Piot c. Canada

Piot c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2016-09-23
Référence neutre
2016 CF 1077
Numéro de dossier
T-2193-09
Contenu de la décision
Date : 20160923
Dossier : T-2193-09
Référence : 2016 CF 1077
[TRADUCTION FRANÇAISE]
ENTRE :
DAVID PIOT POUR SON PROPRE COMPTE ET À TITRE DE REPRÉSENTANT DEMANDEUR
demandeur
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE PHELAN
I. Introduction [1] La Cour est saisie d’un recours collectif concernant une augmentation du loyer pour des lots de chalets situés dans les réserves de Sakimay et Shesheep, au lac Crooked, en Saskatchewan. En 2009, la Première Nation Sakimay [Sakimay] a augmenté le loyer des chalets appartenant au groupe représenté par le demandeur (qui désignera l’ensemble du recours collectif, à moins d’indication contraire) jusqu’à concurrence de 700 % pour chaque année de la prochaine période de location de cinq ans.
[2] David Piot [M. Piot] est le représentant demandeur pour son propre compte et pour celui de tous les locataires qui sont partie à un bail résidentiel ou récréatif qui est entré en vigueur en 1991 [le bail de 1991 ou le bail] aux termes d’une ordonnance de certification de la Cour.
[3] Le locateur est la défenderesse, bien qu’une grande partie des pouvoirs d’administration des terres, y compris les lots en cause, ont été en dévolus à Sakimay.
[4] Le 11 octobre 2013, la juge Gleason a établi les questions communes suivantes :
(a) La défenderesse était-elle contractuellement tenue de négocier avec les membres avant de fixer le montant du loyer ou avant d’envoyer les avis aux membres visés par le bail de 1991 pour la période comprise entre le 1er janvier 2010 et le 31 décembre 2014? Le cas échéant, s’agit‑il d’une obligation susceptible d’exécution?
(b) Si notre Cour répond par l’affirmative à la question (a), la défenderesse avait-elle le droit de fixer unilatéralement le loyer sans que les négociations aient d’abord abouti à une impasse?
(c) Si notre Cour répond par la négative à la question (b), les membres ont‑ils renoncé à leur droit de négocier en refusant de participer aux négociations ou autrement?
(d) Si notre Cour répond par l’affirmative à la question (a) et par la négative aux questions (b) et (c), faut‑il tenir des négociations avant que la Cour fixe le montant du loyer, ou bien la Cour a-t-elle la compétence d’établir un tel montant, peu importe que les parties aient été légalement obligées de négocier?
(e) Si la réponse à la question (d) est que les négociations ne sont pas nécessaires, ou que notre Cour a la compétence de fixer le montant du loyer, quelle est la méthode ou formule appropriée pour établir le montant du loyer du terrain pour la période comprise entre le 1er janvier 2010 et le 31 décembre 2014 aux termes du bail de 1991?
(e.1) Si la réponse à la question (d) est que notre Cour n’a pas la compétence de fixer le montant du loyer, quelle est la méthode ou formule appropriée pour établir le montant du loyer du terrain pour la période comprise entre le 1er janvier 2010 et le 31 décembre 2014 aux termes du bail de 1991?
(f) Quelle est l’application ou l’application à titre provisoire de la méthode ou de la formule appropriée à l’égard de chaque membre visé par le bail de 1991?
II. Contexte factuel (certains faits ont été convenus par les parties) [5] Les propriétés louées par les locataires consistent en des lots individuels situés sur les rives du lac Crooked, ou à proximité de celles-ci, dans la vallée de la Qu’Appelle, dans le sud-est de la Saskatchewan. Les lots visés par le bail en cause sont situés du côté nord‑ouest du lac, dans la réserve indienne de Shesheep no 74A, et du côté sud‑ouest du lac, dans la réserve indienne de Sakimay no 74. Les terres situées du côté nord du lac Crooked sont pour la plupart des propriétés privées, contrairement aux lots se trouvant du côté sud du lac. La rive sud du lac Crooked est pratiquement inhabitée, à l’exception du lotissement de Grenfell Beach.
[6] Sur la rive nord du lac Crooked, les lots sont pour la plupart loués, et il y a très peu de lots détenus en fief simple privé qui ne sont pas aménagés. La défenderesse, en sa qualité de locateur (par l’entremise de Sakimay), possède 265 lots à louer sur la rive nord, dont 194 lots sont loués depuis 1951. De ce nombre, 165 lots sont visés par le bail de 1991. Ces lots sont situés dans la réserve indienne de Shesheep no 74A et sont parfois appelés « Indian Point ». Depuis environ 37 ans, les propriétaires de chalet sont représentés par une association sans personnalité morale connue sous la dénomination de « Shesheep Cottage Owners Association » [SCOA].
[7] Sur la rive sud du lac, 285 lots ont été subdivisés et sont offerts en location, dont 129 sont loués par la défenderesse à des locataires depuis 65 ans. De ces 129 lots, 124 sont soumis au bail de 1991. Ces lots situés dans la réserve indienne de Sakimay no 74A sont désignés par les propriétaires de chalet comme « Grenfell Beach ». Les locataires de lots situés sur la rive sud sont représentés depuis environ 29 ans par une association sans personnalité morale connue sous la dénomination de « Grenfell Beach Association » ou « Grenfell Beach Cottage Owners Association » [GBCA]. Un seul de ces locataires a choisi de se retirer du présent recours collectif.
[8] C’est en 1951 que Sakimay a commencé à céder des parties des terres des réserves indiennes de Sakimay no 74 et de Shesheep no 74A à Sa Majesté la Reine du chef du Canada [Canada] pour être louées. Les cessions et désignations actuellement en vigueur expireront en 2024.
[9] Bien que les baux aient été administrés par la défenderesse, elle a toutefois délégué certaines responsabilités administratives à Sakimay en 1995. Sakimay s’est acquittée de ces aspects de l’administration des baux par l’entremise de la Sakimay Land Authority.
À toutes fins utiles, et du point de vue du demandeur, Sakimay est le « locateur » et fait l’objet de très peu de supervision, le cas échéant, de la part du Canada.
[10] À l’heure actuelle, deux versions du bail existent (toutes deux sont des baux standards établis par le gouvernement), la première étant en vigueur en 1980 [le bail de 1980] et la deuxième étant entrée en vigueur en 1991 [le bail de 1991]. Les deux baux comportent des dispositions prévoyant une révision du « loyer » tous les cinq (5) ans, mais emploient des méthodes différentes pour en fixer le montant.
[11] Ce procès et les présents motifs portent sur le bail de 1991. Le bail de 1980 fait l’objet d’un procès qui a été instruit immédiatement après le présent procès, et la décision rendue subséquemment est publiée sous l’intitulé Schnurr v. Canada, 2016 FC 1079.
[12] Aucune négociation n’a eu lieu avec les locataires concernant les conditions des baux de 1991. Le Canada a établi les baux actuellement en vigueur et le Canada ou Sakimay les a présentés aux locataires pour être signés en leur précisant que « c’était à prendre ou à laisser ».
[13] Selon les conditions du bail de 1991, aucun service de quelque nature que ce soit n’est fourni par la défenderesse ou Sakimay, même au regard de l’infrastructure appartenant à la Bande. En contrepartie, les locataires ne paient aucune taxe ni aucuns frais d’entretien.
Dans le cours des choses, l’entretien de la propriété et de l’infrastructure de la défenderesse (dans sa forme actuelle) qui n’est occupée par aucun des locataires incombe aux locataires.
[14] Les baux de 1991 arrivent à échéance aux dates suivantes :
a) 14 baux prennent fin le 31 décembre 2018;
b) 277 baux prennent fin le 31 décembre 2022.
[15] Tous les baux de 1991 comportent des clauses semblables ou identiques en matière de révision de loyer.
[16] La cession d’un bail en vigueur est subordonnée au contrat de bail, et plusieurs des membres du recours collectif détiennent leur droit par voie de cession.
[17] Les baux prévoient une révision du loyer tous les cinq (5) ans. La dernière révision du loyer, avant celle faisant l’objet du présent recours, a eu lieu en 2005. Les valeurs foncières ont été établies selon la valeur des terres en fief simple situées en dehors de la réserve, sans tenir compte du « facteur applicable à une réserve indienne ».
[18] Vu les points de discorde entre les deux experts en évaluation, il convient de noter qu’il faut remonter en 1989 pour la dernière application d’un taux de rendement dérivé du marché.
[19] La clause essentielle du bail de 1991 est la clause 2.01 :
[traduction]
2.01 […] Le loyer annuel fera l’objet d’une révision tous les cinq (5) ans. Pour chacune des périodes de cinq (5) successives prévues aux présentes, le loyer sera établi par les parties aux présentes en consultation avec le conseil de bande de la Première Nation Sakimay au moins trente (30) jours avant le 1er janvier de la période de cinq (5) ans concernée et restera en vigueur pendant toute la durée de celle‑ci. Le locataire sera avisé par écrit, par courrier recommandé, de la fixation du loyer. Le loyer sera établi selon la juste valeur marchande du terrain. Si les parties aux présentes ne parviennent pas à s’entendre sur le montant du loyer pour une année donnée, le ministre fixera le montant du loyer à payer pour ladite année, sous réserve d’une décision définitive rendue par la Cour fédérale [sic], selon les voies de droit régulières. À la suite de la décision rendue par la Cour fédérale [sic], toute modification au loyer prendra la forme d’un paiement supplémentaire ou d’un remboursement.
[20] Pendant l’année 2009, Sakimay a retenu les services de B.R. Gaffney & Associates Ltd. [Gaffney], un cabinet d’évaluation dont le siège social est situé en Saskatchewan, afin qu’il procède à l’évaluation de tous les lots. Comme je l’ai déjà indiqué et démontrerai ci-dessous, ce cabinet recommandait à l’issue de son évaluation une augmentation importante du loyer pour les locataires visés par le bail de 1991 (tout comme pour les locataires du bail de 1980).
[21] Sakimay avait déjà fait appel à Gaffney pour la réalisation de ces évaluations lors de plusieurs périodes de location de cinq (5) ans. Bien que les divers rapports aient été déposés en preuve, aucun employé de Gaffney, pas même M. Clements qui a réalisé l’évaluation de 2009, n’a été appelé à témoigner au sujet de cette évaluation. La défenderesse n’a pas tenté de démontrer que l’évaluation représentait la juste valeur marchande. En l’espèce, elle s’est plutôt appuyée sur l’évaluation de son expert, M. Duncan Bell.
[22] L’historique de la fixation du loyer depuis 1980 est présenté dans la pièce 57 du recueil conjoint de documents comme suit :
• de 1980 à 1984 : le montant du loyer avait été fixé selon une évaluation réalisée par des évaluateurs de l’État;
• de 1985 à 1989 : le montant du loyer est calculé en fonction d’une augmentation générale de 15 % établie par le chef et le conseil de la Première Nation Sakimay sans aucune évaluation;
• de 1990 à 1994 : le montant du loyer s’appuyait sur une évaluation réalisée par Gaffney;
• de 1995 à 1999 : le montant du loyer connaissait une augmentation de 5 % établie par le chef et le conseil de la Première Nation Sakimay sans aucune évaluation;
• de 2000 à 2004 : le montant du loyer était fondé sur une évaluation réalisée par Gaffney et toute augmentation du loyer avait été adoptée par le chef et le conseil de la Première Nation Sakimay; néanmoins, si une diminution du loyer était recommandée à l’issue de l’évaluation, le montant du loyer stagnait au niveau de 1999;
• de 2004 à 2009 : le montant du loyer était fixé selon une évaluation réalisée par Gaffney sans considérer une quelconque diminution du loyer; dans ce cas, le montant du loyer resterait le même qu’au cours de la période de cinq (5) ans précédente;
• de 2009 à 2014 : le montant du loyer s’appuyait sur l’évaluation réalisée par Gaffney.
[23] En dépit de l’obligation prévue dans le bail voulant que le montant du loyer soit fixé selon la juste valeur marchande, Sakimay a refusé d’appliquer toute diminution, même si l’évaluation la justifiait.
[24] Le 8 octobre 2009, en vertu d’une résolution du conseil de bande, Sakimay a fixé le montant du loyer pour la période comprise entre le 1er janvier 2010 et le 31 décembre 2014, sans l’intervention des locataires ou de leurs associations respectives.
[25] Comme l’a indiqué la résolution du conseil de bande, la révision du loyer reposait sur une évaluation de Gaffney réalisée le 30 juin 2009, auquel on a ajouté un taux de rendement rajusté de 7,5 % sur les valeurs courantes de la propriété à bail.
[26] Comme il est indiqué plus loin, l’avocat du demandeur a tenté, en novembre 2009, d’inciter la défenderesse ou Sakimay à prendre part à ce qu’il a décrit comme étant une [traduction] « négociation du montant du loyer ». Une rencontre était prévue le 26 novembre 2009 dans l’intention manifeste de discuter du nouveau loyer, mais le représentant du demandeur a annulé la rencontre sans fournir d’explication.
[27] Le 1er décembre 2009 (soit 30 jours avant la prise d’effet du nouveau loyer), le demandeur et la défenderesse ou Sakimay n’avaient pas trouvé d’accord en ce qui concerne le nouveau montant du loyer.
[28] Pour comprendre toute la portée de l’augmentation, un tableau (approuvé par les parties) a été dressé précisant s’il s’agit d’un lot riverain ou non riverain (c’est un fait reconnu qu’il existe une différence entre la valeur des lots en bordure du lac et celle des autres lots), les frais à l’acquisition, le montant du loyer pour les années 2008 et 2009, le loyer contesté fixé par Sakimay pour les années 2010 à 2014, et une indication si, depuis l’entrée en vigueur du bail, une unité d’habitation a été construite ou installée sur le lot concerné :
Réserve indienne de Sakimay no 74
Locataire
Lot
(Non riverain = NR
Riverain = R)
Frais à l’acquisition
Montant du loyer en 2008 et 2009
Montant du loyer en 2010
Aménagé (Oui/Non)
Cheri Chartier
159 NR
2 000 $
366 $
1 998 $
Oui
Wendy Maksymchuk
171 NR
2 000 $
350 $
1 890 $
Non
Dwayne et Paula Leonard
262 NR
2 000 $
307 $
1 674 $
Oui
Warren Emke
267 R
Inconnu
Inconnu
5 346 $
Non
Devan Sperlie
153 NR
2 000 $
297 $
1 620 $
Non
Réserve indienne de Shesheep no 74A
Locataire
Lot
(Non riverain = NR
Riverain = R)
Frais à l’acquisition
Montant du loyer en 2008 et 2009
Montant du loyer en 2010
Aménagé (Oui/Non)
Marjorie A. Frank
99-18 NR
2 000 $
351 $
1 755 $
Oui
Raymie Reese
99-20 NR
1 500 $
351 $
1 755 $
Oui
Garnet et Shawna Gettel
222 NR
2 000 $
268 $
1 677 $
Oui
Darcy et Wendy Gettel
221 NR
2 000 $
238 $
1 490 $
Oui
Terry Threlfell
223
2 000 $
328 $
2 052 $
Non
David Gerhardt
99-22 NR
2 000 $
319 $
1 593 $
Oui
Curt Novak
172 R
10 000 $
556 $
3 475 $
Oui
Denis et Celine Ottenbreit
173 R
10 000 $
556 $
3 475 $
Oui
Kevin Selland et Brandi Ottenbreit
174 R
10 000 $
573 $
3 580 $
Oui
Harry Urzada
241 R
10 000 $
1 511 $
9 445 $
Oui
Shane Ottenbreit et Jackie Ottenbreit
242 R
10 000 $
1 625 $
10 157 $
Oui
Sandra Stradcski
224 NR
2 000 $
298 $
1 863 $
Oui
Angela Pinay
247 R
10 000 $
1 118 $
6 986 $
Oui
Ken et Heather Neuls
248 R
10 000 $
1 118 $
6 986 $
Oui
Brian et Jean Petracek
249 R
10 000 $
1 084 $
6 772 $
Oui
Dallas Davidson
99-23 NR
2 000 $
281 $
1 404 $
Oui
Lori Dale Kurtz
245 R
10 000 $
1 133 $
7 079 $
Oui
Cindy Street et Marco Ricci
130 R
10 000 $
727 $
4 544 $
Non
Mark Bell
142 NR
3 000 $
784 $
4 704 $
Non
Kelly Sanhiem
143 NR
3 000 $
[vide]
4 776 $
Non
Angela et Trevor Gordon
129 R
10 000 $
727 $
4 544 $
Non
Brandy Ramstad et Bo Hallborg
158 NR
1 500 $
426 $
2 129 $
Non
Shantelle Arsenault
123 R
3 000 $
757 $
4 556 $
Non
Lynn Torlen
99-19 NR
2 000 $
351 $
1 755 $
Non
Brett Herbert
120 NR
2 000 $
306 $
1 539 $
Non
Melissa Herbert
121 NR
2 000 $
356 $
1 782 $
Non
Scott Miller
99-21 NR
2 000 $
319 $
1 593 $
Non
Tracy et Joseph Santos
122 R
6 000 $
869 $
5 216 $
Non
Chris Miller
99-28 NR
2 000 $
445 $
2 214 $
Non
Lawnie et Michael Skrypnyk
99-16 NR
2 000 $
351 $
1 755 $
Non
Kyle Conrad
99-17 NR
2 000 $
351 $
1 755 $
Non
Lindsay et Miranda Orosz
99-24 NR
2 000 $
351 $
1 755 $
Non
Drew Orosz
117 NR
2 000 $
373 $
1 863 $
Non
Michael Orosz
119 NR
2 000 $
335 $
1 674 $
Non
Randolph Johnston
114 NR
2 000 $
409 $
2 043 $
Non
Michael Waschuk
219 NR
2 000 $
298 $
1 400 $
Non
Kristen Ryan
220 NR
2 000 $
298 $
1 490 $
Non
Holly Orosz
99-25 NR
2 000 $
351 $
1 755 $
Non
Scott Miller
113 NR
2 000 $
386 $
1 928 $
Non
Tim et Sherrie Stoll
243 R
10 000 $
1 312 $
8 197 $
Non
Trevor Sanftleben
246 R
10 000 $
1 118 $
6 986 $
Non
Kimberley Powers
244 R
10 000 $
1 148 $
7 173 $
Oui
[29] Dans ce contexte, le demandeur soutient que la défenderesse n’avait pas l’autorité nécessaire pour fixer le montant du loyer pour la période de cinq (5) ans comprise entre le 1er janvier 2010 et le 31 décembre 2014 sans [traduction] « la tenue de négociations de bonne foi, même si celles‑ci devaient échouer ».
[30] En l’absence d’une telle condition préalable, le demandeur avance que le ministre (ni Sakimay agissant en son nom en vertu de pouvoirs délégués) n’avait pas l’autorité nécessaire pour fixer le montant du loyer. En conséquence, les avis de loyer sont invalides, et le montant du loyer doit demeurer identique au montant précédent.
Le demandeur fait également valoir que notre Cour n’a pas la compétence de fixer le montant, mais demande à celle‑ci d’établir un montant provisoire dans l’éventualité d’un appel et de retenir, pour ce faire, la méthode proposée par son expert, Steven Thair.
[31] Selon la défenderesse, elle n’était pas tenue de négocier le loyer – la clause n’équivalant tout au plus qu’à un [traduction] « engagement à conclure un accord ». Elle soutient par ailleurs que les locataires, par leurs actes, ont renoncé à tout droit à la négociation. Enfin, si notre Cour a la compétence de fixer le montant du loyer, elle devrait, à cette fin, adopter la méthode proposée par son expert, Duncan Bell.
III. LES QUESTIONS EN LITIGE [32] Les questions communes auxquelles notre Cour doit répondre ont été énoncées par la juge Gleason et sont reproduites au paragraphe 4 de la présente décision.
[33] Les questions soulevées par le demandeur peuvent être présentées comme suit :
• Quelles obligations prévues dans la clause 2.01 ont préséance sur le droit du ministre de fixer le loyer en vertu du bail de 1991?
• La clause 2.01, et plus particulièrement la condition ayant préséance sur le droit du ministre de fixer le loyer, constitue-t-elle un engagement à conclure un accord et, le cas échéant, doit‑elle être déclarée nulle pour cause d’imprécision?
• Les locataires ont‑ils renoncé à un quelconque droit ayant préséance sur celui du ministre de fixer le montant du loyer?
• Les avis de loyer sont‑ils nuls?
• Quelle méthode de fixation du montant du loyer la Cour devrait‑elle appliquer (supposant qu’elle dispose de cette compétence)?
A. Les obligations prévues à la clause 2.01 [34] L’interprétation d’un contrat est objective par nature et consiste à se demander quelle signification une personne raisonnable aurait donnée aux mots et expressions.
[35] En s’acquittant de cette tâche, la Cour présume que les parties savaient ce qu’elles disaient et ont tenu compte du contexte dans lequel les termes ont été utilisés à deux égards :
• Le contexte du document dans son intégralité, comme il est reconnu dans l’arrêt Eco-Zone Engineering Ltd c. Grand Falls–Windsor (Town), 2000 NFCA 21, au paragraphe 7, 103 A.C.W.S. (3d) 722, où la Cour a affirmé que [traduction] « […] rarement est-il réellement possible d’interpréter un document sans avoir aucune connaissance du contexte […] »;
• la matrice factuelle ou les circonstances. Cet arrêt doit également être examiné objectivement et ne devrait servir qu’à clarifier les intentions des parties énoncées dans le contrat.
[36] Le principe de base veut qu’à moins d’une ambiguïté dans l’interprétation des termes utilisés dans le contrat après avoir mentionné le contexte des documents et les circonstances, il convienne d’utiliser le sens ordinaire des mots. Ce n’est que si une ambiguïté persiste quant à la signification des termes, ou si les termes sont contradictoires ou ont plusieurs significations que la Cour peut recourir aux règles d’interprétation pour interpréter un contrat.
[37] La Cour suprême, dans l’arrêt Eli Lilly & Co c. Novopharm Ltd., [1998] 2 R.C.S. 129, au paragraphe 55, 161 DLR (4th) 1, a confirmé le principe selon lequel il n’est pas nécessaire de prendre en considération quelque preuve extrinsèque que ce soit lorsque le langage utilisé par les parties est, « à première vue, clair et sans ambiguïté ».
[38] Cet arrêt s’est penché sur la manière dont on peut résoudre une telle ambiguïté en faisant sien l’arrêt rendu par la Cour d’appel fédérale :
41 […] tout examen de la question de savoir si cette interprétation favoriserait un « résultat commercial raisonnable » ne doit occuper qu’une « troisième place », derrière la « première » règle d’interprétation -- l’analyse objective des termes utilisés par les parties -- et l’application de la règle contra proferentem, qui consiste à interpréter toute ambiguïté d’un texte au détriment de la partie qui l’a rédigé. [...]
[39] La règle contra proferentem s’applique en l’espèce puisque les baux constituaient une forme de contrat d’adhésion où en cas d’ambiguïté, le contrat doit être interprété contre son auteur.
[40] Le principe voulant que dans des circonstances particulières, une cour puisse, pour interpréter les conditions du contrat, entendre la preuve concernant les actes subséquents des parties contractantes est également pertinent à la présente affaire. L’examen des actes des parties après la conclusion du contrat peut être utile en cas d’ambiguïté du contrat.
[41] La Cour a rappelé cette règle dès l’arrêt Adolph Lumber Co c. Meadow Creek Lumber Co (1919), 58 R.C.S. 306 [Adolph Lumber]. Dans cette affaire, la Cour a conclu que lorsqu’il est impossible de remonter au sens exact que voulaient donner les parties aux termes utilisés, elle avait [traduction] « le droit et le devoir, au vu du comportement subséquent des parties qui témoigne de l’interprétation qu’elles‑mêmes font du contrat, d’adopter et d’appliquer cette même interprétation comme étant la bonne » (au paragraphe 307).
Le principe établi dans l’arrêt Adolph Lumber a été appliqué plus récemment dans l’arrêt Arthur Andersen Inc c. Toronto Dominion Bank (1994), 17 O.R. (3d) 363 (Ont CA), autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée, [1994] 3 R.C.S. v.
[42] En ce qui concerne le mécanisme prévu par la clause 2.01, il n’a rien de particulièrement unique et sa structure générale n’est pas difficile à comprendre. Dans la décision St-Martin c. Canada (Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1998] A.C.F. no 1031, 81 A.C.W.S. (3d) 529 [St-Martin], inf. par 2001 CAF 205 pour d’autres motifs (l’appel portait sur la preuve relative à l’évaluation et non l’interprétation du contrat faite par le juge en chef adjoint Richard [alors juge]), la Cour examinait une stipulation libellée de façon semblable (sans être identique). Les deux parties invoquent cette affaire en l’espèce, mais pour des raisons différentes.
[43] Le juge Richard y décrit le processus visant à fixer le loyer de la manière suivante :
[42] Le bail envisage que les parties essayeront de s’entendre sur le loyer courant avant la période de sept ans. C’est seulement dans le cas où elles ne pourront pas s’entendre que le ministre le fixera. C’est seulement dans le cas où le locataire n’est pas d’accord avec le loyer fixé par le ministre que l’affaire peut être renvoyée à la Section de première instance de la Cour fédérale du Canada. Dans l’intervalle, le preneur à bail doit continuer de payer le prix de location annuel fixé par le ministre.
[44] Le demandeur affirme que la dernière phrase de l’extrait ci‑dessus est une remarque incidente et que le juge Richard ne disposait pas de la jurisprudence citée par le demandeur dans son mémoire. Je ne suis pas de cet avis. Rien n’indique qu’il s’agit d’une remarque incidente. Le juge Richard y décrit simplement comment le mécanisme s’articulait, notamment en ce qui concerne le paiement.
[45] S’il s’agissait d’une remarque incidente, je la fais mienne, car elle est plus conforme au libellé de la clause en cause que l’idée que les locataires pourraient différer le paiement de leur loyer pendant des années, le temps que le litige soit entendu par la Cour. Les profits tirés de ces terres appartiennent à Sakimay et à la défenderesse et, en l’absence d’une disposition indiquant que le paiement du nouveau loyer est suspendu, le loyer fixé par le ministre s’applique jusqu’à ce que notre Cour en décide autrement.
[46] En l’espèce, je conclus que la clause 2.01 est ambiguë quant à la signification et à l’application des conditions préalables à l’exercice de la fixation du loyer par le ministre. Il est impossible de dire au juste comment les parties elles‑mêmes vont fixer le montant du loyer.
[47] L’ambiguïté dans la clause 2.01 découle de son absence de détails sur la manière dont se déroulera le processus de fixation du loyer. Il est superflu d’exiger que le locataire soit avisé par courrier d’une fixation de loyer pour laquelle il a participé activement à sa négociation.
[48] Il est d’autant plus difficile d’appliquer la clause 2.01 lorsque l’on prend en considération le décret C.P. 1995 - 1832, qui délègue effectivement à Sakimay les responsabilités de la gestion, notamment la fixation du loyer initial. Ce décret modifiait la dynamique d’un processus tripartite, impliquant le ministre, pour en faire un processus bilatéral mettant Sakimay au centre et au cœur et ne laissant au ministre qu’un pouvoir résiduel et particulier de fixer le loyer en cas de litige. Le bail a donc été modifié de plein droit, et tant Sakimay que le demandeur sont régis par cette législation déléguée.
[49] Par conséquent, je conclus qu’il est impossible de dire au juste comment ce processus était mené.
[50] Le processus exige que le loyer initial soit fixé 30 jours avant le début de la prochaine période de cinq ans, mais aucun délai n’est indiqué en ce qui concerne les échanges entre Sakimay et les locataires. Nulle part dans le contrat il n’est fait mention du type de négociation que le demandeur a demandé en novembre 2009 impliquant des compromis, la divulgation de documents et des négociations, ce que le demandeur a décrit comme étant des [traduction] « négociations jusqu’à l’épuisement ».
[51] En présence d’une ambiguïté de la sorte, il y a lieu pour la Cour de prendre en considération le comportement des parties après la conclusion du contrat, conformément à l’arrêt Adolph Lumber.
[52] La preuve démontre qu’entre 1991 et 2009, le processus de fixation du loyer s’est effectué sans aucune forme de discussion ou de négociation. En somme, la défenderesse/Sakimay a retenu les services d’un évaluateur et a établi un loyer aux locataires, ce qui mettait fin au processus puisque celui‑ci ne soulevait aucune contestation.
[53] J’en conclus donc que les parties acceptaient que le loyer soit établi par Sakimay elle-même. Les locataires n’ont jamais agi comme si la fixation du loyer nécessitait leur participation.
Ce processus de fixation initiale du loyer est une tout autre question et soulève des questions de renonciation et de préclusion.
B. L’obligation de négocier [54] Comme je l’expliquerai plus loin, bien que le comportement des parties démontre que la « fixation » initiale du loyer relevait davantage d’un processus unilatéral que bilatéral, rien dans la preuve n’indique que les locataires avaient renoncé à leur droit de participer au processus ou de discuter avec le locateur de bonne foi avant que le loyer soit définitivement fixé le 1er décembre de l’année en question.
[55] La question en litige en l’espèce est celle du droit des locataires. Le bail est muet au sujet de ce processus et ne confère aucun droit particulier à ce type de négociation évoqué dans les lettres du 17 novembre 2009 de l’avocat des locataires où il demandait la présentation de certains documents et faisait véritablement valoir la thèse (au moins devant notre Cour) selon laquelle les locataires avaient un droit à la négociation jusqu’à [traduction] « l’épuisement » – sans doute de l’objet des négociations, et non de celui des locataires.
[56] Le demandeur a qualifié les négociations [traduction] « de bonne foi » s’apparentant à « l’obligation de consulter » que l’on retrouve dans les relations entre l’État et les Premières Nations. Ni le libellé du bail, ni les attentes initiales, ni le comportement antérieur des parties n’évoquent une obligation d’aussi haut niveau.
[57] Rien n’indique non plus que Sakimay est tenue d’adhérer à la thèse des locataires ou même d’y répondre. On pourrait toutefois s’attendre raisonnablement de sa part qu’elle prête, à tout le moins, une oreille attentive aux préoccupations des locataires.
[58] À cet égard, Arlene Antel, membre de la SCOA, a envoyé un courriel à Sakimay le 3 novembre 2009 pour demander la tenue d’une rencontre avec le chef et le conseil concernant une augmentation importante de leurs « frais de bail ». Les parties se sont finalement entendues pour tenir la rencontre le 26 novembre 2009.
[59] Le 5 novembre 2009 (deux jours après la demande de rencontre de la SCOA), Sakimay a informé la GBCA que le chef et le conseil souhaitaient rencontrer ses représentants le 25 novembre 2009 (la veille de la rencontre avec la SCOA).
[60] Dans l’intervalle, la SCOA a retenu les services d’un avocat. Le 17 novembre 2009, l’avocat a écrit au ministre, au bureau régional du Ministère en Saskatchewan et à la Sakimay Land Authority afin de leur faire part de sa volonté à négocier la fixation du montant du loyer ou à en discuter. Dans cette lettre, l’avocat demandait que lui soient communiqués la méthode qui avait été employée pour fixer le loyer des trois (3) périodes précédentes de cinq ans, tous les documents justificatifs ainsi que l’ensemble des documents de travail et autres documents pertinents à la fixation du loyer pour la période commençant le 1er janvier 2010. Il demandait à recevoir le tout au plus tard dix (10) jours après la date de la lettre.
[61] Aucun document n’a été fourni avant que la présente instance.
[62] Le 20 novembre 2009, la SCOA a écrit à Sakimay pour l’informer qu’elle n’assisterait pas à la rencontre du 26 novembre 2009, citant [traduction] « des raisons imprévues ».
[63] Quant à la GBCA, bien qu’elle ait tout d’abord indiqué à Sakimay que David Piot assisterait à la réunion du 25 novembre 2009, elle lui a fait savoir la veille de la rencontre qu’il ne serait finalement pas présent.
[64] M. Piot a témoigné qu’il ne voulait pas assister seul à la rencontre et que celle‑ci n’avait rien à voir avec l’augmentation du loyer. Or, la preuve d’Elizabeth Parley démontre qu’elle avait discuté de l’augmentation du loyer avec M. Piot au début du mois de novembre.
[65] Au vu du nombre relativement restreint de locataires concernés par l’augmentation du loyer, de l’importance de cette augmentation, de la préoccupation évidente des deux associations et du fait que M. Piot était de toute évidence au fait de l’augmentation de loyer, je conclus que sa mémoire fait défaut en ce qui a trait à l’objet de la rencontre prévue le 25 novembre 2009.
[66] M. Piot savait, tout comme la GBCA savait (ou aurait dû savoir), que la rencontre du 25 novembre avait pour but de discuter de l’augmentation du loyer. Admettre moins que cela serait de l’aveuglement volontaire.
[67] Les associations respectives ont annulé les rencontres demandées avec Sakimay sans fournir d’explication ou de justification. Le fait que l’avocat avait fixé une date butoir à la « production des documents » qui était ultérieure à la rencontre prévue ne constitue pas une raison d’annuler la rencontre et a toutes les apparences d’une date butoir factice.
[68] J’en conclus que les locataires ont refusé d’exercer quelconques droits dont ils disposaient de « négocier » ou de « discuter » le montant du loyer avant son échéance.
[69] Le bail ne contient aucune stipulation, implicite ou explicite, qui appuie les demandes relatives à la production de documents de la part du demandeur, et l’omission, par l’autre partie, de se plier à ces demandes ne justifie pas l’annulation de l’une ou l’autre des rencontres prévues avec Sakimay.
C. L’engagement de conclure un accord [70] La défenderesse soutient que la clause 2.01 n’est rien de plus qu’un [traduction] « engagement de conclure un accord ». Il en ressort une disposition au libellé vague et imprécis n’ayant aucune force exécutoire.
[71] Il est difficile de concevoir que la défenderesse, en sa qualité d’auteur du bail, cherche aujourd’hui à faire valoir qu’elle n’a jamais voulu créer des droits susceptibles d’exécution. Il s’agit d’un cas justifiant l’application de la règle contra proferendum. La défenderesse ne peut tirer profit du « vice de forme » qu’elle a elle‑même créé.
[72] Plus important encore, il ne s’agit pas d’un « engagement de conclure un accord », mais plutôt d’une clause d’arbitrage sur le loyer établissant en des termes clairs et sans équivoque le cadre dans lequel le loyer peut être fixé.
[73] Je suis d’accord avec le demandeur que les deux arrêts de principe à cet égard sont Empress Towers Ltd c. Bank of Nova Scotia (1990), 73 D.L.R. (4th) 400 (BC CA) [Empress] et Mannpar Enterprises Ltd c. Canada, 1999 BCCA 239, 173 D.L.R. (4th) 243.
[74] Dans l’arrêt Empress, le bail prévoyait un renouvellement en fonction des loyers en vigueur sur le marché convenus entre le locateur et le locataire. En cas de désaccord en ce qui concerne les loyers en vigueur sur le marché, le bail prendrait fin.
[75] Bien que la clause de renouvellement diffère de celle en litige en l’espèce, la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a décrit trois catégories de renouvellement de bail :
a) La première catégorie regroupe les baux où le loyer est simplement [traduction] « à convenir ». En règle générale, cette clause est nulle pour cause d’imprécision;
b) La deuxième catégorie regroupe les baux pour lesquels le loyer sera fixé à l’aide d’une formule établie, mais aucun instrument n’est fourni pour appliquer la formule servant à calculer le montant du loyer. Dans ce genre d’affaires, les tribunaux fourniront l’instrument et concluront que les obligations contractuelles sont inexécutables;
c) La troisième catégorie regroupe les baux dans lesquels la formule est énoncée, mais défaillante, et l’instrument permettant d’appliquer la formule servant à calculer le montant du loyer. Dans ces affaires, il est possible d’utiliser l’instrument fourni pour corriger le défaut dans la formule. Ces cas seront considérés avoir des obligations contractuelles susceptibles d’exécution.
[76] Dans l’arrêt Empress, la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a conclu qu’il y a une obligation implicite de négocier de bonne foi lorsque l’incapacité des parties à s’entendre donne lieu à un droit de résiliation.
[77] Cette affaire est un parfait exemple que la nature du processus peut dicter la nature du droit. L’obligation implicite de négocier de bonne foi et ce qu’elle suppose exactement dépendront de la conséquence ultime d’une incapacité des parties à s’entendre. Dans les cas où un arbitre tiers doit trancher à la suite d’une impasse dans une négociation, il est raisonnable de conclure que la nature des négociations peut être moins restrictive que lorsqu’une telle impasse risque de mener à une résiliation, en partie parce que les tribunaux cherchent à donner plein effet à un bail qui est prévu se poursuivre.
[78] Notre Cour a été saisie de nombreuses affaires dans lesquelles elle a agi comme l’arbitre dans les révisions de loyer. L’affaire St.-Martin en est un exemple.
[79] La clause 2.01 contient tous les éléments nécessaires à une disposition ayant force exécutoire et n’est pas uniquement un « engagement de conclure un accord ».
[80] À mon avis, les éléments essentiels d’une formule – laquelle doit comporter une base de loyer (juste valeur marchande) et un instrument (fixation du loyer par le ministre subordonnée à l’approbation de la Cour) – sont ce qui donne à la clause 2.01 tout son poids juridique.
[81] Le demandeur a péché par excès lors de la première étape (discussion/négociation), ce qui mène à un résultat déraisonnable et inattendu.
[82] Selon le demandeur, un vice de forme à la première étape (qui a malgré tout donné lieu à un désaccord sur le loyer) empêche de procéder à la deuxième et à la troisième étape. Il en résulte que Sakimay est privée, pour la prochaine période de cinq ans, du bénéfice d’un « loyer courant ». Je ne vois rien dans la preuve qui indique que c’était là le but visé, et le libellé fort simple de la clause 2.01 n’incite pas à tirer cette conclusion.
D. La renonciation [83] Comme je l’ai mentionné plus tôt, la renonciation (ou, à tout le moins, la préclusion) peut survenir dans deux circonstances :
• avant 2009, les parties avaient coutume de négocier ou de discuter du nouveau loyer avant que celui-ci soit fixé par le ministre;
• les locataires ont perdu leur droit de négocier lorsqu’ils ont unilatéralement annulé les rencontres prévues avec Sakimay à la fin de novembre 2009.
[84] Les deux parties invoquent l’arrêt Saskatchewan River Bungalows Ltd c. La Maritime, Compagnie d’assurance-vie, [1994] 2 R.C.S. 490, 115 DLR (4th) 478. Dans cette affaire, la Cour a soulevé deux points, qui s’appliquent en l’espèce :
• il y a renonciation lorsqu’une partie à un contrat ou à une instance agit de façon à ne pas se prévaloir d’un droit ou d’un vice dont elle connaît l’existence en ce qui concerne l’exécution d’une obligation par l’autre partie;
• il n’existe pas de règle rigide pour déterminer ce qui peut ou ne peut pas constituer une renonciation; elle peut être exprimée de façon formelle ou informelle ou être inférée du comportement. Elle peut également se présenter sous une intention claire et consciente de renoncer à son droit.
[85] Le demandeur, dans son argumentation, fait valoir que les locataires sont nombreux à ne jamais lire le bail (bon nombre d’entre eux étant partie au bail original par voie de cession). Le demandeur soutient que les locataires n’ont pas pu renoncer à leur droit à la négociation puisqu’ils ignoraient qu’ils avaient un tel droit.
[86] La prétention d’ignorance de ses droits va à l’encontre du droit et de l’obligation d’une personne de connaître la loi et fait fi de la manière dont les tentatives infructueuses antérieures pour se prévaloir de tels droits peuvent être interprétées ou comprises par l’autre partie.
[87] Dans les circonstances actuelles, les locataires ont, par leur comportement, renoncé à leur droit à une fixation bilatérale du loyer, laissant cela à Sakimay.
[88] Toutefois, comme l’a admis Sakimay, les locataires n’ont pas renoncé au droit de discuter du montant du loyer proposé. Sakimay a accepté de rencontrer les deux associations de locataires pour discuter du montant du loyer. Il est manifeste que Sakimay croyait que les locataires avaient, dans une certaine mesure, un mot à dire dans ce processus.
[89] Le coup de grâce porté à la thèse du demandeur est l’annulation, par les deux associations, de la rencontre avec Sakimay. Ce faisant, les locataires ont renoncé à tout vice dans le processus et se sont exposés à une imposition du loyer pour laquelle leur seul recours était désormais leur droit de porter l’affaire devant notre Cour.
[90] En résumé, je conclus que les conditions préalables permettant d’établir la compétence de notre Cour pour trancher la question du montant du loyer sont remplies.
Compte tenu du litige que soulève le loyer, il reste à déterminer la méthode qui sera utilisée pour en fixer le montant.
E. La méthode appropriée [91] Ayant conclu que la Cour fédérale avait la compétence de fixer définitivement le loyer, notre Cour est tenue de répondre à la question suivante : quelle méthode ou formule convient‑il d’utiliser pour fixer le l