Inverhuron & District Ratepayers Ass. v. Canada (Minister of the Environment)

Inverhuron & District Ratepayers Ass. v. Canada (Minister of the Environment)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2001-06-20
Référence neutre
2001 CAF 203
Numéro de dossier
A-427-00
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20010620
Dossier : A-427-00
Référence neutre : 2001 CAF 203
CORAM : LE JUGE STONE,
LE JUGE STRAYER,
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
INVERHURON & DISTRICT RATEPAYERS' ASSOCIATION
appelante
- et -
LA MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT, LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS et LA COMMISSION DE CONTRÔLE DE L'ÉNERGIE ATOMIQUE et ONTARIO POWER GENERATION INCORPORATED
intimés
Audience tenue à Toronto (Ontario), le mercredi et le jeudi 16 et 17 mai 2001
JUGEMENT rendu à Ottawa (Ontario), le mercredi 20 juin 2001
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : JUGE SEXTON
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE STONE
LE JUGE STRAYER
Date : 20010620
Dossier : A-427-00
OTTAWA (ONTARIO), LE MERCREDI 20 JUIN 2001
CORAM : LE JUGE STONE,
LE JUGE STRAYER,
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
INVERHURON & DISTRICT RATEPAYERS' ASSOCIATION
appelante
- et -
LA MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT, LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS et LA COMMISSION DE CONTRÔLE DE L'ÉNERGIE ATOMIQUE et ONTARIO POWER GENERATION INCORPORATED
intimés
JUGEMENT
L'appel est rejeté, avec dépens.
« A. J. Stone »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
Date : 20010620
Dossier : A-427-00
Référence neutre : 2001 CAF 203
CORAM : LE JUGE STONE,
LE JUGE STRAYER,
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
INVERHURON & DISTRICT RATEPAYERS' ASSOCIATION
appelante
- et -
LA MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT, LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS et LA COMMISSION DE CONTRÔLE DE L'ÉNERGIE ATOMIQUE et ONTARIO POWER GENERATION INCORPORATED
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE SEXTON
[1] L'Inverhuron & District Ratepayers Association fait appel d'une ordonnance de la Section de première instance rejetant une demande de contrôle judiciaire de la décision de la ministre de l'Environnement (la ministre) selon laquelle un projet de développement d'une installation de stockage à sec pour combustible nucléaire usé, au Complexe nucléaire de Bruce, n'était pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants.
LES FAITS
[2] Le Complexe nucléaire de Bruce (CNB) est situé sur la péninsule de Bruce, sur la rive sud-est du lac Huron. Parmi ses installations, il y a la centrale de Bruce « A » et la centrale de Bruce « B » , chacune constituée de quatre CANDU, réacteurs nucléaires à l'eau lourde. Ces réacteurs sont alimentés par des faisceaux d'éléments de combustible - tubes qui contiennent de l'oxyde d'uranium naturel sous forme de pastilles frittées. Les faisceaux de combustible pèsent environ 25 kg. Chaque coeur de réacteur contient des milliers de faisceaux de combustible à la fois.
[3] Un faisceau de combustible a une durée de vie utile d'environ 18 mois. Après cette période, il ne contribue plus adéquatement à la réaction en chaîne de production de chaleur du réacteur et il est donc enlevé du réacteur. Le faisceau de combustible usé continue d'émettre à la fois de la chaleur et une radiation ionisante nocive. Il doit être stocké d'une manière qui permet la dissipation de son énergie thermique et l'atténuation de ses champs de rayonnement. C'est pourquoi les faisceaux de combustible usé sont d'abord entreposés sous l'eau. Les installations existantes de stockage de combustible usé, à chacune des centrales de Bruce, comprennent deux travées de combustible remplies d'eau, où les faisceaux de combustible usé sont stockés sur des plateaux.
[4] Après qu'un faisceau de combustible usé a été stocké sous l'eau pendant un minimum de six ans, il peut sans danger être stocké dans une installation de stockage « à sec » , enfermé dans un conteneur blindé fait d'acier et de béton renforcé à haute densité. Pour l'instant, le Canada n'a pas d'emplacement de stockage permanent pour les déchets radioactifs. Tous les faisceaux de combustible usé provenant des réacteurs de Bruce doivent donc encore être stockés dans les installations « provisoires » et « humides » existantes.
[5] Au début de 1996, alors que ces installations commençaient d'avoisiner leur capacité maximale sans qu'une solution de stockage permanent soit en vue, Hydro-Ontario[1], le propriétaire et l'exploitant des centrales de Bruce, entreprit des travaux de conception, de construction, d'exploitation (et éventuellement de déclassement) d'un système de stockage à sec afin de constituer, pour un maximum de 744 000 faisceaux de combustible usé, une capacité additionnelle de stockage « provisoire » sur place. Cette installation était sujette à une licence de la Commission de contrôle de l'énergie atomique (CCEA), en vertu de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique[2].
[6] Aux termes de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (la LCEE ou la Loi)[3], la CCEA devait veiller à ce qu'une évaluation environnementale (EE) « soit effectuée le plus tôt possible au stade de la planification du projet » [4], et en tout état de cause avant la délivrance d'une licence. La Commission a délégué, comme elle était autorisée à le faire, une bonne partie de la préparation de l'évaluation à Hydro-Ontario[5]. Toutefois, elle continuait de participer étroitement au processus d'évaluation, donnant des directives sur le genre d'évaluation requis (étude approfondie[6]), précisant le champ du projet à évaluer et signalant les renseignements manquants dans les mémoires que lui présentait Hydro-Ontario.
[7] Une bonne partie de l'EE a été effectuée au tout début du stade de la planification du projet, lorsqu'il restait encore à décider du modèle final de système. La composante principale du rapport d'EE d'Hydro-Ontario, rapport qui fut communiqué à la CCEA en décembre 1997, reposait donc sur un modèle de référence. Une évaluation très détaillée des effets de ce modèle sur l'environnement a été effectuée.
[8] Le système qui suit constituait le modèle de référence :
1. Transfert « à sec » des faisceaux de combustible usé des travées de combustible au conteneur de stockage à sec de Bruce (CSSB-600). Le transfert serait effectué par contrôle à distance, les faisceaux de combustible usé qui avaient été stockés pendant au moins dix ans étant soulevés d'une travée de stockage et placés dans un conteneur conçu expressément pour le projet. Le conteneur tiendrait 600 faisceaux empilés sur les plateaux où ils avaient été stockés sous l'eau;
2. Scellage, séchage, et épreuve d'étanchéité du conteneur chargé, à l'emplacement de la centrale. Le conteneur serait fermé par soudage et l'intérieur serait séché à vide à l'aide d'une valve. L'intégrité du conteneur scellé serait testée, et des couches protectrices de résine époxyde et de peinture d'uréthanne appliquées à l'extérieur;
3. Transport du conteneur vers l'installation de stockage à sec. Le transfert serait effectué par un véhicule spécial, sur les routes existantes, vers une installation de stockage située entre 3 et 4,5 km des centrales; et
4. Installation du conteneur sur une rampe extérieure préparée à l'avance, à l'installation de stockage. L'emplacement aurait une superficie de 4,5 hectares et serait entourée d'une clôture de sécurité pourvue de caméras et d'équipements de mesure des radiations. L'emplacement était situé à 750 m du point d'accès public le plus proche du CNB et à 2,5 km de l'habitation la plus proche.
[9] Le rapport de décembre 1997, notant que des études du modèle de système étaient en cours, examinait aussi plusieurs solutions de remplacement au modèle de référence. Il s'agissait des solutions suivantes :
1. Différents types de conteneurs de stockage à sec. L'un des trois modèles additionnels de conteneur qui étaient étudiés concernait un conteneur qui était déjà utilisé à la Centrale nucléaire de Pickering, et qui tient 384 faisceaux de combustible dans quatre « modules » - le CSSP-384;
2. Transfert « humide » de faisceaux de combustible usé. Le transfert sous l'eau de faisceaux de combustible usé vers un conteneur de stockage à sec, suivi d'une décontamination extérieure du conteneur. Selon le conteneur, le processus pourrait aussi englober un transfert des faisceaux de combustible usé des plateaux de stockage vers des modules spécialement conçus qui sont adaptés au conteneur; et
3. Localisation des « services communs » (scellage, séchage, essais, etc.) à l'installation de stockage à sec. Les conteneurs remplis seraient fermés avec des crampons à la centrale, transportés vers l'installation de stockage à sec, puis scellés et testés à cet endroit.
[10] Le rapport était d'environ 164 pages, sans compter de longs appendices. Il décrivait en détail l'environnement actuel de l'emplacement, notamment les milieux atmosphérique, géophysique et aquatique, la flore et la faune locales et les effets de rayonnement résultant d'activités courantes de production d'énergie nucléaire. Partant de cette base, le rapport faisait ensuite une évaluation détaillée des conséquences possibles du projet proposé sur l'environnement. Le coeur de cette évaluation était une section de 25 pages (appuyée par un appendice de 24 pages), intitulée « Évaluation de sécurité et d'environnement radiologique » , qui examinait les effets radiologiques du projet sur le public pouvant résulter à la fois d'activités normales du modèle de référence et de plusieurs scénarios d'accident. Parmi ces scénarios, il y avait la chute d'un conteneur durant le chargement ou le transport, entraînant le rejet de la totalité des 600 éléments combustibles dans l'atmosphère, et la défaillance du conteneur par suite de risques tels que tremblements de terre, tornades (et les débris transformés en projectiles), incendies et explosions, enfin écrasements d'avion sur l'installation de stockage.
[11] À l'aide de programmes de simulation par ordinateur produits par le Laboratoire national Oak Ridge du Département de l'énergie des États-Unis, et validés pour servir dans l'étude des faisceaux de combustible usé pour les réacteurs CANDU, le rapport estimait la dose effective annuelle maximale de radiation reçue de l'installation par un membre du public. Les calculs ont été effectués au moyen d'hypothèses très prudentes. Dans le calcul de la radioactivité des faisceaux de combustible usé, le rapport présumait qu'ils auraient tous l' « âge » minimal de dix ans et donc qu'ils seraient plus radioactifs que les faisceaux réels stockés dont l'âge prévu se situait entre 15 et 25 ans. L'effet du blindage des parois du conteneur de béton a lui aussi été évalué en deçà de la réalité, malgré ce que l'on savait de l'installation de stockage à sec de Pickering, qui montrait que les doses probables à la surface du conteneur seraient trois ou quatre fois inférieures aux doses calculées. Finalement, les doses annuelles ont été calculées pour une personne qui se trouverait en permanence au point d'approche situé le plus près du lieu de stockage.
[12] Fort de ces hypothèses, le rapport concluait que la dose effective maximale de radiation reçue par une personne (restant en permanence au point d'approche situé le plus près) serait de 4,7 microsieverts (µSv - 4,7 millionièmes de sievert) par année[7]. La dose maximale qu'elle recevrait dans un quelconque scénario d'accident était inférieure à 12 µSv.
[13] Pour placer ces chiffres dans leur contexte, l'Ontarien moyen reçoit une dose annuelle de radiation d'environ 2 000 à 3 000 µSv par année, de sources de radiation naturelles, « environnementales » , par exemple les roches ordinaires, le sol et les rayons cosmiques du soleil. La dose effective annuelle maximale à laquelle un individu peut être exposé, outre ces radiations naturelles et les radiations médicales (telles les radiodiagnostics), est actuellement fixée par règlement à 1 000 µSv par année. Au moment où l'EE a été effectuée, elle était de 5 000 µSv par année. Quelle que soit la norme employée, les doses maximales prédites par les calculs prudents d'Hydro-Ontario sont minuscules.
[14] Une section additionnelle du rapport examinait les conséquences environnementales possibles d'éventuelles modifications du modèle à l'intérieur de l'éventail des solutions envisagées. S'appuyant sur une comparaison du modèle de référence, le rapport concluait que les effets radiologiques du projet ne seraient probablement pas très différents si d'autres modèles étaient employés.
[15] Le rapport concluait que ni le modèle de référence ni l'une quelconque des solutions de remplacement considérées ne produiraient d'effets radiologiques s'approchant du niveau d'importance représenté par les doses limites réglementaires. Sa conclusion globale, fondée sur l'évaluation de tous les effets environnementaux possibles, était la même - le projet n'aurait vraisemblablement pas d'effets environnementaux négatifs importants.
[16] En juillet 1998, Hydro-Ontario présentait un additif à son rapport de décembre 1997. L'objet de l'additif était [TRADUCTION] « d'informer la CCEA et autres intervenants concernant les études du projet et les processus de consultation engagés ou poursuivis depuis la communication de l'EE, ainsi que de répondre aux commentaires sur l'EE reçus jusqu'à maintenant durant le processus d'examen CCEA/intergouvernemental » . Le gros de l'additif consistait à évaluer en détail les effets cumulatifs du projet sur l'environnement. L'additif corroborait la conclusion du rapport de décembre 1997 selon laquelle le projet n'était pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants.
[17] À la suite de la communication du rapport de décembre 1997 à la CCEA, Hydro-Ontario entreprit une étude visant à l'élaboration du modèle de système de stockage à sec. Cet exercice de conception fut effectué parallèlement à la préparation de l'additif et autres étapes ultérieures de l'EE, en même temps qu'il les facilitait[8]. Le modèle final développé grâce à l'étude différait du modèle de référence sous plusieurs aspects :
1. Le conteneur de stockage à sec serait identique au conteneur employé à la Centrale nucléaire de Pickering.
2. Les faisceaux de combustible usé seraient transférés « humides » aux conteneurs de stockage situés dans une troisième petite travée de stockage sous l'eau. La décontamination extérieure du conteneur aurait lieu dans la travée.
3. Les opérations finales de scellage, de séchage et d'essai des conteneurs auraient lieu à l'installation de stockage à sec. Les conteneurs seraient temporairement fermés avec des crampons pour le transport depuis la centrale jusqu'au lieu de stockage.
4. Les conteneurs scellés seraient stockés dans une installation intérieure plutôt qu'à l'extérieur.
Ces différences cependant se situaient toutes à l'intérieur de la gamme des solutions possibles discutées et examinées dans le rapport de décembre 1997.
[18] La CCEA a remis des exemplaires des exposés d'Hydro-Ontario à plusieurs ministères fédéraux dont les connaissances spécialisées touchaient à divers aspects de l'évaluation. Tous les ministères se sont déclarés satisfaits des évaluations et de leurs conclusions.
[19] Le 28 septembre 1998, la CCEA, en tant qu'autorité responsable, communiquait le rapport d'étude approfondie, comprenant le rapport de décembre 1997, l'additif de juillet 1998, certains documents supplémentaires et un bref compte rendu, à la ministre de l'Environnement et à l'Agence canadienne d'évaluation environnementale (l'Agence). Dans son compte rendu, la Commission indiquait son accord avec les conclusions de l'évaluation d'Hydro-Ontario.
[20] L'Agence, conformément à l'article 22 de la LCEE, a donné avis public du rapport et a ménagé aux parties intéressées une occasion de l'examiner et de présenter des observations. Parmi les organismes et particuliers qui se sont déclarés favorables au rapport et à ses conclusions, il y avait les conseils de la plupart des municipalités voisines du CNB - le village de Paisley, les localités de Kincardine, Southampton et Port Elgin, les cantons de Bruce, Huron, Kincardine et Saugeen, et le comté de Bruce.
[21] L'association appelante, un groupe de familles et de particuliers qui habitent près du CNB, a saisi elle aussi l'occasion pour présenter des observations à la ministre. Il s'agissait d'une lettre de 22 pages, en date du 20 novembre 1998, accompagnée de nombreux appendices. Les observations ne s'adressaient pas à un modèle particulier de système. Elles se concentraient sur le fait que les rapports d'EE ne paraissaient pas régler la question des répercussions radiologiques du projet. Essentiellement, l'appelante affirmait que ces facteurs laissaient planer des doutes et qu'il était donc impossible d'affirmer que le projet n'était pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Elle priait la ministre de soumettre le projet à une commission indépendante ou à un médiateur conformément à l'article 23 de la Loi.
[22] La CCEA a préparé une réponse aux observations du public, en s'attachant en particulier aux observations de l'appelante et d'un autre groupe intéressé. Elle a été aidée en cela par les analyses des observations du public qu'avaient effectuées divers services fédéraux spécialisés, notamment la Direction générale de la protection contre les radiations de Santé Canada. Le 8 mars 1999, la CCEA remettait à l'Agence sa réponse. Elle y faisait largement référence à la protection attestée contre les radiations qu'offrait le conteneur de type Pickering choisi pour le modèle final du système. Elle répétait sa conclusion antérieure selon laquelle :
[TRADUCTION] ... tous les effets potentiellement importants, directs ou cumulatifs, du projet proposé sur l'environnement ont été adéquatement recensés et pris en compte.
[23] Le 31 mars 1999, l'Agence recommandait à la ministre de conclure que le projet n'était pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Elle communiquait simultanément à la ministre un résumé des commentaires faits par les membres du public, ainsi que la réponse de la CCEA à ces commentaires. Elle lui communiquait également sa propre analyse :
[TRADUCTION]
Après examen du rapport d'étude approfondie, des commentaires reçus du public et de la réponse de l'autorité responsable et des services spécialisés à ces commentaires, l'Agence souscrit aux vues de l'autorité responsable et des services spécialisés selon lesquelles le projet n'est pas susceptible de causer des effets environnementaux importants si les mesures d'atténuation et le programme de suivi décrits dans le rapport sont mis en oeuvre.
L'Agence conclut également que les ministères fédéraux ont été consultés et que les moyens de donner suite à leurs préoccupations ont été intégrés dans le rapport ou dans les documents à l'appui...
[24] La ministre a accepté la recommandation. Le 14 avril 1999, elle a décidé que le projet n'était pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants et elle a renvoyé le dossier à la CCEA pour qu'elle puisse aller de l'avant dans la délivrance d'une licence. Elle a recommandé simultanément à la Commission de concevoir et d'appliquer un programme de suivi pour vérifier la validité des prévisions de l'EE concernant les effets environnementaux, en ajoutant que l'Agence demanderait en son nom l'information générée par ce programme.
[25] L'appelante a demandé le contrôle judiciaire de la décision de la ministre.
JUGEMENT VISÉ PAR L'APPEL
[26] La demande a été rejetée avec dépens. Le juge qui en était saisi a estimé que le champ du contrôle judiciaire de la décision de la ministre était étroit, affirmant que la mesure de la prise en compte des facteurs, le poids accordé à chacun d'eux dans l'évaluation globale des effets environnementaux et la méthode employée pour effectuer l'évaluation, étaient tous des aspects qui relevaient des responsables de l'étude. Puis il a fait observer que la fonction de la Cour dans un contrôle judiciaire n'était pas de servir de tribune où serait débattue la science environnementale, mais plutôt de dire si l'évaluation avait été effectuée dans le respect de la loi.
[27] Le juge saisi de la demande de contrôle judiciaire a rejeté la prétention de l'appelante selon laquelle la décision de la ministre avait été fondée sur un facteur non pertinent - c'est-à-dire que le rapport d'EE évaluait le modèle de référence au lieu du modèle effectivement retenu. Il a jugé que d'autres éléments, y compris tous ceux qui figuraient dans le modèle final, avaient été évalués et que la prise en compte des divers facteurs par la comparaison des modèles possibles avec le modèle de référence n'était pas une mauvaise méthode d'évaluation.
[28] Finalement, le juge de première instance a examiné les facteurs qui, selon la Loi, doivent être pris en compte, et il a jugé que chacun d'eux avait effectivement été pris en compte au regard du modèle final. Il a illustré la mesure de la prise en compte en citant des extraits des tables des matières des divers rapports, mais ses motifs montrent que sa conclusion était fondée sur un examen minutieux de la preuve produite.
[29] La Cour a rejeté la plainte de l'appelante selon laquelle le modèle choisi était plus dommageable pour l'environnement que le modèle de référence, faisant observer que la Loi ne dit pas que la solution présentant le moindre risque doit être retenue, mais plutôt que la solution retenue ne doit pas être susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants.
DISPOSITIONS APPLICABLES
[30] Loi canadienne sur l'évaluation environnementale[9]
16. (1) L'examen préalable, l'étude approfondie, la médiation ou l'examen par une commission d'un projet portent notamment sur les éléments suivants :
16. (1) Every screening or comprehensive study of a project and every mediation or assessment by a review panel shall include a consideration of the following factors:
a) les effets environnementaux du projet, y compris ceux causés par les accidents ou défaillances pouvant en résulter, et les effets cumulatifs que sa réalisation, combinée à l'existence d'autres ouvrages ou à la réalisation d'autres projets ou activités, est susceptible de causer à l'environnement;
(a) the environmental effects of the project, including the environmental effects of malfunctions or accidents that may occur in connexion with the project and any cumulative environmental effects that are likely to result from the project in combination with other projects or activities that have been or will be carried out;
b) l'importance des effets visés à l'alinéa a);
(b) the significance of the effects referred to in paragraph (a);
c) les observations du public à cet égard, reçues conformément à la présente loi et aux règlements;
(c) comments from the public that are received in accordance with this Act and the regulations;
d) les mesures d'atténuation réalisables, sur les plans technique et économique, des effets environnementaux importants du projet;
(d) measures that are technically and economically feasible and that would mitigate any significant adverse environmental effects of the project; and
e) tout autre élément utile à l'examen préalable, à l'étude approfondie, à la médiation ou à l'examen par une commission, notamment la nécessité du projet et ses solutions de rechange, - dont l'autorité responsable ou, sauf dans le cas d'un examen préalable, le ministre, après consultation de celle-ci, peut exiger la prise en compte.
(e) any other matter relevant to the screening, comprehensive study, mediation or assessment by a review panel, such as the need for the project and alternatives to the project, that the responsible authority or, except in the case of a screening, the Minister after consulting with the responsible authority, may require to be considered.
(2) L'étude approfondie d'un projet et l'évaluation environnementale qui fait l'objet d'une médiation ou d'un examen par une commission portent également sur les éléments suivants_:
(2) In addition to the factors set out in subsection (1), every comprehensive study of a project and every mediation or assessment by a review panel shall include a consideration of the following factors:
a) les raisons d'être du projet;
(a) the purpose of the project;
b) les solutions de rechange réalisables sur les plans technique et économique, et leurs effets environnementaux;
(b) alternative means of carrying out the project that are technically and economically feasible and the environmental effects of any such alternative means;
c) la nécessité d'un programme de suivi du projet, ainsi que ses modalités;
(c) the need for, and the requirements of, any follow-up program in respect of the project; and
d) la capacité des ressources renouvelables, risquant d'être touchées de façon importante par le projet, de répondre aux besoins du présent et à ceux des générations futures.
(d) the capacity of renewable resources that are likely to be significantly affected by the project to meet the needs of the present and those of the future.
21. Dans le cas où le projet est visé dans la liste d'étude approfondie, l'autorité responsable a le choix_:
a) de veiller à ce que soit effectuée une étude approfondie et à ce que soit présenté au ministre et à l'Agence un rapport de cette étude;
21. Where a project is described in the comprehensive study list, the responsible authority shall
(a) ensure that a comprehensive study is conducted, and a comprehensive study report is prepared and provided to the Minister and the Agency ...
23. Après avoir pris en compte le rapport d'étude approfondie et les observations qui ont été présentées en vertu du paragraphe 22(2), le ministre_:
23. The Minister shall take one of the following courses of action in respect of a project after taking into consideration the comprehensive study report and any comments filed pursuant to subsection 22(2):
a) renvoie le projet à l'autorité responsable pour une décision aux termes de l'article 37, si sous réserve du sous-alinéa b)(iii) et compte tenu de l'application des mesures d'atténuation indiquées, la réalisation du projet, selon le cas_:
(i) n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants,
(ii) est susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants qui ne peuvent être justifiés dans les circonstances;
(a) subject to subparagraph (b)(iii), where, taking into account the implementation of any appropriate mitigation measures,
(i) the project is not likely to cause significant adverse environmental effects, or
(ii) the project is likely to cause significant adverse environmental effects that cannot be justified in the circumstances,
the Minister shall refer the project back to the responsible authority for action to be taken under section 37; or
b) fait procéder à une médiation ou à un examen par une commission conformément à l'article 29 dans chacun des cas suivants_:
(i) il n'est pas clair, compte tenu de l'application des mesures d'atténuation indiquées, que le projet soit susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants,
(ii) que la réalisation du projet, compte tenu de l'application des mesures d'atténuation indiquées, est susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants et que le sous-alinéa a)(ii) ne s'applique pas,
(iii) les préoccupations du public le justifient.
(b) where,
(i) it is uncertain whether the project, taking into account the implementation of any appropriate mitigation measures, is likely to cause significant adverse environmental effects,
(ii) the project, taking into account the implementation of any appropriate mitigation measures, is likely to cause significant adverse environmental effects and subparagraph (a)(ii) does not apply, or
(iii) public concerns warrant a reference to a mediator or a review panel,
the Minister shall refer the project to a mediator or a review panel in accordance with section 29.
37. (1) Sous réserve du paragraphe (1.1), l'autorité responsable, après avoir pris en compte le rapport du médiateur ou de la commission ou si le ministre, à la suite du rapport d'étude approfondie, lui demande de prendre une décision aux termes de l'alinéa 23a), prend l'une des décisions suivantes_:
a) si, compte tenu de l'application des mesures d'atténuation qu'elle estime indiquées, la réalisation du projet n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants ou est susceptible d'en entraîner qui sont justifiables dans les circonstances, exercer ses attributions afin de permettre la mise en oeuvre totale ou partielle du projet et veiller à l'application de ces mesures d'atténuation;
37. (1) Subject to subsection (1.1), the responsible authority shall take one of the following courses of action in respect of a project after taking into consideration the report submitted by a mediator or a review panel or, in the case of a project referred back to the responsible authority pursuant to paragraph 23(a), the comprehensive study report:
(a) where, taking into account the implementation of any mitigation measures that the responsible authority considers appropriate,
(i) the project is not likely to cause significant adverse environmental effects, or
(ii) the project is likely to cause significant adverse environmental effects that can be justified in the circumstances,
the responsible authority may exercise any power or perform any duty or function that would permit the project to be carried out in whole or in part and shall ensure that those mitigation measures are implemented; ...
QUESTIONS
[31] Les questions suivantes se posent dans le présent appel :
1. Quelle est la norme de contrôle à appliquer à la décision de la ministre?
2. La décision de la ministre était-elle raisonnable? et
3. Si la décision de la ministre n'était pas raisonnable, quel est le recours approprié?
ANALYSE
Question 1 : Norme de contrôle
[32] Dans un arrêt récent, Bow Valley Naturalists Society c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien)[10], la Cour d'appel fédérale examinait la norme de contrôle à appliquer à la décision d'une autorité responsable après réception d'une évaluation environnementale prenant la forme d'un examen préalable. Appliquant l'approche pragmatique et fonctionnelle tout récemment exposée par la Cour suprême dans l'arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[11], le juge Linden, s'exprimant pour une formation unanime, a jugé que la norme à appliquer était la norme de la décision raisonnable simpliciter.
[33] Toutes les parties qui ont comparu devant nous étaient en faveur de l'application de cette norme de contrôle à la décision de la ministre prise après réception d'un rapport d'étude approfondie. Chacune des parties cependant a exhorté la Cour à adopter une diversité d'approches à l'application de la norme de la décision raisonnable.
[34] L'appelante, attentive aux particularités du texte législatif, en particulier la clause d'objet de la Loi, a affirmé qu'une décision raisonnable est une décision dans laquelle le décideur procède à un examen attentif des effets environnementaux d'un projet. Elle a soutenu que la Cour a le devoir d'effectuer une « recherche d'envergure » pour savoir si l'EE et ses documents annexes donnaient ou non à la ministre un fondement raisonnable l'autorisant à conclure que l'incidence radiologique du modèle final n'était pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants.
[35] Les intimés, quant à eux, font observer que le prononcé de la Cour concernant la norme de contrôle dans l'affaire Bow Valley Naturalists était fondé en partie sur le fait que l'autorité responsable qui avait pris la décision dans cette affaire avait un niveau minimal de connaissances dans l'application de la Loi. Les intimés ne s'opposent pas directement à la norme de la décision raisonnable, mais tous sont d'avis qu'une norme de contrôle moins intrusive serait peut-être justifiée dans l'examen de la décision de la ministre, étant donné les avis d'expert qu'elle avait reçus.
[36] La Cour d'appel fédérale a reconnu que des préoccupations de politique générale militent en faveur d'une norme de contrôle moins intrusive. Le processus d'évaluation environnementale est déjà un processus long et ardu, tant pour les défenseurs que pours les adversaires d'un projet. Faire de la juridiction de contrôle une « académie des sciences » - expression employée par mon collègue le juge Strayer (charge qu'il occupait alors) dans l'affaire Vancouver Island Peace Society c. Canada[12] - serait à la fois contre-productif et contraire à l'économie de la Loi. Dans l'arrêt Bow Valley Naturalists, le juge Linden s'est exprimé ainsi à propos du champ du contrôle judiciaire d'une décision prise dans le cadre d'une évaluation environnementale :
La Cour doit s'assurer que les étapes prévues à la Loi sont suivies, mais elle doit, quant au fond, s'en remettre aux autorités responsables lorsqu'elles définissent la portée du projet, l'importance de l'examen préalable et l'évaluation des effets cumulatifs au vu des facteurs d'atténuation proposés. Ce n'est pas aux juges de décider quels projets doivent être autorisés, mais bien aux autorités responsables, dans la mesure où elles suivent le processus prévu par la loi.[13]
[37] Je trouve que cette approche est persuasive. En l'espèce, il ne fait aucun doute que des connaissances spéciales se trouvaient à la Commission de contrôle de l'énergie atomique, dans les ministères fédéraux qui s'étaient exprimés sur divers aspects du rapport d'EE et sur les commentaires du public faits à la suite de ce rapport, enfin à l'Agence qui a fait une recommandation à la ministre. La Cour devrait déférer à leurs conclusions.
[38] Cela ne veut pas dire cependant que le contrôle exercé par la Cour sur la décision de la ministre doit être marqué par la retenue au point d'exclure toute enquête sur la valeur réelle de l'évaluation environnementale. Adopter une telle approche risquerait de priver de toute substance le droit au contrôle judiciaire de la décision de la ministre.
[39] Dans un arrêt récent, Première nation Athabasca Chipewyan c. British Columbia Hydro & Power Authority[14], la Cour d'appel fédérale examinait une décision de l'Office national de l'énergie, une décision qui était sans rapport avec la LCEE. L'Office national de l'énergie était arrivé à la conclusion qu'une exportation d'électricité n'entraînerait pas d'effets environnementaux négatifs importants. S'exprimant au nom d'une formation unanime, le juge Rothstein a estimé que la question qu'il fallait se poser dans le contrôle de la décision selon la norme de la décision raisonnable était de savoir si, en décidant ainsi, l'Office avait à sa disposition des renseignements qui pouvaient raisonnablement justifier sa conclusion.
[40] À mon avis, l'approche adoptée par le juge Rothstein est également applicable à la décision contestée dans la présente instance. La norme de contrôle qu'est la norme de la décision raisonnable simpliciter requiert que la décision de la ministre repose sur un fondement raisonnable. En procédant à son contrôle, la Cour devrait tenir compte de tous les documents à la disposition de la ministre, et tirer une conclusion. Cette conclusion peut être tirée sans que la Cour devienne une « académie des sciences » . La Cour n'est pas tenue de souscrire à la décision de la ministre. Elle doit simplement pouvoir y trouver un fondement rationnel.
Question 2 : La décision de la ministre était-elle raisonnable?
[41] Sur cet aspect, l'appelante a, dans ses arguments tant écrits qu'oraux, fait plusieurs affirmations interdépendantes. Elles portaient sur des questions d'interprétation législative et des questions de fait, ainsi que sur la qualité de l'évaluation sur laquelle la ministre avait fondé sa décision. Les affirmations avaient pour thème unique les effets radiologiques du projet.
[42] L'appelante a fait reposer toutes ses affirmations sur le fait que l'économie de la LCEE requiert de présumer qu'un projet comme celui dont nous sommes saisis, c'est-à-dire un projet d'un genre qui appelle une étude approfondie, est susceptible d'avoir des effets environnementaux négatifs importants. Ainsi, à son avis, la ministre ne peut conclure qu'un projet n'est pas susceptible de causer des effets environnementaux négatifs importants si le rapport d'étude approfondie à l'origine de cette conclusion ne renferme pas une preuve suffisante pour réfuter la présomption légale.
[43] L'appelante affirme que la présomption découle de l'alinéa 59d) de la Loi, qui habilite la ministre à promulguer le Règlement sur la liste d'étude approfondie[15] :
59. Le gouverneur en conseil peut, par règlement_:
59. The Governor in Council may make regulations
d) désigner des projets ou des catégories de projets susceptibles, selon lui, d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants et pour lesquels une étude environnementale approfondie est obligatoire;
(d) prescribing any project or class of projects for which a comprehensive study is required where the Governor in Council is satisfied that the project or any project within that class is likely to have significant adverse environmental effects;
[44] À mon avis, cette disposition ne fait rien d'autre que conférer un pouvoir de réglementation. Elle indique le fondement sur lequel le gouverneur en conseil peut requérir la préparation d'un rapport d'étude approfondie, mais je ne crois pas que l'on puisse dire que cette disposition modifie l'article 23 de la Loi, la disposition en vertu de laquelle la ministre a pris la décision contestée dans la présente instance. L'article 23 prévoit simplement que la ministre, après avoir pris en compte le rapport d'étude approfondie et les autres observations, adopte l'une de plusieurs lignes de conduite. Il lui permet de conclure, sur la foi de tels documents, qu'un projet n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants. L'article 23 ne dit nulle part que, dans sa décision, la ministre est tenue de considérer une quelconque présomption légale. À mon avis, si une telle présomption devait exister, il faudrait qu'elle soit expressément énoncée dans la disposition même qui prévoit la décision, non dans une disposition qui autorise la prise de règlements.
[45] L'appelante n'est pas en état de faire fond sur une présomption légale dans la contestation de la décision de la ministre, mais ses affirmations restantes peuvent également procéder d'un autre fondement, à savoir que les documents communiqués à la ministre ne lui donnaient pas, en tant que tels, un fondement raisonnable l'autorisant à conclure que le projet n'était pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants.
[46] J'effectuerai mon analyse des affirmations restantes de l'appelante en allant de la plus générale à la plus spécifique. Chacun de ces arguments est fondé sur plusieurs allégations factuelles. La première est que les faisceaux de combustible usé produits par les réacteurs de Bruce sont « deux fois plus toxiques » que ceux produits par les réacteurs de Pickering (ce qui voudrait dire que toute analyse fondée sur l'expérience du stockage à sec à Pickering est suspecte). La deuxième est que le modèle final retenu pour le conteneur de stockage à sec (le conteneur « Pickering » ) offre un moindre blindage contre les radiations que le conteneur dont fait état le modèle de référence. La troisième est que le processus de transfert humide contaminera les surfaces du conteneur en raison de leur exposition à l'eau irradiée. Selon l'appelante, ces allégations autorisent toutes à conclure que le modèle final exposera le public à des doses de radiation supérieures aux doses qui ressortent de l'évaluation du modèle de référence.
[47] Il importe de noter qu'aucune des allégations ne semble avoir été commentée par le juge de première instance. La validité de chacune est énergiquement contestée par les intimés.
[48] À mon avis, il n'appartient pas à la Cour d'appel fédérale