Berhad c. Canada

Berhad c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2003-08-20
Référence neutre
2003 CF 992
Numéro de dossier
T-609-99
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20030820
Dossier : T-609-99
Référence : 2003 CF 992
ENTRE :
BUDISUKMA PUNCAK SENDIRIAN BERHAD,
MARITIME CONSORTIUM MANAGEMENT SENDIRIAN BERHAD
demanderesses
et
SA MAJESTÉ LA REINE
DU CHEF DU CANADA,
B.S. WARNA et D.A. HALL
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE PROTONOTAIRE HARGRAVE
[1] Les présents motifs font suite au rejet d'une requête en radiation de la déclaration. À la fin de l'audience, j'ai indiqué aux avocats que, à mon avis, il y avait deux aspects. D'abord, une affaire aussi importante et aussi complexe, qui fait intervenir, entre autres choses, le chevauchement et l'interaction de divers aspects du droit, notamment la Loi sur la marine marchande du Canada, et en particulier son article 310, le Mémorandum d'entente de Paris sur le contrôle des navires par l'État du port, le Mémorandum d'entente de Tokyo sur le contrôle des navires par l'État du port dans la région Asie-Pacifique et la Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (également appelée Convention SOLAS), ne doit pas être décidée sur une requête en radiation. Deuxièmement, même si j'étais d'avis que les demanderesses ne disposaient pas nécessairement d'arguments solides, il était loin d'être manifeste et évident qu'elles échoueraient à coup sûr, au procès, sur l'un ou l'autre des points de fond soulevés par les défendeurs. Je commencerai par exposer certains faits.
LES FAITS
[2] Le Lantau Peak est un vraquier de 249,18 mètres et de 62 112 tonnes métriques brutes, construit en 1978, propriété de la société Budisukma Puncak Sendirian Berhad (Budisukma) et géré par la société Maritime Consortium Management Sendirian Berhad, toutes deux de Kuala Lumpur, en Malaisie.
[3] Deux inspecteurs canadiens de navires à vapeur, employés par le ministère des Transports, MM. Warna et Hall, ont détenu le Lantau Peak à Vancouver au début d'avril 1997, principalement à cause de la perte des membrures du navire, lesquelles, de l'avis des inspecteurs, nécessitaient d'importants travaux de réparation avant que mainlevée soit accordée. L'expert de la société de classification du navire a exprimé l'avis contraire, affirmant que, puisque des réparations mineures avaient été effectuées et qu'un certificat de navigabilité avait été délivré, le navire était en état d'entreprendre son voyage. La société Budisukma voulait semble-t-il conduire le navire vers un pays où des réparations permanentes pourraient être faites plus économiquement qu'à Vancouver. Les défendeurs ont refusé de laisser aller le Lantau Peak.
[4] D'importants travaux de réparation ont été exécutés à Vancouver, pour un coût plus élevé que ce n'aurait été le cas dans certains chantiers navals étrangers. Le Lantau Peak a quitté Vancouver le 13 août 1997. Dans la présente action, les demanderesses disent que les défendeurs ont été négligents sous maints aspects, notamment celui de l'inspection, celui des critères appliqués pour évaluer l'état du Lantau Peak, et de manière générale celui de leurs rapports avec les demanderesses et avec le gouvernement malaysien. En conséquence, les demanderesses veulent aujourd'hui obtenir réparation afin de recouvrer, entre autres choses, les coûts additionnels de réparation, les dépenses portuaires et autres du même genre, la perte d'utilisation et le coût des experts.
[5] Environ trois ans après le dépôt de l'action, les défendeurs demandaient que soit radiée la déclaration, en produisant un argumentaire de 146 pages, 319 pages de preuve par affidavit et 14,61 kilogrammes de documents reliés. Cet ensemble devint, en partie, l'objet d'une ordonnance rendue le 19 mars 2002, qui exigeait que l'argumentation écrite soit ramenée à 45 pages.
[6] Les défendeurs voudraient que soit radiée la déclaration, au motif qu'elle ne renferme aucune cause d'action valable, qu'elle est scandaleuse, frivole et vexatoire et qu'elle constitue un abus de procédure. On est tenté de faire observer que, s'il faut 392 paragraphes d'argumentation, 319 pages de preuve par affidavit et 14,61 kilos de documents pour demander la radiation d'une déclaration de 8 pages à laquelle il a été répondu d'une manière tout à fait cohérente et concise à l'aide d'une défense modifiée de 9 pages, laquelle ne renferme aucune réserve, il y a probablement de sérieux doutes sur le fond de la requête, et que par conséquent la déclaration devrait subsister et l'action, qui soulève d'importantes questions, devrait pouvoir suivre son cours. Cela nous amène à examiner la requête, en commençant par certains points de procédure.
EXAMEN
Points de procédure
[7] Les défendeurs ont répondu, comme je l'ai dit, avec clarté et concision à la déclaration, sans se réserver, dans leur défense, ou dans leur défense modifiée, le droit de contester la déclaration en affirmant qu'elle est vexatoire, scandaleuse ou frivole ou qu'elle constitue un abus de procédure : faute de plaider des réserves, les défendeurs ne peuvent contester la déclaration en alléguant les défauts en question, ainsi que nous l'enseigne l'arrêt Proctor & Gamble Co. c. Nabisco Brands Ltd. (1985), 62 N.R. 364 (C.A.F.), à la page 366. Dans l'arrêt Nabisco, la Cour d'appel faisait observer que les clauses 1b) à f) de ce qui est aujourd'hui la règle 221(1) ne sont pas un fondement autorisant la radiation d'une déclaration quand la partie requérante a déjà répondu aux allégations qu'elle conteste. La Cour d'appel faisait remarquer que le fait de plaider au fond ne rendait pas nécessairement irrecevable une requête en radiation pour absence d'une cause d'action valable, mais que « le long délai de plus de six mois qui s'est écoulé avant que l'appelante ne présente sa requête en radiation après avoir répondu à la déclaration ont sans doute constitué des facteurs qui ont amené le juge [des requêtes] à rejeter la requête [en radiation] » . Dans la présente action, environ deux ans après avoir plaidé au fond dans leur défense, les défendeurs ont tenté, sans succès, de modifier leur défense pour se réserver le droit de demander la radiation de la déclaration en invoquant la règle 221.
[8] La présente requête des défendeurs vise à la radiation de la déclaration, non seulement pour absence d'une cause d'action valable, mais également parce que la déclaration serait vexatoire et abusive. Les demanderesses ont alors déposé une requête en radiation de la dernière partie de la requête des défendeurs. Une requête sur une requête ne sert aucune fin utile : le point selon lequel, ayant répondu à la déclaration, un défendeur ne peut invoquer aucun des alinéas de la règle 221(1), sauf l'absence d'une cause d'action valable, prévue par l'alinéa 221(1)a), peut être avancé comme argument. Cela étant le cas, j'ai considéré que la requête des demanderesses en radiation d'une requête et le dossier de requête de la Couronne produit comme réponse étaient simplement des conclusions au fond, la requête elle-même étant ajournée indéfiniment.
[9] Les conclusions sur cette requête ajournée abordent ensuite le point exposé par la Cour d'appel dans l'arrêt Nabisco, selon lequel la tardiveté d'une procédure peut être prise en compte lorsqu'il s'agit de statuer sur une absence de compétence. Il est ici à propos de citer un passage du jugement Première nation dénée Tsaa c. Canada, une affaire instruite le 19 juillet 2001, qui a donné lieu à une décision non publiée rendue le 25 juillet 2001 par monsieur le juge Hugessen, n ° du greffe T-705-97, 2001 CFPI 820. Le juge Hugessen y fait une distinction entre une requête tardive alléguant l'absence d'une cause d'action, et une requête tardive fondée sur les alinéas restants de la règle 221 :
3 À mon avis, la jurisprudence de la présente cour indique fortement qu'une requête qui est fondée sur les dispositions de la règle 221, à part l'alinéa a), doit être présentée avant que le défendeur ait terminé ses plaidoiries, ou si elle est présentée par la suite, la plaidoirie elle-même doit renfermer une réserve au sujet des paragraphes contestés. Je me contenterai de mentionner une décision à l'appui de cette thèse; il s'agit de la décision rendue par la Cour d'appel dans l'affaire Proctor & Gamble Co. c. Nabisco Brands Ltd.
4 Il existe une raison justifiant la règle en question, à savoir que lorsqu'une requête en radiation est fondée sur l'alinéa a), c'est-à-dire que la déclaration ou les paragraphes contestés ne révèlent aucune cause d'action valable, la requête porte sur le noeud même du litige; il convient que la Cour puisse examiner des questions de ce genre à n'importe quel stade, ce qui entraînera peut-être des conséquences à l'égard des dépens seulement, si la personne qui présente la requête le fait tardivement. Toutefois, lorsque la requête est fondée sur les alinéas b) à f) de la Règle, il s'agit essentiellement d'une plaidoirie technique; or, selon la pratique de la Cour, qui existe depuis bien des années, les parties devraient être encouragées à régler ces questions à un stade peu avancé de l'affaire. Si une partie veut contester pour une raison technique l'acte de procédure d'une autre partie, elle doit le faire le plus tôt possible dans l'instance, à défaut de quoi la partie doit en rester là.
Le jugement Déné Tsaa a été infirmé, sur un autre point, par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Bande indienne de Prophet River c. Canada (2002), 288 N.R. 157 (C.A.F.).
[10] L'avocat des demanderesses fait valoir que la Cour a de temps à autre rejeté une requête en radiation fondée sur une absence de cause d'action valable lorsque le défendeur a trop tardé à agir. Dans l'affaire Control Data Canada Ltd. c. Senstar Corp. (1988), 23 C.P.R. (3d) 421 (C.F. 1re inst.), monsieur le juge McNair avait estimé que le fait de laisser s'écouler un délai de quatre ans avant que soit introduite une requête en radiation pour absence d'une cause d'action valable « ... révèle une attitude tout à fait cavalière, sinon oppressive » (page 426).
[11] Dans l'affaire MacNeil c. Canada (2000), 183 F.T.R. 127 (C.F. 1re inst.), à la page 131, monsieur le juge Gibson avait affaire à une requête en radiation d'une déclaration pour absence d'une cause d'action. Il a estimé que la requête avait été introduite tardivement, quatre années trop tard. Il s'en est remis au jugement Control Data Canada Ltd. (précité), ainsi qu'à l'avis susmentionné du juge McNair selon lequel le délai d'introduction de la requête en radiation « ... révèle une attitude tout à fait cavalière, sinon oppressive » , pour ensuite rejeter la requête.
[12] En l'espèce, il faut trouver le juste équilibre entre, d'une part, une requête en radiation qui a été introduite tardivement et, d'autre part, des points qui semble-t-il n'ont pas encore été débattus et qui sont importants puisqu'ils font intervenir la portée de l'article 310 de la Loi sur la marine marchande du Canada, l'incidence de deux protocoles d'entente internationaux et la Convention SOLAS. Un aspect qu'il convient de garder à l'esprit ici est que les points de droit qui sont importants ne devraient pas être décidés par voie de requête sommaire en radiation à moins que la procédure ne soit futile au point de justifier une mesure aussi radicale : voir par exemple l'affaire Vulcan Equipment Co. c. Coats Co. (1981), 39 N.R. 518 (C.F. 1re inst.), autorisation de pourvoi devant la Cour suprême du Canada refusée (1981) 63 C.P.R. (2d) 261n, et l'affaire Huzar c. Canada (1997), 139 F.T.R. 81, à la page 87 (C.F. 1re inst.).
[13] En résumé, il n'est pas loisible aux défendeurs d'introduire une requête en radiation en invoquant les alinéas c) et f) de la règle 221. La requête en radiation pour absence d'une cause d'action valable n'a pas été introduite avec promptitude, mais il est opportun ici que la requête suive son cours Cependant, en application de la règle 221(2), je ne tiendrai pas compte de la volumineuse preuve par affidavit, sauf dans la mesure où elle intéresse la compétence de la Cour.
Compétence sur les inspecteurs de navires à vapeur
[14] J'examinerai d'abord la position de MM. Warna et Hall, les inspecteurs de navire à vapeur. Le sous-procureur général a déposé une défense, à la fois au nom de la Couronne et au nom de MM. Warna et Hall. Rien ne permet de croire que les inspecteurs ont agi à la légère, mais le sous-procureur général du Canada dit plutôt, au paragraphe 18 de la défense modifiée, que les inspecteurs de navires à vapeur, lorsqu'ils sont montés à bord du Lantau Peak et ont décidé de le détenir, « ... agissaient dans l'exercice de leurs fonctions d'inspecteurs de navires à vapeur, selon ce que prévoit l'article 310 de la Loi sur la marine marchande du Canada » . L'article 310 permet, entre autres, à un inspecteur de navires à vapeur de monter à bord d'un navire et de l'inspecter, de détenir le navire s'il le juge non sécuritaire et d'interroger ceux qui en ont la direction.
[15] L'avocat des défendeurs a soulevé deux arguments intéressants qui concernent la position des inspecteurs de navires à vapeur. D'abord, la Couronne dit que la Cour n'est pas compétente pour juger les réclamations déposées contre les deux inspecteurs, et cela pour diverses raisons, notamment le fait qu'ils ne sont pas des fonctionnaires, préposés ou mandataires de la Couronne, mais qu'ils exercent des fonctions imposées strictement par le législateur, et, en tout état de cause, le fait que les réclamations à l'encontre des inspecteurs sont fondées sur le droit provincial de la responsabilité civile délictuelle. Le deuxième argument des défendeurs est que la Couronne ne peut être rendue responsable d'une faute commise par les inspecteurs parce qu'ils exercent leurs fonctions d'une manière indépendante.
[16] S'agissant d'abord de l'exception d'incompétence, je puis la considérer comme une absence de cause d'action valable selon ce que prévoit l'alinéa a) de la règle 221(1), sous réserve d'une exception restreinte : je peux examiner la preuve par affidavit. Je me réfère ici à l'affaire Cairns c. Société du crédit agricole (1991), 49 F.T.R. 308 (C.F. 1re inst.) et à l'arrêt MIL Davie Inc. c. Hibernia Management and Development Co. (1998), 226 N.R. 369 (C.A.F.), à la page 373.
[17] De plus, aux fins de cette requête, je dois tenir pour avéré le contenu de la déclaration, dans la mesure où il n'est pas tout à fait exagéré, ou impossible à démontrer : voir par exemple l'arrêt Canada (Procureur général) c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735, aux pages 738 et 740. À la lecture de la déclaration, nous apprenons donc que MM. Warna et Hall étaient employés par la Couronne comme inspecteurs de navires à vapeur, conformément à la partie V de la Loi sur la marine marchande du Canada; qu'ils se sont présentés à bord du navire pour effectuer une inspection de sécurité et qu'ils ont ensuite détenu le navire, en exigeant du propriétaire qu'il procède à diverses réparations; enfin que la détention a eu l'effet immédiat et voulu d'empêcher le navire d'exécuter des travaux de chargement et de quitter Vancouver. À la lecture de la défense, il est clair que le pouvoir d'ordonner la détention du Lantau Peak est conféré par l'article 310 de la Loi sur la marine marchande du Canada et par la Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, une convention dont le Canada est signataire, puisqu'il y a adhéré en 1978.
[18] J'accepte aussi l'argument des demanderesses selon lequel une réclamation a pris naissance à bord d'un navire, à Vancouver, et que cette réclamation concerne l'utilisation, l'exploitation, l'état et la réparation de ce navire. Cependant, pour dire que les inspecteurs Warna et Hall relèvent de la compétence de la Cour fédérale, il faut s'en rapporter à l'arrêt ITO-International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752, à la page 766, dans lequel la Cour suprême expose les conditions essentielles au soutien d'une compétence de la Cour fédérale. Ce sont les conditions suivantes :
1. il doit y avoir attribution de compétence par une loi du Parlement fédéral;
2. il doit exister un ensemble de règles de droit fédérales qui soit essentiel à la solution du litige et constitue le fondement de l'attribution légale de compétence;
3. la loi invoquée dans l'affaire doit être « une loi du Canada » au sens où cette expression est employée à l'article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867...
[19] La règle habituelle relative à la compétence sur un préposé de la Couronne est l'alinéa 17(5)b) de la Loi sur la Cour fédérale, qui prévoit notamment ce qui suit :
17(5) La Section de première instance a compétence concurrente, en première instance, dans les actions en réparation intentées :
...
b) contre un fonctionnaire, préposé ou mandataire de la Couronne pour des faits -- actes ou omissions -- survenus dans le cadre de ses fonctions.
17(5) The Trial Division has concurrent original jurisdiction
...
(b) in proceedings in which relief is sought against any person for anything done or omitted to be done in the performance of the duties of that person as an officer, servant or agent of the Crown.
Ici, comme le fait observer Sgayias on Federal Court Practice, Carswell, édition 2003, à la page 70, résoudre la question évidente, celle de savoir si un défendeur donné est un préposé de la Couronne, n'est pas résoudre la question de la compétence, car une réclamation à l'encontre d'un tel préposé doit être autorisée par une loi fédérale existante et applicable. Cependant, selon l'avocat des défendeurs, aucune compétence n'est de toute façon attribuée par le législateur à la Cour fédérale à l'encontre des inspecteurs de navires à vapeur. L'argument ici est que la doctrine ou règle du pouvoir discrétionnaire autonome est applicable et par conséquent, même si les inspecteurs sont employés par la Couronne, ils ne sont pas des préposés de la Couronne.
[20] Le fond de la règle du pouvoir discrétionnaire autonome est que, si un préposé de la Couronne exerce une attribution qui lui est conférée par la loi, la Couronne n'engage pas sa responsabilité civile du fait de ce préposé, car, lorsqu'il exerce un pouvoir discrétionnaire autonome, le préposé n'agit pas dans le cadre de son emploi : voir Hogg and Monahan on Liability of the Crown, 3e édition, Carswell, 2000, à la page 125. Cependant, Hogg et Monahan ajoutent ce qui suit, à propos de la règle :
[traduction]
La règle du pouvoir discrétionnaire autonome a été sévèrement critiquée, et avec raison. Elle trouve son origine dans la thèse depuis longtemps discréditée selon laquelle la responsabilité du fait d'autrui n'était engagée que si le maître avait expressément ou tacitement autorisé l'acte délictuel du préposé. À l'évidence, un préposé qui exerce un pouvoir discrétionnaire qu'il tient de la loi n'est pas soumis au contrôle du maître dans la même mesure que d'autres préposés. Mais il est certainement préférable de considérer les actes du préposé comme des actes relevant du cadre de son emploi, de telle sorte que les conséquences d'un fait délictueux seront supportées par le maître. Pour cette raison, la règle du pouvoir discrétionnaire autonome a été abolie dans la quasi-totalité des provinces.
(Page 126)
Hogg et Monahan font ici remarquer que la règle repose sur une thèse discréditée de longue date et qu'elle a été abolie dans la quasi-totalité des provinces. Lorsque Hogg et Monahan écrivaient leur texte, en 2000, la règle n'avait pas été abolie en Colombie-Britannique, au Québec et au Canada. Cependant, l'affaire ne se termine pas ici.
[21] Dans l'arrêt Baird c. La Reine, [1984] 2 C.F. 160, la Cour d'appel fédérale avait fait droit à l'appel formé contre un jugement de la Section de première instance qui avait radié une déclaration pour absence d'une cause d'action valable. Dans cette affaire, la Couronne affirmait qu'elle ne devrait pas être rendue responsable des actions et omissions préjudiciables d'un préposé investi d'un pouvoir discrétionnaire autonome qu'il tenait directement de la loi, et non de directives de la Couronne, son employeur. Le juge Le Dain, de la Section d'appel, constatant que la règle du pouvoir discrétionnaire autonome trouvait son origine dans la jurisprudence australienne, avait relevé qu'elle avait été fortement critiquée. Il s'était exprimé ainsi, à la page 186 : « ... on peut prétendre... qu'elle ne devrait pas s'appliquer à la Loi sur la responsabilité de la Couronne, malgré l'absence d'une disposition semblable à celle que l'on trouve dans les lois du Royaume-Uni et de l'Ontario, qui exclut expressément cette règle » .
[22] Eu égard aux vues très nettes exprimées par Hogg and Monahan on Liability of the Crown, ainsi que par le juge Le Dain dans l'arrêt Baird, je doute que la Cour appliquerait la règle du pouvoir discrétionnaire autonome pour refuser aux inspecteurs de navires à vapeur la qualité de préposés de la Couronne ou pour dire que la Couronne ne peut être rendue civilement responsable des actes de MM. Warna et Hall. Je ferais également observer ici que l'article 306 de la Loi sur la marine marchande du Canada requiert du président du Bureau d'inspection des navires à vapeur non seulement qu'il dirige les inspecteurs de navires à vapeur, mais également qu'il examine leurs rapports, et le même article 306 dit que le président est responsable de l'application de la loi en ce qui concerne l'inspection des navires à vapeur. Le président a le dernier mot en ce qui concerne la délivrance ou le refus des certificats d'inspection, ainsi que le prévoit le paragraphe 307(2) de la Loi sur la marine marchande du Canada. Ces dispositions ne s'accordent pas avec l'idée d'un pouvoir discrétionnaire autonome chez les inspecteurs eux-mêmes. Je ne suis pas disposé à présumer que la Cour fédérale, fût-elle encline à appliquer la notion de pouvoir discrétionnaire autonome, étendrait cette notion au-delà des officiers de police et des pilotes de navire, car, si l'on peut soutenir que les officiers de police et les pilotes de navires disposent effectivement, dans certains cas, d'un pouvoir discrétionnaire autonome, un pouvoir qui doit être exercé dans l'instant, sans l'intervention de qui que ce soit ni la possibilité de consulter qui que ce soit, il en va différemment pour les inspecteurs de navires à vapeur qui, bien qu'ils soient investis d'un pouvoir discrétionnaire, sont certainement soumis aux directives et à la surveillance de leur supérieur hiérarchique. Qui plus est, je crois que les inspecteurs de navires à vapeur et le service lui-même d'inspection des navires à vapeur seraient horrifiés à l'idée d'appliquer cette règle, vu les conséquences qu'elle pourrait avoir pour un inspecteur qui subirait des blessures dans l'exercice de ses fonctions J'ai ici à l'esprit l'affaire Griffiths v. Haines [1984] 3 NSWLR 653, un jugement australien, où le tribunal, appliquant la règle du pouvoir discrétionnaire autonome, avait estimé que, parce qu'il n'existait aucun lien de subordination entre un officier de police et son employeur, cet employeur, l'État, n'avait envers l'officier de police aucune obligation de prendre des moyens raisonnables pour assurer sa sécurité.
[23] En résumé, l'avocat de la Couronne ne me convainc pas que la règle du pouvoir discrétionnaire autonome serait appliquée aux deux inspecteurs de navires à vapeur. Je suis arrivé à cette conclusion en dépit du serment professionnel prêté par les inspecteurs conformément à l'article 303 de la Loi sur la marine marchande du Canada, qui concerne leur obligation d'impartialité dans l'accomplissement de leurs fonctions, et en dépit des divers droits et libertés conférés aux inspecteurs, notamment par l'article 310 de la Loi. On pourrait logiquement soutenir que la Cour fédérale a compétence sur les inspecteurs de navires à vapeur, MM. Warna et Hall, en application de l'alinéa 17(5)b) de la Loi sur la Cour fédérale, qui lui confère une compétence concurrente, en première instance, dans les procédures introduites contre un fonctionnaire, préposé ou mandataire de la Couronne pour les faits - actes ou omissions - survenus dans l'exercice de leurs fonctions. Cependant, l'approche des demanderesses en matière de compétence ne s'arrête pas à l'alinéa 17(5)b).
[24] L'avocat des demanderesses dit aussi que l'inspection des navires à vapeur et la relation entre les propriétaires de navires et les inspecteurs de navires à vapeur entrent dans la compétence conférée par le paragraphe 22(1) de la Loi sur la Cour fédérale, au titre de la navigation et de la marine marchande, la relation entre propriétaire et inspecteur étant comprise dans la définition du droit maritime canadien. Voilà certainement une deuxième manière défendable de conclure à l'existence d'une compétence.
[25] Il y a aussi la compétence conférée par l'alinéa 22(2)e) de la Loi sur la Cour fédérale à l'égard d'une demande d'indemnisation pour l'avarie ou la perte d'un navire. J'ai ici à l'esprit le genre de cas qui a été présenté par les propriétaires dans l'affaire Hindustan Steamship Shipping Co. Ltd. v. Siemens Brothers & Co. [1955] 1 Lloyd Rep. 167, qui concernait la question de la prudence raisonnable qu'il fallait montrer dans la fourniture d'équipements et la communication de directives à la demanderesse, ainsi que l'obligation d'avertir la demanderesse des dangers inhérents à un télégraphe électrique. Bien que la demanderesse eût été déboutée dans cette affaire, le juge Willmer fit observer qu'il n'y avait rien de statique dans la question de savoir en quoi consistait une prudence raisonnable. Si l'on présume, comme je dois le faire aux fins d'une radiation pour absence d'une cause d'action valable, que les conclusions écrites sont avérées et que les inspecteurs de navires à vapeur n'ont pas montré une prudence raisonnable, mais ont été négligents et ont commis un manquement envers les demanderesses, ainsi que l'affirme le paragraphe 16 de la déclaration, la Cour pourrait bien avoir compétence, selon l'alinéa 22(2)e) de la Loi sur la Cour fédérale, pour statuer sur le préjudice subi par le navire. Plusieurs moyens raisonnablement défendables pourraient donc bien conférer à la Cour la compétence d'origine législative qui est nécessaire pour que soit rempli le premier volet du critère énoncé dans l'arrêt Miida Electronics.
[26] Je passe maintenant au deuxième volet du critère Miida Electronics, à savoir l'existence d'un ensemble de règles de droit fédérales qui soit essentiel à la solution du litige et qui constitue le fondement de l'attribution d'une compétence d'origine législative. Les défendeurs disent que les règles à appliquer sont les règles provinciales de la responsabilité civile délictuelle, et non les règles fédérales. L'idée selon laquelle les règles de la responsabilité civile ne doivent pas invariablement relever du droit provincial a été évoquée par le juge en chef Laskin, rédigeant l'arrêt de la Cour suprême du Canada, dans l'affaire Rhine c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 442, à la page 447. Dans cette affaire, le juge en chef avait estimé qu'il existait un cadre législatif et que ce qui était en jeu était l'administration d'une loi fédérale, une matière qui entrait tout à fait dans la compétence de la Cour fédérale. Dans la présente affaire, la Loi sur la marine marchande du Canada, et plus précisément celles de ses dispositions qui se rapportent à la sécurité, aux inspecteurs de navires à vapeur, à l'inspection des navires et à la détention de navires, constitue un cadre législatif détaillé.
[27] Selon la deuxième approche, les principes de la responsabilité civile font partie intégrante du droit maritime canadien, lequel est appliqué par la Cour fédérale. Un bon point de départ est l'arrêt Miida Electronics (précité), à la page 774, où le juge McIntyre rejette l'idée d'une réduction du droit maritime canadien à sa signification historique et fait observer que la définition, à l'article 2 de la Loi sur la Cour fédérale, du droit maritime canadien, est formulée d'une manière qui confère une compétence illimitée en matière de droit maritime et d'amirauté, expression interprétée dans le contexte moderne du commerce et de la navigation, sous la réserve qu'il ne doit pas y avoir d'empiétement sur les matières qui essentiellement sont des matières d'intérêt local faisant intervenir la propriété et les droits civils, ou qui, à un autre titre, relèvent de la compétence provinciale. Selon lui, il était « donc important de démontrer que la question examinée dans chaque cas est entièrement liée aux affaires maritimes au point de constituer légitimement du droit maritime canadien qui relève de la compétence législative fédérale » (loc. cit.). Ce critère a été adopté par madame le juge McLachlin (sa fonction à l'époque) dans l'arrêt Bow Valley Husky (Bermuda) Ltd. c. Saint John Shipbuilding Ltd., [1997] 3 R.C.S. 1210, à la page 1257. Elle s'était référée à l'arrêt Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273, à la page 1289, pour affirmer que « la responsabilité délictuelle dont il est question dans un contexte maritime est régie par un ensemble de règles de droit maritime relevant de la compétence exclusive du Parlement » .
[28] Il est également utile de mentionner l'arrêt Schibamoto & Co. c. Western Fish Prod., Inc., [1990] 1 C.F. 542, dans lequel le juge MacGuigan, s'exprimant pour une formation unanime, avait qualifié d'irrecevable une objection selon laquelle le droit maritime canadien était étroitement circonscrit :
Or, contrairement à ce qu'elles allèguent, il est absolument impossible, vu l'arrêt ITO, de soutenir que le sabotage d'une entreprise de transformation du poisson par la fraude, le dol, le complot et l'inexécution de contrat est une matière de droit provincial plutôt que de droit maritime canadien. Étant donné que le droit des contrats et de la responsabilité délictuelle relève du droit maritime canadien dans la mesure où la résolution d'un litige l'exige, on ne saurait soutenir que certaines parties de cet ensemble de règles de droit ne relèvent pas du droit maritime. Selon la définition énoncée dans l'arrêt ITO, le droit maritime canadien est l'ensemble des règles de droit fédérales essentiel à la solution du litige et qui constitue le fondement de l'attribution légale de compétence.
Ce qui est en cause dans la présente affaire est manifestement une question maritime, et donc le droit maritime canadien, tel qu'il est appliqué par la Cour fédérale, est l'ensemble de règles qui est essentiel pour pouvoir en disposer. Il ne fait aucun doute que le deuxième volet du critère Miida Electronics a été rempli ici, car il existe un ensemble de règles de droit fédérales qui constitue le fondement de l'attribution de compétence.
[29] Je passe au troisième volet du critère Miida Electronics, c'est-à-dire la règle selon laquelle la loi invoquée dans l'affaire doit être une loi du Canada. Souvent, le deuxième volet et le troisième volet du critère Miida Electronics se confondent. Ici, j'ajouterais seulement que rien ne donne à entendre que le sujet relève de la compétence exclusive du gouvernement provincial ou que la question de l'inspection des navires à vapeur et des inspecteurs de tels navires n'entre pas dans l'expression « navigation et marine marchande » , employée dans la Loi sur la Cour fédérale. Je ne suis pas disposé à refuser aux demanderesses l'occasion de se faire entendre à l'encontre des inspecteurs, MM. Warna et Hall, au motif d'une incompétence de la Cour.
La compétence de la Cour en général
[30] Ayant examiné la compétence sur les inspecteurs de navires à vapeur, je me demanderai maintenant si la Cour a compétence de manière générale pour statuer sur cette affaire, ou si le différend aurait dû être tranché par le ministre des Transports. Je dois ici garder à l'esprit que la procédure n'est pas le contrôle judiciaire d'une décision ou de plusieurs décisions, mais qu'il s'agit d'une demande de dommages-intérêts découlant d'une décision ou de décisions prises en partie conformément à la Loi sur la marine marchande du Canada, mais également très clairement fondée sur la Convention SOLAS. La Convention SOLAS prévoit entre autres le droit d'un gouvernement local de contrôler les navires qui se trouvent dans l'un de ses ports. Le chapitre I, règlement 19f), de la Convention SOLAS reconnaît expressément l'obligation de l'État du port d'exercer un tel contrôle avec discernement afin que le propriétaire du navire ne soit pas indûment incommodé :
f) Dans l'exercice du contrôle en vertu de la présente règle, il convient d'éviter, dans toute la mesure du possible, de retenir ou de retarder indûment le navire. Tout navire qui a été retenu ou retardé indûment par suite de l'exercice de ce contrôle a droit à réparation pour les pertes ou dommages subis.
(f) When exercising control under this regulation all possible efforts shall be made to avoid a ship being unduly detained or delayed. If a ship is thereby unduly detained or delayed it shall be entitled to compensation for any loss or damage suffered.
[31] La Couronne mentionne certains paragraphes de l'article 307 de la Loi sur la marine marchande du Canada :
307. (1) Toute contestation découlant de la présente loi et s'élevant entre le propriétaire d'un navire ou un autre intéressé et un inspecteur de navires à vapeur peut, par l'une ou l'autre partie, être renvoyée au président qui décide lui-même la question ou qui la soumet à la décision du Bureau s'il estime que les circonstances le justifient.
...
(3) Lorsque le propriétaire d'un navire ou un autre intéressé n'est pas satisfait de la décision du président ou du Bureau, rendue en vertu du paragraphe (1), ou lorsqu'une contestation découlant de la présente partie s'élève entre un propriétaire de navire ou un autre intéressé et le président ou le Bureau, ce propriétaire ou cet intéressé peut renvoyer la question au ministre qui décide en dernier ressort.
La Couronne parle de l'article 307 de la Loi sur la marine marchande du Canada comme s'il s'agissait d'un code complet. L'article 307 ignore évidemment la disposition relative à la réparation pour retard indu, c'est-à-dire le règlement 19f) de la Convention SOLAS. Les appels portant sur des matières qui relèvent de l'article 307 sont en forme écrite : voir le paragraphe 307(4). Selon la défenderesse, les appels doivent se dérouler selon l'article 307 et excluent l'introduction d'une procédure devant la Cour fédérale.
[32] Le paragraphe 307(1) prévoit qu'une contestation découlant de la Loi sur la marine marchande du Canada et s'élevant entre un propriétaire de navire et un inspecteur de navires à vapeur « peut, par l'une ou l'autre partie, être renvoyée au président, qui décide lui-même la question ou qui la soumet à la décision du Bureau s'il estime que les circonstances le justifient » . (C'est moi qui souligne). Le Bureau d'inspection des navires à vapeur est, selon l'article 304, « composé des inspecteurs de navires à vapeur et des autres personnes que peut nommer le ministre » . Nous avons donc un mécanisme apparent qui prévoit le renvoi, par écrit, des contestations au président du Bureau d'inspection des navires à vapeur, c'est-à-dire à la personne qui dirige aussi les inspecteurs de navires à vapeur. Le président peut alors renvoyer l'affaire au Bureau d'inspection des navires à vapeur s'il estime que les circonstances le justifient. Un deuxième niveau d'appel, ou peut-être même troisième si le président a renvoyé une contestation au Bureau d'inspection des navires à vapeur, est prévu par le paragraphe 307(3), qui régit la contestation entre un propriétaire et le président ou le Bureau et qui permet au propriétaire de renvoyer l'affaire au ministre pour décision finale :
(3) Lorsque le propriétaire d'un navire ou un autre intéressé n'est pas satisfait de la décision du président ou du Bureau, rendue en vertu du paragraphe (1), ... ce propriétaire ... peut renvoyer la question au ministre, qui décide en dernier ressort.
(C'est moi qui souligne)
[33] Une première observation sur ce système de révision, prévu par l'article 307 de la Loi sur la marine marchande du Canada, est que ce système est certainement incestueux, un point qui a son importance si l'on considère que l'une des conditions préalables à un recours devant les tribunaux est que les autres recours possibles soient épuisés. Deuxièmement, ce que prévoit la Loi sur la marine marchande du Canada, c'est un système de révision, non une procédure conduisant à l'octroi de dommages-intérêts, ainsi que le prévoit la Convention SOLAS. Troisièmement, le système de révision peut n'être qu'une option, en ce sens que les contestations peuvent être renvoyées au président du Bureau d'inspection des navires à vapeur. Le président doit soumettre la question au Bureau d'inspection, pour décision, uniquement s'il estime que les circonstances le justifient. L'étape finale, selon l'article 307, est que le propriétaire du navire peut renvoyer la question au ministre.
[34] Le mot « peut » évoque soit un pouvoir discrétionnaire soit un pouvoir non discrétionnaire. Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, édition 2000, Butterworths, s'en explique à la page 57 :
[traduction] Lorsque la loi confère un pouvoir en utilisant le mot « peut » , il s'ensuit que le pouvoir est un pouvoir discrétionnaire et que celui qui le reçoit peut légalement décider de l'exercer ou de ne pas l'exercer. Après tout, si le législateur veut imposer une obligation, il est tout à fait à même d'employer le mot « doit » au lieu du mot « peut » .
Sullivan, l'auteur actuel de The Construction of Statutes, admet que, bien que le mot « peut » suppose un pouvoir discrétionnaire, il ne fait pas obstacle à une obligation, mais qu'il faut plutôt s'en remettre à la loi ou aux circonstances qui peuvent expressément ou implicitement forcer l'exercice du pouvoir qui a été conféré (page 58). Dans le cas présent, si l'on considère les facteurs contextuels, notamment le fait que le système discrétionnaire établi dans la Loi sur la marine marchande du Canada ne prévoit pas l'attribution de dommages-intérêts, comme le fait l'article 19f) de la Convention SOLAS, on peut certainement soutenir que les dispositions de la Loi sur la marine marchande du Canada qui prévoient un mécanisme d'appel ne sont pas impératives.
[35] Dire que seul le ministre peut être saisi des contestations entre les inspecteurs de navires à vapeur et les propriétaires de tels navires, c'est aussi mal comprendre la nature de la réclamation des demanderesses, en en faisant une demande de contrôle judiciaire. Le recours déposé par les demanderesses est plutôt, comme je l'ai indiqué, une action en dommages-intérêts. Il ne s'agit pas d'un simple contrôle du bien-fondé de l'ordre de détention, il s'agit plutôt de savoir si l'inspection, qui a conduit à l'ordre de détention, a été faite selon les règles et si la décision selon laquelle le navire doit demeurer en détention a été prise négligemment. Il est donc nécessaire d'examiner le système tout entier, la manière dont l'inspection s'est déroulée et la conduite ultérieure des défendeurs. Il est ici à propos de citer un extrait de l'arrêt Just c. Colombie-Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228. Dans cet arrêt, le juge Cory, examinant l'obligation de prudence à laquelle sont astreintes les autorités publiques, considérait, à titre d'exemple, l'inspection des phares, dans le contexte de la décision de principe, ce qui ne nous concerne pas ici, mais il indiquait ensuite à quel moment un régime d'inspection pourrait être regardé de près par les tribunaux :
Par contre, si la décision est prise d'inspecter les phares, le système d'inspection mis en place doit être raisonnable et les inspections doivent être effectuées convenablement : voir Indian Towing Co., 350 U.S. 61 (1955). Ainsi, une fois prise la décision de politique de procéder à des inspections, la cour peut, aux fins de