Frezza c. Canada (Défense Nationale)

Frezza c. Canada (Défense Nationale)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-01-13
Référence neutre
2014 CF 32
Numéro de dossier
T-1375-12
Contenu de la décision
Date : 20140113
Dossier : T-1375-12
Référence : 2014 CF 32
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 13 janvier 2014
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
JOHN MICHAEL JOSEPH FREZZA
demandeur
et
MINISTRE DE LA DÉFENSE NATIONALE
DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
INTRODUCTION
[1] La cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire, fondée sur l’article 41 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, c P‑21 [la Loi], visant deux décisions, datées du 23 décembre 2010 et du 5 janvier 2011, par lesquelles un délégué du ministre de la Défense nationale [le ministre] a refusé de communiquer certains renseignements personnels que le demandeur cherchait à obtenir en vertu du paragraphe 12(1) de la Loi.
CONTEXTE
[2] Le demandeur était un employé civil du ministère de la Défense nationale [le MDN ou le ministère] qui a été congédié aux termes de l’article 62 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, LC 2003, c 22, art 12 et 13, juste avant la fin de son stage d’un an; il travaillait à l’Unité interarmées de soutien du personnel/Centre intégré de soutien du personnel [UISP] à Toronto. Avant cela, il occupait semble-t-il un emploi similaire à Ottawa en tant que membre du personnel en uniforme des Forces armées canadiennes, au sein de la Direction de la gestion du soutien aux blessés [DGSB]. Ses évaluations de rendement lorsqu’il était « en uniforme » à Ottawa étaient très satisfaisantes, mais son rendement à Toronto a été jugé problématique et a mené à son renvoi. Le demandeur a présenté un grief concernant ce licenciement, ainsi que l’énoncé des attentes de la direction qui l’a précédé, où il voit une forme de mesure disciplinaire déguisée. Ce faisant, il a soumis plusieurs demandes d’accès à des renseignements détenus par le MDN, parmi lesquelles les deux demandes en cause dans la présente instance.
[3] Ces demandes ont été déposées aux termes du paragraphe 12(1) de la Loi le 1er décembre 2010. Elles concernaient tous les documents se rapportant au congédiement du demandeur en la possession de deux professionnelles des ressources humaines [RH] du MDN – une agente des relations du travail [ART] de la Direction générale du ministère à Ottawa-Hull (Isabelle Tremblay), et une experte régionale en relations du travail basée à Toronto [l’experte] (Jackie Lean).
[4] La première demande du demandeur (P‑2010‑03965, ou la demande adressée à l’ART d’Ottawa) visait :
[traduction] Toute la correspondance – notes, courriels, notes de service concernant le « renvoi en cours de stage » de John Frezza AS4, UISP, sud de l’Ontario, en la possession de Mme Isabelle Tremblay DORT (RH-CIV), Ottawa-Hull.
[5] Cette demande a été reformulée le 16 décembre 2010 avec le consentement du demandeur, étant donné que Mme Tremblay ne travaillait plus au MDN lorsque la demande a été reçue. La demande révisée était rédigée comme suit :
[traduction] Toute la correspondance – notes, courriels, notes de service concernant le « renvoi en cours de stage » de John Frezza AS4, UISP, sud de l’Ontario, qui a déjà été en la possession de l’ancienne employée Mme Isabelle Tremblay DORT (RH-CIV), Ottawa-Hull.
[6] La deuxième demande du demandeur (P‑2010‑03966, ou la demande adressée à l’experte de Toronto) visait :
[traduction] Toute la correspondance – notes, courriels, notes de service concernant le « renvoi en cours de stage » de John Frezza AS4, UISP, sud de l’Ontario, en la possession de Mme Jackie Lean, experte en matière de relations du travail, DCSRHC-Toronto.
[7] En ce qui intéresse la demande adressée à l’experte de Toronto, le MDN a identifié 29 pages de documents pertinents, mais a d’abord refusé d’en communiquer l’intégralité au demandeur en invoquant l’alinéa 22(1)b) de la Loi, en vertu duquel la divulgation des renseignements peut être refusée si elle risque vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales ou au déroulement d’enquêtes licites. D’après la preuve du défendeur, c’est ce dernier aspect qui justifiait le refus : les renseignements étaient censés se rapporter à une « enquête en matière de travail » liée au grief en cours du demandeur. Le 23 décembre 2010, le ministère lui a envoyé une lettre où il était écrit ceci :
[traduction] Veuillez noter que les documents que vous avez demandés concernent un grief en cours et qu’à ce titre ils tombent entièrement sous le coup de l’exception prévue à l’alinéa 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels en ce qui a trait à l’application de la loi et au déroulement d’une enquête. Vous pourrez présenter une nouvelle demande une fois que cette procédure administrative/ce grief aura pris fin.
[8] Quant à la demande adressée à l’ART d’Ottawa-Hull, le MDN avisait le demandeur dans une lettre, en date du 5 janvier 2011, que [traduction] « [a]près la recherche minutieuse et approfondie de tous nos dossiers effectuée en réponse à votre demande, il a été établi qu’aucun document détenu par l’ancienne employée, Mme Isabelle Tremblay, n’a pu être retracé ». D’après les courriels du MDN soumis par le défendeur, le compte de courrier électronique de Mme Tremblay a été effacé à son départ, et une recherche dans son ancien bureau et ses meubles-classeurs n’a pas permis de retrouver des documents pertinents.
[9] Mécontent de ces réponses, le demandeur s’est plaint au Commissariat à la protection de la vie privée [CPVP] les 5 janvier et 15 février 2011. Il faisait valoir, en substance, que le MDN avait violé la Loi en lui refusant l’accès à des renseignements personnels touchant son congédiement. Le CPVP a chargé un enquêteur d’examiner les plaintes.
[10] Le 21 octobre 2011, après des discussions avec le CPVP, le MDN a communiqué au demandeur les 29 pages reconnues comme pertinentes relativement à la demande adressée à l’experte de Toronto [les documents à communiquer], avec certains passages caviardés. Le caviardage a été effectué sur un document intitulé [traduction] « Rapport de grief au troisième palier », préparé par l’agente des ressources humaines (région de l’Ontario) Lynn Greenwald, et adressé au Bgén Madower, CPM adjoint, QGDN [quartier général de la défense nationale], ainsi que sur une note de présentation rédigée par l’experte Jackie Lean au sujet de ce rapport. Bien que le dossier ne soit pas absolument clair sur ce point, le Bgén Madower devait, semble-t-il, instruire le grief au troisième niveau ou palier. Le ministère prétend que le caviardage était justifié en vertu de l’alinéa 22(1)b) de la Loi ainsi que de l’article 26, qui n’a pas été invoqué lorsque la divulgation des documents a d’abord été refusée. L’article 26 prévoit que la communication de renseignements personnels peut être refusée lorsqu’ils portent sur un autre individu que celui qui fait la demande.
[11] Le demandeur allègue en l’espèce que le caviardage enfreint la Loi en le privant illégalement de renseignements personnels. Les parties non caviardées ont été transmises à la Cour au moyen d’un affidavit confidentiel, déposé par le défendeur, visé par une ordonnance de non‑communication rendue par la protonotaire Milczynski le 19 octobre 2012. La requête du demandeur visant à en obtenir la communication a été rejetée par le protonotaire Aalto le 17 septembre 2013.
[12] Le CPVP a rendu son rapport de conclusions le 1er juin 2012 et l’a transmis aux deux parties.
[13] En ce qui concerne la demande adressée à l’experte de Toronto, le rapport du CPVP notait (erronément semble-t-il) que le MDN avait répondu le 23 décembre 2010 au demandeur en lui communiquant certains renseignements et en refusant d’en divulguer d’autres. D’après le rapport, le MDN était revenu sur sa position initiale et avait fourni des renseignements additionnels au demandeur à l’issue de l’enquête, mais en refusant toujours de divulguer certains renseignements en vertu de l’alinéa 22(1)b) et de l’article 26 de la Loi.
[14] Pour ce qui est du caviardage fondé sur l’alinéa 22(1)b), le CPVP a noté qu’il s’agissait d’une dispense discrétionnaire autorisant une institution fédérale à [traduction] « refuser de divulguer des renseignements personnels si cette divulgation est raisonnablement susceptible de nuire à l’application d’une loi fédérale ou à la conduite d’enquêtes licites ». Le rapport indique ceci : [traduction] « il a été établi à notre satisfaction que le MDN a à bon droit invoqué cette disposition ». Aucune autre explication n’a été fournie sur ce point.
[15] Quant à l’unique passage caviardé sur le fondement de l’article 26, le rapport précise : [traduction] « Notre examen des renseignements en cause confirme que ceux qui ont été soustraits à la divulgation ne concernaient pas le plaignant et que l’exemption a été dûment appliquée. »
[16] À la section des conclusions, le CPVP déclare au sujet de la demande adressée à l’experte de Toronto :
[traduction] Comme le plaignant n’a pas initialement obtenu l’accès à tous les renseignements auxquels il avait droit, la plainte est fondée. Cependant, maintenant que des renseignements additionnels lui ont été fournis, l’affaire est considérée comme étant résolue.
[Caractères gras dans l’original.]
[17] Le demandeur a demandé des précisions à propos de la conclusion contenue dans le rapport selon laquelle l’alinéa 22(1)b) avait à bon droit été invoqué, et en particulier [traduction] « des précisions concernant le segment de la phrase “à l’application d’une loi fédérale et/ou à la conduite d’enquêtes licites” figurant dans les conclusions ». Le CPVP a répondu par lettre le 22 juin 2012 :
[traduction] Pour plus de clarté, nous précisons que le Commissariat est parvenu à cette conclusion en tenant compte du fait qu’une procédure de règlement des griefs était en cours au titre de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique au moment où le plaignant a adressé à la Défense nationale sa demande fondée sur la Loi sur la protection des renseignements.
[18] Les documents soumis à la Cour que le demandeur a joints à la requête en autorisation de modifier la présente demande, présentée le 11 septembre 2013 et refusée par le protonotaire Aalto le 25 septembre suivant, indiquent que les renseignements caviardés en vertu de l’alinéa 22(1)b) de la Loi lui ont été communiqués le 13 novembre 2012, soit après que son dossier eut été déposé dans la présente affaire. De plus, la lettre que le demandeur a adressée à la Cour le 16 septembre 2013, relativement à sa requête en communication de l’affidavit confidentiel, précise qu’il [traduction] « connai[ssait] » désormais les passages caviardés en vertu de l’article 26. Le défendeur prétend que cela rend sa requête théorique, puisqu’en vertu de l’article 41 de la Loi, la Cour ne peut qu’ordonner la communication de renseignements non divulgués et que les renseignements en cause ont maintenant tous été communiqués. Le demandeur rétorque que des principes juridiques importants sont en jeu et sollicite d’autres mesures de réparation.
[19] En ce qui concerne la demande adressée à l’ART d’Ottawa, le CPVP a estimé que la plainte visait à obtenir des renseignements manquants. Le rapport indique que l’ART à qui les documents avaient été demandés avait quitté son emploi au MDN avant que la demande ne soit reçue, et que rien n’avait été conservé après son départ. Le CPVP a précisé que le rôle de l’ART dans ce genre d’affaires était de fournir un avis d’expert, des conseils et des interprétations à l’expert régional – intervention [traduction] « strictement consultative et plutôt distante ». À ce titre, l’ART conservera parfois un dossier de correspondance, mais pas nécessairement dans chaque cas. L’ART n’est en possession du dossier que lorsque le grief atteint le dernier palier; en l’occurrence, il n’en était qu’au premier palier. Toute la correspondance et tous les renseignements sont officiellement détenus par l’équipe régionale chargée des relations de travail, et non par l’ART, [traduction] « [c]’est pourquoi, dans la présente affaire, l’ART n’avait aucun document pertinent ». Le rapport ajoute cependant que les personnes que l’ART avait avisées avaient conservé [traduction] « plusieurs des courriels qui leur avaient été envoyés », et que le demandeur avait reçu des renseignements préparés par l’ART au moyen d’autres demandes fondées sur la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le rapport indique que [traduction] « [l]a preuve établit clairement qu’une recherche complète a été effectuée » et [traduction] « [...] que l’ART n’avait tout simplement pas de dossier sur le plaignant puisqu’elle ne jouait qu’un rôle consultatif dans cette affaire », mais poursuit en disant ceci :
[traduction] Nonobstant le fait que l’ART a sans doute joué un rôle plutôt limité, la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit clairement que les renseignements utilisés dans le cadre d’un processus décisionnel administratif doivent être conservés pendant au moins deux ans. Nous ne pouvons conclure que les renseignements ont été utilisés à des fins administratives parce qu’ils ont été détruits et qu’il n’a pas été possible de les examiner.
[20] À la section des conclusions, le rapport indique, au sujet de la demande adressée à l’ART d’Ottawa :
[traduction] Comme nous ne pouvons pas connaître la teneur de ces courriels, nous concluons que les renseignements demandés n’existaient pas au moment de la demande. La plainte est donc jugée non fondée.
[Caractères gras dans l’original.]
[21] À la section intitulée « Autre », le rapport indique que le fait que les renseignements générés par l’ART ont été conservés dans des dossiers détenus par les récipiendaires de ses avis [traduction] « ne change rien à son obligation de voir à ce que les renseignements concernant le plaignant qui ont été utilisés à des fins administratives soient sauvegardés ». Le rapport note que le CPVP a demandé au MDN de modifier ses pratiques de tenue de dossiers afin de s’assurer qu’à l’avenir ce type de renseignements soient conservés; le MDN a accepté de revoir ses procédures et de garder entre-temps, pendant une période de six mois, les courriels et dossiers électroniques de ses employés qui quittent l’organisation. Le rapport juge ce délai insuffisant et demande au MDN de le proroger de deux ans. Il invite également le ministère à rendre compte dans les trente jours pour confirmer qu’il a mis en œuvre cette recommandation, et à fournir une explication en cas contraire.
LA DÉCISION VISÉE PAR LA DEMANDE DE CONTRÔLE
[22] Les décisions visées par la demande de contrôle sont celles du délégué du ministre et du directeur, Accès à l’information, du MDN, qui font suite aux demandes de communication du demandeur : voir Leahy c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2012 CAF 227 [Leahy], au paragraphe 84. Comme nous l’avons déjà vu, le directeur a refusé dans un cas, de communiquer certains renseignements personnels concernant le demandeur et indiqué, dans l’autre cas, qu’aucun des renseignements demandés n’avait pu être retracé. Quoique les plaintes présentées par le demandeur au CPVP aient été une condition préalable au dépôt de la présente demande et que le rapport du Commissariat puisse éclairer les délibérations de la Cour, ce rapport ne constitue pas la décision visée par la demande de contrôle. Le défendeur nommé dans la présente demande doit être le ministre.
[23] En vertu de l’article 41 de la Loi, la personne qui s’est vu refuser la communication de renseignements personnels « peut, […] exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour ».
RÉPARATION DEMANDÉE
[24] Dans la demande initialement déposée, le demandeur sollicite les mesures de réparation suivantes :
[traduction]
1. une ordonnance fondée sur l’article 49 de la Loi enjoignant au défendeur de communiquer au demandeur les dossiers demandés, conformément au paragraphe 12(1);
2. une ordonnance enjoignant au défendeur de conserver tous les dossiers se rapportant à l’[énoncé des attentes] que le demandeur a reçu le 25 mars 2010 et au congédiement qui a suivi le 31 mai 2010, jusqu’à ce que toutes les procédures dont est saisie la Cour aient pris fin, nonobstant la recommandation du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada et l’article 7 du Règlement sur la protection des renseignements personnels, DORS/83-508;
3. les dépens relatifs à la présente demande;
4. une ordonnance prévoyant un délai de sept jours pour la divulgation de tous les documents, et par la suite une amende de 500 $ par jour jusqu’à la divulgation intégrale;
5. toute autre mesure que le demandeur pourrait solliciter et que la Cour pourrait juger juste d’accorder dans les circonstances.
QUESTIONS À TRANCHER
[25] La présente affaire soulève les questions suivantes :
a) La demande est-elle théorique?
b) Le délégué du ministre a-t-il agi de manière illégale ou déraisonnable :
(i) en refusant de communiquer des renseignements personnels au demandeur sur le fondement de l’alinéa 22(1)b) et de l’article 26 de la Loi?
(ii) en répondant qu’aucun renseignement n’avait pu être retracé à la suite de la demande adressée à l’ART d’Ottawa, ou en omettant de s’assurer que les renseignements visés par cette demande soient conservés?
c) Si la réponse à la partie (i) ou (ii) de la question b) est affirmative, quels sont les mesures de réparation que la Cour peut accorder en l’espèce?
[26] Le défendeur demande par ailleurs à la Cour de radier la présente requête au motif qu’aucune question n’est plus en litige, étant donné que le demandeur a maintenant obtenu tous les renseignements qu’il réclamait.
NORME DE CONTRÔLE
[27] Dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 [Dunsmuir], la Cour suprême du Canada a déclaré qu’il n’était pas nécessaire d’effectuer à chaque fois l’analyse relative à la norme de contrôle. En effet, lorsque la norme applicable à une question particulière que la Cour doit trancher est établie de manière satisfaisante par la jurisprudence, le tribunal de révision peut l’adopter. Il n’examinera les quatre facteurs de l’analyse liée à la norme de contrôle que si la démarche se révèle infructueuse ou si la jurisprudence semble désormais incompatible avec l’évolution récente du droit en matière de contrôle judiciaire : Agraira c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2013 CSC 36, au paragraphe 48.
[28] Dans Savard c Société canadienne des postes, 2008 CF 671, le juge Blanchard a effectué une analyse pour déterminer la norme de contrôle appropriée à la lumière de l’arrêt Dunsmuir, précité, en précisant au paragraphe 17 que l’évaluation fondée sur l’article 41 de la Loi comporte deux étapes. La première, touchant la question de savoir si les renseignements en cause sont « personnels au demandeur » ou s’ils relèvent d’une exception légale à la divulgation, appelle la norme de la décision correcte (voir aussi Thurlow c Canada (Solliciteur général), 2003 CF 1414, au paragraphe 28). La deuxième étape, qui concerne le contrôle d’une décision discrétionnaire de refuser la divulgation des renseignements, est soumise à la norme de la décision raisonnable. Ce précédent a été suivi par le juge Kelen dans la décision Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2010 CF 470, aux paragraphes 45 et 46, et endossé par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Leahy, précité, aux paragraphes 98 et 99; je me propose aussi de le suivre en l’espèce. Ainsi, la question de savoir si les renseignements en cause tombaient sous le coup des exceptions légales à la divulgation énoncées à l’alinéa 22(1)b) et à l’article 26 de la Loi est susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte, alors que la décision discrétionnaire du délégué du ministre d’invoquer ces exceptions pour refuser la divulgation des renseignements appelle la norme de la décision raisonnable.
[29] Lors du contrôle d’une décision selon la norme de la décision raisonnable, l’analyse tient « à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ». Voir les arrêts Dunsmuir, précité, au paragraphe 47, et Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 59. En d’autres termes, la Cour ne doit intervenir que si la décision est déraisonnable en ce sens qu’elle n’appartient pas « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ».
DISPOSITIONS LÉGALES
[30] Les dispositions suivantes de la Loi s’appliquent à la présente instance :
Définitions
3. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« fins administratives » Destination de l’usage de renseignements personnels concernant un individu dans le cadre d’une décision le touchant directement.
[…]
« renseignements personnels » Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment :
[…]
e) ses opinions ou ses idées personnelles, à l’exclusion de celles qui portent sur un autre individu ou sur une proposition de subvention, de récompense ou de prix à octroyer à un autre individu par une institution fédérale, ou subdivision de celle-ci visée par règlement;
[…]
g) les idées ou opinions d’autrui sur lui;
[…]
toutefois, il demeure entendu que, pour l’application des articles 7, 8 et 26, et de l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information, les renseignements personnels ne comprennent pas les renseignements concernant :
j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions, notamment :
[…]
(v) les idées et opinions personnelles qu’il a exprimées au cours de son emploi;
[…]
Conservation des renseignements personnels utilisés à des fins administratives
6. (1) Les renseignements personnels utilisés par une institution fédérale à des fins administratives doivent être conservés après usage par l’institution pendant une période, déterminée par règlement, suffisamment longue pour permettre à l’individu qu’ils concernent d’exercer son droit d’accès à ces renseignements.
[…]
Droit d’accès
12. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, tout citoyen canadien et tout résident permanent au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés ont le droit de se faire communiquer sur demande :
a) les renseignements personnels le concernant et versés dans un fichier de renseignements personnels;
b) les autres renseignements personnels le concernant et relevant d’une institution fédérale, dans la mesure où il peut fournir sur leur localisation des indications suffisamment précises pour que l’institution fédérale puisse les retrouver sans problèmes sérieux.
[…]
Conclusions et recommandations du Commissaire à la protection de la vie privée
35. (1) Dans les cas où il conclut au bien-fondé d’une plainte portant sur des renseignements personnels, le Commissaire à la protection de la vie privée adresse au responsable de l’institution fédérale de qui relèvent les renseignements personnels un rapport où :
a) il présente les conclusions de son enquête ainsi que les recommandations qu’il juge indiquées;
b) il demande, s’il le juge à propos, au responsable de lui donner avis, dans un délai déterminé, soit des mesures prises ou envisagées pour la mise en œuvre de ses recommandations, soit des motifs invoqués pour ne pas y donner suite.
(2) Le Commissaire à la protection de la vie privée rend compte au plaignant des conclusions de son enquête; toutefois, dans les cas prévus à l’alinéa (1)b), le Commissaire à la protection de la vie privée ne peut faire son compte rendu qu’après l’expiration du délai imparti au responsable de l’institution fédérale.
[…]
Révision par la Cour fédérale dans les cas de refus de communication
41. L’individu qui s’est vu refuser communication de renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à la protection de la vie privée peut, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 35(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l’expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation.
[…]
Charge de la preuve
47. Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41, 42 ou 43, la charge d’établir le bien-fondé du refus de communication de renseignements personnels ou le bien-fondé du versement de certains dossiers dans un fichier inconsultable classé comme tel en vertu de l’article 18 incombe à l’institution fédérale concernée.
Ordonnance de la Cour dans les cas où le refus n’est pas autorisé
48. La Cour, dans les cas où elle conclut au bon droit de l’individu qui a exercé un recours en révision d’une décision de refus de communication de renseignements personnels fondée sur des dispositions de la présente loi autres que celles mentionnées à l’article 49, ordonne, aux conditions qu’elle juge indiquées, au responsable de l’institution fédérale dont relèvent les renseignements d’en donner communication à l’individu; la Cour rend une autre ordonnance si elle l’estime indiqué.
Ordonnance de la Cour dans les cas où le préjudice n’est pas démontré
49. Dans les cas où le refus de communication des renseignements personnels s’appuyait sur les articles 20 ou 21 ou sur les alinéas 22(1)b) ou c) ou 24a), la Cour, si elle conclut que le refus n’était pas fondé sur des motifs raisonnables, ordonne, aux conditions qu’elle juge indiquées, au responsable de l’institution fédérale dont relèvent les renseignements d’en donner communication à l’individu qui avait fait la demande; la Cour rend une autre ordonnance si elle l’estime indiqué.
Definitions
3. In this Act,
“administrative purpose”, in relation to the use of personal information about an individual, means the use of that information in a decision making process that directly affects that individual;
[…]
“personal information” means information about an identifiable individual that is recorded in any form including, without restricting the generality of the foregoing,
[…]
(e) the personal opinions or views of the individual except where they are about another individual or about a proposal for a grant, an award or a prize to be made to another individual by a government institution or a part of a government institution specified in the regulations,
[…]
(g) the views or opinions of another individual about the individual,
[…]
but, for the purposes of sections 7, 8 and 26 and section 19 of the Access to Information Act, does not include
(j) information about an individual who is or was an officer or employee of a government institution that relates to the position or functions of the individual including,
[…]
(v) the personal opinions or views of the individual given in the course of employment,
[…]
Retention of personal information used for an administrative purpose
6. (1) Personal information that has been used by a government institution for an administrative purpose shall be retained by the institution for such period of time after it is so used as may be prescribed by regulation in order to ensure that the individual to whom it relates has a reasonable opportunity to obtain access to the information.
[…]
Right of access
12. (1) Subject to this Act, every individual who is a Canadian citizen or a permanent resident within the meaning of subsection 2(1) of the Immigration and Refugee Protection Act has a right to and shall, on request, be given access to
(a) any personal information about the individual contained in a personal information bank; and
(b) any other personal information about the individual under the control of a government institution with respect to which the individual is able to provide sufficiently specific information on the location of the information as to render it reasonably retrievable by the government institution.
[…]
Findings and recommendations of Privacy Commissioner
35. (1) If, on investigating a complaint under this Act in respect of personal information, the Privacy Commissioner finds that the complaint is well-founded, the Commissioner shall provide the head of the government institution that has control of the personal information with a report containing
(a) the findings of the investigation and any recommendations that the Commissioner considers appropriate; and
(b) where appropriate, a request that, within a time specified therein, notice be given to the Commissioner of any action taken or proposed to be taken to implement the recommendations contained in the report or reasons why no such action has been or is proposed to be taken.
(2) The Privacy Commissioner shall, after investigating a complaint under this Act, report to the complainant the results of the investigation, but where a notice has been requested under paragraph (1)(b) no report shall be made under this subsection until the expiration of the time within which the notice is to be given to the Commissioner.
[…]
Review by Federal Court where access refused
41. Any individual who has been refused access to personal information requested under subsection 12(1) may, if a complaint has been made to the Privacy Commissioner in respect of the refusal, apply to the Court for a review of the matter within forty-five days after the time the results of an investigation of the complaint by the Privacy Commissioner are reported to the complainant under subsection 35(2) or within such further time as the Court may, either before or after the expiration of those forty-five days, fix or allow.
[…]
Burden of proof
47. In any proceedings before the Court arising from an application under section 41, 42 or 43, the burden of establishing that the head of a government institution is authorized to refuse to disclose personal information requested under subsection 12(1) or that a file should be included in a personal information bank designated as an exempt bank under section 18 shall be on the government institution concerned.
Order of Court where no authorization to refuse disclosure found
48. Where the head of a government institution refuses to disclose personal information requested under subsection 12(1) on the basis of a provision of this Act not referred to in section 49, the Court shall, if it determines that the head of the institution is not authorized under this Act to refuse to disclose the personal information, order the head of the institution to disclose the personal information, subject to such conditions as the Court deems appropriate, to the individual who requested access thereto, or shall make such other order as the Court deems appropriate.
Order of Court where reasonable grounds of injury not found
49. Where the head of a government institution refuses to disclose personal information requested under subsection 12(1) on the basis of section 20 or 21 or paragraph 22(1)b) or (c) or 24(a), the Court shall, if it determines that the head of the institution did not have reasonable grounds on which to refuse to disclose the personal information, order the head of the institution to disclose the personal information, subject to such conditions as the Court deems appropriate, to the individual who requested access thereto, or shall make such other order as the Court deems appropriate.
[31] Les dispositions suivantes du Règlement sur la protection des renseignements personnels, DORS/83-508, s’appliquent à la présente instance :
4. (1) Les renseignements personnels utilisés par une institution fédérale à des fins administratives doivent être conservés par cette institution :
a) pendant au moins deux ans après la dernière fois où ces renseignements ont été utilisés à des fins administratives, à moins que l’individu qu’ils concernent ne consente à leur retrait du fichier; et
b) dans les cas où une demande d’accès à ces renseignements a été reçue, jusqu’à ce que son auteur ait eu la possibilité d’exercer tous ses droits en vertu de la Loi.
[…]
4. (1) Personal information concerning an individual that has been used by a government institution for an administrative purpose shall be retained by the institution
(a) for at least two years following the last time the personal information was used for an administrative purpose unless the individual consents to its disposal; and
(b) where a request for access to the information has been received, until such time as the individual has had the opportunity to exercise all his rights under the Act.
[…]
ARGUMENTS
Le demandeur
Bien-fondé de la demande
[32] Le demandeur soutient qu’il faut tenir compte de l’objet de la législation sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels au moment d’appliquer les dispositions de la Loi : Dagg c Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 RCS 403. À ce titre, les exceptions à la divulgation prévues dans la Loi doivent être interprétées étroitement. Il cite à cet égard l’arrêt Lavigne c Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53 [Lavigne] :
24 La Loi sur la protection des renseignements personnels est également une loi fondamentale du système juridique canadien. Elle a deux objectifs importants. Elle vise, premièrement, à protéger les renseignements personnels relevant des institutions fédérales et, deuxièmement, à assurer le droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent (art. 2). […]
[…]
30 Étant donné qu’un des objectifs de la Loi sur la protection des renseignements personnels est d’assurer l’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent, les tribunaux ont généralement interprété de manière restrictive les exceptions au droit d’accès. […]
[33] S’agissant de l’exception énoncée à l’alinéa 22(1)b) de la Loi, la non-divulgation ne peut se justifier que lorsque l’institution fédérale détenant les renseignements en cause est en mesure d’établir un lien clair et direct entre la divulgation demandée et le préjudice allégué. Le demandeur cite encore une fois l’arrêt Lavigne, précité :
58 La non-divulgation des renseignements personnels prévue à l’al. 22(1)b) n’est autorisée que s’il existe un risque « vraisemblable » que la divulgation nuise à l’enquête. […] Il faut qu’il y ait entre la divulgation d’une information donnée et le préjudice allégué un lien clair et direct. La non-divulgation ne doit pas avoir pour seul objectif de faciliter le travail de l’organisme en question et doit se justifier par un vécu professionnel. La confidentialité des renseignements personnels ne doit être protégée que lorsque les faits le justifient et doit avoir pour but de favoriser le respect de la loi. Le refus d’assurer la confidentialité peut parfois créer des difficultés aux enquêteurs, mais peut aussi inciter à la franchise et protéger l’intégrité du processus d’enquête. […]
[34] Le demandeur avance que des promesses de confidentialité faites aux personnes interviewées, un préjudice hypothétique ou « l’effet d’intimidation » éventuel de la divulgation sur les enquêtes futures ne sont pas des motifs valables pour opposer un refus : Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CAF 270 [Commissaire à l’information c MCI]. Il cite l’observation du juge Richard dans la décision Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Président de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié), ordonnance du 24 décembre 1997 rendue dans l’affaire T‑908‑97 :
[45] Lorsque le préjudice anticipé au cas où le document demandé serait divulgué n’est qu'éventuel ou hypothétique, il ne correspond pas aux critères prévus. Il faut donc que le préjudice allégué soit de nature à nuire à une enquête déterminée, soit une enquête en cours, soit une enquête devant prochainement être menée. On ne peut ainsi pas refuser de divulguer un renseignement et invoquer pour cela les alinéas 16(1)c) de la Loi sur l’accès à l'information et 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels en faisant uniquement valoir que la divulgation du document en cause aurait pour effet d’intimider les éventuels participants à de futures enquêtes.
[35] Quant à l’argument du défendeur selon lequel les avis exprimés par d’autres fonctionnaires du MDN doivent être soustraits à la divulgation en vertu de l’article 26 à titre de renseignements personnels les concernant, le demandeur fait observer que la Cour d’appel a conclu, dans l’arrêt Commissaire à l’information c MCI, que « les opinions personnelles d’un individu (d’une des personnes interrogées) constituent des “renseignements personnels” concernant cet individu, sauf lorsqu’ils portent sur un autre individu [le demandeur], auquel cas ces renseignements deviennent des “renseignements personnels” concernant [le demandeur], aux termes de l’alinéa 3g) », et que l’identité de l’auteur n’est protégé aux termes de l’alinéa 3h) que lorsque les avis exprimés portent sur une proposition de subvention, de récompense ou de prix : arrêt Commissaire à l’information c MCI, précité, aux paragraphes 23 et 24. Dans cette affaire, la Cour d’appel a pondéré l’intérêt privé de l’auteur de l’avis à ce que ses opinions ne soient pas divulguées et celui du demandeur, qui souhaitait consulter des renseignements personnels le concernant, et conclu :
[30] L’intérêt privé des personnes interrogées consiste à cacher le fait qu’elles ont participé à l’enquête et à garder secrètes les conversations qu’elles ont eues avec l’enquêteur […].
[31] Cet intérêt privé est négligeable. Le fait que les personnes interrogées ont participé à l’enquête a en soi peu d’importance et, dans la mesure où elles peuvent justifier les idées qu’elles ont exprimées, elles ne devraient pas craindre les conséquences de la divulgation, bien que celle-ci puisse, évidemment, en comporter. Si elles ne peuvent justifier leurs idées, elles peuvent avoir raison d’avoir des craintes. Ces craintes s’expliquent non pas par la divulgation des idées en question, mais par le fait qu’elles ont au départ été exprimées et qu’elles n’étaient peut-être pas justifiées.
[…]
[33] L’intérêt privé [du demandeur] est, en revanche, important. […] Il n’en demeure pas moins qu’il doit se voir accorder la possibilité de connaître les propos qui ont été tenus à son sujet, et qui a tenu ces propos, ne serait-ce que pour pouvoir exercer le droit que lui reconnaît le paragraphe 12(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels de faire disparaître son nom des archives du Ministère.
[34] L’intérêt du public à ce que les renseignements soient divulgués vise à assurer que les enquêtes administratives se déroulent de façon équitable. Indépendamment des règles relatives à la régularité de la procédure qui s’appliquent dans un cas déterminé, l’équité exige en règle générale que l’on ne donne pas carte blanche aux témoins et que les personnes contre lesquelles des opinions défavorables sont exprimées aient l’occasion d’en être informées, d’en contester l’exactitude et, au besoin, de les rectifier.
[36] Le demandeur soutient que la non-divulgation fondée sur l’alinéa 22(1)b) s’appuie seulement sur une conclusion, et non sur une explication, ce qui est contraire aux consignes de la Cour dans la décision Kaiser c Canada (Ministre du Revenu national) (1995), 95 DTC 5416, [1995] ACF no 926 (CF 1re inst). Dans cette décision, le juge Rothstein notait que la Loi imposait au gouvernement de justifier la non-divulgation, et a établi que le ministre ou son délégué devait fournir une explication qui « montre sans équivoque l’existen