Matson et al c. Affaires indiennes et du Nord Canada

Matson et al c. Affaires indiennes et du Nord Canada
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2013-05-24
Référence neutre
2013 TCDP 13
Numéro(s) de dossier
T1444/7009
Décideur(s)
Lustig, Edward P.
Type de la décision
Décision
Statut de la décision
Définitif
Motifs de discrimination
l'origine nationale ou ethnique
la situation de famille
le sexe
Contenu de la décision
Entre :
Jeremy Eugene Matson, Mardy Eugene Matson et Melody Katrina Schneider
les plaignants
- et -
Commission canadienne des droits de la personne
la Commission
- et -
Affaires indiennes et du Nord Canada
(Aujourd’hui appelé « Affaires autochtones et Développement du Nord Canada »)
l’intimé
Décision
Dossiers no : T1444/7009
Membre instructeur : Edward P. Lustig
Date : Le 24 mai 2013
Référence : 2013 TCDP 13
Table des matières
I.......... Les plaintes. 1
II........ Le contexte. 1
III....... La disjonction de l’audition de l’affaire. 4
IV....... Les positions des parties. 5
A. Les plaignants. 5
B. La Commission. 8
C. L’intimé. 11
V........ Analyse. 13
A. La plainte est-elle une contestation d’un texte de loi, et rien d’autre?. 13
B. Le Tribunal est-il tenu de suivre la décision que la Cour d’appel fédérale a rendue dans l’affaire Murphy et de rejeter la plainte?. 21
(i) La jurisprudence de la Cour suprême du Canada au sujet de l’interprétation et de la primauté des lois sur les droits de la personne. 22
(ii) Autres arrêts jurisprudentiels fédéraux reconnaissant la primauté d’une loi sur les droits de la personne. 36
(iii) La jurisprudence provinciale reconnaissant la primauté des lois sur les droits de la personne. 48
(iv) L’article 2 et les paragraphes 49(5) et 62(1) de la Loi 53
(v) L’ancien article 67 de la Loi 56
(vi) La conclusion : la plainte est rejetée. 59
C. La plainte met-elle en cause un acte discriminatoire commis dans le cadre de la fourniture de services destinés au public et susceptible de faire l’objet d’une conclusion de discrimination à première vue au sens de l’article 5 de la Loi?. 61
I. Les plaintes [1] Les plaignants, Jeremy et Mardy Matson ainsi que Melody Schneider, qui sont frères et sœur, ont déposé chacun une plainte en vertu de l’article 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C., 1985, ch. H‑6 [la Loi]. Ces plaintes visent Affaires indiennes et du Nord Canada, aujourd’hui appelé « Affaires autochtones et Développement du Nord Canada » (l’intimé).
[2] Les plaignants disent être victimes de discrimination du fait de leur race, de leur origine nationale ou ethnique, de leur sexe et de leur situation de famille, à cause de la manière dont ils ont été inscrits à titre d’Indiens sous le régime de la Loi sur les Indiens, L.R.C., 1985, ch. I‑5 [la Loi sur les Indiens]. Ils soutiennent qu’en raison de leur ascendance indienne matrilinéaire, ils continuent d’être traités de manière différente dans la manière dont ils sont inscrits aux termes du paragraphe 6(2) de la Loi sur les Indiens, comparativement à ceux dont la lignée est paternelle et qui sont inscrits aux termes du paragraphe 6(1). C’est-à-dire que le fait d’être inscrits aux termes du paragraphe 6(2) ne leur permet pas de transmettre leur statut à leurs enfants.
II. Le contexte [3] Dans la présente affaire, le Tribunal a eu l’avantage de disposer d’un exposé conjoint des faits. Si l’on y ajoute les observations des parties, il est possible de résumer comme suit le contexte dans lequel s’inscrivent les plaintes qui ont été déposées.
[4] Les plaignants ont un seul grand-parent indien : une femme qui a perdu son statut en épousant un non-Indien avant 1985 et qui l’a récupéré en vertu de l’alinéa 6(1)c) de la Loi sur les Indiens au moment où a été adoptée la Loi modifiant la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. 32 (1er suppl.), en 1985. Par suite de ces mêmes modifications, les enfants issus de son mariage avec un non-Indien (dont l’un était le père des plaignants, Eugene Matson) ont été considérés comme admissibles au statut aux termes du paragraphe 6(2) de la Loi sur les Indiens. Étant donné que les modifications apportées en 1985 accordaient seulement à leur père le statut prévu au paragraphe 6(2) et que leur mère n’était pas indienne, les plaignants, au moment du dépôt de leurs plaintes, n’étaient admissibles à aucun statut sous le régime de la Loi sur les Indiens. Le paragraphe 6(2) de cette dernière ne permet pas à une personne de transmettre son statut aux enfants qu’elle a avec un non-Indien. De ce fait, les enfants que les plaignants ont eu avec des non-Indiens depuis 1985 n’ont pas droit eux non plus au statut.
[5] En novembre et en décembre 2008, les plaignants ont déposé les plaintes dont il est question en l’espèce. De pair avec ces plaintes, ils ont établi et produit un tableau qui décrit l’historique de leur famille et de leur statut, comparativement à l’historique d’une famille hypothétique qui est identique à tous égards, sauf pour ce qui est du sexe de leur grand-parent indien. Autrement dit, dans l’historique de la famille hypothétique, le grand-parent indien est de sexe masculin, plutôt que féminin. Toutes les dates de naissance, de mariage et de décès sont les mêmes dans les deux scénarios. Comme l’illustre ce tableau, les plaignants, selon le scénario patrilinéaire hypothétique, auraient le statut que prévoit le paragraphe 6(1) de la Loi sur les Indiens, et ils seraient donc en mesure de transmettre à leurs enfants le statut prévu au paragraphe 6(2).
[6] Le 6 avril 2009, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a rendu sa décision dans l’affaire McIvor c. Canada (Registrar of Indian and Northern Affairs), 2009 BCCA 153 [McIvor], déclarant que les alinéas 6(1)a) et c) de la Loi sur les Indiens étaient nuls ou sans effet car ces deux dispositions violaient le droit à l’égalité que confère l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, ch. 11 [la Charte]. La Cour a jugé que la violation ne pouvait pas se justifier au regard de l’article premier de la Charte. La déclaration a été suspendue pour une période d’un an afin que le Parlement puisse examiner et prendre en considération de nouvelles modifications à la Loi sur les Indiens.
[7] Le 9 novembre 2009, conformément à l’article 49 de la Loi, la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) a demandé que le Tribunal instruise les plaintes des plaignants. Conformément au paragraphe 40(4) de la Loi, elle a également demandé que le Tribunal ordonne la tenue d’une instruction commune car elle était convaincue que ces plaintes soulevaient pour l’essentiel les mêmes questions de fait et de droit.
[8] Le 2 novembre 2010, le Tribunal a ajourné l’instance dans le cadre de la présente affaire. La Cour d’appel de la Colombie-Britannique avait prorogé le délai accordé au Parlement pour se conformer à la décision qu’elle avait rendue dans l’affaire McIvor, et des dispositions législatives étaient en instance devant le Parlement en réponse à cette mesure (voir le dossier 2010 TCDP 28).
[9] Le 31 janvier 2011, la Loi sur l’équité entre les sexes relativement à l’inscription au registre des Indiens, L.C. 2010, ch. 18 [la LESIRI], est entrée en vigueur. Cette dernière a modifié, notamment, les dispositions de la Loi sur les Indiens en matière d’inscription par l’addition d’un nouvel alinéa 6(1)c.1), qui ajoute le droit d’être inscrit pour certaines personnes dont la mère avait perdu le statut en épousant un non-Indien avant le 17 avril 1985.
[10] Par suite de l’adoption de la LESIRI, (i) Eugene Matson – le père des plaignants – a été considéré comme admissible à l’inscription aux termes du nouvel alinéa 6(1)c.1) de la Loi sur les Indiens et (ii) les plaignants ont obtenu le droit d’être inscrits en vertu du paragraphe 6(2) de la Loi sur les Indiens.
[11] En mai et en juin 2011, les plaignants ont été inscrits à titre d’Indiens en application du paragraphe 6(2) de la Loi sur les Indiens. Ils ont également demandé que leurs enfants soient inscrits, mais le registraire des Indiens a conclu qu’aucune disposition de la Loi sur les Indiens ne permettait l’inscription d’une personne dont l’un des parents était inscrit en vertu du paragraphe 6(2) et l’autre n’était pas un Indien au sens de la Loi sur les Indiens.
[12] À la suite de l’adoption de la LESIRI et de l’inscription des plaignants en vertu du paragraphe 6(2) de la Loi sur les Indiens, le 27 septembre 2011 le Tribunal a décrété qu’il serait utile que l’on produise des exposés des précisions modifiés. Il a considéré que, même si les plaintes relatives à l’inscription des plaignants sous le régime de la Loi sur les Indiens étaient maintenant théoriques puisque ces derniers étaient maintenant inscrits, la partie des plaintes qui avait trait à la possibilité de transmettre le statut aux enfants issus d’un mariage avec un non‑Indien n’était pas encore réglée (voir le dossier 2011 TCDP 14).
[13] Le 19 janvier 2012, les plaignants ont déposé un avis de question constitutionnelle (AQC), dans laquelle ils ont dit vouloir contester la validité constitutionnelle de l’article 6 de la Loi sur les Indiens au regard de la Charte. La contestation relative à la Charte était fondée sur le fait que l’article 6 de la Loi sur les Indiens contrevient aux articles 2 et 3 de la Loi ainsi qu’à l’article premier et au paragraphe 15(1) de la Charte, et qu’il y aurait lieu de les faire annuler et de déclarer qu’ils sont nuls et sans effet.
[14] Le 30 juin 2012, l’intimé a déposé une requête en vue d’obtenir une ordonnance radiant la totalité de l’AQC des plaignants.
[15] Le 6 septembre 2012, le Tribunal a fait droit à la requête de l’intimé et a ordonné la radiation de la totalité de l’AQC des plaignants. Il a conclu que les plaignants, par l’AQC, tentaient de faire trancher les mêmes faits que ceux qui contrevenaient censément à la Loi au regard de la Charte. Comme le paragraphe 50(2) de la Loi n’accorde au Tribunal que le pouvoir de trancher les questions de droit « dans les affaires dont il est saisi », soit le fait de savoir si un acte discriminatoire a été commis au sens des articles 5 à 14.1 de la Loi, il a jugé que la question constitutionnelle n’était pas liée au fait de déterminer si un acte discriminatoire avait été commis au sens de la Loi. Il s’agissait d’une question de droit tout à fait distincte, non liée au mandat que prescrit la Loi dans la présente affaire (voir le dossier 2012 TCDP 19).
[16] À la suite de tout ce contexte procédural et de fond, le Tribunal a instruit la présente affaire les 30 et 31 janvier 2013, à Kelowna (Colombie-Britannique).
III. La disjonction de l’audition de l’affaire [17] Conformément à l’alinéa 5(3)c) des Règles de procédure (03-05-04) du Tribunal, de même qu’avec le consentement des parties, l’audition de la présente affaire se déroule en deux volets. L’audition du premier volet de la plainte, les 30 et 31 janvier 2013, avait pour but de répondre aux questions suivantes :
(a) La plainte est-elle une contestation d’un texte de loi, et rien d’autre?
(b) Le Tribunal est-il tenu de suivre la décision que la Cour d’appel fédérale a rendue dans l’affaire Alliance de la fonction publique du Canada c. Agence du revenu du Canada, 2012 CAF 7, autorisation d’interjeter appel devant la CSC rejetée (34706) [Murphy] et de rejeter la plainte?
(c) La plainte met-elle en cause un acte discriminatoire commis dans le cadre de la fourniture de services destinés au public et susceptible de faire l’objet d’une conclusion de discrimination à première vue aux termes de l’article 5 de la Loi?
[18] Avant de passer au second volet de la plainte, je vais analyser les questions susmentionnées.
IV. Les positions des parties A. Les plaignants [19] Les plaignants sont d’avis que l’inscription à titre d’Indien sous le régime de la Loi sur les Indiens est un « service » au sens de l’article 5 de la Loi. Ce service, soutiennent-ils, comporte le fait de déterminer qui a le droit d’être inscrit à titre d’Indien et qui ne l’a pas.
[20] Selon les plaignants, l’inscription à titre d’Indien ne se fait pas automatiquement, car il faut en faire la demande. Cela consiste à remplir un formulaire de demande, à fournir des renseignements sur ses ancêtres, ainsi qu’à produire des documents justificatifs. Ils soutiennent donc que l’intimé crée une relation de service entre lui et les personnes qui sollicitent le statut d’Indien sous le régime de la Loi sur les Indiens et que, en raison de cette relation, l’article 5 de la Loi s’applique à l’article 6 de la Loi sur les Indiens.
[21] Pour ce qui est de l’arrêt Murphy, les plaignants font valoir que la décision tente de limiter la portée de la Loi d’une manière contraire aux principes qu’a énoncés la Cour suprême du Canada quant à l’interprétation des lois sur les droits de la personne (Winnipeg School Division No 1 c. Craton, [1985] 2 RCS 150 [Craton]; CN c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 RCS 1114 [Action Travail des Femmes]; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 RCS 143 [Andrews]; et Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), 2006 CSC 14 [Tranchemontagne]. De plus, ils sont d’avis que, d’après la doctrine du stare decisis, le Tribunal est tenu de se conformer à ces arrêts de la Cour suprême du Canada et qu’il ne devrait donc pas prendre en considération la décision que la Cour d’appel fédérale a rendue dans l’affaire Murphy.
[22] Les plaignants sont d’avis que la position de l’intimé, à savoir qu’il y a lieu de rejeter la plainte parce qu’elle ne prend pas naissance dans le cadre de la fourniture d’un « service », est incompatible avec le fait que le Canada est membre des Nations Unies ainsi qu’avec les engagements que lui imposent la Déclaration universelle des droits de l’homme, Rés. AG 217 A(III), Doc. off. AGNU, 3e séance plénière, suppl. no 13, Doc. A/810 (1948) 71, de même que la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, Rés. AG 61/295, AGNU, 61e séance plénière, suppl. no 49, vol. III, Doc. A/61/49 (2007). Selon les plaignants, le Canada est tenu de se conformer à ces engagements internationaux pour guider ses lois intérieures, ses tribunaux et ses obligations envers ses citoyens.
[23] Les plaignants ajoutent que le Canada a répondu à l’échelon interne à ses engagements internationaux en abrogeant l’article 67 de la Loi (projet de loi C‑21, Loi modifiant la Loi canadienne sur les droits de la personne, 2e Session, 39e législature, 2008 [le projet de loi C‑21]). Le projet de loi C‑21, à l’article 1.1, comprenait également la reconnaissance des droits existants – ancestraux ou issus de traités – et, à l’article 1.2, prévoyait que le Tribunal devait tenir compte des traditions juridiques et des règles de droit coutumier des Premières Nations au moment d’interpréter et d’appliquer la Loi en rapport avec une plainte déposée à l’encontre du gouvernement d’une Première Nation. D’après les plaignants, l’intention et l’objet qui sous‑tendaient l’abrogation de l’article 67, ainsi que l’inclusion des articles 1.1 et 1.2 dans le projet de loi C‑21, étaient d’ouvrir la Loi sur les Indiens dans son ensemble à un examen complet en vertu de la Loi.
[24] Sur ce fondement, les plaignants font également une distinction avec certaines des affaires sur lesquelles se fonde l’intimé à l’appui de la thèse selon laquelle un texte de loi ne peut pas être contesté en vertu de la Loi, soit Forward c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 TCDP 5 [Forward], Canada (Procureur général) c. McKenna, [1999] 1 CF 401 [McKenna] et Canada (Procureur général) c. Bouvier, 1998 CanLII 7409 (CAF) [Bouvier]. Selon les plaignants, l’abrogation de l’article 67 est le facteur distinctif entre les plaintes dont il est ici question et ces affaires, qui ont été tranchées avant l’abrogation.
[25] Enfin, les plaignants soutiennent qu’il faut instruire les plaintes à cause de leur effet public considérable. À leur avis, les modifications qui ont été apportées à la Loi sur les Indiens à la suite de l’adoption de la LESIRI n’ont pas redressé ou rectifié la distinction qui existe entre les descendants d’Indiennes et d’Indiens. Tant avant qu’après l’adoption de la LESIRI, la Loi sur les Indiens ne leur accorde pas le statut conféré par le paragraphe 6(1), comme cela aurait été le cas dans leur scénario patrilinéaire comparatif hypothétique. Cela étant, il leur est toujours impossible de transmettre leur statut aux enfants qu’ils ont avec des non-Indiens.
[26] Selon les plaignants, le législateur a eu la possibilité de traiter de la discrimination fondée sur le sexe dans la LESIRI, mais a rejeté une modification proposée par le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord de la Chambre des communes, qui aurait prévu que « […] toute personne née après le 17 avril 1985 et qui est un descendant direct d’une personne inscrite ou ayant le droit de l’être aux termes de la Loi sur les Indiens a elle aussi le droit d’être inscrite » (Bibliothèque du Parlement, Résumé législatif du projet de loi C‑3 : Loi sur l’équité entre les sexes relativement à l’inscription au registre des Indiens, par Mary C. Hurley et Tonina Simeone, Division des affaires sociales, Service d’information et de recherche parlementaires (Ottawa : Bibliothèque du Parlement, 2010), à la p. 1). Il a été conclu que cette modification outrepassait la portée du projet de loi et était donc irrecevable (Résumé législatif du projet de loi C‑3 : Loi sur l’équité entre les sexes relativement à l’inscription au registre des Indiens, à la p. 1).
[27] Les plaignants déclarent que l’on peut estimer le nombre total de personnes susceptibles d’être touchées par la plainte (les petits-enfants de lignée maternelle et leurs enfants) à un chiffre variant entre 108 000 et 130 500.
B. La Commission [28] La Commission est d’avis que la plainte n’est pas une contestation d’un texte de loi. Elle vise le fait que l’on applique les dispositions d’inscription discriminatoires de la Loi sur les Indiens à des membres du public. Elle convient toutefois que la disposition contestée a obligé les agents de l’intimé à arriver aux conclusions qu’ils ont tirées à propos du droit à l’inscription des plaignants.
[29] Selon la Commission, le fait de déterminer le droit à l’inscription est un « service » au sens de l’article 5 de la Loi : l’inscription à titre d’Indien comporte des avantages tangibles et intangibles et elle est offerte au public en ce sens, dans le contexte d’une relation publique. Par ailleurs, les personnes souhaitant être inscrites sous le régime de la Loi sur les Indiens sont tenues de présenter une demande au Bureau du registraire des Indiens.
[30] Cela dit, la Commission soutient également que la Loi autorise le dépôt de plaintes contestant l’effet discriminatoire d’autres lois fédérales. Elle fait valoir qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour suprême du Canada que les lois sur les droits de la personne rendent inopérantes les lois incompatibles (Insurance Corporation of British Columbia c. Heerspink, [1982] 2 RCS 145 [Heerspink]; Craton; Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Communauté urbaine de Montréal, 2004 CSC 30 [Larocque]; et Tranchemontagne). D’après la Commission, lorsqu’il existe un conflit entre une loi sur les droits de la personne et une autre texte de loi, c’est la loi sur les droits de la personne qui prime en tant qu’énoncé de principes quasi constitutionnel et elle a préséance sur tout texte de loi incompatible, sauf si le législateur a clairement indiqué le contraire en des termes explicites et non équivoques. La Commission soutient que, dans les circonstances de l’espèce, le Tribunal doit tenir dûment compte de ce que la Cour suprême du Canada a décrété au sujet de l’effet et du statut des lois sur les droits de la personne.
[31] Pour ce qui est de l’arrêt Murphy, la Commission reconnaît que cette décision, à première vue, répondrait de manière complète aux plaintes dont il est question en l’espèce, lesquelles visent une conduite gouvernementale qui était obligatoire aux termes des dispositions en matière d’inscription de la Loi sur les Indiens. Cependant, elle soutient qu’avant la décision Murphy, une longue série de décisions jurisprudentielles rendues dans le cadre du système fédéral des droits de la personne avaient reconnu que la Loi avait préséance sur d’autres textes de loi incompatibles, conformément aux principes énoncés dans des affaires telles que Heerspink, Craton, Larocque et Tranchemontagne; (Canada (Procureur général) c. Druken, [1989] 2 CF 24 (C.A.) [Druken (CAF)]; Gonzalez c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1997] 3 CF 646 [Gonzalez]; McAllister-Windsor c. Canada (Développement des ressources humaines), 2001 CanLII 20691 (TCDP) [McAllister-Windsor]; Canada (Procureur général) c. Uzoaba, [1995] 2 CF 569 [Uzoaba]; les motifs dissidents du juge en chef Dickson et du juge Lamer dans Bhinder c. CN, [1985] 2 RCS 561 [Bhinder]; de même que les motifs dissidents de la juge McLachlin et de la juge L’Heureux-Dubé dans Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 RCS 854 [Cooper]).
[32] Selon la Commission, dans l’arrêt Murphy, la Cour n’a pas appliqué sa propre jurisprudence décrivant les circonstances restreintes dans lesquelles il convient qu’une formation infirme la décision qu’une autre formation a rendue antérieurement. Par ailleurs, la Cour d’appel fédérale n’a pas traité d’arrêts jurisprudentiels contraires de la Cour suprême du Canada, comme Heerspink, Craton, Larocque et Tranchemontagne, ou n’en a pas fait mention. Dans les circonstances, le Tribunal est confronté à deux courants jurisprudentiels contradictoires, émanant de décideurs d’instance supérieure. La Commission soutient que, d’après les principes du stare decisis vertical, le Tribunal est tenu de suivre les principes qu’a établis la Cour suprême du Canada. Elle ajoute que, même si la Cour suprême du Canada a rejeté une demande d’autorisation d’interjeter appel de l’arrêt Murphy, cela ne veut pas dire qu’elle souscrivait à la décision d’instance inférieure.
[33] Aux dires de la Commission, le fait de suivre les arrêts de la Cour suprême du Canada garantirait aussi que la jurisprudence du Tribunal concorde avec d’autres décisions de tribunaux des droits de la personne et de cours de justice du pays tout entier qui ont conclu que des dispositions législatives discriminatoires étaient inopérantes.
[34] La Commission souligne par ailleurs que le libellé et l’historique législatif de plusieurs dispositions actuellement en vigueur de la Loi illustrent l’intention du législateur que la Loi s’applique au libellé d’autres textes de loi fédéraux : l’article 2 ainsi que les paragraphes 49(5) et 62(1). À son avis, la présomption d’absence de tautologie prescrit que le législateur ne s’est pas exprimé en vain quand il a adopté les paragraphes 49(5) et 62(1) de la Loi et que l’application de la Loi au libellé d’autres textes de loi fédéraux était donc l’intention qu’avait le législateur. La Commission signale que la Cour d’appel fédérale, dans le cadre de l’arrêt Murphy, n’a pas fait référence à l’article 2, pas plus qu’aux paragraphes 49(5) ou 62(1).
[35] La Commission attire également l’attention sur le libellé et l’historique législatif de l’ancien article 67 de la Loi. Selon elle, cette disposition agissait comme une exception législative au principe général selon lequel les lois sur les droits de la personne ont préséance. L’existence de cet article signifiait que, sans l’exception, la Loi se serait appliquée à n’importe quelle disposition discriminatoire de la Loi sur les Indiens. En fait, le législateur aurait adopté l’ancien article 67 dans le but de mettre à l’abri les dispositions en matière d’inscription de la Loi sur les Indiens contre toute révision en vertu de la Loi. C’est donc dire qu’en abrogeant l’article 67 en 2008, le législateur entendait donner ouverture à des plaintes relatives aux droits de la personne qui contesteraient les aspects discriminatoires de ces mêmes dispositions.
[36] Une fois de plus, la Commission fait valoir que la présomption d’absence de tautologie existe à l’égard de l’article 67 et de son abrogation, et que la position de l’intimé, à savoir que les dispositions en matière d’inscription de la Loi sur les Indiens ne peuvent pas être contestées en vertu de la Loi, viole cette présomption. Par conséquent, pour donner effet à l’intention du législateur, le Tribunal se doit d’admettre que l’octroi du statut d’Indien fait partie des « services […] destinés au public », au sens de l’article 5 de la Loi.
C. L’intimé [37] L’intimé est d’avis que, dans le cas de n’importe quelle plainte, il est crucial que le Tribunal en saisisse et en caractérise convenablement l’objet. Selon lui, dans la mesure où la Commission et les plaignants tentent de qualifier la plainte de mesure mettant en cause la manière dont les agents du Bureau du registraire des Indiens examinent et traitent les demandes d’inscription, le Tribunal se doit de rejeter une telle qualification. Les arguments invoqués et les preuves à l’appui ne sont pas axés sur la conduite d’agents du Bureau du registraire des Indiens, sur l’exercice de pouvoirs discrétionnaires ou sur la mise en œuvre de lignes de conduite ministérielles. Selon l’intimé, en examinant les demandes d’inscription à titre d’Indien des plaignants, les agents n’ont rien fait de plus qu’appliquer des critères légaux catégoriques à des faits incontestés. Les plaintes visent donc uniquement une loi fédérale, et rien d’autre.
[38] L’intimé souligne également la position des plaignants au sujet des changements qui ont été apportés à la Loi sur les Indiens à la suite de l’adoption de la LESIRI. Selon lui, le fait qu’une modification législative aurait peut-être pu régler la plainte, et non un changement de politique ou d’autres facteurs, est un signe de plus que les plaintes dont il est ici question ont trait à un texte de loi. Par ailleurs, les plaignants ont déposé en l’espèce un avis de question constitutionnelle (AQC) qui conteste la validité constitutionnelle de l’article 6 de la Loi sur les Indiens. Dans cet avis, ils ont déclaré : [traduction] « Le projet de loi C‑3 n’a pas remédié comme il faut à la discrimination jugée inconstitutionnels dans McIvor. » De l’avis de l’intimé, il s’agit là d’un autre exemple montrant que les plaintes sont fondées sur le libellé d’un texte de loi.
[39] L’intimé soutient que, par suite de l’application de l’arrêt Murphy, ainsi que d’autres décisions telles que Forward, McKenna et Bouvier, il y aurait lieu de rejeter les plaintes. Ces décisions indiquent que la Loi ne prévoit pas la possibilité de déposer une plainte contre un texte de loi.
[40] L’intimé fait valoir que, par opposition aux arrêts de la Cour suprême du Canada qu’invoquent les plaignants et la Commission, la décision rendue dans l’arrêt Murphy portait spécifiquement sur la Loi et l’interprétait. Il ajoute que l’interprétation de dispositions légales particulières de la Loi par un tribunal d’instance supérieure a préséance sur une preuve d’interprétation législative extrinsèque, comme les sources que la Commission met de l’avant. À cet égard, toujours selon l’intimé, il n’est pas loisible au Tribunal d’infirmer une décision de la Cour d’appel fédérale en raison de la doctrine du stare decisis et aussi parce qu’il serait erroné de la part du Tribunal d’agir ainsi.
[41] L’intimé prétend que même si la Loi prévoyait effectivement la possibilité de déposer une plainte contre une loi fédérale, cette plainte serait tout de même rejetée parce qu’elle ne met pas en cause un « service ». Suivant le raisonnement que le Tribunal a formulé dans Forward, l’intimé allègue que le droit à l’inscription à titre d’Indien est : (i) un statut distinct accordé par l’État qui a (ii) des dimensions constitutionnelles et (iii) le fait de le qualifier de simple service serait faire abstraction du rôle fondamental qu’il joue dans la définition de la relation entre des individus et l’État. De l’avis de l’intimé, même si le traitement de demandes d’inscription peut être un « service », le critère qu’applique le législateur pour identifier la population jouissant de cette relation ne l’est pas. L’interprétation législative du mot « services », si l’on donne à ce dernier son sens ordinaire et si on l’interprète de pair avec le reste de l’article 5 et l’économie tout entière de la Loi, amène à conclure que le droit à l’inscription n’est pas un service.
[42] L’intimé soutient également que la position de la Commission est viciée, vu la portée du cadre analytique de la Loi. S’il fallait que le Tribunal admette qu’il existe un « service » dans le cas présent, cela obligerait le gouvernement à justifier sa loi sur le fondement d’un « accommodement raisonnable » au point d’en subir une « contrainte excessive », et restreint par le paragraphe 15(2) de la Loi à des questions « en matière de coûts, de santé et de sécurité ». Selon l’intimé, les dispositions légales en litige sont le fruit de plusieurs années études, de débats et de consultations avec des groupes autochtones. Elles sont un compromis équilibré entre des intérêts opposés et elles tiennent compte de facteurs démographiques et historiques complexes. Les questions relatives à la santé et à la sécurité ne font pas partie de ces facteurs. Cela ne laisse qu’un seul aspect possible : les coûts. Aux dires de l’intimé, il faut hésiter à faire valoir une justification de contrainte financière excessive en raison de sa nature réductrice et déshumanisante et du fait que des facteurs non pécuniaires ont joué un rôle important et puissant dans le choix qu’a fait le législateur de délimiter qui est un Indien inscrit.
[43] L’intimé ajoute que dans l’arrêt Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony, 2009 CSC 37 [Hutterian Brethren], la Cour suprême du Canada précise que la norme de l’accommodement raisonnable ne convient pas pour évaluer les lois d’application générale et qu’elle n’est utile que dans les cas où l’on conteste une action gouvernementale ou une pratique administrative. Contrairement à l’argument des plaignants et de la Commission selon lequel l’arrêt Murphy ne cadre pas avec la jurisprudence de la Cour suprême du Canada, l’intimé soutient que l’arrêt Hutterian Brethren étaye la décision que la Cour d’appel fédérale a rendue dans l’arrêt Murphy, à savoir que la Loi ne prévoit pas la possibilité de déposer une plainte axée exclusivement sur une loi fédérale.
[44] Selon l’intimé, la Loi n’a donc pas la portée requise pour évaluer convenablement certains types de décisions et d’actions gouvernementales. Dans le cas présent, le gouvernement a le droit de justifier la loi non pas en faisant état d’un accommodement raisonnable, mais au moyen d’une analyse fondée sur l’article premier de la Charte.
V. Analyse A. La plainte est-elle une contestation d’un texte de loi, et rien d’autre? [45] L’article 5 de la Loi dispose :
5. Constitue un acte discriminatoire, s’il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait, pour le fournisseur de biens, de services, d’installations ou de moyens d’hébergement destinés au public :
a) d’en priver un individu;
b) de le défavoriser à l’occasion de leur fourniture.
[46] La première étape à franchir lorsqu’on applique l’article 5 consiste à déterminer si les actes reprochés concernent un « fournisseur de biens, de services, d’installations ou de moyens d’hébergement » (voir Watkin c. Canada (Procureur général), 2008 CAF 170, au paragraphe 31 [Watkin]). Selon les plaignants et la Commission, les actes reprochés en l’espèce ont eu lieu dans le cadre de la fourniture de « services ». Selon l’article 5 de la Loi, les « services » « […] s’entendent de quelque chose d’avantageux qui est “offert” ou “mis à la disposition” du public » (Watkin, au paragraphe 31). Ni les plaignants ni la Commission n’ont trouvé à redire au critère général que l’on emploie actuellement pour déterminer si une conduite concerne un « service » au sens de l’article 5 de la Loi.
[47] En revanche, l’intimé soutient que la plainte dont il est question en l’espèce ne vise pas la fourniture de « services » quelconques; il s’agit plutôt d’une stricte contestation d’un texte de loi, la Loi sur les Indiens. Dans l’arrêt Murphy, la Cour d’appel fédérale a décrété que « la [Loi] ne prévoit pas la possibilité de déposer de plaintes contre une loi fédérale […] » (au paragraphe 6). Se fondant sur la décision que le Tribunal a rendue dans l’affaire Forward, sur le paragraphe 40(1) (« […] qui autorise le dépôt de plaintes […] ») ainsi que sur les articles 5 à 14.1 de la Loi (qui « […] qui définissent les “actes discriminatoires” pouvant faire l’objet de celles-ci […] »), la Cour d’appel fédérale a conclu que les contestations qui « […] [visent] les dispositions législatives en soi et rien d’autre » échappent « […] au champ d’application de la [Loi] […] » (voir l’arrêt Murphy, au paragraphe 6). Se reportant à la décision de la Cour fédérale dans Wignall c. Canada (Ministre du Revenu national), 2003 CF 1280, la Cour d’appel fédérale a ajouté : « l’opposition en vertu de la [Loi] à l’application [des dispositions législatives] était vouée à l’échec si elle se fondait seulement sur ses conséquences supposées discriminatoires pour le plaignant : seule une contestation de la constitutionnalité de cette disposition offrait des chances de succès » (Murphy, au paragraphe 6).
[48] C’est dans le contexte qui précède que le Tribunal cherche à déterminer si la plainte dont il est question en l'espèce est une contestation d’un texte de loi, et rien d’autre, ou si ce que l’on conteste est un acte discriminatoire commis dans le cadre de la fourniture de services, au sens de l’article 5 de la Loi.
[49] Dans son formulaire de plainte, daté du 25 novembre 2008, Jeremy Matson décrit sa plainte en ces termes :
[traduction]
Je crois que la [règle d’exclusion de la 2e génération] qui découle du projet de loi C‑31 est discriminatoire à mon égard, ainsi qu’à celui de mon frère et de ma sœur, en raison des motifs de distinction illicite que sont la situation de famille et le sexe aux termes de la Loi canadienne sur les droits de la personne, en ce sens que le projet de loi C‑31 continue de faire une distinction et d’exercer une discrimination à l’encontre des descendants d’Indiennes qui ont épousé un non-Indien en limitant l’extension du droit au statut à un certain niveau de filiation qui ne s’appliquerait pas aux Indiens de sexe masculin de même ascendance.
Pour clarifier les choses, si ma grand-mère avait épousé un Indien, elle n’aurait pas été privée de ses droits, et tant mon père que moi-même aurions eu droit au plein statut à titre d’Indiens.
(À la p. 3.)
[50] À la suite de l’adoption de la LESIRI et de l’inscription des plaignants en vertu du paragraphe 6(2) de la Loi sur les Indiens, les plaignants ont révisé leur exposé des précisions. Dans ce dernier, ils ont décrit leur plainte comme suit :
[traduction]
Même si les plaignants sont aujourd’hui inscrits à titre d’Indiens, la disposition en vertu de laquelle ils sont inscrits ne leur permet pas de transmettre leur statut à leurs enfants de la même façon que le font les Indiens inscrits dans le groupe de comparaison.
Les plaignants se sont vu préalablement refuser l’inscription en vue d’obtenir le statut d’Indien, de même que les droits et les avantages que ce statut confère. Ils sont d’avis que ce refus antérieur et, aujourd’hui, le statut d’Indien qui leur a été accordé en vertu du par. 6(2) ne les mettent pas sur un pied d’égalité avec les petits-enfants indiens de lignée paternelle; cette distinction est contraire à l’article 5 de la Loi.
La nature de cette discrimination découle du système d’inscription qui a été établie après le 17 avril 1985, appelé « projet de loi C‑31 », ainsi que des modifications consécutives apportées à la Loi sur les Indiens le 17 avril 1985 et à l’actuelle Loi sur l’équité entre les sexes relativement à l’inscription au registre des Indiens (projet de loi C‑3/McIvor), en date du 31 janvier 2011. Selon l’inscription de 1985, Nora Johnson ne pouvait pas transmettre son ascendance indienne à ses descendants de la même façon que ses homologues masculins, tandis que la nature du statut d’autres Indiens a été améliorée par les modifications suivant le projet de loi C‑31. En vertu du projet de loi C‑31/McIvor, Nora Johnson n’est toujours pas en mesure de transmettre son ascendance indienne à ses descendants de la même façon que ses homologues masculins.
(Exposé des précisions révisé des plaignants, daté du 28 juin 2011, à la p. 9.)
[51] Dans les observations écrites des plaignants sur le premier volet de la présente affaire, la plainte est décrite ainsi :
[traduction]
La plainte fait état d’une discrimination fondée sur la manière dont ils ont été inscrits en tant qu’Indiens sous le régime de la Loi sur les Indiens, ainsi que les avantages et les droits associés à cette inscription.
[…]
Les plaignants soutiennent que leur droit d’être inscrit à titre d’Indiens est un service, tel que défini dans la LCDP […].
Les plaignants soutiennent que l’inscription d’un citoyen canadien à titre d’Indien sous le régime de la Loi sur les Indiens est un service, et que ce service inclut le fait de déterminer qui a le droit d’être inscrit en tant qu’Indien, ou qui ne l’a pas.
(Observations écrites des plaignants, document daté du 14 janvier 2013, aux paragraphes 1 et 8.)
[52] Lors des plaidoiries concernant le premier volet, les plaignants ont également déclaré ceci à propos de la nature de leurs plaintes :
[traduction]
Le membre instructeur Lustig : Mais ce qui est en litige ici, c’est […] les lettres les plus récentes qui ont été envoyées au sujet des demandes de vos enfants et des enfants de votre frère et de votre sœur; et, dans ces lettres, on leur refuse des droits d’inscription sur le fondement de la Loi telle qu’elle existe actuellement après le projet de loi C‑3; j’essaie de demander ou j’essaie de déterminer si vous contestez ce fait en tant qu’acte discriminatoire dans le cadre de la fourniture d’un service ou si vous contestez le fait que le législateur a fixé une série de règles qui n’incluent pas vos enfants en tant qu’Indiens inscrits.
Jeremy Matson : Je dois contester le législateur, oui, parce que le législateur avait en mains toutes les informations, il y a eu des témoins au sujet du projet de loi C‑3. J’allais même être témoin devant le Sénat et j’ai décrit certains actes discriminatoires et demandé que nous examinions cela plus en détail […]. Le législateur a adopté un texte de loi qui comporte des aspects discriminatoires, le Sénat a dit à la Chambre des communes qu’il y avait des éléments discriminatoires; alors, oui, le législateur lui‑même est coupable dans mon esprit, de même que la Loi sur les Indiens et le processus à suivre pour devenir un Indien, et ainsi de suite.
(Enregistrement audio de l’audience du 30 janvier 2013, à 51 min 30 s.)
[53] Plus loin dans leurs observations orales, les plaignants ont également déclaré :
[traduction]
Le membre instructeur Lustig : Là encore, les mesures dans votre esprit, les mesures prises, c’est-à-dire les mesures prises par le gouvernement fédéral en n’élargissant pas la définition après McIvor en vue d’inclure au moyen de changements législatifs vos enfants; ou, pas les enfants, votre statut de façon à ce que vos enfants puissent avoir ce statut.
Jeremy Matson : Oui, comme nous en avions parlé, les comités parlementaires, le Sénat et d’autres partis, le NPD, les Libéraux, le Bloc québécois, tous les critiques des affaires autochtones et toutes les personnes qui ont participé aux modifications apportées au projet de loi C‑3 nous avaient accordé le statut visé au par. 6(1) et accordé à nos e