Sing c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Sing c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-04-05
Référence neutre
2007 CF 361
Numéro de dossier
IMM-2669-06
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20070405
Dossier : IMM-2669-06
Référence : 2007 CF 361
OTTAWA (ONTARIO), LE 5 AVRIL 2007
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE DE MONTIGNY
ENTRE :
LAI CHEONG SING et TSANG MING NA demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La Cour est saisie d’une demande présentée par les demandeurs Lai Cheong Sing et Tsang Ming Na en vue d’obtenir le contrôle judiciaire de la décision par laquelle une agente d’ERAR a rejeté leur demande d’ERAR (examen des risques avant renvoi). Le gouvernement chinois a accusé les Lai d’avoir orchestré une opération de grande envergure de corruption et de contrebande. Il souhaite que les demandeurs rentrent en Chine pour répondre en justice des crimes qui leur sont reprochés. Les Lai, pour leur part, ont constamment maintenu que la Chine a inventé de toutes pièces les accusations portées contre eux.
[2] M. Lai, son ex-épouse Mme Tsang (ils ont depuis divorcé) et leurs trois enfants ont revendiqué le statut de réfugié en juin 2000. Au terme d’une audience de 45 jours, la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la Commission) a refusé de reconnaître aux parents la qualité de réfugié par application de l’alinéa 1Fb) de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés (la Convention). En tout état de cause, la Commission a également conclu que les parents n’étaient pas des réfugiés au sens de la Convention parce qu’il n’y avait pas de lien entre leur revendication et l’un ou l’autre des motifs prévus par la Convention sur les réfugiés. La Commission a qualifié les demandeurs de criminels qui se dérobent à la justice, et non comme des personnes qui cherchent à fuir la persécution. La revendication des enfants était fondée sur celle de leurs parents et elle a, par conséquent, été rejetée.
[3] Dans leur demande d’ERAR, les Lai accusent de partialité, de violations de la Charte et de manquements à l’équité procédurale. Dans leurs observations sur la question du risque, ils affirment que le système judiciaire chinois comporte plusieurs lacunes. Ils ont repris la thèse qu’ils avaient défendue lors de l’audience de la Commission. Ils soutiennent qu’ils ne pourraient obtenir un procès équitable en Chine et qu’ils seraient exposés à la torture et risqueraient la peine de mort malgré une note diplomatique chinoise affirmant le contraire. Après un examen approfondi à fond leurs observations, l’agente d’ERAR a rejeté toutes leurs prétentions.
[4] Les Lai invoquent maintenant des moyens différents pour contester la décision de l’agente d’ERAR. Il s’agit d’une affaire assez complexe, qui soulève d’épineuses questions de fait et de droit que je vais bientôt aborder. Je tiens à préciser d’entrée de jeu que, pour en arriver à ma décision, je m’en suis tenu aux règles de droit et à la jurisprudence applicables. Bien que je sois conscient de l’écho que les médias ont donné à toute cette affaire, je n’ai pas tenu compte de cet aspect, qui n’a aucunement influencé mon raisonnement.
[5] Les enfants ont également présenté une demande de contrôle judiciaire de leur décision d’ERAR, dans un dossier séparé mais connexe portant le numéro IMM-2845-06. Je communique également aujourd’hui mes motifs et mon ordonnance dans ce dossier, sous pli séparé.
[6] Avant de passer aux faits, je tiens à formuler une dernière remarque. Une partie des témoignages et de la preuve écrite dont disposait la Commission étaient confidentiels et protégés, et le public ne pouvait donc pas les consulter. Toutefois, toutes les observations formulées verbalement l’ont été en audience publique, et les dossiers des deux parties n’étaient ni scellés ni confidentiels. Évidemment, les éléments qui étaient protégés au cours des instances antérieures demeureront confidentiels.
LES FAITS
[7] Les Lai sont tous citoyens de la République populaire de Chine. Ils sont arrivés au Canada le 14 août 1999 et ont revendiqué le statut de réfugié le 8 juin 2000. M. Lai, le demandeur principal, fondait sa revendication du statut de réfugié sur ses opinions politiques et sur son appartenance à un groupe social – en l’occurrence, les hommes d’affaires chinois prospères.
[8] En 1999, les autorités chinoises ont reçu des renseignements d’une source anonyme selon lesquels des opérations de contrebande de grande envergure se déroulaient dans la ville de Xiamen. Elles ont par conséquent ouvert une vaste enquête, appelée « enquête 4-20 » qui aurait permis de mettre à jour un vaste réseau de contrebande dirigé par les Lai, par l’entremise de leur groupe de sociétés Yuan Hua. L’enquête 4-20 a duré quelques années. Les enquêteurs ont détenu et interrogé des employés des sociétés Yuan Hua ainsi que divers fonctionnaires. Des dizaines de personnes ont été arrêtées, accusées et condamnées. Certaines ont été exécutées en raison de leur implication.
[9] Après avoir appris que les autorités chinoises les recherchaient, les Lai se sont enfuis de Hong Kong et sont arrivés au Canada à titre de visiteurs. Ils n’ont jamais été accusés d’aucun crime, ce qui s’explique, selon la preuve versée au dossier, par le fait qu’en Chine, les autorités ne portent des accusations contre les individus soupçonnés de se livrer à des activités criminelles qu’une fois qu’ils sont détenus. Les Lai font toutefois l’objet de l’équivalent d’un mandat d’arrestation. Le juge Andrew MacKay a examiné cette question dans ses motifs de rejet de la demande de contrôle judiciaire de la décision de la Commission présentée par les Lai (Lai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 179, au paragraphe 17).
[10] Au début de 2000, trois enquêteurs de l’équipe d’enquête 4-20 ont reçu des lettres d’invitation de deux sociétés de Vancouver ayant des sociétés mères en Chine, à savoir Tricell (Canada) Inc. et Top Glory. Les employés de ces deux sociétés, qui ont témoigné devant la Commission, ont affirmé qu’ils ne s’étaient pas rendu compte de l’identité des personnes qui les invitaient et qu’ils se contentaient de répondre aux demandes d’invitation des sociétés mères. Parmi les visiteurs se trouvait M. Lai Shui Qiang, le frère de M. Lai. Il est depuis décédé en prison.
[11] Une fois au Canada, M. Lai a rencontré les enquêteurs de l’équipe 4-20, qui ont tenté de le convaincre de retourner en Chine de son plein gré. Il a refusé leur offre, qui était assortie de la promesse de lui laisser une partie de ses actifs et de permettre aux membres de sa famille d’utiliser de nouveau leurs pièces d’identité. Ce n’est qu’après avoir rencontré les enquêteurs que M. Lai aurait décidé de revendiquer le statut de réfugié.
[12] Devant la Commission, M. Lai a soutenu que toutes les allégations formulées contre lui étaient inventées de toutes pièces. Il a affirmé que le gouvernement chinois l’avait pris pour cible parce qu’il avait refusé d’impliquer à tort un dénommé Li Ji Zhou (M. Li) relativement à de présumées activités criminelles. M. Li était un fonctionnaire du gouvernement central qui, selon M. Lai, aurait été victime d’une lutte de pouvoir. M. Lai a expliqué à la Commission qu’en raison de son refus, il était maintenant faussement accusé de s’être soustrait au paiement de droits de douanes sur divers produits étrangers importés, allant de cigarettes à des voitures, en passant par des téléviseurs et des climatiseurs. Il a également été accusé d’avoir soudoyé un nombre incalculable de personnes, dont divers bureaucrates qui travaillaient pour le service des douanes, ainsi que M. Li lui-même.
[13] Devant la Commission, les Lai ont affirmé que, s’ils étaient accusés d’infractions criminelles en Chine, ils ne pourraient obtenir un procès équitable. Ils ont soutenu que le système judiciaire chinois est hautement politisé et qu’il est contrôlé par le gouvernement central. Ils ont ajouté que l’issue de telles poursuites serait décidée d’avance. D’ailleurs, l’ancien Premier ministre chinois aurait déclaré publiquement, en 2001, que Lai Cheong Sing [traduction] « mérite de mourir trois fois ». Les Lai ont également fait entendre des témoins experts sur le système politique et judiciaire chinois, en plus de déposer des éléments de preuve documentaire sur la torture des prisonniers et ils ont témoigné de vive voix.
[14] La Commission a entendu environ 25 témoins à l’audience. Le ministre a présenté une preuve abondante, en faisant notamment témoigner des représentants officiels chinois et en produisant le rapport d’enquête de l’équipe 4-20 et les relevés de condamnation chinois de personnes qui auraient été impliquées dans les activités de contrebande de Yuan Hua. Des experts ont également témoigné au sujet du système judiciaire chinois.
[15] Dans sa décision de 301 pages, la Commission a conclu que M. Lai et Mme Tsang « cherchent nettement à fuir la justice et rien d’autre ». La Commission a estimé que ni l’un ni l’autre n’était crédible. Au contraire, elle a refusé de leur reconnaître la qualité de réfugiés par application de l’alinéa 1Fb) de la Convention sur les réfugiés parce qu’elle était d’avis qu’il existait des raisons sérieuses de penser qu’ils avaient tous deux commis un crime grave de droit commun à l’extérieur de leur pays de refuge. La Commission n’a toutefois pas laissé entendre que les trois enfants avaient été impliqués de quelque façon que ce soit dans les présumées activités criminelles.
[16] La Commission a estimé que M. Lai avait passé sous silence un grand nombre de renseignements très importants dans son Formulaire de renseignements personnels (FRP). La Commission a écrit que ce qui était peut-être encore plus significatif était le fait que M. Lai n’avait pas mentionné dans son FRP le fondement même de sa crainte de persécution, en l’occurrence que le gouvernement chinois voulait qu’il retourne en Chine pour l’exécuter afin de l’empêcher de révéler que l’enquête 4‑20 était une supercherie et une fraude.
[17] La Commission a également trouvé suspect le fait que M. Lai ait laissé écouler une dizaine de mois après son arrivée au Canada avant de revendiquer le statut de réfugié. Relevant les dates lors desquelles il avait discuté avec les enquêteurs de l’équipe 4-20 au Canada, la Commission a estimé que M. Lai ne craignait pas véritablement les autorités chinoises. Il leur avait pratiquement servi d’« hôte » au Canada et il n’avait revendiqué le statut de réfugié qu’une fois qu’il s’était rendu compte qu’il ne pouvait négocier une entente satisfaisante pour rentrer au pays.
[18] La Commission a conclu qu’il s’agissait de crimes graves de droit commun. Elle a tiré une inférence défavorable de l’absence de tout document d’affaires qui aurait pu prouver que M. Lai et sa femme menaient des activités commerciales légitimes. D’ailleurs, plusieurs employés du Yuan Hua Group ainsi que certains fonctionnaires qui occupaient des postes subalternes ont expliqué en détail le déroulement des opérations de contrebande. Il appert que c’était le personnel du bureau des Douanes qui décidait quels conteneurs seraient inspectés et qui communiquait avec la société Yuan Hua pour lui dire quel conteneur serait soumis à une inspection le lendemain. La veille de l’inspection, on procédait à une substitution de fret en remplaçant les marchandises fortement taxées par d’autres qui étaient assujetties à un tarif beaucoup moins élevé. Le personnel qui travaillait à la gare de triage des conteneurs remplaçait aussi les plombs commerciaux d’origine par de faux plombs pour qu’ils correspondent aux documents falsifiés établis pour les marchandises de remplacement placées dans les conteneurs inspectés.
[19] La Commission a également conclu que, lorsque M. Lai décidait de « prêter » de l’argent à quelqu’un, il ne se souciait guère du remboursement. Il ne réclamait jamais de projet d’entreprise de la part des « bénéficiaires » de ces prêts et aucune entente n’était couchée sur papier. La Commission a signalé qu’il arrivait parfois que M. Lai ne connaissait même pas la personne qui recevait et elle en a conclu que ces versements ressemblaient davantage à des pots-de-vin qu’à des prêts.
[20] D’ailleurs, M. Li Ji, le haut fonctionnaire dont il a déjà été question au paragraphe 12, a témoigné devant la Commission qu’il croyait qu’il recevait des pots-de-vin de M. Lai. Il a également accordé une contrepartie à M. Lai pour l’argent reçu à deux reprises. La première fois, il a aidé M. Lai à obtenir une plaque spéciale lui permettant de circuler entre Hong Kong et la Chine continentale. La seconde fois, il a aidé un des amis de M. Lai à éviter des accusations criminelles après qu’une cargaison de 30 000 tonnes de carburant diesel eut été saisie par la police maritime.
[21] À l’audience de la Commission, on a également longuement débattu d’une note diplomatique adressée par la Chine au Canada. Dans cette note, la Chine s’engageait à ne pas condamner M. Lai et Mme Tsang à la peine de morts pour les crimes qu’ils avaient commis avant leur rapatriement en Chine. Le gouvernement chinois s’engageait aussi à faire en sorte que M. Lai et Mme Tsang ne soient pas assujettis à la torture à leur retour en Chine. M. John Holmes, directeur de la Division des Nations Unies pour le droit criminel et des traités au Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, a témoigné à titre d’expert au sujet de cette note devant la Commission. Il a expliqué que, même si elle n’a pas force obligatoire en droit international, une note diplomatique constitue la forme d’entente la plus formelle hormis un traité. Il a ajouté qu’il serait très inhabituel qu’un État ne respecte pas un engagement exprimé librement dans une note diplomatique, parce que cela porterait atteinte à sa crédibilité. Il a ajouté que, sur les dizaines de notes diplomatiques de la Chine qu’il a vues au cours de sa carrière, le gouvernement chinois n’en a jamais violé aucune. Il n’a connaissance d’aucune situation où le gouvernement du Canada ne s’est fié à ces notes. Se basant sur ce témoignage, la Commission a estimé que la Chine respecterait les engagements énoncés dans la note diplomatique à l’égard de la torture et de la peine de mort.
[22] Quant à Mme Tsang, la Commission a estimé qu’elle avait joué un rôle de premier plan au sein du groupe de sociétés Yuan Hua. Ainsi, il ressortait de la preuve qu’elle était parmi les trois seuls signataires autorisés, ce qui contredisait son témoignage comme quoi qu’elle ignorait tout du mode de fonctionnement du groupe de sociétés Yuan Hua.
[23] La Commission a également examiné les demandes d’immigration que Mme Tsang avait soumises pour elle-même et pour ses enfants longtemps avant qu’ils ne s’enfuient au Canada et y revendiquent le statut de réfugié. Elle avait présenté sa demande dans la catégorie des entrepreneurs et avait demandé des visas au nom de ses enfants. La Commission a mentionné qu’il lui était complètement égal de savoir si les renseignements qu’elle communiquait aux autorités canadiennes de l’immigration étaient vrais ou non.
[24] Se fondant sur ce qui précède, la Commission a refusé de reconnaître le statut de réfugié aux Lai par application de l’alinéa 1Fb) de la Convention. Dans le cas de M. Lai, le refus était fondé sur la corruption et la contrebande, tandis que, dans le cas de Mme Tsang, l’exclusion reposait sur la contrebande. Comme cette conclusion scellait le sort de leur revendication du statut de réfugié, la Commission s’est dite d’avis qu’il n’était pas nécessaire d’examiner les accusations de fraude, ainsi que les allégations suivant lesquelles les Lai s’étaient rendus coupables d’évasion fiscale. Il y a par ailleurs lieu de signaler que seuls les parents ont été exclus aux termes de l’alinéa 1Fb) de la Convention.
[25] Même si il le fait qu’il n’était pas nécessaire d’examiner les autres observations formulées par les Lai, étant donné qu’elle avait déjà refusé de leur reconnaître le statut de réfugié, la Commission a également refusé de leur reconnaître le statut de réfugié au sens de la Convention du fait de leurs opinions politiques et de leur appartenance à un groupe social. Comme elle était fondée sur celle de leurs parents, la revendication des enfants a également été rejetée.
[26] Il est important de signaler que la décision de la Commission était fondée sur l’ancienne Loi sur l’immigration, ce qui explique pourquoi la Commission a traité uniquement les revendications du statut de réfugié des demandeurs. La procédure d’examen des risques avant renvoi (ERAR) a été introduite en 2002, en même temps que la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR). Lorsque la décision a été prise à la suite de l’examen des risques avant renvoi, c’était la première fois que quelqu’un se prononçait sur la question de savoir si les Lai étaient des personnes à protéger au sens de l’article 97 de la LIPR.
[27] À la suite de la décision de la Commission, les Lai ont présenté une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire. L’autorisation leur a été accordée, mais le juge MacKay a rejeté la demande dans le jugement Lai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 179. Il a néanmoins certifié quatre questions auxquelles la Cour d’appel fédérale a par la suite répondu de la façon suivante (Lai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 125, au paragraphe 95) :
Question certifiée no 1a)
[traduction]
Dans une affaire relative à l’exclusion en vertu de la section 1Fb) de la Convention :
a) Si le ministre prend appui sur des déclarations découlant d’interrogatoires que lui fournissent des organismes gouvernementaux étrangers, le ministre est-il tenu de démontrer que ces déclarations ont été faites volontairement, particulièrement s’il y a des preuves qu’une ou plus d’une de ces déclarations n’étaient pas tout à fait volontaires, et si les renseignements sur les conditions dans le pays indiquent qu’on a parfois recours à la torture pour obtenir des déclarations de la part des personnes détenues?
Réponse
Non. Il incombe au ministre de présenter des éléments de preuve crédibles ou dignes de foi à la lumière desquels la Commission peut déterminer s’il faut exclure un revendicateur de la définition de réfugié au sens de la Convention. La Commission n’est pas liée par les règles légales ou techniques de présentation de la preuve. Elle peut recevoir les éléments qu’elle juge crédibles ou dignes de foi en l’occurrence et fonder sur eux sa décision. Les déclarations obtenues au moyen de la torture ou de tout traitement ou peine cruel, inhumain ou dégradant ne sont ni crédibles ni dignes de foi.
En l’espèce, le ministre a produit des preuves indiquant que les déclarations obtenues à l’étranger étaient crédibles ou dignes de foi, y compris des preuves que les déclarations ont été faites volontairement et conformément aux exigences procédurales du droit chinois. On a également présenté à la Commission des preuves de nature générale sur les conditions dans le pays, faisant valoir qu’on y a recours à la torture et que les autorités ne sont pas toujours en mesure de contrôler ce recours à la torture; la Commission a aussi entendu des déclarations vagues constituant du ouï-dire. À la lumière de l’ensemble de la preuve présentée, et faute de preuve précise indiquant que les déclarations obtenues à l’étranger par le ministre étaient le fruit de la torture, la Commission était autorisée à admettre ces déclarations et à conclure qu’elles avaient été faites volontairement.
Question certifiée no 1b)
[traduction]
Dans une affaire relative à l’exclusion en vertu de la section 1Fb) de la Convention :
b) Le ministre est-il tenu de préciser, avant l’audience, les actes criminels allégués imputés au revendicateur, ou suffit-il que la preuve à l’audience subséquente dévoile l’information précise au sujet des actes criminels allégués qu’aurait commis le revendicateur?
Réponse
Non. Le ministre n’est pas tenu de préciser, avant l’audience, les actes criminels allégués imputés au revendicateur. En vertu de l’article 9 des anciennes Règles, le ministre est tenu de préciser les éléments de la section 1F mis en cause par la revendication et d’exposer brièvement le droit et les faits sur lesquels il prévoit s’appuyer. Le ministre n’est pas tenu de fournir des précisions selon la norme qui serait de mise, par exemple, s’il s’agissait d’une mise en accusation au criminel. En l’espèce, l’avis renfermait suffisamment d’information pour satisfaire aux exigences réglementaires.
Le ministre est tenu de présenter à l’audience des éléments de preuve crédibles ou dignes de foi qui ont trait aux questions soulevées par le motif d’exclusion, soit l’existence de raisons sérieuses de penser que le revendicateur avait commis des crimes graves de droit commun à l’extérieur du Canada avant son arrivée au pays.
Aux termes de la nouvelle Loi, le ministre est maintenant tenu de transmettre un avis au revendicateur avant la tenue de l’audience conformément à l’article 25 des nouvelles Règles. Il doit également respecter l’article 29 de ces Règles, qui précise que le revendicateur doit recevoir les documents sur lesquels la ministre prévoit s’appuyer au plus tard 20 jours avant l’audience.
Question certifiée no 1c)
[traduction]
Dans une affaire relative à l’exclusion en vertu de la section 1Fb) de la Convention :
c) La Section du statut de réfugié est-elle tenue d’énoncer, dans l’exposé de sa décision, des précisions sur les actes criminels commis par le revendicateur?
Réponse
Non. La Commission n’est pas tenue d’énoncer, dans l’exposé de sa décision, des précisions sur les actes criminels commis par le revendicateur.
Question certifiée no 1d)
Est-ce que l’arrêt de la Cour suprême Suresh c. M.C.I., [2002] 1 R.C.S. 3, exigeant une évaluation distincte des assurances fournies par un État étranger qui promet de ne pas torturer les ressortissants renvoyés, s’applique dans les situations où il y a certaines preuves d’un recours général à la torture au sein de l’État étranger, ou seulement dans les situations où il y a des preuves raisonnables indiquant qu’on a recours à la torture dans des causes similaires?
Réponse
Le tribunal refuse de répondre à cette question à la lumière de l’analyse exposée précédemment dans les présents motifs.
[28] La Cour suprême du Canada a, le 1er septembre 2005, refusé d’accorder l’autorisation de se pourvoir à l’encontre de la décision de la Cour d’appel fédérale (Lai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2005] C.S.C.R. 298 (QL)).
[29] Le 12 octobre 2005, un agent d’exécution de l’Agence des services frontaliers du Canada a rencontré les Lai et leur avocat, et il a fourni à chaque demandeur une demande modifiée d’ERAR, un avis modifié ayant trait à l’ERAR, et un guide de demande d’ERAR. Comme il a déjà été mentionné, c’était la première fois que les présumés risques étaient évalués en vertu du paragraphe 97(1) de la LIPR, étant donné que leur revendication du statut de réfugié avait été examinée sous le régime de l’ancienne Loi sur l’immigration. Leur demande d’ERAR portait uniquement sur la question de savoir s’ils étaient des personnes à protéger au sens du paragraphe 97(1), parce que la Commission avait refusé de leur reconnaître le statut de réfugié au sens de la Convention par application de l’alinéa 1Fb) de la Convention. Or, l’alinéa 112(3)c) de la LIPR précise bien que l’asile ne peut être conféré au demandeur qui a été débouté de sa demande d’asile au titre de la section F de l’article premier de la Convention.
[30] Les Lai ont saisi l’occasion qui leur était offerte de présenter une demande d’ERAR, mais ils ont fait valoir que l’ERAR devait, dans leur cas, être effectué par quelqu’un d’autre qu’un agent d’ERAR, qui agit à titre de délégué du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration. Ils ont soutenu que le processus de prise de décision d’ERAR serait entravé de façon inhérente parce que le ministre s’était déjà prononcé en faveur de la fiabilité de la note diplomatique chinoise au cours de l’audience de la Commission. Les Lai soutenaient que, compte tenu de ce fait, aucun agent d’ERAR ne pourrait juger leur demande de façon équitable, en tant que délégué du ministre. L’agent serait en effet obligé de conclure que les Lai ne seraient exposés à aucun risque s’ils retournaient en Chine, pour se conformer aux observations formulées par le ministre devant la Commission. Les Lai ont néanmoins soumis leur demande d’ERAR le 10 novembre 2005.
[31] Il vaut la peine de mentionner que le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration n’intervient plus dans le cadre des audiences concernant le statut de réfugié qui se déroulent devant la Commission. Ce rôle a été déféré à un organisme du portefeuille appelé Agence canadienne des services frontaliers, qui relève du ministre de la Sécurité publique et la Protection civile. Les décisions d’ERAR sont encore prises par des fonctionnaires du Ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration.
[32] Les Lai ont ensuite présenté une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire de la décision les obligeant à soumettre leur demande d’ERAR au ministre. Ils ont demandé à notre Cour d’annuler la décision et de déclarer qu’ils devaient soumettre leur demande d’ERAR à la Cour fédérale. Ils demandaient également à la Cour de déclarer inopérante du point de vue constitutionnel, ou invalide et sans effet en vertu de l’article 52 de la Charte, au motif qu’elle violait l’article 7 de la Charte, l’exigence selon laquelle la demande d’ERAR devait être décidée par le ministre.
[33] L’estimant prématurée, ma collègue la juge Eleanor Dawson a, le 11 avril 2006, rejeté la demande des Lai (Lai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 473). Elle a notamment expliqué que notre Cour est simplement habilitée à superviser la décision du ministre et qu’elle n’a pas compétence pour devancer la décision elle-même et prendre, en fait, la décision que le ministre doit prendre en vertu de la Loi. En soi, l’article 24 de la Charte ne confère à aucun tribunal le pouvoir d’accorder une réparation si ce tribunal ne possède pas déjà ce pouvoir. Elle a également estimé qu’il ne pouvait y avoir d’atteinte à la Charte avant qu’une décision défavorable aux demandeurs ne soit rendue. Ce n’est que dans le cas où leur demande d’ERAR ferait l’objet d’une décision défavorable que cette décision pourrait être contrôlée par la Cour, qui pourra alors scruter de près les allégations de partialité en tenant compte des motifs de décision de l’agent d’ERAR. La juge Dawson s’est donc abstenue de tout commentaire sur la solidité de la preuve des demandeurs, se contentant de rejeter leur demande.
[34] La décision d’ERAR a finalement été rendue le 11 mai 2006. L’agente a conclu qu’il était peu probable que les Lai soient exposés à un risque de torture à une menace à leur vie ou à un risque de traitements ou peines cruels et inusités s’ils devaient retourner en République populaire de Chine. Leur renvoi était prévu pour le 2 juin 2006. M. Lai a alors demandé à notre Cour de surseoir à l’exécution de la mesure de renvoi. Ma collègue, la juge Carolyn Layden-Stevenson, a fait droit à cette demande le 1er juin 2006 (Lai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 672). Elle a estimé que la question certifiée posée au sujet de la torture et des assurances diplomatiques à laquelle la Cour d’appel fédérale avait refusé de répondre était une question sérieuse. Pour en arriver à cette conclusion, elle s’est fondée sur le paragraphe 94 des motifs rédigés par le juge Brian Malone s’exprimant au nom de la Cour d’appel fédérale :
Évidemment, la présente procédure ne constitue pas la fin du processus de contrôle pour les appelants. La prochaine procédure est l’ « évaluation du risque avant le renvoi » aux termes de l’article 112 de la nouvelle Loi, où l’on pourra examiner de manière approfondie la question de la torture et des assurances diplomatiques, ainsi que toute nouvelle preuve pertinente que l’on pourrait produire. Il convient également de signaler que les appelants peuvent présenter au ministre une demande en vue de demeurer au Canada pour des raisons d’ordre humanitaire, en vertu des principes exposés au paragraphe 25(1) de la nouvelle Loi. La décision de la Commission visée dans le présent appel n’entrave aucunement le ministre lorsqu’il examine une demande visée à l’article 112 ou fondée sur des raisons d’ordre humanitaire.
[35] La juge Layden-Stevenson a également conclu que la preuve d’un préjudice irréparable avait été établie, étant donné que, s’il était renvoyé, M. Lai serait exposé au risque qu’il alléguait et qui, selon lui, n’avait pas été correctement évalué par l’agente d’ERAR. Elle a par conséquent ordonné un sursis de l’exécution du renvoi de M. Lai jusqu’à ce qu’il soit statué sur sa demande d’autorisation relative au contrôle judiciaire et, si l’autorisation est accordée, jusqu’à ce qu’il soit statué sur la demande de contrôle judiciaire.
LA DÉCISION CONTESTÉE
[36] L’agente d’ERAR a commencé sa décision de 40 pages en évaluant les allégations de partialité formulées par les Lai. Après avoir examiné leurs arguments, elle a conclu que le processus de prise de décision d’ERAR ne suscitait pas de crainte raisonnable de partialité institutionnelle en l’espèce. Comme les éléments de preuve portés à sa connaissance ne lui permettaient pas de conclure que la question avait été tranchée à l’avance, elle a également conclu qu’elle n’avait aucune raison personnelle de se retirer du dossier.
[37] L’agente d’ERAR a écrit qu’accepter les arguments des Lai au sujet de la partialité reviendrait à conclure qu’il ne peut exister plusieurs mandats au sein du Ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration. À son avis, une telle façon de voir réduirait le rôle des agents d’ERAR à celui de souscrire automatiquement aux décisions antérieures. Elle a donc refusé de se récuser et s’est dite d’avis qu’elle était en mesure d’examiner tous les éléments d’information portés à sa connaissance et de les évaluer en fonction de sa propre analyse sans être influencée par les observations que les divers délégués du ministre ont pu formuler dans d’autres procédures. Elle a également signalé qu’elle n’était pas habilitée à établir la commission d’enquête réclamée par les Lai. En tout état de cause, prendre une telle mesure reviendrait à accepter l’argument qu’il existait une crainte raisonnable de partialité ce qui, à son avis, n’était pas le cas.
[38] Elle a ensuite passé les faits en revue et résumé les allégations, avant de se lancer dans sa propre analyse. En commençant par la note diplomatique, elle a examiné les dépositions de tous les témoins. Elle a ajouté foi au témoignage de l’expert John Holmes, qui avait qualifié la note diplomatique d’engagement politique formel. Elle a écrit que, même si elle n’avait pas force de loi en droit international, la note exprimait l’intention de la Chine de respecter un engagement déterminé. Elle a également cité les propos d’autres experts, qui avaient expliqué pourquoi il serait dans l’intérêt de la Chine d’honorer les assurances qu’elle avait données, et elle a souligné que c’était la Chine – et non le Canada – qui avait pris l’initiative des pourparlers ayant conduit à la note en question. Elle a reconnu que le droit international ne prévoit aucun recours en cas de non-respect d’une note diplomatique. Toutefois, comme il n’y avait pas suffisamment d’éléments de preuve pour démontrer que la Chine avait manqué par le passé à ses promesses diplomatiques, elle n’était pas convaincue que la Chine ne respecterait pas ses promesses en ce qui concerne les Lai.
[39] L’agente a également rejeté l’argument de l’avocat suivant lequel il serait illogique de conclure qu’on pouvait ajouter foi aux assurances tout en concluant que les tribunaux chinois sont indépendants du gouvernement. Les Lai ont fait valoir que, si les assurances étaient fiables, ce n’était que parce que le gouvernement chinois contrôle effectivement le pouvoir judiciaire. L’agente a plutôt retenu l’avis exprimé par l’expert Jerome Cohen. Elle écrit ce qui suit, à la page 15 de sa décision :
[traduction] … ce que l’avocat des demandeurs considère comme illogique constitue, selon Cohen, [traduction] « l’envers de la médaille de l’absence largement déplorée d’indépendance du pouvoir judiciaire en République populaire de Chine ». Autrement dit, pour reprendre ses propres mots : [traduction] « Il est bien connu que les tribunaux chinois font ce que leur disent les instances les plus élevées du gouvernement et du Parti communiste ».
[40] L’agente a également rejeté l’argument de l’avocat suivant lequel la note n’excluait pas la possibilité d’une peine de mort conditionnelle. Suivant les Lai, une telle possibilité permettrait au gouvernement chinois de les exécuter pour des crimes commis après leur rapatriement sans pour autant violer la note diplomatique, du moins en principe. L’agente s’est dite d’avis que cet argument était hypothétique, car rien ne permettait de penser que les autorités chinoises avaient envisagé cette possibilité. Dans le même ordre d’idées, l’agente s’est dite d’avis que les assurances valaient tant pour M. Lai que pour Mme Tsang, contrairement à ce que ces derniers soutenaient.
[41] En fin de compte, l’agente a conclu qu’il était peu probable, selon la prépondérance des probabilités, que le gouvernement chinois prenne une mesure aussi exceptionnelle que celle consistant à rédiger une telle note diplomatique après s’être engagé dans des négociations de haut niveau et après que la presse tant nationale qu’internationale y eut fait largement écho, pour ensuite revenir sur ses promesses, ternissant ainsi sa réputation internationale (motifs de la décision d’ERAR, page 16). J’estime que l’essentiel du raisonnement suivi par l’agente au sujet de la note de trouve aux deux paragraphes suivants, à la page 35 de sa décision :
[traduction] J’estime que le cas des demandeurs est unique en ce sens que c’est de son plein gré que le gouvernement chinois a donné les assurances diplomatiques en question au gouvernement canadien. Je constate qu’on a beaucoup parlé de cette histoire tant en RPC que sur le plan international. En ce qui concerne la peine de mort, en dépit des rapports publiés au sujet de la situation au pays en ce qui a trait au recours à la peine de mort en Chine, à l’exécution d’autres individus reconnus coupables du « scandale de la contrebande de Xiamen » et au système judiciaire et aux médias politisés dont se sert souvent le gouvernement pour faire connaître ses intentions et ses objectifs, nous avons affaire en l’espèce à deux personnes qui ont défrayé la chronique tant au Canada qu’ailleurs dans le monde, ainsi qu’à un document diplomatique qui se veut une garantie que la peine de mort ne sera pas appliquée contre Lai Cheong Sing et Tsang Ming Na et que ceux-ci ne seront pas soumis à la torture.
[…]
L’avocat semble vouloir faire un lien entre son opinion au sujet des lacunes relevées dans le droit et la pratique chinois et son avis que la note diplomatique ne suffira pas pour protéger les demandeurs contre la peine de mort ou la torture. Après examen de la preuve, je conclus que le gouvernement est en mesure de garantir que la note diplomatique sera respectée dans son intégralité, en d’autres mots, qu’aucun des demandeurs ne risque d’être condamné à la peine de mort ou d’être exposé au risque d’être soumis à la torture ou à des traitements ou peines cruels et inusités. Je ne suis pas d’accord pour dire que l’absence de mécanisme permettant de vérifier si le gouvernement chinois a respecté les modalités de la note doit être interprétée comme enlevant toute fiabilité à la note elle-même. Compte tenu de la nature et de la forme des assurances diplomatiques, de la correspondance échangée entre les représentants canadiens et les représentants chinois pour définir les modalités des assurances en question et de l’identité des demandeurs, je n’accepte pas l’argument de l’avocat suivant lequel je devrais écarter les assurances diplomatiques en question au motif que leur respect ne peut être garanti si elles ne sont pas assorties d’une sorte de sanction diplomatique ou d’un mécanisme permettant d’en vérifier le respect.
[42] Quant au risque de torture ou de traitements ou peines cruels et inusités, l’agente a cité un extrait de l’arrêt Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, aux paragraphes 124 et 125, de la Cour suprême du Canada pour expliquer la distinction qu’elle établissait entre les assurances données par l’État au sujet de la peine de mort et celles données au sujet de la torture. Elle a ensuite mentionné un communiqué de pressé publié par les Nations Unies le 2 décembre 2005 au sujet de la visite effectuée en Chine par le Rapporteur spécial de l’ONU sur la torture. Le Rapporteur spécial avait signalé que les autorités gouvernementales avaient tenté d’entraver son travail d’enquête, l’avaient gardé lui et son équipe sous surveillance et avaient intimidé les présumées victimes. Dans son rapport, le Rapporteur spécial expliquait que, bien qu’en déclin, le recours à la torture était encore répandu en Chine, et il faisait état des mesures prises par le gouvernement chinois pour résoudre le problème. Il constatait également qu’il n’existait en Chine aucune des garanties procédurales nécessaires pour rendre efficace l’interdiction de la torture, par exemple en déclarant inadmissibles les éléments de preuve obtenus sous la torture, et pour garantir l’indépendance de la magistrature.
[43] L’agente d’ERAR a ensuite examiné les éléments de preuve soumis par les Lai au sujet de la mort de Lai Shui Qiang, le frère de M. Lai, et de Chen Zan Cheng, l’ancien comptable de M. Lai. Malgré le caractère douteux de ces décès survenus en prison, elle a conclu qu’il n’existait pas de preuves objectives établissant un lien entre ces décès et le risque auquel serait exposé l’un ou l’autres des demandeurs à l’avenir. Elle a conclu qu’il n’y avait pas suffisamment d’éléments de preuve probants pour conclure que ces décès pouvaient être imputés à de mauvais traitements ou à de la torture ou qu’une autopsie avait été demandée et/ou refusée.
[44] Elle a rappelé la position de M. Cohen suivant laquelle, en raison de la large publicité dont a fait l’objet le cas des Lai, la Chine ne les soumettrait probablement pas à la torture et ce, même si, pour reprendre les paroles de M. Cohen, [traduction] « le passé ne peut être garant de l’avenir ». L’enquêteur en chef chargé d’enquêter sur l’affaire de la contrebande de Xiamen a également témoigné devant la Commission qu’aucune coercition n’avait été exercée lors des interrogatoires. L’agente d’ERAR n’a pas considéré cette affirmation comme décisive, estimant que, probablement aucun enquêteur n’admettrait probablement avoir eu recours à des mesures de coercition. Elle a toutefois relevé qu’aucun élément de preuve contraire n’avait été présenté.
[45] L’agente a conclu que les Lai seraient protégés par leur propre notoriété. Elle a passé en revue le témoignage d’un avocat de la défense qui avait représenté deux accusés dans l’affaire de Yuan Hua en Chine, un affidavit souscrit par la sœur de Mme Tsang, ainsi qu’une entrevue enregistrée sur bande vidéo de M. Li, le haut fonctionnaire qui avait reconnu avoir reçu des pots-de-vin de M. Lai. En dépit de [traduction] « l’existence troublante de la torture utilisée par des fonctionnaires du ministère de la Sécurité publique » et [traduction] « des renseignements émanant de sources publiques portant sur le recours à la torture pour soutirer des aveux aux suspects », l’agente a décidé de faire confiance aux assurances diplomatiques