Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)

Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2016-09-14
Référence neutre
2016 TCDP 16
Numéro(s) de dossier
T1340/7008
Décideur(s)
Marchildon, Sophie; Lustig, Edward P.
Type de la décision
Décision sur requête
Statut de la décision
Provisoire
Motifs de discrimination
l'origine nationale ou ethnique
race
Contenu de la décision
Tribunal canadien des droits de la personne
Canadian Human Rights Tribunal
Référence : 2016 TCDP
16
Date : le
14 septembre 2016
Numéro du dossier :
T1340/7008
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Entre :
Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada
‑ et ‑
Assemblée des Premières Nations
les plaignantes
- et -
Commission canadienne des droits de la personne
la Commission
- et -
Procureur général du Canada
(représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)
l'intimé
- et -
Chiefs of Ontario
‑ et ‑
Amnistie internationale
les parties interessées
Décision sur requête
Membres : Sophie Marchildon et Edward Lustig
Table des matières
I. Mise à jour de la mesure de redressement 1
II. Remarques préliminaires 2
III. Le Programme des SEFPN 5
A. Rectifications du modèle de financement – lacunes et hypothèses 6
B. Le financement pour les frais juridiques, les immobilisations, les services adaptés à la culture, le montant versé pour l’achat de services à l’enfance et les rapports sur la réception, l’évaluation et les enquêtes en lien avec la protection des enfants. 16
C. Rajustement pour contrer l’inflation 19
D. Dépassements de coûts et réaffectation de fonds provenant d’autres programmes d’AANC 20
E. Demandes de renseignements supplémentaires 22
IV. L’Entente de 1965 conclue avec l’Ontario 24
A. Mise à jour de l’Entente de 1965 25
B. Quotient d’éloignement 27
C. Allocation des fonds de secours immédiat 29
D. Élargissement de la définition de « services de prévention » 31
E. Rétablir le partage des coûts des dépenses en capital 33
F. Admissibilité 34
G. Étude spéciale 35
H. Fonds de prévoyance unique 36
V. Le principe de Jordan 36
VI. Autres ordonnances demandées 43
A. Aucune réduction de financement 43
B. L’adoption du principe selon lequel les enfants et les jeunes vivant en établissements de soins doivent habiter le plus près possible de leurs communautés natales 43
C. Comité consultatif national 44
D. L’Étude canadienne sur l’incidence des cas de violence et de négligence envers les enfants 44
E. Mise à jour des politiques, des procédures et des ententes 45
F. Formation et paramètres de rendement des fonctionnaires fédéraux 46
G. Financement du Réseau de télévision des peuples autochtones 47
H. Examen des décisions relatives au financement de nouveaux
organismes 48
I. Financement de la recherche, de bourses d’étude et de conférences 48
J. Nomination de la Commission pour rallier l’ensemble des parties et créer une ébauche d’ordonnance 49
VII. Ordonnance 50
A. Mesures immédiates supplémentaires à prendre 51
B. Rapports 52
C. Renseignements supplémentaires à fournir 54
D. Maintien de la compétence 55
VIII. Conférence de gestion des cas en personne 55
I. Mise à jour de la mesure de redressement
[1] La formation continue de superviser la mise en œuvre et les actions du ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) en réponse aux conclusions révélant que les enfants et les familles des Premières Nations des réserves et ceux du Yukon se voient refuser les services à l’enfance et à la famille (dont bénéficient les autres Canadiens) et/ou sont traités défavorablement dans la fourniture de services à l’enfance et à la famille, au sens de l’article 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne (la LCDP) [voir Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c. le Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires autochtones et du Nord Canada), 2016 TCDP 2 (la décision)].
[2] L’AANC a été ordonné de cesser ses pratiques discriminatoires et de réformer le Programme des services à l’enfance et à la famille des Premières Nations (SEFPN) et le Protocole d’entente sur les programmes d’aide sociale pour les Indiens] (l’Entente de 1965, afin de refléter les conclusions de la formation dans la décision. Il a aussi été ordonné à AANC de cesser d’appliquer une définition étroite du principe de Jordan et de prendre des mesures pour appliquer immédiatement la pleine signification et la portée du principe. L’ordonnance et les conclusions de la décision sont les points de référence principaux sur lesquels se base la formation pour toutes les autres ordonnances à venir.
[3] Suite à l’ordonnance générale de la décision, dans Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c. le Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires autochtones et du Nord Canada), 2016 TCDP 10, la formation a réitéré et a souligné certains résultats et effets négatifs de la décision et a ordonné à AANC de prendre les mesures pour s’y attaquer immédiatement. Pour aider la formation à évaluer la mise en œuvre de la décision et l’ordonnance ultérieure, AANC a reçu la directive de fournir un rapport détaillé indiquant comment les conclusions de la décision ont été traitées afin de fournir une aide immédiate aux enfants des Premières Nations.
[4] En réponse aux exigences en matière de reddition de compte qui ont été imposées à AANC et à la suite d’autres soumissions des parties à ce sujet, la présente décision sur requête actualise l’ordonnance de la formation pour donner suite aux conclusions de la décision à court terme. D’autres réformes à court, moyen et long terme du Programme des SEFPN et de l’Entente de 1965, ainsi que d’autres demandes d’indemnisation en vertu des articles 53(2)(e) et 53(3) de la LCDP, seront traitées à un stade ultérieur.
[5] En général, les plaignantes, la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada (la Société de soutien) et l’Assemblée des Premières Nations (l’APN), ainsi que la Commission et les parties intéressées participant à ce stade de la procédure, l’organisme Chiefs of Ontario (COO) et la Nation Nishnawbe Aski (NNA), s’entendent au sujet des ordonnances demandées à la formation pour répondre, à court terme, aux conclusions de la décision. Leurs observations et les ordonnances demandées sont collectivement désignées comme celles des plaignantes, de la Commission et des parties intéressées ou (PCPI) dans la présente décision sur requête. Lorsque certaines observations des plaignantes, de la Commission ou des parties intéressées diffèrent, ces observations sont précisément décrites.
II. Remarques préliminaires
[6] La formation remercie les parties et les parties intéressées pour leurs observations les plus récentes. Il les a examinées attentivement et les a trouvées très utiles. La formation reconnaît le temps, les efforts et les ressources consacrés par les parties à leur préparation. En règle générale, la formation appuie la majorité des ordonnances demandées par les PCPI.
[7] La formation est heureux d’apprendre que le gouvernement fédéral a accepté de faire un certain nombre de choses importantes en réponse à la décision et qu’il a fait quelque progrès dans l’application des conclusions et ordonnances de la décision. Dans l’ensemble, la formation estime que le gouvernement fédéral s’efforce de réformer son approche des services à l’enfance et à la famille des Premières Nations et de mettre en place des changements significatifs en ce sens.
[8] Cela dit, et comme en fait état cette décision sur requête, il reste encore beaucoup de progrès à accomplir dans l’immédiat et à long terme pour garantir la fin de la discrimination mise en lumière dans la décision. À cet égard, comme la formation l’a souligné dans sa dernière décision (2016 TCDP 10), il estime que la diffusion d’une information pertinente et rapide continue d’être de la plus haute importance pour rebâtir la confiance entre les parties et éviter les conflits et les retards à l’avenir.
[9] En règle générale, la formation ne parvient pas à comprendre pourquoi une grande partie de l’information fournie dans les plus récentes observations d’AANC n’aurait pas pu être fournie plus tôt, surtout si cette information faisait partie du raisonnement permettant d’établir le budget du Programme des SEFPN de mars 2016. AANC aurait dû savoir que cette information était et demeure importante pour répondre aux demandes et aux ordonnances de la formation en matière d’information et de production de rapports. En fait, la formation et les PCPI réclament ce type d’information depuis des mois. Il incombe à AANC et au gouvernement fédéral de mettre en œuvre les conclusions et les ordonnances de la formation, de communiquer clairement leur façon d’y parvenir, notamment en fournissant le raisonnement derrière leurs actions, ainsi que des données et/ou des documents à l’appui, afin d’assurer à la formation et aux parties que la mise en œuvre est en cours.
[10] AANC a également reconnu les PCPI en tant que partenaires dans le processus de réforme et reconnu la nécessité de consulter les peuples autochtones partout au Canada afin d’obtenir leur avis sur les réformes. Bien que cela soit nécessaire et en conformité avec l’obligation du gouvernement fédéral de consulter les peuples autochtones, encore une fois, une amélioration de la communication entourant les initiatives aiderait grandement la formation à comprendre la stratégie d’AANC pour donner suite à la décision et contribuerait à établir la confiance nécessaire à l’établissement d’un partenariat entre les parties. Il est aussi difficile d’établir qui a été consulté dans la communauté autochtone à ce stade, notamment les travailleurs sociaux et autres experts dans le domaine de la protection de l’enfance, le cas échéant. Sur ce dernier point, AANC a déjà reconnu n’avoir aucune expertise en matière de services à l’enfance et aux familles des Premières Nations. Par conséquent, la nécessité de consulter des experts dans le domaine, y compris la Société de soutien, devrait être une priorité.
[11] Également, la formation a émis un certain nombre de remarques depuis la décision sur l’importance des rencontres entre les parties pour discuter de la réforme du Programme des SEFPN et de l’Entente de 1965, dans l’immédiat et à long terme. À cet égard, la formation note que la Société de soutien, l’APN et AANC n’ont même pas mentionné, jusqu’à leurs plus récentes observations, qu’ils s’étaient rencontrés à plusieurs reprises pour discuter des réformes et du rétablissement du Comité consultatif national (CCN). Cette information est importante parce que la capacité des parties à travailler ensemble à cette étape d’aide immédiate est un bon moyen de tester si le rétablissement du CCN entraînera le succès de la réforme de la prestation de services d’aide à l’enfance et à la famille des Premières Nations à long terme. AANC a besoin d’améliorer ses aptitudes en communication et en échange d’information avec les autres parties et la formation, tout en continuant à construire le partenariat qu’il a reconnu. En outre, la formation demande d’être tenu informé de tout protocole d’entente et/ou accord pertinent conclu entre les parties et/ou des réunions importantes tenues pour discuter du sujet de l’affaire en l’espèce.
[12] Comme toujours, la formation continue d’encourager les parties à communiquer efficacement et à travailler ensemble. Il reste également disposé à aider les parties à atteindre cet objectif. Alors que la formation s’est engagé à éliminer la discrimination et à s’assurer de la réforme de la prestation des services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, et qu’il continuera à superviser l’exécution de ses ordonnances à cet égard, il croit aussi fermement que la collaboration entre les parties en dehors des quatre murs du Tribunal est le meilleur moyen d’assurer une réconciliation et des réformes efficaces maintenant et dans l’avenir. Toutes les parties sont clairement dédiées à la réconciliation et devraient continuer à tenter de travailler ensemble pour atteindre cet objectif.
[13] Cela dit, la formation formulera de nouvelles ordonnances au besoin afin de s’assurer que la discrimination est éliminée. Dans cet ordre d’idées, la formation se prononcera sur certaines mesures d’aide immédiates dans la présente décision sur requête et discutera d’autres mesures lors d’une prochaine conférence de gestion des cas en personne. La formation comprend que certaines parties souhaitent que ce processus correctif progresse plus rapidement. Même si la formation partage ce sentiment, remédier à la discrimination mentionnée dans la décision est une question complexe et dépend beaucoup de la manière par laquelle les renseignements lui sont fournis. En fait, certains PCPI ont mis en garde la formation en lui conseillant la prudence dans sa manière de formuler ses ordonnances en ce qui concerne la justesse et les répercussions. En conséquence, la formation souhaite que toutes les parties aient la possibilité pleine et entière de faire valoir leurs points de vue et qu’il ait, lui, toute l’information nécessaire pour rendre des ordonnances éclairées. La formation espère néanmoins voir des changements se concrétiser dans les meilleurs délais. Il croit que certains de ces changements peuvent être immédiats puisque les organismes de protection de la jeunesse des Premières Nations sont en cours de réforme par la voie de consultations avec les peuples autochtones et les parties en cause. La formation rend la décision sur requête suivante à cet égard.
III. Le Programme des SEFPN
[14] Le rapport d’AANC, en réponse à la décision sur requête rendue par la formation 2016 TCDP 10, a fourni des renseignements sur les mesures prises pour remédier immédiatement aux lacunes du Programme des SEFPN mis en lumière dans la décision. AANC soutient qu’il s’emploie à corriger ces lacunes grâce à de nouveaux investissements financiers dans le Programme des SEFPN et en modifiant ses modèles de financement existants, et ce, jusqu’à ce qu’une réforme complète du Programme des SEFPN puisse être complétée. AANC est donc d’avis que beaucoup des mesures d’aide immédiates proposées par les PCPI doivent être abordées dans le cadre d’une réforme, à moyen et à long terme, du Programme des SEFPN après une consultation poussée avec les partenaires clés.
[15] Dans son plus récent rapport, AANC souligne les nouveaux investissements financiers dans le Programme des SEFPN alloués par le gouvernement fédéral dans son budget 2016 pour les cinq prochaines années, ainsi que les crédits budgétaires de chaque organisme fournissant des SEFPN pour l’exercice en cours et les modèles de financement utilisés pour générer ces budgets.
[16] En règle générale, les PCPI soutiennent qu’AANC n’a pas démontré comment, le cas échéant, les nouveaux investissements dans le Programme des SEFPN seront suffisants pour répondre aux conclusions de la décision, surtout à court terme.
[17] Pour les motifs suivants, la formation est d’avis que les autres ordonnances, y compris les renseignements et la production de rapports supplémentaires d’AANC, doivent garantir que les conclusions de la décision, en ce qui concerne le Programme des SEFPN, ont été ou seront abordées à court terme.
A. Rectifications du modèle de financement – lacunes et hypothèses
[18] Une des principales conclusions de la décision est que le Programme des SEFPN d’AANC, d’où provient le financement par le biais de formules, Directive 20-1 et l’Approche améliorée axée sur la prévention (AAAP), offre un financement fondé sur des hypothèses erronées au sujet du nombre d’enfants placés, du nombre de familles qui ont besoin de services et des niveaux de population qui ne reflètent pas avec exactitude les besoins réels en matière de service de nombreuses communautés dans les réserves. Il en résulte un financement fixe insuffisant pour les coûts d’exploitation (dépenses en immobilisation, bureaux multiples, ajustement au coût de la vie, salaires et avantages sociaux du personnel, formation, frais juridiques, frais liés à l’éloignement et aux voyages) et les coûts de prévention (services primaires, secondaires et tertiaires pour maintenir les enfants en toute sécurité dans leur milieu familial), ce qui entrave la capacité des organismes fournissant des SEFPN d’offrir des services provinciaux/territoriaux mandatées de protection sociale aux enfants, sans parler des services adaptés à la culture. Plus important encore, le manque de financement pour les coûts d’exploitation et de prévention constitue une incitation à placer les enfants parce que les frais d’entretien admissibles pour prendre soin d’un enfant pris en charge sont remboursables au coût (voir la décision aux paragraphes 384‑389 et 458).
[19] Dans la décision 2016 TCDP 10, la formation a ordonné à AANC de prendre immédiatement des mesures pour remédier aux hypothèses et aux lacunes dans ses modèles de financement, y compris tous les éléments soulignés aux paragraphes 20 et 23 de cette décision sur requête. AANC devait produire un rapport détaillé expliquant comment ces lacunes et hypothèses sont abordées dans l’immédiat pour fournir un soulagement immédiat aux Premières Nations dans les réserves. L’ordonnance de la formation a également exigé qu’AANC fournisse des informations détaillées sur les crédits budgétaires pour chaque organisme fournissant le Programme des SEFPN et un calendrier de remise de ces allocations, y compris les calculs détaillés des montants reçus par chaque organisme en 2015-2016; les données fiables pour effectuer ces calculs; et, les montants reçus ou à recevoir en 2016-2017 pour chacun, avec un calcul détaillé des rajustements faits à la suite des mesures immédiates prises pour répondre aux conclusions de la décision (voir 2016 TCDP 10, aux paragraphes 20-25).
[20] Depuis la décision 2016 TCDP 10, AANC soutient que les investissements liés aux mesures d’aide immédiates du Canada aideront à remédier à la discrimination identifiée par le Tribunal et amélioreront les résultats pour les familles et les enfants des Premières Nations. Les investissements offriront des services de prévention plus importants aux familles et soutiendront la stabilité du Programmes des SEFPN dont elles ont cruellement besoin, tout en assurant qu’aucune perturbation des services ne se produise durant les travaux de réforme du Programme des SEFPN.
[21] Grâce à un investissement accru dans le Programme des SEFPN, AANC soutient qu’il élimine le recours à la Directive 20-1. Lorsque la Directive 20-1 s’applique, les organismes fournissant des SEFPN recevront leur financement par le biais de mécanismes existants durant le présent exercice, mais avec une augmentation des niveaux de financement déterminée à l’aide du modèle de prévision des coûts de l’AAAP le plus à jour. En 2016-2017, AANC investit 17,5 M$ dans les services et programmes de prévention comme aide immédiate pour les organismes fournissant des SEFPN encore sous le régime de la Directive 20-1.
[22] Pour les compétences sous le modèle de financement AAAP, AANC indique que les mises à jour incluent : des fonds supplémentaires pour tenir compte des augmentations de population; des rajustements à la hausse pour 26 organismes dont plus de 6 % des enfants sont pris en charge; des rajustements de la rémunération du personnel pour assurer la comparabilité avec les taux provinciaux; mise à jour pour refléter les changements dans les normes provinciales (p. ex. les ratios de charge de travail pour les travailleurs sociaux ou d’autres intervenants de première ligne) et pour appuyer les services d’accueil et d’enquête; des mises à jour des normes de prestation des services, telles que l’augmentation du pourcentage utilisé pour calculer les services d’urgence en dehors des heures de travail et un financement accru pour les voyages du personnel; un financement accru pour les services d’audit, les services d’assurance et les services juridiques des organismes; et une augmentation des sommes allouées pour l’achat de services par enfant (c.‑à‑d. que les fournisseurs recevront 175 $ par enfant de 0 à 18 ans servi, quelle que soit la compétence).
[23] AANC soumet que les montants du budget 2016 alloués pour combler les lacunes dans la Directive 20-1 et l’AAAP sont plus élevés que ce qui a été ciblé par AANC dans sa communication de 2012 The Way Forward (voir la décision aux paragraphes 295‑298). Sur cinq ans, la communication The Way Forward a estimé à 108 M$ le coût pour, entre autres choses, élargir la portée de l’AAAP aux compétences toujours sous la Directive 20‑1, alors que les compétences AAAP existantes ont reçu un complément. Tandis que les PCPI se concentrent sur la première année d’investissement du budget 2016, affirmant que le nouveau financement est en deçà des totaux estimés pour cinq ans dans la communication The Way Forward, AANC soutient, lui, que le point de comparaison approprié est plutôt la cinquième année d’investissement du budget 2016. C’est que le budget 2016 propose 176,8 M$ la cinquième année pour, entre autres choses, élargir la portée des services axés sur la prévention aux compétences sous la Directive 20‑1 et offrir un complément de financement dans celles opérant sous l’AAAP.
[24] En ce qui concerne les petits organismes de SEFPN, AANC indique que les organismes avec moins de 800 enfants placés seront toujours assujettis à la mise à l’échelle en ce qui concerne leur financement de base (frais généraux pour le conseil d’administration, salaires, avantages, formation et voyage, financement pour les évaluations de l’organisme, les vérifications, les frais juridiques, les frais d’assurance et d’administration). Toutefois, cela ne diminue pas le financement accordé à un organisme pour les services de protection ou de prévention. Selon AANC, les futures approches de financement de petits organismes feront partie de l’engagement à plus long terme avec les partenaires provinciaux et les Premières Nations.
[25] Les PCPI soutiennent que la véritable évaluation de l’impact des mesures d’aide immédiates d’AANC est le degré auquel l’incitation à retirer de leurs foyers les enfants des Premières Nations a été réduite. Ils font valoir que le rapport de conformité d’AANC est dépourvu de garanties que les incitations à placer les enfants, qui ont été identifiées dans la décision, seront réduites par ses investissements dans les mesures d’aide immédiates et par les changements à ses modèles de financement; ils soutiennent également qu’AANC n’a pas démontré que les programmes d’investissements supplémentaires permettront aux organismes fournissant des SEFPN d’offrir des services comparables à ceux fournis par les provinces.
[26] Alors que des réajustements vers le haut sont faits pour les organismes desservant plus de 6 % des enfants placés, les PCPI sont incertains quant à l’étendue à laquelle le pourcentage réel d’enfants placés est financé. En outre, il ne semble pas y avoir de rajustements vers le haut pour les organismes desservant plus de 20 % des familles dans le besoin. Pour les petits organismes, les PCPI soutiennent qu’AANC n’a pas eu l’option de reporter les problèmes causés par la mise à l’échelle du financement de base selon les niveaux de population.
[27] Les PCPI demandent une ordonnance en vertu de laquelle AANC réajuste immédiatement ses modèles de financement pour s’assurer que les budgets d’exploitation des organismes fournissant des SEFPN se rapprochent des coûts réels. Ils proposent diverses modifications aux modèles de financement d’AANC, notamment :
· une augmentation des montants de base dans le modèle, y compris le montant des achats pour les enfants;
· que les organismes fournissant des SEFPN, au service d’une population où le pourcentage d’enfants pris en charge et le pourcentage de familles qui reçoivent des services dépassent 6 % et 20 % respectivement, bénéficient d’un rajustement à la hausse pour leurs budgets d’exploitation et de prévention au prorata des pourcentages excédentaires;
· qu’aucun rajustement à la baisse ne soit appliqué aux organismes fournissant des SEFPN avec moins de 6 % des enfants placés et/ou servant moins de 20 % des familles;
· que les rajustements du montant fixe dans le modèle de financement pour les niveaux de population soient augmentés; et
· que le montant fixe dans le modèle de financement pour tous les organismes fournissant des SEFPN servant moins de 251 enfants autochtones inscrits soit le même que celui versé aux organismes qui en servent 251 et plus.
[28] La formation reconnaît les efforts déployés jusqu’à présent par AANC et son désir d’améliorer la vie des enfants des Premières Nations au moyen de négociations avec les partenaires clés. La formation estime aussi que l’explication d’AANC, décrite au paragraphe 23 ci-dessus, est raisonnable, le montant du financement étant plus élevé que celui mentionné dans la communication The Way Forward en 2012. Mis à part le montant global des fonds supplémentaires investis dans le Programme des SEFPN, la formation a appris avec plaisir qu’un nouveau financement (environ 28,4 M$) avait été accordé aux organismes fournissant des SEFPN le 1er juillet 2016, et que d’autres fonds supplémentaires seraient accordés avant la fin du présent exercice, en partie pour corriger certaines des hypothèses erronées contenues dans les modèles de financement d’AANC.
[29] Toutefois, comme la formation a indiqué dans la décision au paragraphe 482, « Au-delà du simple financement, il est nécessaire de réorienter le programme de manière à respecter les principes des droits de la personne et à tenir compte des saines pratiques en matière de travail social. » La formation s’inquiète de lire dans les observations d’AANC le même type de déclarations et de raisonnement déjà livrés par l’organisation dans le passé. Par exemple, qu’il appartient à chaque organisme fournissant des SEFPN de déterminer comment il affecte le financement à la prévention et aux services de programmation culturelle (voir la décision aux paragraphes 187 à 189, 311, 313 et 314). Ceci soulève la même question qu’au moment de l’audience : que se passe-t-il si le financement n’est pas suffisant pour permettre cette flexibilité? Comment AANC a-t-il déterminé que chaque organisme dispose d’un financement suffisant pour se conformer aux normes provinciales de bien-être des enfants et être encore en mesure de faire de la prévention et d’offrir des services adaptés à la culture? Le fait que des éléments clés, tel que déterminer le financement des petits organismes en région éloignée, ont été remis à plus tard est le reflet de la vieille mentalité qui règne à AANC et qui est à l’origine de la plainte. Cela peut supposer qu’AANC est toujours alimenté par de l’information et des politiques qui relèvent de cette mentalité rétrograde et qui mènent à la discrimination. En effet, la formation a ciblé les défis auxquels font face les organismes et communautés de petite taille ou éloignés partout au Canada, et ce, à de nombreuses reprises dans la décision (voir p. ex. les paragraphes 153, 277, 284, 287, 291, 313 et 314). AANC a étudié ces questions et en est conscient depuis un certain temps; pourtant, il n’a toujours pas montré qu’il avait élaboré une stratégie pour y remédier.
[30] L’accent sur les discussions avec des partenaires clés à des tables tripartites est aussi quelque chose que cette formation a vu dans la preuve et entendu plusieurs fois de la part d’AANC tout au long de ces procédures (voir la décision aux paragraphes 138, 139, 191 à 197, 201 et 213 à 215). Les situations au Québec et en Colombie-Britannique en constituent l’un des principaux exemples dans la preuve. Malgré de nombreuses consultations, discussions et études conjointes dans le passé, et même avec des partenaires disposés et bien préparés à la transition des provinces assujetties à la Directive 20-1 vers l’AAAP, cette transition est toujours à faire ou a été considérablement retardée (voir la décision aux paragraphes 73 à 77 et 314).
[31] Bien que la formation comprenne que les changements ainsi qu’une réforme significative à long terme se feront en consultation avec des partenaires clés, tels que les peuples autochtones partout au Canada et dans les provinces, le but de l’aide immédiate a été, et est toujours, d’éliminer le plus d’effets préjudiciables possibles en ce moment en fonction des renseignements dont nous disposons, des conclusions de la décision et de l’aide d’experts, des organismes fournissant des SEFPN et des parties. L’aide immédiate est une mesure temporaire visant à supprimer le plus grand nombre possible d’effets préjudiciables tout en sachant que la collecte de données, les études et consultations se traduiront par un changement plus global et efficace du Programme des SEFPN.
[32] Une réforme complète prendra un certain temps. La formation le comprend et croit qu’une réforme complète arrivera. Cependant, l’aide immédiate devrait être traitée comme tel et non comme une solution à long terme. Bien que des fonds supplémentaires puissent résoudre les aspects les plus discriminatoires des modèles de financement à court terme d’AANC, la formation n’est pas en mesure de déterminer si c’est le cas actuellement. La formation reconnaît et apprécie une large part de l’information supplémentaire que fournit AANC en réponse à la décision 2016 TCDP 10; cependant, même avec ces renseignements additionnels, la justification ou la méthodologie d’attribution du financement supplémentaire n’est pas totalement expliquée et les données et les documents, y compris l’étude des facteurs de coûts et l’analyse des tendances à partir desquels les revendications d’investissements du budget 2016 dans le Programme des SEFPN ont été développées, sont incomplets.
[33] Autrement dit, dans son analyse, la formation ne se préoccupe pas du montant précis du financement en soi, mais plutôt de la façon dont il est établi. C’est la façon dont le Programme des SEFPN est exécuté et dont le financement est établi qui entraîne des effets discriminatoires pour les enfants et les familles des Premières Nations. L’accent de la formation est mis de vérifier si le financement est déterminé à partir d’une évaluation des circonstances et des besoins distincts des enfants, des familles et des communautés des Premières Nations. Même si d’autres facteurs entrent en jeu pour déterminer si le montant du financement accordé aux organismes qui fournissent des SEFPN est adapté pour répondre aux besoins des communautés qu’ils servent, tels que l’éloignement et l’ampleur des déplacements pour rencontrer des enfants et des familles (des sujets traités plus loin dans cette décision sur requête), les hypothèses sur le nombre d’enfants pris en charge, le nombre de familles qui ont besoin de services et les niveaux de population constituent le point de départ pour aborder les effets discriminatoires des modèles de financement d’AANC.
[34] Par conséquent, le fait de laisser quelques hypothèses et lacunes dans les modèles de financement d’une réforme à long terme pour s’assurer que tout le monde soit consulté peut être problématique. Comme il est mentionné dans la décision, une approche fragmentaire de la réforme n’est pas une façon efficace de procéder (voir la décision aux paragraphes 185 et 331). La formation comprend qu’AANC est déterminé à réformer l’ensemble du Programme des SEFPN et croit qu’il entend le faire, mais il craint que le report d’une action immédiate en faveur de la réforme et de la consultation à une date ultérieure perpétue la discrimination que le Programme des SEFPN a favorisée pendant les 15 dernières années. Pendant cette période, malgré les problèmes bien documentés sur le programme, les consultations avec ses partenaires et la participation à des tables tripartites, le système d’AANC n’a pas réussi à s’adapter aux besoins des enfants et des familles des Premières Nations (p. ex. voir la décision aux paragraphes 134,138 à 141, 203, 311, 314 à 315, 383 à 394 et 456 à 467). La formation comprend que ce n’est pas une tâche facile et que le Programme des SEFPN ne peut pas être réformé instantanément. Toutefois, cela ne signifie pas que des mesures efficaces ne peuvent pas être appliquées dans l’intervalle. La formation partage également l’avis des parties qu’une approche uniformisée ne doit pas être utilisée; cela a également été abordé dans la décision (voir paragraphe 315).
[35] Tout au long de la décision, la formation a souligné la dichotomie entre les objectifs du Programme des SEFPN et les méthodes inefficaces d’AANC pour la réalisation de ces objectifs (voir p. ex. paragraphe 312). Un bon nombre de ces lacunes peuvent être corrigées en ce moment, sans la nécessité de nouvelles études et consultations à grande échelle. Encore une fois, l’objectif est d’éliminer autant que possible les effets préjudiciables durant l’examen et la réforme du système. Comme l’ont indiqué les PCPI, reporter la résolution des hypothèses et des lacunes dans ses modèles de financement pour y faire face seulement à long terme n’était pas une option offerte à AANC. À titre de fournisseur de services, bailleur de fonds et gestionnaire du Programme des SEFPN, AANC bénéficie d’une certaine souplesse dans la manière d’aborder les conclusions de la décision. Cependant, dans la décision 2016 TCDP 10, la formation a exprimé clairement que les mesures immédiates soulignées et définies dans cette décision sur requête devaient être entreprises maintenant alors qu’une autre réforme à plus long terme était envisagée.
[36] La formation réitère ses ordonnances sur les mesures d’aide immédiates afin que tous les éléments énumérés au paragraphe 20 de la décision 2016 TCDP 10, sans se limiter aux éléments qui ont été soulignés, soient corrigés immédiatement, y compris les effets préjudiciables liés :
· aux hypothèses concernant les enfants placés, les familles qui ont besoin de services et les niveaux de population;
· aux organismes en région éloignée et/ou aux petits organismes;
· à l’inflation/au coût de la vie et aux coûts pour changer les normes de service;
· aux salaires et avantages, à la formation, aux frais juridiques, aux primes d’assurance, aux frais de déplacement, aux bureaux multiples, aux immobilisations, aux programmes et services culturellement adaptés et aux mesures moins perturbatrices.
[37] En ce qui a trait plus précisément aux organismes en région éloignée, la formation s’attend à ce qu’AANC élabore une stratégie qui tient compte d’éléments tels que les coûts supplémentaires associés aux distances à parcourir entre les centres de service en termes de similarité avec les temps réglementaires de réponse provinciale et la gestion des répercussions sur les fournisseurs de services et sur les enfants et les familles qu’ils servent; la disponibilité des services à proximité ou leur absence; et, les frais en général et le coût de la vie plus élevés dans les régions nordiques ou isolées. L’éloignement peut affecter chaque élément dans le budget d’un organisme fournissant des SEFPN. La formation traitera de la question de l’éloignement ci-dessous.
[38] Encore une fois, les objectifs du Programme des SEFPN peuvent être satisfaits uniquement si la méthode de financement d’AANC est axée sur les niveaux de service et les besoins réels des enfants et des familles des Premières Nations qui peuvent varier d’un enfant, d’une famille ou d’une nation à l’autre. Mettre l’accent sur le montant global du financement, en l’appliquant sur des modèles de financement imparfaits, a peu d’effet, si ce n’est pas du tout, pour éliminer la discrimination reconnue dans la décision. Par conséquent, le Tribunal ordonne à AANC d’établir immédiatement les hypothèses de financement de 6 % des enfants placés et 20 % des familles dans le besoin de services à titre de normes minimales seulement. AANC a indiqué qu’il ne réduira pas le montant de financement des organismes dont le nombre d’enfants placés est inférieur à 6 %. AANC a reçu l’ordre d’appliquer les mêmes normes pour l’hypothèse de 20 % des familles qui ont besoin de services. Autrement dit, le montant de financement ne sera pas réduit pour les organismes fournissant des SEFPN qui desservent moins de 20 % des familles qui ont besoin de services.
[39] Pour les organismes qui ont plus de 6 % des enfants placés ou qui servent plus de 20 % des familles, AANC doit calculer leur financement en se basant sur une évaluation des niveaux réels d’enfants placés et de familles nécessitant des services. Bien qu’AANC a indiqué qu’il accordera des rajustements à la hausse à 26 organismes fournissant des SEFPN dont plus de 6 % des enfants sont placés, il n’y a pas suffisamment de renseignements attestant que ces rajustements sont fondés sur une évaluation du nombre réel d’enfants pris en charge. En outre, AANC n’a pas indiqué le traitement réservé aux organismes servant plus de 20 % des familles. Comme il est expliqué dans l’ordonnance à la fin de la présente décision sur requête, AANC devra se rapporter au Tribunal pour confirmer l’exécution de cette ordonnance et démontrer clairement comment cela a été fait. Encore une fois, cette ordonnance vise seulement à procurer une aide à court terme étant donné qu’une réforme complète du Programme des SEFPN se produira à long terme après d’autres consultations avec les peuples autochtones, les partenaires et des experts de partout au Canada.
[40] Pour les hypothèses dans les modèles de financement fondées sur les niveaux de population, AANC a reçu l’ordre d’arrêter immédiatement de réduire de façon stéréotypée le financement en se fondant sur des seuils de population arbitraires. Encore une fois, le financement doit être accordé en fonction d’une évaluation des besoins réels de niveau de service des organismes qui fournissent des SEFPN. Comme la formation l’a expliqué ci-dessus, AANC devra se rapporter au Tribunal pour confirmer l’exécution de cette ordonnance et démontrer clairement comment cela a été fait.
[41] À ce propos, et comme il est abordé plus en détail ci-dessous, la formation a besoin de plus de renseignements sur la façon dont AANC a établi son plan quinquennal d’investissement dans le Programme des SEFPN et a déterminé les budgets pour chaque organisme SEFPN. La formation note qu’il existe déjà certains documents de modèle de coûts déposés en preuve auprès du Tribunal et dans les plus récentes observations d’AANC qui fournissent certains de ces renseignements supplémentaires. Toutefois, ces renseignements doivent être encore plus détaillés pour expliquer clairement comment les besoins des enfants et des familles sont pris en considération en réponse aux ordonnances et des conclusions de la formation.
[42] Par ailleurs, compte tenu de l’accent mis sur la consultation par AANC en réponse à plusieurs éléments de cette décision sur requête, il serait utile à la formation et aux autres parties qu’AANC puisse fournir une liste des Premières Nations, des organismes fournissant des SEFPN, des autorités provinciales et territoriales, des partenaires, des experts ou de toute autre personne consultée jusqu’à présent en réponse aux conclusions contenues dans la décision, ainsi que son plan de consultation pour l’avenir. La liste de toutes les consultations lancées de janvier à septembre 2016 doit comprendre l’ordre du jour et un résumé des discussions.
B. Le financement pour les frais juridiques, les immobilisations, les services adaptés à la culture, le montant versé pour l’achat de services à l’enfance et les rapports sur la réception, l’évaluation et les enquêtes en lien avec la protection des enfants.
[43] Selon AANC, la question du financement des frais juridiques, de l’immobilisation et des programmes et services adaptés seront abordés dans le c