche;
services informatiques;
gestion et administration.
[25] NITHA offre un régime de retraite à prestations énumérées à ses employés et l’avait initialement enregistré auprès du BSIF.
[26] Le déposant de NITHA déclare qu’il adopte des lignes directrices et des règlements provinciaux afin de garantir le respect de normes appropriées, car il n’existe pas de lignes directrices ou de législation fédérales directement applicables. En outre, le déposant affirme que si le gouvernement fédéral fournissait ces mêmes services (c’est‑à‑dire si NITHA n’existait pas), les employés du gouvernement fédéral respecteraient également les lignes directrices et la législation provinciales en matière de services de santé.
[27] Le déposant de NITHA mentionne également que, si l’accord actuel était résilié ou que NITHA n’était pas en mesure de fournir les services de troisième niveau, la responsabilité de fournir ces services de troisième niveau reviendrait au gouvernement fédéral et non à la province de la Saskatchewan. Le déposant déclare en outre que, dans l’éventualité où NITHA refuserait un financement fédéral, il n’y a pas d’autre source de financement lui permettant de continuer d’exister.
[28] Les partenaires de NITHA ne reçoivent pas de financement pour les postes de coordonnateur des interventions d’urgence (le déposant affirme qu’il s’agit d’un service de deuxième niveau), et NITHA fournit ce financement dans le cadre du financement de son programme et de ses services.
D. Avant la décision faisant l’objet d’un contrôle en ce qui concerne NITHA
[29] Dans une lettre datée du 30 août 2013, Mme Nancy Desormeaux (une surveillante à la Division des régimes de retraite privés du BSIF) a informé NITHA que le BSIF avait décidé que son régime de retraite était assujetti à la législation provinciale et, à ce titre, il a été transféré à l’organisme de réglementation provincial des régimes de retraite en Saskatchewan le 1er août 2013.
[30] NITHA s’est opposé à cette décision dans une lettre datée du 14 février 2014, affirmant que le régime de retraite est assujetti à la compétence fédérale, car la nature, les activités et l’exploitation quotidienne de NITHA constituent une entreprise fédérale. NITHA a demandé que le BSIF reconnaisse que le régime de retraite est de compétence fédérale et qu’il l’informe des mesures à prendre pour revenir à l’enregistrement auprès du BSIF.
[31] Dans une lettre datée du 10 juin 2014, M. James Rogers (maintenant en tant que surveillant au BSIF) a informé NITHA que le BSIF maintenait sa décision selon laquelle le régime de retraite devait être enregistré au palier provincial.
[32] Cette affaire a été contestée devant les tribunaux. Le 6 décembre 2016, une entente a été conclue afin que l’affaire fasse l’objet d’une nouvelle décision au plus tard le 1er mars 2017, tout contrôle judiciaire de cette nouvelle décision devant être présenté devant la Cour fédérale.
II. Décisions
[33] Les décisions du BSIF, qui étaient un nouvel examen de décisions antérieures, ont été communiquées par M. James Rogers par lettres datées du 28 février 2017.
A. La décision relative à PBCNHS
[34] M. James Rogers déclare que la décision du BSIF a été prise en application du critère énoncé dans le jugement de la Cour suprême du Canada [la CSC] dans l’arrêt NIL/TU,O Child and Family Services Society c B.C. Government and Service Employees’ Union, 2010 CSC 45 [l’arrêt NIL/TU,O]. Il écrit dans la décision que le BSIF doit d’abord examiner le « critère fonctionnel » pour établir si l’entité constitue une entreprise fédérale, et si ce critère n’est pas concluant, il doit ensuite examiner si la réglementation provinciale porterait atteinte au contenu essentiel d’un chef de compétence fédérale.
[35] Le BSIF a déclaré avoir appliqué le critère fonctionnel pour [traduction] « examiner les activités habituelles et normales de PBCNHS en se fondant sur tous les renseignements qui [lui] ont été fournis et en arriver à la conclusion que la nature des activités de PBCNHS est la fourniture de soins de santé et de services sociaux aux résidents vivant dans la réserve à Pelican Narrows, à Deschambault Lake, à Southend et à Sturgeon Landing ». Le BSIF souligne que la compétence législative générale en matière de programmes sociaux et de santé appartient aux provinces et précise que la composante autochtone distincte de la prestation de services ne change pas la nature de l’exploitation et des activités de PBCNHS ou de la compétence en matière de relations de travail.
[36] Le BSIF prend notede l’argument de PBCNHS selon lequel les services qu’il fournit relèvent de la responsabilité du gouvernement fédéral, mais il affirme que les accords et la jurisprudence ne font que créer des relations de financement et ne doivent pas être interprétés comme une tentative de réglementer les services de santé de PBCNHS. À l’appui de cette déclaration, le BSIF énumère les points suivants :
La jurisprudence a établi que, bien que le gouvernement fédéral ait le pouvoir de dépenser de l’argent et d’imposer les conditions selon lesquelles l’argent est disponible, cela ne doit pas être interprété comme une intention de réglementer l’ensemble du domaine à l’égard duquel l’argent est fourni.
L’accord le plus récent appuie la position du BSIF dans son opinion :
le préambule indique qu’il s’agit d’un accord prévoyant des fonds pour la fourniture de certains services et qu’il ne porte pas atteinte aux droits constitutionnels;
bien que PBCNHS doive soumettre des rapports à Santé Canada et que Santé Canada puisse les vérifier et recouvrer les dépenses non autorisées, ce contrôle permet de s’assurer que PBCNHS reste admissible au financement et que ces fonds sont utilisés de la manière prescrite;
bien que Santé Canada soit habilité à prendre les mesures nécessaires en cas d’urgence sanitaire, cela ne devrait pas être pris en compte dans le critère fonctionnel, car il s’agit simplement d’un facteur occasionnel;
PBCNHS pourrait refuser le financement ou résilier l’accord s’il le souhaitait et, à ce titre, pourrait éviter de se conformer aux conditions imposées par le gouvernement fédéral, ce qui signifie qu’il n’est pas réglementé par le gouvernement fédéral;
l’accord mentionne qu’il ne crée pas d’organisme, de relation employeur‑employé, d’association ou de coentreprise entre Santé Canada et PBCNHS, ce qui signifie qu’il n’existe aucun lien entre le gouvernement fédéral et la fourniture de services (il s’agit uniquement d’une relation de financement);
l’accord ne contient aucune disposition concernant la gestion des relations de travail.
[37] Le BSIF affirme que, bien que PBCNHS ait indiqué dans sa correspondance que la législation provinciale applicable à la fourniture de ses services et programmes de santé fédéraux dans les réserves n’existe pas, ses documents laissent sous‑entendre le contraire (PBCNHS a depuis clarifié ce point en précisant que la province n’a jamais délégué la fourniture de ces services à PBCNHS). Le BSIF souligne quelques‑uns des points suivants à partir des documents de PBCNHS :
il a indiqué qu’il était difficile de respecter les exigences provinciales en matière d’utilisation d’un certain véhicule de transport;
les conditions provinciales pour l’obtention d’un permis d’exercice des ambulanciers paramédicaux doivent être respectées;
il répertorie le nombre de premiers intervenants inscrits auprès de Saskatchewan Health et le nombre d’intervenants médicaux d’urgence titulaires d’un permis délivré par le Saskatchewan College of Paramedics;
les membres du personnel infirmier font l’objet d’un examen annuel de renouvellement, à la demande de la Saskatchewan Registered Nurses Association;
le Mental Health and Addictions Program [programme de santé mentale et de lutte contre les toxicomanies] vise à établir des liens avec des services spécialisés des systèmes privé, provincial et fédéral;
en ce qui concerne le contrôle des maladies transmissibles [le CDC], il se conforme aux lignes directrices provinciales en matière d’immunisation et de CDC et avait pour objectif de fournir des vaccins conformément aux calendriers établis par la Saskatchewan et la Direction de la santé des Premières Nations et des Inuits en Saskatchewan;
Northern Medical Services indique qu’il verse des salaires aux médecins par l’entremise d’un paiement de transfert de Saskatchewan Health.
[38] Compte tenu de tout ce qui précède, le BSIF affirme que les documents fournis par PBCNHS n’ont pas modifié son opinion selon laquelle il ne s’agit pas d’une entreprise fédérale. Le BSIF affirme que, étant donné que les activités de PBCNHS relèvent du secteur des soins de santé et des services sociaux et qu’il s’agit uniquement d’une relation de financement avec Santé Canada, la présomption de compétence provinciale sur les questions liées au travail (régimes de retraite) n’a pas été invalidée. C’est pourquoi le BSIF maintient sa position antérieure, à savoir que le régime de retraite de PBCNHS doit être enregistré au palier provincial.
B. La décision relative à NITHA
[39] M. James Rogers déclare que la décision du BSIF a été prise en application du critère énoncé dans le jugement de la CSC dans l’arrêt NIL/TU,O. Il écrit dans la décision que le BSIF doit d’abord examiner le « critère fonctionnel » pour établir si l’entité constitue une entreprise fédérale, et si ce critère n’est pas concluant, il doit ensuite examiner si la réglementation provinciale porterait atteinte au contenu essentiel d’un chef de compétence fédérale.
[40] Le BSIF a déclaré avoir appliqué le critère fonctionnel pour [traduction] « examiner les activités habituelles et normales de NITHA en se fondant sur tous les renseignements qui nous ont été fournis et en arriver à la conclusion que la nature des activités de NITHA est la fourniture de services de santé à ses quatre membres constituants (c.‑à‑d. le Grand conseil de Prince Albert, le Conseil tribal de Meadow Lake, la Bande indienne de Lac La Ronge et la Nation crie Peter Ballantyne) ». Le BSIF souligne que la compétence législative générale en matière de programmes sociaux et de santé appartient aux provinces et précise que la composante autochtone distincte de la prestation de services ne change pas la nature de l’exploitation et des activités de NITHA ou de la compétence en matière de relations de travail.
[41] Le BSIF prend note de l’argument de NITHA selon lequel les services qu’il fournit relèvent de la responsabilité du gouvernement fédéral, mais il affirme qu’à l’examen des accords et de la jurisprudence, les accords ne font que créer des relations de financement et ne doivent pas être interprétés comme une tentative de réglementer les services de santé de NITHA. À l’appui de cette déclaration, le BSIF énumère les points suivants :
La jurisprudence a établi que, bien que le gouvernement fédéral ait le pouvoir de dépenser de l’argent et d’imposer les conditions selon lesquelles l’argent est disponible, cela ne doit pas être interprété comme une intention de réglementer l’ensemble du domaine à l’égard duquel l’argent est fourni;
L’accord le plus récent appuie la position du BSIF dans son opinion :
o le préambule indique qu’il s’agit d’un accord prévoyant des fonds pour la fourniture de certains services;
o bien que Santé Canada soit habilité à prendre les mesures nécessaires en cas d’urgence sanitaire, cela ne devrait pas être pris en compte dans le critère fonctionnel, car il s’agit simplement d’un facteur occasionnel;
o l’accord ne contient aucune disposition concernant la gestion des relations de travail.
bien que NITHA doive soumettre des rapports à Santé Canada et que Santé Canada puisse les vérifier et recouvrer les dépenses non autorisées, ce contrôle permet de s’assurer que NITHA reste admissible au financement et que ces fonds sont utilisés de la manière prescrite;
NITHA pourrait refuser le financement ou résilier l’accord s’il le souhaitait et, à ce titre, pourrait éviter de se conformer aux conditions imposées par le gouvernement fédéral, ce qui signifie qu’il n’est pas réglementé par le gouvernement fédéral;
l’accord mentionne qu’il ne crée pas d’organisme, de relation employeur‑employé, d’association ou de coentreprise entre Santé Canada et NITHA, ce qui signifie qu’il n’existe aucun lien entre le gouvernement fédéral et la fourniture de services (il s’agit uniquement d’une relation de financement);
[42] Le BSIF affirme que, bien que NITHA ait indiqué dans sa correspondance que la législation provinciale applicable à la fourniture de ses services et programmes de santé fédéraux de troisième niveau dans les réserves n’existait pas, ses documents laissent sous‑entendre le contraire (NITHA a depuis clarifié ce point en précisant que la province n’a jamais délégué la fourniture de ces services à NITHA). Le BSIF affirme que ces documents démontrent que certains services de NITHA sont exclus du financement fédéral et, de plus, qu’ils respectent les exigences, normes et lignes directrices provinciales en matière d’octroi de permis. Le BSIF souligne ensuite quelques‑uns des points ci‑dessous à partir des documents de NITHA :
« le partenariat NITHA est représenté aux paliers fédéral et provincial »;
NITHA a pour objectif de mettre en œuvre le plan d’action décennal sur la santé mentale et la toxicomanie de la province et a participé à des initiatives provinciales comprenant quatre groupes de travail (santé, éducation, justice et services sociaux);
NITHA octroie des fonds à ses partenaires pour les « coordonnateurs des interventions d’urgence de deuxième niveau », car le financement de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits ne couvre pas ce service;
NITHA a depuis précisé que le gouvernement fédéral lui verse ce financement, et non ses membres, et que NITHA verse ensuite le financement à ses membres;
le coordonnateur des interventions d’urgence s’est associé à la direction provinciale Gestion des urgences et sécurité‑incendie;
il continue de participer à la Saskatchewan Oral Health Coalition;
Saskatchewan Health a lancé un système Panorama qui est maintenant utilisé par 15 collectivités au sein de NITHA. La Saskatchewan et NITHA mènent actuellement des consultations juridiques concernant la logistique de ce système;
NITHA a maintenant précisé qu’il s’agissait d’un système de suivi de la vaccination en Saskatchewan et qu’il était donc logique de disposer d’un système des dossiers de vaccination fiable et transférable afin que les professionnels de la santé de toute la province y aient accès;
l’infirmière de la santé publique a fourni un soutien à NITHA en formant le personnel infirmier de NITHA concernant les Child Health Clinic Guidelines [lignes directrices de pratique clinique en matière de santé de l’enfant] de Saskatchewan Health;
le conseiller en santé environnementale s’est efforcé de respecter les exigences provinciales en matière de rapport;
la gestion des cas incombe au personnel infirmier responsable de la santé communautaire ainsi qu’au programme de prévention et de contrôle de la tuberculose de la Saskatchewan.
[43] Compte tenu de tout ce qui précède, le BSIF affirme que les documents fournis par NITHA n’ont pas modifié son opinion selon laquelle NITHA n’est pas une entreprise fédérale. Le BSIF affirme que, étant donné que les activités de NITHA relèvent du secteur des services de santé et qu’il s’agit uniquement d’une relation de financement avec Santé Canada, la présomption de compétence provinciale sur les questions liées au travail (régimes de retraite) n’a pas été invalidée. C’est pourquoi le BSIF maintient sa position antérieure, à savoir que le régime de retraite de NITHA doit être enregistré au palier provincial.
III. Loi
[44] La Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension, LRC 1985, c 32 (2e suppl.) [la LNPP] est ainsi rédigée :
Application de la loi
4 (1) La présente loi s’applique relativement aux régimes de pension.
Définition de régime de pension
(2) Pour l’application de la présente loi, régime de pension s’entend d’un régime de retraite ou autre institué et géré en vue d’assurer des prestations de pension aux salariés occupant un emploi inclus ainsi qu’aux anciens salariés, que le régime prévoie ou non d’autres prestations ou le paiement de prestations à d’autres personnes, et au titre duquel et conformément auquel l’employeur est tenu d’y verser des cotisations; est assimilé à un régime de pension tout régime complémentaire, au titre duquel ou conformément auquel l’employeur est tenu d’y verser des cotisations, mais non :
a) les régimes de participation des employés aux bénéfices et les régimes de participation différée aux bénéfices au sens des articles 144 et 147 de la Loi de l’impôt sur le revenu;
b) les ententes en vue du versement d’une allocation de retraite au sens du paragraphe 248(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu;
b.1) les régimes de pension agréés collectifs au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les régimes de pension agréés collectifs;
c) les autres ententes prévues par les règlements.
Définition de régime complémentaire
(3) Au paragraphe (2), régime complémentaire s’entend d’un régime de pension auquel les salariés ne peuvent adhérer que s’ils participent à un autre régime de pension, et qui fait partie intégrante de celui‑ci.
Définition de emploi inclus
(4) Pour l’application de la présente loi, emploi inclus s’entend de tout emploi, autre qu’un emploi exclu, lié ou rattaché à la mise en service d’un ouvrage, d’une entreprise ou d’une activité de compétence fédérale et lié notamment à :
a) un ouvrage, une entreprise ou une activité exploitée relativement à la navigation et les expéditions par eau, intérieures ou maritimes, y compris la mise en service d’un navire et le transport par navire au Canada;
b) un chemin de fer, canal, télégraphe ou autre ouvrage ou entreprise reliant une ou plusieurs provinces ou s’étendant à l’extérieur d’une province;
c) une ligne de navires à vapeur ou autres reliant une ou plusieurs provinces ou s’étendant au‑delà des limites d’une province;
d) un traversier exploité entre une ou plusieurs provinces ou une province et un pays étranger;
e) un aérodrome, un aéronef ou une ligne aérienne;
f) une station de radiodiffusion;
g) une banque ou une banque étrangère autorisée, au sens de l’article 2 de la Loi sur les banques;
h) un ouvrage, une entreprise ou une activité que le Parlement déclare être à l’avantage général du Canada ou de plusieurs provinces même si l’ouvrage ou l’entreprise sont situés, ou l’activité est exercée, entièrement à l’intérieur d’une province;
i) un ouvrage, une entreprise ou autre activité qui ne relèvent pas de la compétence législative exclusive des provinces ou qui sont de nature locale ou privée au Yukon, dans les Territoires du Nord‑Ouest ou au Nunavut.
[Non souligné dans l’original.]
Application of Act
4 (1) This Act applies in respect of pension plans.
Definition of pension plan
(2) In this Act, pension plan means a superannuation or other plan organized and administered to provide pension benefits to employees employed in included employment (and former employees) and to which the employer is required under or in accordance with the plan to contribute, whether or not provision is also made for other benefits or for benefits to other persons, and includes a supplemental pension plan, whether or not the employer is required to make contributions under or in accordance with the supplemental pension plan, but does not include
(a) an employees’ profit sharing plan or a deferred profit sharing plan as defined in sections 144 and 147, respectively, of the Income Tax Act;
(b) an arrangement to provide a retiring allowance as defined in subsection 248(1) of the Income Tax Act;
(b.1) a pooled registered pension plan, as defined in subsection 2(1) of the Pooled Registered Pension Plans Act; or
(c) any other prescribed arrangement.
Definition of supplemental pension plan
(3) In subsection (2), supplemental pension plan means a pension plan for employees whose membership in another pension plan is a condition precedent to membership in the supplemental pension plan and that is an integral part of that other plan.
Definition of included employment
(4) In this Act, included employment means employment, other than excepted employment, on or in connection with the operation of any work, undertaking or business that is within the legislative authority of the Parliament of Canada, including, without restricting the generality of the foregoing,
(a) any work, undertaking or business operated or carried on for or in connection with navigation and shipping, whether inland or maritime, including the operation of a ship and transportation by ship anywhere in Canada;
(b) any railway, canal, telegraph or other work or undertaking connecting a province with another province or extending beyond the limits of a province;
(c) any line of steam or other ships connecting a province with another province or extending beyond the limits of a province;
(d) any ferry between a province and another province or between a province and a country other than Canada;
(e) any aerodrome, aircraft or line of air transportation;
(f) any radio broadcasting station;
(g) any bank or authorized foreign bank within the meaning of section 2 of the Bank Act;
h) any work, undertaking or business that, although wholly situated within a province, is before or after its execution declared by the Parliament of Canada to be for the general advantage of Canada or for the advantage of two or more provinces; and
(i) any work, undertaking or business outside the exclusive legislative authority of provincial legislatures, and any work, undertaking or business of a local or private nature in Yukon, the Northwest Territories or Nunavut.
[emphasis added]
[45] Cette définition de l’emploi inclus dans la LNPP correspond à la définition générale et non exhaustive d’« entreprises fédérales » utilisée à l’article 2 du Code canadien du travail, LRC 1985, c L‑2 [le CCN]. Pour cette raison, la jurisprudence afférente au CCN sur ce qui constitue une entreprise fédérale est applicable à ce qui constitue une entreprise de compétence fédérale en vertu de la LNPP.
[46] Le Code canadien du travail, LRC 1985, c L‑2, est ainsi rédigé :
2 Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
entreprises fédérales Les installations, ouvrages, entreprises ou secteurs d’activité qui relèvent de la compétence législative du Parlement, notamment :
a) ceux qui se rapportent à la navigation et aux transports par eau, entre autres à ce qui touche l’exploitation de navires et le transport par navire partout au Canada;
b) les installations ou ouvrages, entre autres, chemins de fer, canaux ou liaisons télégraphiques, reliant une province à une ou plusieurs autres, ou débordant les limites d’une province, et les entreprises correspondantes;
c) les lignes de transport par bateaux à vapeur ou autres navires, reliant une province à une ou plusieurs autres, ou débordant les limites d’une province;
d) les passages par eaux entre deux provinces ou entre une province et un pays étranger;
e) les aéroports, aéronefs ou lignes de transport aérien;
f) les stations de radiodiffusion;
g) les banques et les banques étrangères autorisées, au sens de l’article 2 de la Loi sur les banques;
h) les ouvrages ou entreprises qui, bien qu’entièrement situés dans une province, sont, avant ou après leur réalisation, déclarés par le Parlement être à l’avantage général du Canada ou de plusieurs provinces;
i) les installations, ouvrages, entreprises ou secteurs d’activité ne ressortissant pas au pouvoir législatif exclusif des législatures provinciales;
j) les entreprises auxquelles les lois fédérales, au sens de l’article 2 de la Loi sur les océans, s’appliquent en vertu de l’article 20 de cette loi et des règlements d’application de l’alinéa 26(1)k) de la même loi. (federal work, undertaking or business)
[Non souligné dans l’original.]
2 In this Act,
federal work, undertaking or business means any work, undertaking or business that is within the legislative authority of Parliament, including, without restricting the generality of the foregoing,
(a) a work, undertaking or business operated or carried on for or in connection with navigation and shipping, whether inland or maritime, including the operation of ships and transportation by ship anywhere in Canada,
(b) a railway, canal, telegraph or other work or undertaking connecting any province with any other province, or extending beyond the limits of a province,
(c) a line of ships connecting a province with any other province, or extending beyond the limits of a province,
(d) a ferry between any province and any other province or between any province and any country other than Canada,
(e) aerodromes, aircraft or a line of air transportation,
(f) a radio broadcasting station,
(g) a bank or an authorized foreign bank within the meaning of section 2 of the Bank Act,
(h) a work or undertaking that, although wholly situated within a province, is before or after its execution declared by Parliament to be for the general advantage of Canada or for the advantage of two or more of the provinces,
(i) a work, undertaking or business outside the exclusive legislative authority of the legislatures of the provinces, and
(j) a work, undertaking or activity in respect of which federal laws within the meaning of section 2 of the Oceans Act apply pursuant to section 20 of that Act and any regulations made pursuant to paragraph 26(1)(k) of that Act; (entreprises fédérales)
[emphasis added]
IV. Questions en litige
[47] Les demandeurs font valoir que le BSIF a commis une erreur de droit en rendant les décisions car, selon le critère applicable, les activités des demandeurs menées aux termes de leurs accords respectifs [les accords] sont des entreprises dûment fédérales et, par conséquent, leurs régimes de retraite devraient être enregistrés au fédéral.
[48] Les défendeurs affirment que les décisions du BSIF étaient raisonnables dans le cadre de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Ils déclarent que le BSIF a appliqué le critère fonctionnel applicable et a raisonnablement conclu que les demandeurs n’étaient pas une entreprise fédérale.
[49] Dans l’argument des demandeurs selon lequel les activités de PBCNHS et de NITHA sont des ouvrages et des entreprises de caractère fédéral, il est sous‑entendu que l’affaire concerne une question constitutionnelle relative au partage des pouvoirs. Les défendeurs soulignent que le règlement de cette question repose sur le caractère raisonnable de la décision. En d’autres termes, les demandeurs sont d’avis que la norme de contrôle est la norme de la décision correcte, tandis que la position des défendeurs est que la norme de contrôle est celle de la décision raisonnable.
[50] Néanmoins, les deux parties fondent leurs arguments sur la bonne application du critère énoncé par la CSC dans l’arrêt NIL/TU,O.
[51] Je reformulerais les questions en litige de la manière suivante :
1) Quelle est la norme de contrôle applicable?
2) Les décisions respectent‑elles la norme de contrôle requise pour l’application du critère fonctionnel énoncé dans l’arrêt NIL/TU,O?
3) Le bien‑fondé d’un jugement déclaratoire a‑t‑il été établi?
V. Observations des parties
A. Observations des demandeurs
[52] Les demandeurs déclarent qu’ils ne contestent pas le fait que la Loi constitutionnelle de 1867, LRC 1985, annexe II, no 5, confère aux provinces le pouvoir de légiférer en matière de santé ou de relations de travail. Les demandeurs affirment plutôt que, selon le critère fonctionnel énoncé dans l’arrêt NIL/TU,O, leurs activités seraient considérées comme des entreprises fédérales. Ils soutiennent cette position en déclarant que les activités habituelles et normales des demandeurs consistent à fournir des programmes et des services de santé dans les réserves (services de premier et de deuxième niveaux de PBCNHS et services de troisième niveau de NITHA) que le gouvernement fédéral serait autrement responsable de fournir, comme il l’a fait par le passé. Les demandeurs déclarent que, en se fondant sur une analyse par activités, ils ont réfuté la présomption de compétence provinciale.
[53] Les demandeurs déclarent que le gouvernement fédéral, par l’intermédiaire de Santé Canada – Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits, fournirait normalement de tels programmes et services de santé dans les réserves. Ils font observer que, en vertu des accords, les demandeurs fournissent maintenant de tels programmes et services. En conséquence, les demandeurs reçoivent des fonds du gouvernement fédéral. Les demandeurs soulignent également que le gouvernement fédéral surveille toujours leurs activités en imposant des exigences en matière de reddition de comptes et de rapport et un retour de ces services au gouvernement fédéral en cas de résiliation ou dans les cas où les services convenus ne sont pas fournis.
[54] Contrairement à l’arrêt NIL/TU,O, où le gouvernement provincial de la Colombie‑Britannique avait délégué certains pouvoirs en matière de protection de l’enfance à l’entité en question, les demandeurs ont déclaré qu’il n’y avait eu au