Institut Professionnel de la Fonction Publique du Canada c. Canada (Agence des Douanes et du Revenu)

Institut Professionnel de la Fonction Publique du Canada c. Canada (Agence des Douanes et du Revenu)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2004-04-01
Référence neutre
2004 CF 507
Numéro de dossier
T-598-00
Contenu de la décision
Date : 20040401
Dossier : T-598-00
Référence : 2004 CF 507
Ottawa (Ontario), le 1er avril 2004
En présence de monsieur le juge James Russell
ENTRE :
L'INSTITUT PROFESSIONNEL DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
demandeur
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
et
L'ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
intervenante
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
NATURE DE LA DEMANDE
[1] L'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (le demandeur) a déposé une demande de contrôle judiciaire. Le demandeur représente plus de 9 000 vérificateurs employés par la défenderesse, l'Agence des douanes et du revenu du Canada (l'Agence).
[2] L'Agence est tenue par la loi de développer un programme de dotation en personnel, notamment d'offrir des « recours » aux employés touchés par les décisions en la matière. Lorsqu'elle a été établie en 1999, l'Agence a exécuté un programme de dotation en personnel (le Programme). Le Programme porte sur la nomination et la mutation, internes ou externes, d'employés à des postes de l'Agence. Selon le demandeur, les procédures de recours qui ont été développées et appliquées dans le cadre du Programme n'atteignent pas les procédures minimales qui sont requises par le principe d'équité. Le demandeur dit que, en développant et en appliquant des procédures déficientes, l'Agence n'a pas agi raisonnablement et n'a pas développé un programme conforme à ses obligations selon la loi.
[3] Le demandeur dit que le système de recours appliqué par l'Agence dans le cadre du programme est déraisonnable au point qu'il ne constitue pas un véritable système de recours. Les principales raisons suivantes sont avancées à l'appui de cette conclusion :
a. le système ne requiert pas qu'un décideur externe impartial se prononce sur tous les aspects liés au processus de sélection;
b. l'examinateur indépendant appelé à examiner certaines parties du processus de sélection manque d'indépendance parce qu'il dépend financièrement de l'Agence et parce qu'il relève d'elle sur le plan administratif;
c. l'examinateur indépendant n'a pas le pouvoir d'exiger la communication aux plaignants des renseignements pertinents;
d. le décideur, à l'étape de l'évaluation, peut demander des renseignements à des « experts » sans permettre au plaignant de répondre aux affirmations desdits experts;
e. à toutes les étapes, il est interdit au décideur d'examiner l'ensemble des facteurs pertinents pour s'assurer que les candidats sont traités de manière uniforme; et
f. l'examinateur indépendant est dépourvu du pouvoir de corriger les erreurs qu'il a pu déceler.
[4] Le demandeur prie la Cour de déclarer que, en raison des erreurs déraisonnables et des lacunes procédurales évoquées ci-dessus, l'Agence n'a pas mis en oeuvre le mécanisme que requiert sa loi organique pour les recours en matière de dotation.
LES FAITS
Historique
[5] L'Agence est née le 1er novembre 1999, à l'entrée en vigueur de la Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada (la Loi sur l'ADRC). Avant cette date, les vérificateurs employés par l'Agence faisaient partie du ministère du Revenu national et avaient pour employeur le Secrétariat du Conseil du Trésor.
[6] Le paragraphe 4(1) de la Loi sur l'ADRC établit un organisme appelé Agence des douanes et du revenu du Canada. L'Agence accomplit le mandat de l'ancien ministère du Revenu national et il lui revient de fournir l'appui nécessaire à l'administration et à l'exécution des lois fédérales portant sur l'impôt, le commerce et les douanes.
[7] L'Agence est un employé distinct selon la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (la LRTFP). Elle peut établir ses propres exigences en ce qui a trait aux ressources humaines.
[8] Le Parlement a conféré à l'Agence le droit exclusif et le pouvoir exclusif de nommer les employés qu'elle juge nécessaires pour la bonne conduite de ses affaires.
[9] Lorsqu'ils étaient des employés du Conseil du Trésor, les vérificateurs relevaient, pour les recours en matière de dotation, du mécanisme prévu par la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (la LEFP).
[10] Après l'entrée en vigueur de la Loi sur l'ADRC, la LEFP a cessé de s'appliquer aux vérificateurs transférés à l'Agence. Les recours en matière de dotation, pour les employés de l'Agence, sont maintenant régis par la Loi sur l'ADRC.
[11] Dans l'exercice de ses pouvoirs, l'Agence n'est pas soumise aux dispositions de la LEFP. Le législateur a plutôt prévu dans la Loi sur l'ADRC que l'Agence doit élaborer son propre programme de dotation en personnel :
54. (1) L'Agence élabore un programme de dotation en personnel régissant notamment les nominations et les recours offerts aux employés.
54. (1) The Agency must develop a program governing staffing, including the appointment of, and recourse for, employees.
(2) Sont exclues du champ des conventions collectives toutes les matières régies par le programme de dotation en personnel.
(2) No collective agreement may deal with matters governed by the staffing program.
[12] L'article 8 de la LEFP prévoit ce qui suit :
Sauf disposition contraire de la présente loi, la Commission a compétence exclusive pour nommer à des postes de la fonction publique des personnes, en faisant partie ou non, dont la nomination n'est régie par aucune autre loi fédérale.
Except as provided in this Act, the Commission has the exclusive right and authority to make appointments to or from within the Public Service of persons for whose appointment there is no authority in or under any other Act of Parliament.
[13] Plus précisément, la Loi sur l'ADRC prévoit que l'Agence doit élaborer un programme de dotation, notamment des voies de recours, à l'intention de ses employés, selon ce que prévoit le paragraphe 54(1) de la Loi sur l'ADRC. Le paragraphe 54(2) de la Loi sur l'ADRC empêche les parties à une convention collective de négocier des dispositions de dotation régies par le Programme de dotation de l'Agence.
[14] La procédure officielle de règlement des griefs exposée dans l'article 91 de la LRTFP n'est pas accessible aux employés de l'Agence qui s'estiment lésés par des décisions de dotation. Le paragraphe 91(1) de la LRTFP interdit les griefs lorsqu'il existe « un autre recours administratif de réparation... sous le régime d'une loi fédérale » . L'Agence a exprimé l'avis que sa politique de dotation, élaborée conformément au paragraphe 54(1) de la Loi sur l'ADRC, équivaut à « un recours administratif de réparation » , empêchant ainsi ses employés de se prévaloir de toute autre procédure de règlement des griefs en ce qui a trait aux décisions de dotation.
Le Programme de l'Agence en matière de dotation en personnel
[15] Le 1er novembre 1999, l'Agence donnait effet au programme qu'elle avait élaboré en application du paragraphe 54(1) de la Loi sur l'ADRC.
[16] Le Programme décrit les procédures employées par l'Agence pour pourvoir des postes au sein de l'Agence, ainsi que les recours offerts aux employés touchés par telles procédures. Le Programme comprend plusieurs volets, approuvés par le conseil de direction de l'Agence, qui intéressent des sujets particuliers tels que la délégation de pouvoir, les mécanismes de dotation et les recours en matière de dotation; il renferme aussi des directives de dotation, approuvées par le Commissaire de la fonction publique et relatives à des sujets apparentés. Ces directives constituent des annexes du Programme.
[17] Le législateur a aussi autorisé l'Agence à établir dans son plan d'activité les principes de dotation devant régir le Programme. Les principes de dotation appliqués par l'Agence sont les suivants :
Objectivité : L'effectif doit adopter un comportement exempt de toute influence politique et bureaucratique. Les décisions de dotation doivent être prises librement sans aucune influence politique ou bureaucratique.
Représentativité : La composition de notre effectif reflète le marché du travail disponible.
Compétence : L'effectif possède les attributs requis pour accomplir son travail avec efficacité.
Équité : Les décisions de dotation sont équitables, justes et objectives.
Transparence : Les communications visant la dotation sont ouvertes, honnêtes, respectueuses, en temps opportun, et clairement comprises.
Efficacité : Les processus de dotation sont planifiés et appliqués en fonction du temps et du coût et liés aux besoins fonctionnels.
Adaptabilité : Les processus de dotation sont souples et s'adaptent aux changements de circonstances et aux besoins particuliers de l'organisme.
Productivité : Donne lieu à la nomination du nombre de personnes nécessaires à la conduite efficace des affaires.
[18] La LEFP ne s'applique pas aux opérations de dotation de l'Agence, et la Commission de la fonction publique (la Commission) n'a aucun pouvoir sur le mécanisme des nominations. Cependant, en vertu du paragraphe 56(2) de la Loi sur l'ADRC, la Commission peut vérifier périodiquement la compatibilité des principes du programme de dotation de l'Agence avec les principes régissant la dotation sous le régime de la LEFP.
[19] Selon le Programme, les candidats à un poste donné doivent franchir trois étapes dans le processus de sélection.
[20] Le processus de sélection est l'un des principaux mécanismes utilisés par l'Agence pour la promotion et la nomination de ses employés. L'expression « processus de sélection » s'entend de la procédure par laquelle une personne peut se déclarer intéressée par un poste, puis être évaluée et éventuellement nommée.
[21] La première étape fait intervenir un « examen des conditions préalables » , au cours duquel les employés remplissent une déclaration d'intérêt ou demande une évaluation préalable des qualités. L'évaluation préalable des qualités est la procédure par laquelle un candidat indique ses intérêts professionnels et peut subir une évaluation préalable en vue de postes particuliers.
[22] À l'étape des conditions préalables, le gestionnaire chargé du recrutement, ou son représentant (par exemple un jury de sélection), examine la déclaration d'intérêt de chaque candidat au regard des conditions préalables énumérées dans un énoncé des besoins de dotation. Cet énoncé est inséré dans chaque avis de concours. Il appartient aux candidats de produire les renseignements nécessaires attestant qu'ils remplissent les conditions préalables.
[23] Seuls les candidats qui selon l'Agence remplissent les conditions préalables établies pour le concours sont admis à une « évaluation » , laquelle constitue l'étape suivante du processus de sélection. Les évaluations se déroulent à l'aide de tests normalisés, d'examens écrits, d'entrevues et de vérifications des références.
[24] Durant l'étape de l'évaluation, le gestionnaire chargé du recrutement ou le jury de sélection évalue, par rapport aux qualités requises pour le poste à pourvoir, les candidats qui remplissent les conditions préalables. L'évaluation consiste à comparer les compétences ou la qualification d'un candidat par rapport à des critères établis d'évaluation, et non à comparer (ou à classer) les candidats les uns par rapport aux autres.
[25] Les candidats qui sont jugés qualifiés sont inscrits dans une réserve de candidats qualifiés à partir de laquelle l'Agence peut procéder à des placements. Ils sont informés par écrit des résultats de leur évaluation ainsi que de la période au cours de laquelle ils pourront être pressentis pour obtenir un placement.
[26] Le « placement » est l'étape finale du processus de sélection. À l'étape du placement, une sélection est effectuée parmi les candidats qualifiés, selon les exigences officielles du poste, elles-mêmes résultant des besoins opérationnels. Le placement ne résulte pas d'un classement des candidats selon le mérite.
[27] Quand un gestionnaire décide de pourvoir un poste, il effectuera un choix parmi les candidats qualifiés de la réserve, en fonction des exigences préétablies pour le poste, elles-mêmes rattachées aux besoins opérationnels de l'Agence. Les critères de placement pourraient comprendre par exemple le niveau de compétence ou de qualification, la nature et l'étendue de l'expérience professionnelle et les impératifs de l'équité en matière d'emploi.
[28] Le gestionnaire choisira les critères requis de placement parmi ceux qui figurent dans l'énoncé des besoins de dotation, et il évaluera les candidats par rapport à tels critères. Le placement, comme l'évaluation, consiste à mesurer les candidats par rapport à des critères précis, et non à comparer ou à classer les candidats.
[29] Ceux qui sont qualifiés, mais non placés, sont informés du candidat qui est placé, des critères appliqués pour le placement et des recours à leur disposition.
Les recours établis par l'Agence en matière de dotation
[30] Les candidats qui s'estiment lésés par des décisions prises à toute étape du processus de sélection peuvent exercer un recours prévu par le Programme. Les recours donnent la possibilité aux candidats non retenus d'exposer leurs doléances pour qu'elles puissent être étudiées rapidement. Le recours exercé porte sur le traitement de l'intéressé dans le processus de sélection, et non sur l'évaluation d'autres candidats.
[31] L'Agence a élaboré trois niveaux de recours de dotation : rétroaction individuelle, révision de la décision et examen indépendant. Une rétroaction individuelle est possible à toute étape du processus de sélection et doit avoir lieu avant tout autre recours. La révision de la décision n'est possible que si un candidat est éliminé à l'étape de l'évaluation ou à celle du placement. L'examen indépendant n'est offert qu'aux candidats qui se rendent à l'étape du placement et qui décident de ne pas demander la révision de la décision.
[32] À chaque niveau des recours de dotation, l'unique point qui est considéré est celui de savoir si l'employé a été traité d'une manière arbitraire. À aucun niveau des recours de dotation le décideur ne peut se livrer à un examen comparatif de la manière dont un candidat a été traité par rapport à un autre. Le mot « arbitraire » est défini ainsi dans les directives applicables au Programme :
Fait d'une manière déraisonnable ou arbitraire; le fait d'agir d'une manière contraire à la raison ou sans discernement; non fondé sur une explication rationnelle, sur la politique établie; quelque chose qui n'est pas le résultat d'un raisonnement appliqué à des considérations pertinentes; discriminatoire (c'est-à-dire application d'un traitement différent, ou refus à certaines personnes de privilèges usuels en raison de leur race, de leur âge, de leur sexe, de leur nationalité, de leur religion ou de leur appartenance syndicale).
[33] Le genre de recours offert aux employés en vertu du Programme est censé correspondre à la nature et à l'importance de la décision de dotation en cause. Les grandes lignes du recours qui peut être exercé à chaque étape du processus de dotation figurent dans la Directive sur les recours en matière de dotation, qui est l'annexe L du Programme.
[34] Les recours prévus par le Programme doivent être souples, rapides, efficaces et axés sur la concertation. Les principes directeurs sont les suivants : résolution diligente et rapide des problèmes, encouragement d'une culture du respect en milieu de travail, communication franche et niveau adéquat de responsabilisation de la direction. À titre d'exemple, un candidat injustement exclu à l'étape de l'examen des conditions préalables pourra être admis à l'étape de l'évaluation sans devoir attendre la fin du processus de sélection.
1) Rétroaction individuelle
[35] La rétroaction individuelle est dirigée par la personne (appelée « personne autorisée » ) responsable au premier chef de la décision de dotation.
[36] La rétroaction individuelle est offerte aux candidats éliminés à l'étape de l'examen des conditions préalables. Les candidats qui contestent des décisions d'évaluation ou de placement doivent demander une rétroaction individuelle avant d'exercer d'autres recours prévus par le Programme.
[37] La rétroaction individuelle permet à l'employé d'exprimer les doutes qu'il peut avoir à propos d'une décision de dotation, de recevoir des renseignements additionnels sur cette décision, d'obtenir une aide dans ses plans d'organisation de carrière et, le cas échéant, de bénéficier de mesures correctives.
[38] Durant la rétroaction individuelle, la personne autorisée ou son représentant étudiera les doléances de l'employé, informera l'employé sur la décision en cause, répondra aux questions de l'employé, examinera la décision à la lumière des doléances de l'employé et, le cas échéant, prendra des mesures correctives. Il pourra par exemple autoriser l'employé à demeurer candidat dans un processus de sélection.
[39] Le Programme prévoit que la rétroaction individuelle doit être axée sur le traitement du candidat exclu du processus de sélection, et non sur l'évaluation d'autres candidats ou employés. La rétroaction individuelle est décrite à la fois comme un mécanisme de recours et comme un élément clé du processus de gestion des carrières qui permet à l'employé d'obtenir des indications sur ses besoins de perfectionnement.
[40] Le gestionnaire en charge de la rétroaction individuelle n'a pas le droit de divulguer de renseignements sur d'autres candidats sans leur autorisation écrite expresse.
[41] La rétroaction individuelle peut se faire oralement ou par écrit. Puisque la séance de rétroaction est censée constituer à la fois un mécanisme de recours et un élément clé du processus de gestion des carrières, seuls peuvent y participer l'employé concerné et le gestionnaire. Cependant, un employé peut obtenir avant la séance l'aide d'autres personnes dans la préparation de ses arguments.
[42] Les employés exclus d'un concours au motif qu'ils ne paraissent pas remplir les conditions préalables du poste ne peuvent pas être représentés ni se faire accompagner durant la séance de rétroaction individuelle.
2) Révision de la décision
[43] Les employés qui sont insatisfaits du résultat d'une rétroaction individuelle se rapportant aux étapes d'évaluation ou de placement du processus de sélection peuvent exercer un autre recours, en demandant la révision de la décision. La révision de la décision est effectuée par le chef de service de la personne autorisée.
[44] Le chef de service qui procède à la révision de la décision décide lui-même de la manière dont se déroulera la révision. Il examinera l'information fournie par les parties (y compris les résultats de la rétroaction individuelle) et pourra faire les autres investigations et obtenir les autres renseignements susceptibles d'être nécessaires pour arriver à une décision. Il devra s'assurer que chacune des parties a véritablement la possibilité de présenter son point de vue. Le Programme n'interdit pas expressément aux parties d'appeler des témoins durant la révision de la décision.
[45] La révision de la décision est effectuée par le chef de service de la personne qui a pris la décision de dotation. Le chef de service peut effectuer la révision sur pièces, par téléconférence ou en présence des parties, mais la formule privilégiée est la révision sur pièces. Après examen des documents pertinents, le chef de service pourra procéder aux autres investigations nécessaires, notamment poser des questions à des spécialistes internes de la question ou à un spécialiste de la Section de l'affectation des ressources et du soutien professionnel, Direction générale des ressources humaines.
[46] Il n'est pas expressément donné à l'employé l'occasion de revoir ou de commenter les renseignements additionnels recueillis par le chef de service, mais il semble que le Programme ne renferme rien pour empêcher cela en pratique.
[47] Durant la révision, l'employé concerné peut être accompagné par la personne de son choix. Cependant, l'accompagnateur doit s'abstenir de participer au débat.
[48] Si le chef de service arrive à la conclusion qu'il y a eu erreur dans le processus de sélection, il lui appartient de veiller à ce que des mesures correctives soient prises rapidement.
3) Examen indépendant
[49] Le recours de l'examen indépendant n'est offert qu'aux employés qui sont éliminés à l'étape finale du processus de sélection et qui décident de ne pas demander la révision de la décision.
[50] Lorsqu'un employé dépose une demande d'examen indépendant, le Bureau de la gestion des différends (BGD) de l'ADRC décide, selon son appréciation exclusive, si l'affaire peut être soumise à examen indépendant. Les différends portant sur la compétence de l'examinateur indépendant ne sont donc pas réglés par l'examinateur indépendant, mais par le BGD, sans audition.
[51] L'examinateur indépendant est choisi par le BGD sur une liste d'examinateurs qui sont recrutés contractuellement par l'Agence.
[52] L'examen indépendant est mené par une personne sans parti pris, extérieure à l'Agence. Les examinateurs indépendants ne sont pas des préposés, des mandataires ou des administrateurs de l'Agence.
[53] Les procédures régissant l'examen indépendant sont exposées dans des lignes directrices développées par l'Agence.
[54] L'employé insatisfait doit présenter une demande écrite d'examen indépendant au gestionnaire qui a pris la décision de placement contestée, ainsi qu'au BGD. Le gestionnaire est encouragé à régler la plainte d'une manière informelle. S'il n'y réussit pas, le BGD assignera la plainte à un examinateur indépendant choisi sur la liste préétablie d'examinateurs. En général c'est l'examinateur suivant sur la liste qui sera choisi, eu égard à l'endroit géographique, à la langue, à la disponibilité et à l'accessibilité.
[55] L'examinateur indépendant doit se récuser s'il surgit un conflit d'intérêts ou autre situation pouvant nuire à son impartialité.
[56] L'examen indépendant peut prendre plusieurs formes, qui vont du simple examen sur pièces à l'audience en bonne et due forme. L'examinateur indépendant a toute latitude de déterminer la procédure d'examen, en tenant compte de la complexité du cas, des preuves que les parties entendent produire, enfin du principe d'équité. Les parties peuvent être représentées par un agent ou par un avocat et elles peuvent appeler des témoins qui déposeront devant l'examinateur indépendant.
[57] Après examen de la preuve et des conclusions de l'employé et du gestionnaire chargé du recrutement, l'examinateur indépendant doit rendre une décision finale, qui liera les parties.
[58] L'examinateur indépendant n'a pas le pouvoir d'assigner des témoins. Son pouvoir de réparation en ce qui concerne le processus de sélection est lui aussi limité. Il peut : ordonner la rectification d'une « erreur » dans le processus de placement, recommander la révocation d'un employé nommé, ou recommander l'intervention d'un autre gestionnaire dans la décision de placement. L'examinateur indépendant ne peut tenir compte d'événements qui se sont produits à l'étape de l'examen des conditions préalables ou à l'étape de l'évaluation, et il ne peut rendre aucune ordonnance concernant tels événements.
[59] Il appartient au gestionnaire de prendre les mesures correctives ordonnées par l'examinateur indépendant.
Historique des procédures
[60] Le 27 mars 2000, le demandeur déposait une demande pour qu'il soit déclaré que, en contravention du paragraphe 54(1) de la Loi sur l'ADRC, l'Agence a négligé d'élaborer un programme de recours en matière de dotation. Le demandeur sollicitait aussi une ordonnance de mandamus enjoignant à l'Agence de mettre en place un système de recours conforme aux exigences de la Loi sur l'ADRC.
[61] Le 23 juin 2000, la défenderesse déposait une requête pour que soit rendue une ordonnance radiant l'avis de demande du 27 mars 2000, au motif que l'Agence avait déjà mis en place son programme et avait pleinement rempli ses obligations selon le paragraphe 54(1) de la Loi sur l'ADRC.
[62] Par ordonnance datée du 29 janvier 2001, madame la protonotaire Aronovitch rejetait la requête en radiation. Saisi d'un appel à l'encontre de cette ordonnance, le juge O'Keefe a fait droit partiellement à l'appel, en concluant que la demande de mandamus n'avait aucune chance de succès parce que le demandeur n'avait pas préalablement exigé de l'Agence qu'elle adopte un programme adéquat de dotation. Le juge O'Keefe est arrivé à la conclusion que la demande de déclaration pouvait subsister. Un nouvel appel interjeté par l'Agence à la Cour d'appel fédérale a été rejeté.
DISPOSITIONS APPLICABLES
[63] Les articles pertinents de la Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada, 1999, chapitre 17, sont les suivants :
50. L'Agence est un employeur distinct au sens de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.
50. The Agency is a separate employer under the Public Service Staff Relations Act.
51. (1) Par dérogation aux paragraphes 11(2) et (3) et à l'article 12 de la Loi sur la gestion des finances publiques, l'Agence peut, dans l'exercice de ses attributions en matière de gestion du personnel :
51. (1) Notwithstanding subsections 11(2) and (3) and section 12 of the Financial Administration Act, the Agency may, in the exercise of its responsibilities in relation to personnel management,
a) déterminer les effectifs qui lui sont nécessaires et assurer leur répartition et leur bonne utilisation;
(a) determine its requirements with respect to human resources and provide for the allocation and effective utilization of human resources;
b) déterminer les besoins en matière de formation et perfectionnement de son personnel et en fixer les conditions de mise en oeuvre;
(b) determine requirements for the training and development of its personnel and fix the terms and conditions on which that training and development may be carried out;
c) assurer la classification des postes et des employés;
(c) provide for the classification of Agency positions and employees;
d) déterminer et réglementer les traitements auxquels ont droit ses employés, leurs horaires et leurs congés, ainsi que les questions connexes;
(d) determine and regulate the pay to which persons employed by the Agency are entitled for services rendered, the hours of work and leave of those persons and any related matters;
e) prévoir les primes susceptibles d'être accordées aux employés pour résultats exceptionnels ou réalisations méritoires dans l'exercice de leurs fonctions, ainsi que pour des inventions ou des idées pratiques d'amélioration;
(e) provide for the awards that may be made to persons employed by the Agency for outstanding performance of their duties, for other meritorious achievement in relation to those duties and for inventions or practical suggestions for improvements;f) établir des normes de discipline et fixer les sanctions pécuniaires et autres, y compris le licenciement et la suspension, susceptibles d'être infligées pour manquement à la discipline ou inconduite et préciser dans quelles circonstances, de quelle manière, par qui et en vertu de quels pouvoirs ces sanctions peuvent être appliquées, modifiées ou annulées, en tout ou en partie;
(f) establish standards of discipline for its employees and prescribe the financial and other penalties, including termination of employment and suspension, that may be applied for breaches of discipline or misconduct and the circumstances and manner in which and the authority by which or by whom those penalties may be applied or may be varied or rescinded in whole or in part;
g) prévoir, pour des motifs autres qu'un manquement à la discipline ou une inconduite, le licenciement ou la rétrogradation à un poste situé dans une échelle de traitement comportant un plafond inférieur et préciser dans quelles circonstances, de quelle manière, par qui et en vertu de quels pouvoirs ces mesures peuvent être appliquées, modifiées ou annulées, en tout ou en partie;
(g) provide for the termination of employment or the demotion to a position at a lower maximum rate of pay, for reasons other than breaches of discipline or misconduct, of persons employed by the Agency and establish the circumstances and manner in which and the authority by which or by whom those measures may be taken or may be varied or rescinded in whole or in part;
h) déterminer et réglementer les indemnités à verser aux employés soit pour des frais de déplacement ou autres, soit pour des dépenses ou en raison de circonstances liées à leur emploi;
(h) determine and regulate the payments that may be made to Agency employees by way of reimbursement for travel or other expenses and by way of allowances in respect of expenses and conditions arising out of their employment; and
i) prendre les autres mesures qu'elle juge nécessaires à la bonne gestion de son personnel, notamment en ce qui touche les conditions de travail non prévues de façon expresse par le présent paragraphe.
(i) provide for any other matters that the Agency considers necessary for effective personnel management, including terms and conditions of employment not otherwise specifically provided for in this subsection.
(2) Le commissaire, pour le compte de l'Agence, inflige les sanctions, y compris le licenciement et la suspension, visées à l'alinéa (1)f) et procède au licenciement ou à la rétrogradation visés à l'alinéa (1)g).
(2) The Commissioner must apply the penalties, including termination of employment and suspension, under paragraph (1)(f) and provide for termination or demotion under paragraph (1)(g) on behalf of the Agency.
52. (1) L'Agence peut établir des programmes d'assurances collectives ou d'autres avantages pour ses employés, fixer les conditions qui leur sont applicables, notamment en ce qui concerne les primes et cotisations à verser, les prestations et les dépenses à effectuer sur celles-ci ainsi que la gestion, le contrôle et la vérification des programmes, conclure des contrats à cette fin et verser les primes et cotisations.
52. (1) The Agency may establish or enter into a contract to acquire group insurance or benefit programs for its employees and may set any terms and conditions in respect of those programs, including those relating to premiums, contributions, benefits, management and control and expenditures to be made from those contributions and premiums, and may audit and make contributions and pay premiums in respect of those programs.
(2) La Loi sur la gestion des finances publiques ne s'applique pas aux primes ou cotisations versées par l'Agence ou perçues auprès des cotisants aux programmes visés au paragraphe (1) ni aux prestations qui sont versées à ceux-ci.
(2) The Financial Administration Act does not apply to any contributions made or premiums paid by the Agency or the members in respect of any program established under subsection (1) or any benefits received by the members of such a program.
53. (1) L'Agence a compétence exclusive pour nommer le personnel qu'elle estime nécessaire à l'exercice de ses activités.
53. (1) The Agency has the exclusive right and authority to appoint any employees that it considers necessary for the proper conduct of its business.(2) Les attributions prévues au paragraphe (1) sont exercées par le commissaire pour le compte de l'Agence.
(2) The Commissioner must exercise the appointment authority under subsection (1) on behalf of the Agency.
54. (1) L'Agence élabore un programme de dotation en personnel régissant notamment les nominations et les recours offerts aux employés.
54. (1) The Agency must develop a program governing staffing, including the appointment of, and recourse for, employees.
(2) Sont exclues du champ des conventions collectives toutes les matières régies par le programme de dotation en personnel.
(2) No collective agreement may deal with matters governed by the staffing program.
55. (1) En ce qui a trait aux concours internes, aux mutations et aux nominations effectués sous le régime de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, les employés de l'Agence sont traités comme s'ils étaient des fonctionnaires au sens de cette loi et peuvent se prévaloir à cet égard des recours qui y sont prévus.
55. (1) For the purpose of deployments or appointments made, or closed competitions held, under the Public Service Employment Act, employees of the Agency must be treated as if they were employees within the meaning of the Public Service Employment Act and had the rights of recourse provided by that Act.
(2) La Commission de la fonction publique, après consultation du Conseil du Trésor, peut assortir de modalités la mutation d'employés de l'Agence à des ministères ou organismes sous le régime de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique si elle estime que les principes du programme de dotation de l'Agence sont incompatibles avec les principes régissant la dotation sous le régime de cette loi.
(2) The Public Service Commission may, in consultation with the Treasury Board, set terms and conditions for the deployment of Agency employees to departments and agencies under the Public Service Employment Act if, in the opinion of the Commission, the principles governing the Agency's staffing program are incompatible with those governing staffing under the Public Service Employment Act.
(3) Lorsqu'elle les admet à postuler un emploi en son sein, l'Agence traite les fonctionnaires, au sens de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, comme s'ils étaient ses employés et avaient les mêmes recours que ceux-ci.
(3) When the Agency considers employees within the meaning of the Public Service Employment Act for employment within the Agency, it must treat them as if they were employees of the Agency and had the rights of recourse of Agency employees.
56. (1) La Commission de la fonction publique peut préparer - ou faire préparer - à l'intention de l'Agence un rapport sur la conformité du programme de dotation avec les principes énoncés dans le résumé du plan d'entreprise; elle envoie une copie du rapport au vérificateur général et au Conseil du Trésor.
56. (1) The Public Service Commission may prepare, or have prepared on its behalf, a report to the Agency on the consistency of the Agency's staffing program with the principles set out in the summary of its corporate business plan and must send a copy of the report to the Auditor General and the Treasury Board.
(2) La Commission de la fonction publique peut vérifier périodiquement la compatibilité des principes du programme de dotation de l'Agence avec les principes régissant la dotation sous le régime de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et faire état de ses conclusions dans son rapport d'activités.
(2) The Public Service Commission may periodically review the compatibility of the principles governing the Agency's staffing program with those governing staffing under the Public Service Employment Act and may report its findings in its annual report.57. Les articles 32 à 34 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique s'appliquent aux commissaire, commissaire adjoint et employés de l'Agence. À ces fins, les commissaire et commissaire adjoint sont réputés être des administrateurs généraux, et les employés, des fonctionnaires, au sens de l'article 2 de cette loi.
57. Sections 32 to 34 of the Public Service Employment Act apply to the Commissioner, Deputy Commissioner and employees of the Agency. For the purposes of those sections, the Commissioner and Deputy Commissioner are deemed to be deputy heads and the employees of the Agency are deemed to be employees as defined in section 2 of that Act.
58. (1) Par dérogation à l'article 56 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, l'Agence est la seule autorité habilitée à conclure, avec l'agent négociateur d'une unité de négociation composée d'employés de l'Agence, une convention collective applicable aux employés de cette unité.
58. (1) Notwithstanding section 56 of the Public Service Staff Relations Act, the Agency has sole authority to enter into a collective agreement with the bargaining agent for a bargaining unit composed of Agency employees, applicable to employees in that bargaining unit.
(2) L'Agence doit préalablement consulter le Conseil du Trésor relativement à son plan de ressources humaines, notamment en ce qui a trait au total des augmentations des salaires et des avantages des employés.
(2) Before entering into collective bargaining, the Agency must consult with the Treasury Board on its human resource plan, including the total increases in employee salaries or benefits.
59. Après sa troisième année complète de fonctionnement, et périodiquement par la suite, l'Agence fait préparer par une personne ou un organisme, sauf elle-même ou ses administrateurs ou employés, une évaluation des recours qu'elle offre ou administre dans le cadre de la gestion de ses ressources humaines. Elle inclut un résumé de l'évaluation dans son rapport d'activités.
59. Following its third full year of operations and periodically after that, the Agency must have prepared, by a person or body other than the Agency, a director or an employee of the Agency, an assessment of the recourse that the Agency provides or administers in its management of human resources. The Agency must publish a summary of the assessment in its next annual report.
POINTS LITIGIEUX
[64] Le demandeur soulève les points suivants :
Quelle est la norme de contrôle qu'il faut appliquer à la décision de l'Agence d'établir le mécanisme de recours en matière de dotation?
Le mécanisme de recours établi par l'Agence en matière de dotation doit-il, pour être raisonnable, se conformer aux règles de la justice naturelle?
Le mécanisme de recours établi par l'Agence en matière de dotation contrevient-il aux règles de la justice naturelle?
Le mécanisme de recours établi par l'Agence en matière de dotation est-il déraisonnable parce qu'il ne permet pas au décideur de prendre en compte tous les facteurs pertinents?
Le mécanisme de recours établi par l'Agence en matière de dotation est-il déraisonnable pour cause d'absence d'un pouvoir réparateur suffisant?
ANALYSE
Existence d'un contrôle judiciaire
[65] Dans la présente demande, la Cour n'a pas devant elle une décision ou ordonnance déclarative prenant la forme d'un ensemble de motifs pouvant être soumis à contrôle judiciaire. Il n'y a que le Programme lui-même, le produit d'une décision non déclarative qui a été prise en conséquence des pouvoirs délégués à l'Agence par le paragraphe 54(1) de la Loi sur l'ADRC.
[66] Ce constat soulève immédiatement deux questions fondamentales : le Programme et, en particulier, son mécanisme de recours tel qu'il a été institué par l'Agence, peuvent-ils être réformés par la Cour? Et, dans l'affirmative, quelle norme de contrôle faut-il appliquer?
[67] Il a souvent été signalé que, même si toute attribution législative de pouvoir est en principe juridiquement limitée et susceptible d'examen, des considérations pratiques peuvent fort bien dissuader la juridiction de contrôle d'intervenir.
[68] La jurisprudence quelque peu hétérogène sur cet aspect montre que la Cour s'appuie sur des raisons politiques, des raisons de principe et des raisons statutaires pour refuser d'intervenir, mais il est difficile d'y déceler un principe directeur général.
[69] Ainsi, le juge Gibson s'est débattu avec cette question dans l'affaire Alberta c. Canada (Commission du blé), [1998] 2 C.F. 156, en particulier avec le sens de l'expression « objet de la demande » , au paragraphe 18.1(1) de la Loi sur la Cour fédérale et dans les dispositions correspondantes des Règles de la Cour fédérale (1998). Dans cette affaire, le juge Gibson devait statuer entre autres sur une demande de contrôle judiciaire portant sur le programme de livraison de grains de la Commission canadienne du blé, et il s'agissait de savoir si ce programme était un « objet » à l'égard duquel une demande