Macdonell c. Québec (Commission d'accès à l'information)

Macdonell c. Québec (Commission d'accès à l'information)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2002-11-01
Référence neutre
2002 CSC 71
Recueil
[2002] 3 RCS 661
Numéro de dossier
28092
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Québec
Sujets
Accès à l’information
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28092
Contenu de la décision
Macdonell c. Québec (Commission d’accès à l’information), [2002] 3 R.C.S. 661, 2002 CSC 71
Roderick Macdonell Appelant
c.
Procureur général du Québec et Assemblée nationale Intimés
et
Commission d’accès à l’information, Paul‑André Comeau, Cour du Québec et l’honorable Jean Longtin Mis en cause
Répertorié : Macdonell c. Québec (Commission d’accès à l’information)
Référence neutre : 2002 CSC 71.
No du greffe : 28092.
2002 : 22 janvier; 2002 : 1er novembre.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Commission d’accès à l’information — Norme de contrôle applicable aux décisions de la Commission rendues en vertu des art. 34 et 57 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., ch. A-2.1.
Accès à l’information — Documents des organismes publics — Restrictions au droit d’accès — Protection des renseignements personnels — Journaliste demandant la divulgation d’un document relatif aux dépenses des membres de l’Assemblée nationale préparé par les services de l’Assemblée — Divulgation refusée par la Commission d’accès à l’information en vertu des art. 34 et 57 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels — La décision de la Commission est-elle déraisonnable? — Le document demandé est-il un document produit « pour le compte » d’un membre de l’Assemblée nationale au sens de l’art. 34? — Un membre de l’Assemblée nationale peut-il être assimilé à un organisme public pour l’application de l’art. 57? — Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., ch. A-2.1, art. 34, 57.
L’appelant, un journaliste, présente une demande en vertu de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels en vue d’obtenir un document relatif aux dépenses des membres de l’Assemblée nationale. Ce document est préparé par le service de la comptabilité de l’Assemblée nationale pour chaque député et décrit la masse salariale dont il dispose et ses dépenses faites pour engager du personnel régulier ou occasionnel et pour le paiement de services professionnels. Se fondant sur les art. 34, 53 et 57 de la Loi, le responsable de l’accès à l’information à l’Assemblée nationale rejette la demande. La Commission d’accès à l’information du Québec confirme cette décision. Le Commissaire conclut que le document demandé est préparé « pour le compte » d’un député et ne peut, en vertu de l’art. 34, être divulgué sauf sur autorisation du député concerné. En ce qui concerne l’art. 57, le Commissaire estime que les renseignements dont on demande la divulgation ne peuvent pas viser directement le personnel ou les contractuels embauchés par le député puisque ce dernier n’est pas lui-même assimilé à un organisme public. La Cour du Québec refuse la permission d’en appeler de cette décision. La Cour supérieure fait droit à la demande de révision judiciaire de la décision du Commissaire déposée par l’appelant. Elle conclut que le Commissaire a commis une erreur de droit et rendu une décision manifestement déraisonnable en interprétant l’art. 34 d’une manière incompatible avec l’ensemble de la Loi et des règlements. La majorité de la Cour d’appel infirme cette décision et conclut que l’interprétation des art. 34 et 57 faite par le Commissaire n’est pas déraisonnable.
Arrêt (les juges Major, Bastarache, Binnie et LeBel sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Iacobucci et Arbour : Il y a accord avec les juges de la minorité pour dire que la norme de contrôle applicable à la décision du Commissaire rendue en vertu de l’art. 34 est celle de la décision raisonnable. En ce qui concerne l’art. 57, l’approche pragmatique et fonctionnelle indique que la norme qui s’impose est aussi celle de la décision raisonnable. La nature de la décision rendue en vertu de l’art. 57, la présence de la clause privative et l’expertise relative de la Commission indiquent que le législateur a voulu s’en remettre à la Commission pour l’interprétation de l’art. 57 et l’identification des documents qu’il vise sous la seule réserve d’un droit d’appel sur permission à la Cour du Québec sur une question de droit ou de compétence, à l’exclusion de tout autre recours.
La décision du Commissaire relative à l’art. 34 est raisonnable. Bien que les exceptions à la divulgation soient généralement interprétées de manière limitative, cette règle d’interprétation n’est valable que dans la mesure où il y a nécessité d’interpréter la loi. En l’espèce, le libellé de l’art. 34 ne fait pas de distinction entre les documents purement administratifs et les autres liés au processus décisionnel. Cet article oblige le demandeur d’accès à obtenir le consentement du député concerné pour tous les documents visés par l’article. Vu le libellé clair de la disposition, la nécessité de concilier les deux droits fondamentaux prévus dans la Loi — soit l’accès à l’information et l’indépendance des députés —, et le traitement distinct prévu par le législateur pour les documents des députés, il était raisonnable pour le Commissaire de ne pas limiter l’exception de l’art. 34 aux fonctions liées aux activités législatives des députés. La seule question que le Commissaire avait à se poser était de déterminer si le document visé avait été produit « pour le compte » d’un député. Même si la Direction de la gestion des ressources financières de l’Assemblée nationale s’assure aussi, à l’aide des documents faisant l’objet du litige, que le député ne dépasse pas sa masse salariale, il était raisonnable pour le Commissaire de conclure que ces documents sont produits pour le compte du député. Le document, remis directement au député, est produit pour son compte afin qu’il puisse tenir sa comptabilité et connaître sa marge de manoeuvre financière. Il importe peu que ce document serve aussi aux services de l’Assemblée nationale ou même lui appartienne. Puisque les conditions de l’art. 34 sont remplies, le document est inaccessible, sauf si le député y consent.
Le consentement du député à la divulgation ne saurait écarter l’application des dispositions de la Loi ayant trait au caractère confidentiel des renseignements nominatifs. Le Commissaire a interprété raisonnablement la portée de l’art. 57 en concluant que les députés ne sont pas des « organismes publics ». Les députés ne sont pas visés par la définition d’organisme public prévue à l’art. 3 de la Loi et l’art. 34 prévoit une procédure particulière pour les documents des députés. La Loi contient de multiples distinctions entre l’Assemblée nationale, comme organisme public, et les députés, comme composantes de celle‑ci et le député agissant seul ne peut donc être confondu avec l’Assemblée nationale. Il est raisonnable de comprendre que ceux‑ci sont assujettis à la Loi non pas parce qu’ils sont assimilés à un organisme public, mais parce que le législateur a prévu que la Loi s’applique à eux dans les limites prévues. D’ailleurs, même si on acceptait que chaque député est un organisme public, la très grande majorité des renseignements contenus dans le document demandé devraient être retranchés de la divulgation en raison de leur caractère confidentiel.
Les juges Major, Bastarache, Binnie et LeBel (dissidents) : La norme de contrôle de la décision du Commissaire à l’information eu égard à l’art. 34 de la Loi est celle de la décision raisonnable. En l’instance, la clause privative n’est que partielle puisqu’elle prévoit un appel sur une question de droit ou de compétence. De plus, l’interprétation de l’art. 34 ne fait appel à l’expertise particulière du Commissaire que dans la mesure où elle porte sur des conclusions de fait. Or, la décision relative à l’application de l’art. 34 est une question mixte de fait et de droit. Il ne s’agit pas non plus d’une affaire qui fait appel à la pondération d’intérêts différents. En ce qui concerne l’art. 57, il n’est pas essentiel de revenir sur la norme de contrôle de la décision raisonnable adoptée par la Cour d’appel vu la conclusion que l’interprétation du Commissaire est déraisonnable. Dans la mesure où la norme intermédiaire de la décision raisonnable doit être retenue, il faut examiner l’impact des méthodes d’interprétation législative sur l’articulation du concept de rationalité, qui est un des éléments fondamentaux du système actuel de contrôle judiciaire.
La décision du Commissaire relative à l’art. 34 est déraisonnable. Son interprétation large d’une règle d’exception est incompatible avec la réalisation de l’objectif de la Loi. En interprétant l’art. 34 sans tenir compte de l’objet de la Loi dans son ensemble, du contexte législatif et de l’objet spécifique de l’exception visée par l’art. 34, le Commissaire a commis une erreur qui affecte si gravement sa méthode d’analyse qu’elle lui donne un caractère déraisonnable. Le Commissaire devait en premier lieu considérer l’objet de la Loi inscrit à l’art. 9 qui exprime le principe fondamental du droit d’accès à l’information gouvernementale. Il devait ensuite s’interroger sur le sens et la portée des exceptions à la règle générale inscrites à l’art. 34 en portant attention à la catégorie d’exceptions visée, soit celle relative à la sous-section de la Loi qui traite des renseignements ayant des incidences sur les décisions administratives ou politiques. Ces exceptions, y compris l’art. 34, ont pour but d’assurer l’indépendance du député dans l’exercice de ses fonctions. L’article 34 ne concerne que les documents des députés eux-mêmes. Une interprétation restrictive des exceptions, conforme à l’objectif qui les anime, ne pouvait raisonnablement mener à la conclusion que l’art. 34 visait le document demandé puisqu’il s’agit essentiellement d’un état comptable préparé pour le service de la comptabilité et non pour le compte du député. L’expression « pour le compte » à l’art. 34 implique que le document a une finalité précise visant directement et particulièrement la personne du député et l’exécution de sa fonction. Il ne paraît pas essentiel à la fonction du député de garder le secret sur la façon dont il dépense les fonds publics qui sont mis à sa disposition et dont l’utilisation est soumise à des modalités précises.
Le Commissaire a adopté le raisonnement de la Cour du Québec dans Québec (Assemblée nationale) c. Sauvé, [1995] C.A.I. 427, pour expliquer sa position concernant l’application de l’art. 57 de la Loi. Or, les motifs dans cette décision souffrent du même défaut que ceux du Commissaire relativement à l’art. 34. La cour a procédé a une analyse littérale sans tenir compte de l'objet de la Loi, de la justification requise pour les exceptions aux principes qu’elle formule ou des exigences réelles de la notion d’indépendance du député eu égard à l’art. 57. Elle ne mentionne aucune règle d’interprétation et ne procède à aucune analyse contextuelle. En souscrivant à ces motifs, le Commissaire a donc adopté un raisonnement qui ne satisfait pas aux exigences de la norme de la décision raisonnable. Il est préférable d’adopter l’analyse et l’approche du juge dissident en Cour d’appel. Un député est assimilé à un organisme public pour l’application de l’art. 57. L’article 34 serait largement inutile si le député n’était pas assujetti aux art. 55 et 57.
Jurisprudence
Citée par le juge Gonthier
Arrêts mentionnés : U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890; Dayco (Canada) Ltd. c. TCA‑Canada, [1993] 2 R.C.S. 230; 3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre de l’Industrie), [2002] 1 C.F. 421, 2001 CAF 254; Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53; Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre‑Dame de Bon‑Secours, [1994] 3 R.C.S. 3; Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Québec (Assemblée nationale) c. Sauvé, [1995] C.A.I. 427; Plastiques M & R inc. c. Bureau du commissaire général du travail, [1992] C.A.I. 372; Marchildon c. Commission d’accès à l’information, [1987] C.A.I. 96.
Citée par les juges Bastarache et LeBel (dissidents)
Québec (Assemblée nationale) c. Sauvé, [1995] C.A.I. 427; Université Laval c. Albert, [1990] C.A.I. 438; Québec (Procureur général) c. Bayle, [1991] C.A.I. 306; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau-Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890; Commission de la santé et de la sécurité du travail c. Autobus Jacquart inc., [2000] C.L.P. 825; R. c. Lohnes, [1992] 1 R.C.S. 167; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; R. c. Kelly, [1992] 2 R.C.S. 170; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; 2747‑3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2; Conseil de la magistrature du Québec c. Commission d’accès à l’information, [2000] R.J.Q. 638; Pointe‑Claire (Ville) c. Québec (Tribunal du travail), [1997] 1 R.C.S. 1015; Héroux c. Groupe Forage Major, [2001] C.L.P. 317.
Lois et règlements cités
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 834-850.
Loi d’interprétation, L.R.O. 1980, ch. 219 [maintenant L.R.O. 1990, ch. I.11].
Loi d’interprétation, L.R.Q., ch. I-16, art. 41.
Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1 .
Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., ch. A‑2.1, art. 1, 3, 9, 34, 53, 54, 55, 57, 114, 122, 123, par. 3o, 124-133 146, 147, 154.
Loi sur l’Assemblée nationale, L.R.Q., ch. A-23.1, art. 1, 43, 120, 123, 124.2.
Règlement sur la rémunération et les conditions de travail du personnel d’un député et sur le paiement des services professionnels, Assemblée nationale, Règles administratives du Bureau, décision no 092, 16 mai 1984 (mise à jour 1er novembre 1990), art. 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 12, 16-20, 61, 62, 63.
Doctrine citée
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
Duplessis, Yvon, et Jean Hétu. L’accès à l’information et la protection des renseignements personnels, vol. 2. Brossard, Qué. : Publications CCH, 2001 (feuilles mobiles).
Ontario. Commission on Freedom of Information and Individual Privacy. Public Government for Public People. Toronto : The Commission, 1980.
Zander, Michael. The Law-Making Process, 4th ed. London : Butterworths, 1994.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [2000] R.J.Q. 1674, [2000] C.A.I. 467, [2000] J.Q. no 1764 (QL), qui a infirmé une décision de la Cour supérieure, [1997] R.J.Q. 132. Pourvoi rejeté, les juges Major, Bastarache, Binnie et LeBel sont dissidents.
Mark Bantey, pour l’appelant.
Claude Bouchard et René Chrétien, pour les intimés.
Le jugement du juge en chef McLachlin et des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Iacobucci et Arbour a été rendu par
Le juge Gonthier —
I. Introduction
1 Le présent litige porte principalement sur le privilège accordé aux membres de l’Assemblée nationale de ne pas divulguer certains documents en vertu de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., ch. A-2.1 (« Loi sur l’accès »). Plus précisément, il nous faut déterminer si la décision du Commissaire voulant que les documents faisant état des dépenses d’un membre de l’Assemblée nationale sont des documents produits pour le compte de ce membre au sens de l’art. 34 de la Loi sur l’accès est raisonnable. De même, la Cour doit décider du caractère raisonnable de la décision du Commissaire selon laquelle les renseignements contenus dans les documents demandés comprennent des renseignements nominatifs à exclure de la divulgation.
2 Je m’en remets à l’exposé que font mes collègues des faits du présent pourvoi et des décisions rendues sauf toutefois l’attribution au Commissaire, Paul-André Comeau, de l’affirmation qu’il suffit de constater que l’information apparaissant sur le document demandé est spécifique au député pour que l’exclusion prévue à l’art. 34 s’applique. Le Commissaire s’est plutôt demandé si le document a été produit pour le compte du député.
II. Analyse
1. La norme de contrôle applicable
3 Je partage l’approche des juges Bastarache et LeBel appliquant la norme de la « décision raisonnable » à l’égard de la décision du Commissaire portant sur l’art. 34 et l’art. 57 de la Loi sur l’accès. Ils ne se prononcent toutefois pas de manière définitive sur la norme applicable à la décision rendue sous l’art. 57. En effet, ils laissent entendre que c’est la norme de la décision correcte qui s’applique mais, considérant que la décision du Commissaire est déraisonnable, ils ne jugent pas opportun de poursuivre leur démarche. Je ne crois pas nécessaire de reprendre en entier l’analyse de mes confrères. J’ajouterai seulement quelques observations utiles pour déterminer la norme de contrôle applicable à une décision rendue en vertu de l’art. 57, et quelques commentaires sur certaines parties de leur analyse. Je reprends brièvement quelques éléments de l’approche pragmatique et fonctionnelle — la nature de la décision touchée, la présence d’une clause privative et l’expertise du tribunal — qui permettent de déterminer l’intention du législateur (U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048).
4 Je crois que mes collègues minimisent l’impact de la clause privative contenue dans la Loi sur l’accès. Ils considèrent qu’elle est une clause privative partielle puisqu’elle prévoit un appel sur une question de droit et de compétence. À mon avis, il s’agit d’une clause privative particulière adaptée à la Commission d’accès à l’information et rédigée de manière à circonscrire la portée de l’intervention des cours supérieures :
114. Aucun des recours extraordinaires prévus par les articles 834 à 850 du Code de procédure civile (chapitre C‑25) ne peut être exercé, ni aucune injonction accordée contre la Commission ou un de ses membres agissant en sa qualité officielle.
Deux juges de la Cour d’appel peuvent, sur requête, annuler sommairement tout bref délivré et toute ordonnance ou injonction prononcée à l’encontre de la présente loi relativement à un document.
122. La Commission a pour fonction d’entendre, à l’exclusion de tout autre tribunal, les demandes de révision faites en vertu de la présente loi.
La Commission exerce également les fonctions qui lui sont attribuées par la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (chapitre P‑39.1).
146. Une décision de la Commission sur une question de fait de sa compétence est finale et sans appel.
147. Une personne directement intéressée peut interjeter appel d’une décision de la Commission devant un juge de la Cour du Québec sur toute question de droit ou de compétence.
L’appel ne peut être interjeté qu’avec la permission d’un juge de la Cour du Québec. Le juge accorde la permission s’il est d’avis qu’il s’agit d’une question qui devrait être examinée en appel.
154. La décision du juge de la Cour du Québec est sans appel. [Je souligne.]
Il est vrai que le législateur a prévu la possibilité de faire appel devant la Cour du Québec sur une question de droit et de compétence et que cette possibilité tend à indiquer qu’il s’agit d’une clause privative partielle exigeant moins de retenue, comme l’énonce notre Cour dans l’arrêt Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890, par. 17 :
Une clause privative « intégrale » ou « véritable » est celle qui déclare que les décisions du tribunal administratif sont définitives et péremptoires, qu’elles ne peuvent pas faire l’objet d’un appel et que toute forme de contrôle judiciaire est exclue dans leur cas. Voir Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d’Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316, à la p. 332, et Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, à la p. 590. [Je souligne.]
5 Toutefois, l’appel prévu dans la Loi sur l’accès se limite aux questions de droit ou de compétence et doit d’abord être autorisé par un juge de la Cour du Québec. La portée du droit d’appel est donc limitée. La décision de la Cour du Québec est la dernière étape du processus décisionnel puisqu’elle est sans appel. Le législateur a prévu un circuit fermé entre la Commission et la Cour du Québec. L’article 114 de la Loi sur l’accès exclut toute possibilité d’invoquer les art. 834 à 850 du Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, prévoyant les recours extraordinaires. Quand la loi utilise des mots qui visent à limiter le contrôle, il appartient aux cours de déterminer si les mots utilisés ont un effet privatif intégral ou s’ils entraînent une norme de déférence moins élevée (voir Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), précité, par. 17; Dayco (Canada) Ltd. c. TCA‑Canada, [1993] 2 R.C.S. 230, p. 264). L’analyse de la clause privative doit se faire à la lumière de toutes les dispositions pertinentes et c’est l’ensemble de ces dispositions qui permet de trouver l’intention réelle du législateur. Il ne peut faire de doute que les dispositions sous étude, prises dans leur ensemble, démontrent l’intention du législateur de limiter l’intervention des cours supérieures. À mon avis, la présence d’une telle clause incite à faire preuve de déférence envers les décisions de la Commission.
6 Par ailleurs, contrairement à mes collègues, je ne crois pas que la décision du Commissaire en vertu de l’art. 57 est une question de droit pur. La question posée en vertu de cet article comporte des éléments de fait et de droit. Elle nécessite l’analyse des faits particuliers de l’espèce et, à cet égard, elle se rapproche d’une question de fait. Par ailleurs, le Commissaire doit interpréter la disposition, notamment son application aux députés et à leur personnel. Cet élément d’analyse comporte une question de droit. Comme le mentionnent les juges Bastarache et LeBel, une question mixte de droit et de fait invite à une certaine retenue.
7 Enfin, la Commission d’accès à l’information jouit d’une expertise relative en matière de protection de la vie privée et de promotion de l’accès aux renseignements détenus par un organisme public. Cette expertise ressort des pouvoirs confiés au Commissaire pour atteindre les objectifs de la loi et du pouvoir exclusif de la Commission d’entendre les demandes de révision faites en vertu de la Loi sur l’accès (art. 122). Les articles 124 à 133 donnent de larges pouvoirs à la Commission afin de lui permettre de mener à bien ses enquêtes. Par exemple, la Commission a le pouvoir de prescrire des conditions applicables à un fichier de renseignements personnels (art. 124), de mener des enquêtes de sa propre initiative ou à la suite d’une plainte déposée (art. 127), de faire des recommandations appropriées et de déposer un rapport spécial à l’Assemblée nationale (art. 133). La Commission participe également à l’élaboration de politiques. Le législateur a prévu à l’art. 123, par. 3o que la Commission a pour fonction de donner son avis sur les projets de règlement qui lui sont soumis en vertu de la loi, sur les projets d’entente de transfert de renseignements, de même que sur les projets de décrets autorisant l’établissement de fichiers confidentiels. Le législateur traite donc la Commission comme experte sur certaines questions.
8 Contrairement à la loi fédérale sur l’accès à l’information, le législateur québécois a prévu une procédure de révision exclusive auprès de la Commission d’accès à l’information du Québec, organisme distinct, comme le remarque très justement le juge Evans de la Cour d’appel fédérale dans la décision 3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre de l’Industrie), [2002] 1 C.F. 421, 2001 CAF 254, par. 30 :
L’avocat a soutenu que le juge avait commis une erreur en appuyant sa conclusion presque exclusivement sur la décision Conseil canadien des oeuvres de charité chrétiennes c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 4 C.F. 245 (1re inst.). J’ai statué dans cette affaire (aux paragraphes 12 et 13) que la norme de contrôle applicable était celle de la décision correcte parce que, contrairement à ce qui se produit dans le cas de nombreuses lois provinciales sur l’accès à l’information, l’acte administratif habituellement contrôlé dans le cadre fédéral est le refus d’un responsable d’une institution fédérale de communiquer un document et non celui du Commissaire à l’information, un haut fonctionnaire du Parlement, indépendant du pouvoir exécutif. Les responsables des institutions fédérales ne sont pas neutres dans l’interprétation et l’application de la Loi sur l’accès à l’information et ils sont susceptibles d’avoir un parti-pris institutionnel les incitant à restreindre le droit d’accès du public et à interpréter libéralement les exceptions. [Je souligne.]
La Commission d’accès à l’information du Québec n’a aucun intérêt particulier dans la décision qu’elle doit prendre, ce qui lui permet de jouer son rôle de façon indépendante. En interprétant toujours la même loi et en le faisant régulièrement, le Commissaire québécois développe une expertise générale dans le domaine de l’accès à l’information. Cette expertise générale de la Commission invite notre Cour à faire preuve d’une certaine retenue.
9 Bref, considérant la nature de la décision rendue en vertu de l’art. 57, la présence de la clause privative et l’expertise relative de la Commission, je suis d’avis que le législateur a voulu s’en remettre à la Commission pour l’interprétation de l’art. 57 et l’identification des documents qu’il vise sous la seule réserve d’un droit d’appel sur permission à la Cour du Québec sur une question de droit et de compétence, à l’exclusion de tout autre recours. Il serait injustifié de situer la norme de révision judiciaire à l’une ou l’autre des extrêmes de l’échelle. En accord avec la Cour d’appel, je suis d’avis que la norme qui s’impose est celle de la décision raisonnable.
2. Analyse de la décision du Commissaire en vertu de l’art. 34 de la Loi sur l’accès
10 Le document demandé a été présenté par M. Gilles Dumont, analyste en procédés informatiques et en procédés administratifs à la Direction de la gestion des ressources financières de l’Assemblée nationale, comme étant un document préparé pour chaque député décrivant la masse salariale dont il dispose et ses dépenses faites pour engager du personnel régulier ou occasionnel et pour le paiement de services professionnels. Ces montants sont octroyés selon les règles prévues au Règlement sur la rémunération et les conditions de travail du personnel d’un député et sur le paiement des services professionnels, Assemblée nationale, Règles administratives du Bureau, décision no 092, 16 mai 1984 (mise à jour 1er novembre 1990). En somme, le document permet de connaître l’état des dépenses déjà engagées par ce député.
11 Les parties conviennent que le document intitulé « Assemblée nationale, service de la programmation et contrôle budgétaire, état des dépenses engagées pour 1990 et 1991 pour chaque membre de l’Assemblée nationale », n’est pas un « document du bureau d’un membre de l’Assemblée nationale ». La seule question à résoudre est de savoir si la conclusion du Commissaire voulant que le document demandé par l’appelant en est un produit pour le compte d’un député par les services de l’Assemblée nationale est raisonnable :
34. Un document du bureau d’un membre de l’Assemblée nationale ou un document produit pour le compte de ce membre par les services de l’Assemblée n’est pas accessible à moins que le membre ne le juge opportun.
Il en est de même d’un document du cabinet du président de l’Assemblée, d’un membre de celle‑ci visé dans le premier alinéa de l’article 124.1 de la Loi sur l’Assemblée nationale (chapitre A‑23.1) ou d’un ministre visé dans l’article 11.5 de la Loi sur l’exécutif (chapitre E‑18), ainsi que d’un document du cabinet ou du bureau d’un membre d’un organisme municipal ou scolaire. [Je souligne.]
12 Mes collègues affirment que le Commissaire Comeau n’a pas tenu compte de l’objet de la Loi sur l’accès dans son interprétation de l’art. 34. Ils croient que le Commissaire a commis une erreur rendant sa décision déraisonnable en ne considérant pas le « principe fondamental du droit d’accès à l’information gouvernementale » (par. 62), prévu à l’art. 9. S’il avait tenu compte de cet objectif, il aurait fait une interprétation restrictive de l’art. 34 en limitant la portée de cet article aux seuls documents liés au processus décisionnel des députés. Considérant qu’il n’a pas suivi la bonne démarche d’analyse, mes collègues concluent que la décision est déraisonnable. Avec égards, je ne suis pas de cet avis.
13 Les lois sur l’accès à l’information s’articulent habituellement autour de deux thèmes principaux : le droit à l’information et la protection de la vie privée. La loi québécoise, contrairement aux autres lois provinciales et à la loi fédérale, assujettit aussi dans une certaine mesure les députés à l’accès à l’information. En effet, l’art. 34 y assujettit les documents du bureau d’un membre de l’Assemblée nationale et les documents produits pour le compte de ce membre par les services de l’Assemblée à condition que le député y consente. Il s’agit d’un régime distinct parallèle à la procédure générale de demande d’accès prévue à l’art. 9. Avant l’entrée en vigueur de l’art. 34, les députés n’étaient soumis à ce sujet qu’à un contrôle politique, et le public n’avait pas autrement accès à de tels documents.
14 La Loi sur l’accès s’applique donc de manière circonscrite aux documents des députés. L’article 34 a un double objet : donner accès à certains documents des députés et limiter ce droit.
15 Ce droit d’accès restreint démontre l’intention du législateur de protéger le libre exercice de la fonction parlementaire contre les pressions intempestives et arbitraires en attribuant au député la responsabilité de la non-divulgation et ceci vis-à-vis de l’Assemblée nationale et du public, et en lui aménageant une sphère de confidentialité dans son travail. Le législateur a fait un choix en distinguant ce qui est ouvert à l’accès du public sans restriction et ce qui est assujetti au consentement du député. L’article 43 de la Loi sur l’Assemblée nationale, L.R.Q., ch. A-23.1, démontre l’importance que le législateur accorde à l’indépendance des députés :
43. Un député jouit d’une entière indépendance dans l’exercice de ses fonctions. [Je souligne.]
La Loi sur l’accès protège et concilie deux principes fondamentaux de notre démocratie : l’accès à l’information et l’indépendance des députés. Le législateur le fait en limitant la portée de chacun. Il faut considérer ces deux droits en corrélation sans donner préséance à l’un sur l’autre, à moins d’indication contraire dans la loi, et respecter la volonté du législateur à cet égard.
16 Il n’y a rien de déraisonnable dans l’interprétation du Commissaire. Le libellé de l’art. 34 ne fait pas de distinction entre les documents purement administratifs et les autres liés au processus décisionnel. Cet article oblige le demandeur d’accès d’obtenir le consentement du député concerné pour tous les documents visés par l’article. Son libellé est précis : il exige seulement de déterminer s’il s’agit d’un document du bureau d’un membre de l’Assemblée nationale ou d’un document produit pour le compte de ce membre par les services de l’Assemblée nationale. La Loi sur l’accès s’applique à eux, mais uniquement dans les conditions prévues.
17 Mes collègues s’appuient entre autres sur le libellé de l’en-tête de la sous‑section 5 de la Loi sur l’accès « Renseignements ayant des incidences sur les décisions administratives ou politiques » pour faire une distinction entre les fonctions proprement législatives ou décisionnelles d’un député et les autres activités accessoires qu’il peut exercer. À mon avis, il est raisonnable d’accorder plus de poids au libellé de la disposition qu’à l’en-tête de cette sous-section. Comme le mentionne le juge Forget de la Cour d’appel du Québec ([2000] R.J.Q. 1674, par. 46), avant d’interpréter une loi et d’avoir recours à des sources secondaires, il faut d’abord s’intéresser au texte de la loi :
[A]vant de rechercher l’intention du législateur à la seule lumière des principes qui sous-tendent la loi, il faut s’arrêter au texte, puisque c’est par celui-ci que le législateur s’exprime.
18 Il est vrai que les exceptions à la divulgation ont généralement été interprétées de manière limitative (voir Y. Duplessis et J. Hétu, L’accès à l’information et la protection des renseignements personnels (feuilles mobiles), vol. 2, ch. II, p. 45 001; Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53) et que j’ai dit dans l’arrêt Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre-Dame de Bon-Secours, [1994] 3 R.C.S. 3, p. 18, que « lorsque le législateur prévoit une règle générale et énumère certaines exceptions, ces dernières doivent être considérées comme exhaustives et dès lors interprétées de façon stricte ». Toutefois, cette règle d’interprétation n’est valable que dans la mesure où il y a nécessité d’interpréter la loi. Comme le dit le juge McDonald de la Cour d’appel fédérale dans son application de la Loi sur l’accès à l’information , il ne faut pas interpréter la loi inutilement (Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430, par. 24) :
Il importe de souligner que cela ne signifie pas que la Cour doit remanier les exceptions prévues par la Loi afin de créer des exceptions plus limitées. Un tribunal doit toujours travailler avec le libellé qui lui a été soumis. Si le sens est manifeste, il n’appartient pas à la Cour ou à un autre tribunal de le modifier. [Je souligne.]
19 Il était raisonnable pour le Commissaire de ne pas limiter l’exception de l’art. 34 aux fonctions liées aux activités législatives des députés considérant entre autres le libellé clair de la disposition, la nécessité de concilier les deux droits fondamentaux prévus dans la Loi sur l’accès et le traitement distinct prévu par le législateur pour les documents des députés. La seule question que le Commissaire avait à se poser était de déterminer si le document « Assemblée nationale, service de la programmation et contrôle budgétaire, état des dépenses engagées pour 1990 et 1991 pour chaque membre de l’Assemblée nationale » avait été produit pour le compte d’un député. Il nous reste maintenant à analyser l’application de cet article au cas particulier.
20 Avant d’engager du personnel, le député doit d’abord remplir le formulaire approprié pour un contrôle financier par le service de la comptabilité de l’Assemblée nationale. Le fonctionnaire affecté à cette tâche doit s’assurer que la masse salariale à la disposition du membre de l’Assemblée nationale n’est pas épuisée. Le document est constitué à partir des renseignements fournis par le député et, chaque mois, il est envoyé au député. Il est traité confidentiellement par le service de la comptabilité de l’Assemblée nationale et seules quelques personnes y ont accès. Un document est préparé pour chaque député et chacun reçoit celui qui le vise personnellement. Les députés ne reçoivent donc pas l’ensemble des documents, mais seulement celui se rapportant à leurs propres dépenses. Le document que cherche à obtenir l’appelant est celui qui rassemble les documents remis individuellement aux députés.
21 Le document permet au député de s’assurer qu’il ne dépasse pas son budget dans l’embauche du personnel. Le député jouit d’une discrétion complète dans le choix de ses employés comme le suggère l’art. 43 de la Loi sur l’Assemblée nationale et l’analyse des articles pertinents du Règlement sur la rémunération et les conditions de travail du personnel d’un député et sur le paiement des services professionnels :
2. Le député engage le personnel nécessaire pour l’assister dans l’exercice de ses fonctions, procède à leur nomination et détermine leur statut.
3. Le personnel d’un député se compose de conseillers, d’attachés politiques ou d’employés de soutien. Le député détermine leurs attributions et responsabilités.
Le conseiller ou l’attaché politique s’acquitte des tâches à caractère professionnel qui lui sont confiées et qui sont notamment des fonctions d’attaché de presse, de recherchiste, d’agent de liaison ou de secrétaire de comté.
L’employé de soutien est chargé de remplir les tâches de soutien administratif.
4. La nomination d’un membre du personnel d’un député doit être faite par écrit. L’acte de nomination doit mentionner le port d’attache de ce membre soit l’un des édifices occupés par l’Assemblée nationale, soit le bureau de la circonscription électorale du député.
7. En outre de son personnel régulier, le député peut engager d’autres personnes sur une base contractuelle.
La rémunération et les conditions de travail de ces personnes sont celles prévues à leur contrat de travail. Toutefois, cette rémunération doit être conforme à celle prévue pour le personnel régulier.
61. Le député qui retient les services professionnels d’une corporation ou d’une société pour l’exécution d’un dossier particulier a droit au paiement des frais qu’il a engagés.
Il peut aussi prévoir le remboursement de frais de déplacement au taux fixé dans le contrat sans toutefois dépasser le taux prévu par la directive 7‑74 du Conseil du trésor.
62. Le paiement est effectué à la corporation ou la société sur présentation du contrat et des pièces justificatives par le député.
63. Les frais sont payés sur la masse salariale et la masse salariale additionnelle, le cas échéant. [Je souligne.]
22 Le 1er octobre 1992, la masse salariale consacrée à la rémunération du personnel d’un député était de 101 200 $ par an (art. 12 du règlement). Même si le député a toute discrétion dans le choix du personnel qu’il embauche, il doit cependant respecter certaines règles quant au traitement maximum qui peut être accordé aux personnes qu’il engage (art. 16 à 20 du règlement). Le document en litige est essentiel aux députés en ce qu’il leur permet de ne pas dépasser le montant des sommes allouées et de faire un choix éclairé dans la sélection des candidats. Un député doit connaître l’état de ses dépenses pour être en mesure d’ajuster le choix des candidats recherchés aux réalités monétaires qui lui sont imposées. L’embauche du personnel peut être un facteur déterminant dans le succès d’un député et l’exercice d’embauche fait partie des tâches importantes de celui-ci.
23 À mon avis, même si la Direction de la gestion des ressources financières de l’Assemblée nationale s’assure aussi, à l’aide des documents faisant l’objet du litige, que le député ne dépasse pas sa masse salariale, il était raisonnable pour le Commissaire de penser que « [c]eci n’enlève