Lewis (Tutrice à l'instance de) c. Colombie Britannique

Lewis (Tutrice à l'instance de) c. Colombie Britannique
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-12-11
Recueil
[1997] 3 RCS 1145
Numéro de dossier
24999
Juges
Sopinka, John; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Responsabilité civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24999
Contenu de la décision
Lewis (Tutrice à l’instance de) c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1145
Paula Leeann Lewis et Shannon Lee Lewis,
mineures représentées par leur tutrice à l’instance, Diana Holt,
et Leeland Gordon James Holt, Bobbi‑Jo Holt,
et Shayne Calvert Holt, mineurs représentés par leur
tutrice à l’instance, Gail Nachbar,
et ladite Diana Holt et Jeffrey David Holt Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la
province de la Colombie‑Britannique Intimée
Répertorié: Lewis (Tutrice à l’instance de) c. Colombie‑Britannique
No du greffe: 24999.
1997: 7 octobre; 1997: 11 décembre.
Présents: Les juges Sopinka*, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Responsabilité délictuelle ‑‑ Négligence ‑‑ Voies publiques ‑‑ Responsabilité de l’État ‑‑ Ministère provincial engageant un entrepreneur indépendant pour retirer des roches d’une falaise ‑‑ Entrepreneur ayant fait preuve de négligence en laissant des aspérités rocheuses ‑‑ Conducteur atteint mortellement lorsque l’un de ces blocs de roc s’est détaché de la falaise et a défoncé le pare‑brise de son véhicule ‑‑ Le ministère provincial est‑il exonéré de toute responsabilité découlant de la négligence de l’entrepreneur?
L’une des roches qui se sont détachées de la falaise longeant une route en Colombie‑Britannique a atteint mortellement un automobiliste, après avoir défoncé le pare‑brise du véhicule qu’il conduisait. Le ministère provincial des Transports et de la Voirie savait que la falaise nécessitait un décapage afin d’empêcher la chute de roches sur la route, et il a confié l’exécution des travaux à un entrepreneur. Les travaux ont été exécutés d’une manière négligente et des roches qui auraient dû être enlevées sont restées sur la falaise. Le juge de première instance a conclu que l’entrepreneur avait fait preuve de négligence en omettant d’enlever ces aspérités rocheuses et que son omission d’entretenir la route conformément à ses obligations contractuelles engageait la responsabilité de l’intimée Sa Majesté du chef de la province pour un manquement correspondant à sa propre obligation d’assurer l’entretien raisonnable de la route. Il a donc conclu que l’intimée était responsable de la négligence de l’entrepreneur et a rejeté son argument voulant que soit l’art. 3 de la Crown Proceeding Act soit le par. 8(2) de l’Occupiers Liability Act limitait la responsabilité de l’État. La Cour d’appel a infirmé cette décision et ordonné la tenue d’un nouveau procès.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli et le jugement de première instance est rétabli.
Les juges Cory, Iacobucci et Major: La Highway Act et la Ministry of Transportation and Highways Act de la Colombie‑Britannique accordent explicitement au ministre des Transports et de la Voirie un certain pouvoir discrétionnaire sur l’entretien des routes. L’obligation de diligence de droit privé établie par le critère de l’arrêt Anns accompagne donc ce pouvoir conféré par la loi et s’applique dès que le Ministère prend la décision de politique d’exécuter des travaux d’entretien des routes, comme il l’a clairement fait ici. Selon le critère de l’arrêt Anns, il y avait une obligation de diligence raisonnable envers le conducteur s’il existait entre le Ministère et lui un lien de proximité suffisamment étroit «pour que le manque de diligence de la part de l’auteur de la faute puisse raisonnablement être perçu par celui‑ci comme étant susceptible de causer un préjudice à l’autre personne». C’était clairement le cas en l’espèce. Lorsque le Ministère a entrepris ces travaux, il savait, ou aurait dû savoir, que l’omission de faire preuve de diligence raisonnable dans l’exécution des travaux de stabilisation causerait un préjudice aux usagers de la route.
Les lois applicables indiquent clairement que le Ministère est chargé de la gestion et de la supervision de toutes les questions relatives à la construction, à la réparation et à l’entretien des routes, et que c’est lui qui doit diriger ces travaux. L’autorisation et la direction suprêmes des travaux de réparation et d’entretien relèvent donc du Ministère. Lorsqu’il est exercé, ce pouvoir d’autorisation conféré par la loi engendre l’obligation de faire preuve de diligence raisonnable en exécutant les travaux. L’obligation, qui incombe au Ministère, de faire preuve de diligence raisonnable en exécutant les travaux autorisés incombe aussi aux entrepreneurs indépendants à qui le Ministère a confié leur exécution. Il ressort clairement de l’art. 48 de la Ministry of Transportation and Highways Act, qui prévoit que le ministre «dirige» les travaux d’entretien de toutes les routes, que le législateur a voulu écarter toute possibilité que le Ministère délègue des travaux à un entrepreneur et se décharge ainsi de toute responsabilité quant à leur exécution. L’imposition d’une responsabilité personnelle au Ministère pour l’omission de son entrepreneur de s’acquitter de l’obligation de diligence raisonnable, qui se rattache au pouvoir conféré au Ministère par la loi, découle de cet article et de l’économie globale des lois applicables. Elle s’appuie aussi sur le principe reconnu depuis longtemps que l’exercice d’un pouvoir conféré par la loi peut engendrer une obligation «intransmissible» de faire preuve de diligence raisonnable dans l’exécution des travaux requis.
Il y a d’autres considérations de politique générale qui justifient de conclure que le Ministère devrait être responsable de la négligence de son entrepreneur indépendant. La vulnérabilité particulière du public voyageur devrait être un facteur important pour tirer cette conclusion. La grande majorité des voyageurs qui empruntent les routes ne sont pas en mesure d’évaluer l’étendue ou la nature des travaux de construction ou d’entretien qui devraient être exécutés, la compétence de ceux qui entreprennent ces travaux ni la solvabilité de l’entrepreneur indépendant qui les exécute. Ils devraient avoir le droit de considérer que l’intimée est l’entité qui a la responsabilité de faire preuve de diligence raisonnable dans l’exécution des travaux de réparation et d’entretien des routes. D’autres raisons pratiques favorisent l’imposition d’une responsabilité à l’intimée pour la négligence de ses entrepreneurs indépendants. Une personne, blessée sur la route par suite de la négligence d’un entrepreneur indépendant, ne devrait pas être obligée de chercher à établir l’identité de l’entrepreneur responsable afin d’intenter une action et compter sur la chance pour que l’entrepreneur soit solvable. En outre, l’État peut toujours prescrire une forme quelconque d’indemnisation pour des travaux exécutés négligemment, à laquelle il demandera à un entrepreneur indépendant de consentir pour obtenir un contrat de réparation ou d’entretien. De même, les lois pertinentes peuvent toujours être modifiées de manière à exonérer l’intimée de toute responsabilité quant à l’exécution de travaux de construction, de réparation ou d’entretien des routes.
Les alinéas 3(2)b) et 3(2)f) de la Crown Proceeding Act ne restreignent pas l’étendue de la responsabilité de l’État en l’espèce. L’article 8 de l’Occupiers Liability Act ne réduit pas non plus la responsabilité de l’État à titre d’occupant de la route.
Le juge McLachlin: Les motifs du juge Cory sont acceptés en grande partie. La question en litige est de savoir si l’obligation de l’État envers les usagers de ses routes est intransmissible. Une obligation intransmissible est essentiellement une obligation non seulement de faire preuve de diligence, mais encore de s’assurer que l’on fasse preuve de diligence. Pour déterminer s’il y a lieu d’imposer une obligation intransmissible, la Cour devrait examiner la relation entre les parties et se demander si cette relation comporte des éléments qui justifient de tenir le défendeur responsable de la négligence de son entrepreneur indépendant. En l’espèce, le fait que l’entretien des routes relève entièrement du pouvoir du Ministère est un élément important à considérer. Il en est de même du fait corrélatif que cela rend le public, qui souvent n’a d’autre choix que d’utiliser la route, tout à fait vulnérable en ce qui concerne la façon dont l’entretien des routes est fait et l’identité de ceux qui l’effectuent. Finalement, le fait que la sécurité et des vies soient en jeu est d’une importance cruciale. Le Ministère ne peut s’acquitter de son obligation, en l’espèce, en prouvant simplement qu’il a fait preuve de diligence raisonnable en engageant l’entrepreneur et en supervisant son travail. Il doit aller plus loin et s’assurer que l’entrepreneur n’a pas fait preuve de négligence en exécutant les travaux.
Jurisprudence
Citée par le juge Cory
Arrêts mentionnés: Tucker (Public Trustee of) c. Asleson (1993), 78 B.C.L.R. (2d) 173, inf. en partie [1991] B.C.J. No. 954 (QL); Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228; Brown c. Colombie‑Britannique (Ministre des Transports et de la Voirie), [1994] 1 R.C.S. 420; Swinamer c. Nouvelle‑Écosse (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 445; Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728; Kamloops (Ville de) c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; Hole c. Sittingbourne and Sheerness Railway Co. (1861), 6 H. & N. 488, 158 E.R. 201; Kitchener (City of) c. Robe and Clothing Co., [1925] R.C.S. 106; Vancouver Power Co. c. Hounsome (1914), 49 R.C.S. 430; St. John (City of) c. Donald, [1926] R.C.S. 371; Dalton c. Angus (1881), 6 App. Cas. 740; Hardaker c. Idle District Council, [1896] 1 Q.B. 335; Darling c. Attorney‑General, [1950] 2 All E.R. 793; Fisher c. Ruislip‑Northwood U.D.C., [1945] 2 All E.R. 458; Kondis c. State Transport Authority (1984), 154 C.L.R. 672; Burnie Port Authority c. General Jones Pty. Ltd. (1994), 179 C.L.R. 520.
Citée par le juge McLachlin
Arrêt appliqué: Kondis c. State Transport Authority (1984), 154 C.L.R. 672; arrêts mentionnés: Pickard c. Smith (1861), 10 C.B. (N.S.) 470, 142 E.R. 535; Dalton c. Angus (1881), 6 App. Cas. 740.
Lois et règlements cités
Crown Proceeding Act, R.S.B.C. 1979, ch. 86, art. 2, 3.
Highway Act, R.S.B.C. 1979, ch. 167, art. 8(1) [mod. 1990, ch. 58, art. 10], 28(1) «maintenance», 33(1).
Ministry of Transportation and Highways Act, R.S.B.C. 1979, ch. 280, art. 14, 48.
Occupiers Liability Act, R.S.B.C. 1979, ch. 303, art. 8.
Doctrine citée
Atiyah, P. S. Vicarious Liability in the Law of Torts. London: Butterworths, 1967.
Restatement (Second) of Torts § 418 (1965).
Swanton, J. P. «Non‑delegable Duties: Liability for the Negligence of Independent Contractors (Part I)» (1991), 4 J. Contract L. 183.
Williams, Glanville. «Liability for Independent Contractors», [1956] Cambridge L.J. 180.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1995), 12 B.C.L.R. (3d) 1, [1996] 1 W.W.R. 489, 63 B.C.A.C. 241, 104 W.A.C. 241, 16 M.V.R. (3d) 161, [1995] B.C.J. No. 1962 (QL), qui a infirmé une décision de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1994), 91 B.C.L.R. (2d) 365, [1994] 6 W.W.R. 737, [1994] B.C.J. No. 274 (QL), qui avait accueilli l’action des demandeurs contre Sa Majesté du chef de la province. Pourvoi accueilli.
John N. Laxton, c.r., et Robert D. Gibbens, pour les appelants.
Willliam A. Pearce, c.r., et J. Douglas Eastwood, pour l’intimée.
Version française du jugement des juges Cory, Iacobucci et Major rendu par
1 Le juge Cory ‑‑ L’intimée savait que la paroi rocheuse longeant la route 99 en Colombie‑Britannique nécessitait un décapage afin d’empêcher la chute de roches sur la route. Le ministère des Transports et de la Voirie a confié l’exécution des travaux à un entrepreneur (Cerka Contract Management Ltd. («Cerka»)). Les travaux ont été exécutés d’une manière négligente et des roches qui auraient dû être enlevées sont restées sur la falaise. Malheureusement, l’une de ces roches est tombée et a tué Robert Holt au moment où il roulait en direction nord sur la route. Si les travaux avaient été effectués par des employés de l’intimée, il ne fait aucun doute que cette dernière serait responsable des préjudices résultant du décès de M. Holt. La seule question à trancher est de savoir si le fait d’avoir confié l’exécution des travaux à un entrepreneur indépendant exonère l’intimée de toute responsabilité.
Les faits
2 Il s’agit d’une de ces rares actions délictuelles où les faits peuvent être résumés en peu de mots. L’une des roches qui se sont détachées de la falaise longeant la route a atteint mortellement M. Holt, après avoir défoncé le pare‑brise de l’automobile qu’il conduisait. L’intimée était au courant des risques que présentait l’état de la paroi rocheuse. Elle a conclu un contrat avec Cerka pour que celle-ci procède au décapage de la paroi rocheuse, c’est‑à‑dire pour qu’elle en retire les roches qui constituaient un danger. Lorsque Cerka a terminé les travaux en 1988, le roc de la falaise présentait deux aspérités dangereuses. Au dire d’un ancien employé de Cerka, ces aspérités [traduction] «sautaient aux yeux». Il ressortait des photographies de la paroi rocheuse, prises avant et après les blessures subies par M. Holt, que c’était l’un de ces blocs de roc qui était tombé et avait atteint M. Holt.
3 Le juge de première instance a conclu que Cerka avait fait preuve de négligence en omettant d’enlever ces aspérités rocheuses. Une preuve abondante appuie cette conclusion qui, en fait, n’est pas contestée. La présente action a été intentée contre l’intimée, qui soutient qu’elle était exonérée de toute responsabilité du fait d’avoir confié l’exécution des travaux à l’entrepreneur indépendant Cerka. Bien qu’il puisse y avoir des doutes quant à savoir si l’intimée a supervisé adéquatement le travail de Cerka, le litige ne porte que sur la question de savoir si l’État était exonéré de toute responsabilité du fait d’avoir retenu les services d’un entrepreneur indépendant.
Les juridictions inférieures
La Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1994), 91 B.C.L.R. (2d) 365
4 Le juge de première instance s’est appuyé sur le principe énoncé dans Tucker (Public Trustee of) c. Asleson (1993), 78 B.C.L.R. (2d) 173 (C.A.), selon lequel [traduction] «l’omission d’un entrepreneur indépendant d’entretenir raisonnablement la route peut engager la responsabilité initiale de l’État, si elle équivaut à un manquement à l’obligation de l’État» (p. 378). En conséquence, le juge de première instance a statué que l’omission de Cerka d’entretenir la route conformément à ses obligations contractuelles engageait la responsabilité de l’intimée pour un manquement correspondant à sa propre obligation d’assurer l’entretien raisonnable de la route. Il a donc conclu que l’intimée était responsable de la négligence de Cerka et a rejeté son argument voulant que soit l’art. 3 de la Crown Proceeding Act, R.S.B.C. 1979, ch. 86, soit le par. 8(2) de l’Occupiers Liability Act, R.S.B.C. 1979, ch. 303, limitait la responsabilité de l’État.
La Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1995), 12 B.C.L.R. (3d) 1
5 La Cour d’appel a infirmé le jugement de première instance et a ordonné la tenue d’un nouveau procès. Les juges majoritaires ont conclu qu’un mandant dans la situation du ministère des Transports et de la Voirie n’est responsable de la négligence de son entrepreneur indépendant que si ce mandant et son mandataire ont la même obligation de diligence. Ils ont conclu que le par. 8(2) de l’Occupiers Liability Act pouvait réduire ou limiter la portée de l’obligation de l’État d’entretenir la route. Ils étaient d’avis que [traduction] «l’obligation d’assurer l’entretien raisonnable de la route est moindre que celle d’y garantir la sécurité, et n’est rien d’autre que celle d’agir raisonnablement compte tenu de toutes les circonstances» (p. 16). Par conséquent, ils ont conclu que, en dépit de la négligence de l’entrepreneur, l’État peut néanmoins s’être acquitté de son obligation «intransmissible», vu que le par. 8(2) de l’Occupiers Liability Act paraît indiquer que l’État, à titre de mandant, et son entrepreneur indépendant ont des obligations de diligence différentes.
6 Les juges majoritaires sont allés plus loin et ont conclu que, même si l’État ne pouvait pas transmettre son obligation d’assurer l’entretien raisonnable de ses routes, il ne pouvait pas être automatiquement tenu responsable de tout défaut d’entretien causant un préjudice sur la route, étant donné qu’[traduction] «[u]ne telle conclusion ferait de la province un assureur» (p. 16). Ils ont exprimé l’avis que, [traduction] «nonobstant l’omission de décaper le roc, il faut examiner la preuve “en entier” pour déterminer si la province s’est acquittée de son obligation d’entretenir raisonnablement la route» (p. 15).
7 Dans des motifs concordants distincts, le juge minoritaire de la Cour d’appel a conclu que l’État était tenu de faire preuve de diligence raisonnable en matière d’entretien et de réparation de ses routes. Elle a jugé que, pour décider si l’État s’était acquitté de ses obligations, il fallait déterminer s’il avait fait preuve de diligence raisonnable en choisissant Cerka comme entrepreneur indépendant et s’il avait supervisé convenablement les travaux de Cerka. Le juge minoritaire a conclu, à l’instar des juges majoritaires, qu’il fallait ordonner la tenue d’un nouveau procès afin de déterminer si l’État s’était acquitté de ses obligations en matière de choix et de supervision.
Les dispositions législatives
8 Les dispositions législatives suivantes doivent être examinées en l’espèce. L’article 8 de la Highway Act, R.S.B.C. 1979, ch. 167, prévoit ce qui suit à l’égard de la construction et de l’entretien des routes:
[traduction] 8. (1) Le ministre peut construire, garder ouverte et entretenir une route sur tout bien‑fonds acquis en vertu des pouvoirs conférés par la présente loi, et personne ne peut, sous quelque prétexte ou prétention que ce soit, entraver, retarder ou empêcher la construction d’une route, l’accès à celle‑ci ou son entretien.
Le paragraphe 33(1) de la même loi est rédigé ainsi:
[traduction] 33. (1) La construction et l’entretien de toute route à grande circulation relèvent du ministère.
Le paragraphe 28(1) de la Highway Act définit l’entretien comme étant [traduction] «les travaux subséquents à la construction d’une route, qui visent à la préserver et à la garder en bon état, y compris [. . .] les autres travaux nécessaires pour la garder ouverte et la maintenir en état d’être utilisée par les automobilistes auxquels elle est destinée».
9 L’article 14 de la Ministry of Transportation and Highways Act, R.S.B.C. 1979, ch. 280, se lit ainsi:
[traduction] 14. Le ministre est chargé de la gestion, du contrôle et de la supervision de toutes les questions relatives à l’acquisition, à la construction, à la réparation, à l’entretien, à la modification, à l’amélioration et à l’exploitation des édifices gouvernementaux, des routes et des ouvrages publics, sous réserve de ce qui est prévu par la loi ou par décret du lieutenant‑gouverneur en conseil.
L’article 48 de la même loi prévoit ceci:
[traduction] 48. Le ministre dirige les travaux de construction, d’entretien et de réparation de [. . .] toutes les routes . . .
10 Les articles 2 et 3 de la Crown Proceeding Act atténuent ainsi la responsabilité de l’État dans l’exercice de ces pouvoirs:
[traduction] 2. Sous réserve des autres dispositions de la présente loi,
. . .
c) l’État est assimilé à une personne pour les fins de la responsabilité civile; . . .
3. . . .
(2) L’article 2 n’a pas pour effet
. . .
f) d’imposer à l’État, dans l’exercice de ses pouvoirs en matière de voirie, une responsabilité plus grande que celle d’une corporation municipale exerçant les mêmes pouvoirs.
L’article 8 de l’Occupiers Liability Act se lit ainsi:
[traduction] 8. (1) Sauf disposition contraire du paragraphe (2), l’État et ses organismes sont assujettis à la présente loi.
(2) Nonobstant le paragraphe (1), la présente loi ne s’applique pas à Sa Majesté du chef de la province ou du chef du Canada, à une municipalité lorsque l’État ou la municipalité est l’occupant d’une route ou d’un chemin publics, ou d’un chemin au sens de la Forest Act ou de la Private Roads Act, 1963, ni à une route industrielle définie dans la Highway (Industrial) Act.
Analyse
L’obligation de diligence
11 La question de l’obligation de l’État envers les usagers de ses routes a été examinée dans trois arrêts récents. Voir Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228, Brown c. Colombie‑Britannique (Ministre des Transports et de la Voirie), [1994] 1 R.C.S. 420, et Swinamer c. Nouvelle‑Écosse (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 445.
12 Dans l’arrêt Just, les principes applicables et la manière de les appliquer ont été exposés ainsi (aux pp. 1244 et 1245):
Il peut être opportun ici de résumer les principes et le raisonnement applicables, à mon avis, dans les cas de ce genre. En règle générale, l’obligation traditionnelle de diligence issue du droit de la responsabilité délictuelle s’appliquera à un organisme gouvernemental de la même façon qu’à un particulier. Pour déterminer si une telle obligation existe, il faut d’abord se demander s’il y a entre les parties une proximité suffisante pour en justifier l’imposition. Un organisme gouvernemental peut être exempté de cette obligation par une disposition législative expresse. Par ailleurs, l’exemption peut découler de la nature de la décision prise. Ainsi, un organisme gouvernemental sera exempté de l’imposition d’une obligation de diligence dans les situations qui résultent de ses décisions de pure politique.
Pour déterminer si une décision est une décision de politique, il ne faut pas oublier que de telles décisions sont généralement prises par des personnes occupant un poste élevé au sein de l’organisme mais qu’elles peuvent aussi émaner d’un échelon inférieur. La qualification de la décision dépend de sa nature et non de l’identité des acteurs. De façon générale, les décisions concernant l’allocation de ressources budgétaires à des ministères ou organismes gouvernementaux seront rangées dans la catégorie des décisions de politique. En outre, il ne faut pas oublier qu’une décision de politique peut être contestée sur le motif qu’elle n’a pas été prise dans l’exercice réel d’un pouvoir discrétionnaire. Si, après mûre considération, on conclut que l’organisme gouvernemental a une obligation de diligence et qu’il n’en est pas exempté par la loi ou la nature politique de sa décision, il faut procéder alors à l’analyse traditionnelle de la responsabilité délictuelle, et c’est la question de la norme de diligence requise de l’organisme gouvernemental qui doit alors être examinée.
13 Dans chacun de ces pourvois, le critère établi par lord Wilberforce dans l’arrêt Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728 (H.L.), aux pp. 751 et 752, a servi à déterminer si, dans les circonstances particulières de chacun de ces pourvois, l’État avait une obligation envers les usagers de la route. Ce critère est décrit ainsi:
[traduction] En premier lieu, il faut se demander s’il existe, entre l’auteur allégué de la faute et la personne qui a subi le préjudice, un lien suffisamment étroit de proximité ou de voisinage pour que le manque de diligence de la part de l’auteur de la faute puisse raisonnablement être perçu par celui‑ci comme étant susceptible de causer un préjudice à l’autre personne — auquel cas il existe, à première vue, une obligation de diligence. Si on répond par l’affirmative à la première question, il faut se demander en second lieu s’il existe des motifs de rejeter ou de restreindre la portée de l’obligation, la catégorie de personnes qui en bénéficient ou les dommages qui peuvent découler de l’inexécution de cette obligation . . .
14 Il va de soi que le critère s’applique lorsque l’autorité publique a agi conformément à un pouvoir conféré par la loi. L’obligation de droit privé imposée par le critère de l’arrêt Anns accompagne l’exercice légitime par une autorité publique d’un pouvoir discrétionnaire conféré par la loi. Voir l’arrêt Anns, précité, à la p. 754. Le juge Wilson, dans Kamloops (Ville de) c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2, à la p. 11, s’est appuyée sur les motifs de jugement de lord Wilberforce dans Anns. Elle a décrit de la façon suivante les deux formes différentes de pouvoir discrétionnaire conféré par la loi et la responsabilité pour négligence qui peut être rattachée à chacune:
(1) les lois qui confèrent le pouvoir de porter atteinte aux droits des personnes; dans ce cas généralement, aucune action ne peut être intentée pour les dommages causés dans l’exercice de ce pouvoir sauf si les autorités locales ont fait ce que la législature leur permettait de faire, mais de façon négligente;
(2) les lois qui confèrent des pouvoirs, mais laissent l’étendue de leur exercice à la discrétion des autorités locales. Dans ce cas, les autorités locales ont le choix de faire ou de ne pas faire ce qui leur est permis, mais si elles choisissent de le faire et qu’elles le font de façon négligente, la décision de politique ayant été prise, il existe alors une obligation de faire preuve de diligence raisonnable en la mettant à exécution.
15 La présente affaire tombe dans la seconde catégorie. Les lois habilitantes accordent explicitement au ministre des Transports et de la Voirie un certain pouvoir discrétionnaire sur l’entretien des routes. La Highway Act prévoit ceci:
[traduction] 8. (1) Le ministre peut construire, garder ouverte et entretenir une route sur tout bien‑fonds acquis en vertu des pouvoirs conférés par la présente loi, et personne ne peut, sous quelque prétexte ou prétention que ce soit, entraver, retarder ou empêcher la construction d’une route, l’accès à celle‑ci ou son entretien.
33. (1) La construction et l’entretien de toute route à grande circulation relèvent du ministère.
La Ministry of Transportation and Highways Act prévoit également ceci:
[traduction] 14. Le ministre est chargé de la gestion, du contrôle et de la supervision de toutes les questions relatives à l’acquisition, à la construction, à la réparation, à l’entretien, à la modification, à l’amélioration et à l’exploitation des édifices gouvernementaux, des routes et des ouvrages publics, sous réserve de ce qui est prévu par la loi ou par décret du lieutenant‑gouverneur en conseil.
L’obligation de droit privé établie par le critère de l’arrêt Anns «accompagne» donc ce pouvoir conféré par la loi et s’applique dès que le Ministère prend la décision de politique d’exécuter des travaux d’entretien des routes. Le Ministère a clairement pris la décision de politique requise lorsqu’il a décidé de stabiliser la pente rocheuse adjacente à la route. L’État a admis, au procès, que les travaux d’entretien entrepris par Cerka ne comportaient que des activités opérationnelles susceptibles d’engager la responsabilité pour négligence. Cet exercice de pouvoir discrétionnaire conféré par la loi a donc engendré chez le Ministère une obligation de faire preuve de diligence raisonnable sur le «plan opérationnel», en exécutant ces travaux de stabilisation.
16 Selon le critère de l’arrêt Anns, il y avait une obligation de diligence raisonnable envers l’appelant s’il existait entre le Ministère et M. Holt un lien de proximité suffisamment étroit [traduction] «pour que le manque de diligence de la part de l’auteur de la faute puisse raisonnablement être perçu par celui‑ci comme étant susceptible de causer un préjudice à l’autre personne». Il ne pouvait pas y avoir d’exemple plus clair de lien de proximité. Lorsque le Ministère a entrepris ces travaux, il savait, ou aurait dû savoir, que l’omission de faire preuve de diligence raisonnable dans l’exécution des travaux de stabilisation causerait un préjudice aux usagers de la route. En fait, la raison même de l’obligation, qui incombe au Ministère, de faire preuve de diligence raisonnable en exécutant les travaux est de garantir la sécurité des usagers de la route. Le juge de première instance a conclu qu’il y avait eu manquement à l’obligation du Ministère envers les usagers de la route, lorsque Cerka, l’entrepreneur indépendant du Ministère, avait omis par négligence de décaper la roche qui a atteint M. Holt. La question qu’il reste à résoudre est de savoir si le Ministère est responsable de la négligence de Cerka. Selon moi, il l’est.
La transmission d’obligations
17 La question de savoir si un défendeur peut s’acquitter de l’obligation de diligence qui lui incombe en faisant preuve de diligence raisonnable dans le choix d’un entrepreneur indépendant dépendra de la nature et de l’étendue de l’obligation que le défendeur a envers le demandeur. Par conséquent, il faut examiner l’étendue et la nature de l’obligation que le ministère des Transports et de la Voirie intimé a envers le public voyageur. Il est clair qu’une partie à qui la loi impose une obligation stricte d’accomplir un acte concret ne peut échapper à sa responsabilité en déléguant simplement l’exécution des travaux à un entrepreneur indépendant. Au contraire, un défendeur à qui incombe une telle obligation demeurera toujours personnellement responsable des actes ou omissions de l’entrepreneur à qui il a confié les travaux. Voir, par exemple, Hole c. Sittingbourne and Sheerness Railway Co. (1861), 6 H. & N. 488, 158 E.R. 201. Voir aussi Kitchener (City of) c. Robe and Clothing Co., [1925] R.C.S. 106. Il doit en être ainsi parce qu’une obligation absolue imposée par la loi requiert l’exécution d’une obligation positive imposée à une entité particulière qui demeurera toujours responsable de l’exécution de cette obligation.
18 Par contre, une obligation de common law n’exige pas normalement le respect d’une obligation précise. Ce n’est que lorsqu’une partie entreprend d’accomplir un acte que naît une obligation générale de faire preuve de diligence raisonnable en accomplissant cet acte. De même, l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire conféré par la loi donne également naissance à une obligation de diligence raisonnable. En d’autres termes, l’entité à qui la loi confère le pouvoir discrétionnaire n’est nullement tenue de l’exercer, mais si elle l’exerce, elle doit faire preuve de diligence raisonnable. Voir Anns, précité, aux pp. 751 et 752.
19 Dans certains cas, il est bien possible de s’acquitter de l’obligation de faire preuve de diligence raisonnable en retenant et, au besoin, en supervisant les services d’un entrepreneur compétent pour exécuter les travaux en cause. On satisfait à la norme de diligence raisonnable en faisant preuve de diligence raisonnable dans le choix et, dans certains cas, la supervision d’un entrepreneur indépendant compétent pour exécuter les travaux. Si cela est fait, le mandant ne sera alors normalement pas tenu responsable du préjudice résultant de la négligence de l’entrepreneur indépendant. Ce principe qui existe depuis longtemps en common law se reflète aujourd’hui dans maintes lois provinciales sur la responsabilité des occupants. Ces lois protègent généralement l’occupant contre la négligence d’un entrepreneur indépendant compétent pour exécuter les travaux.
20 L’obligation stricte d’accomplir un acte particulier, que la loi impose, et l’obligation de common law de faire preuve de diligence raisonnable lorsqu’on entreprend d’accomplir un acte reflètent deux positions opposées sur une échelle de responsabilité. Dans cette échelle, il existe diverses obligations juridiques qui peuvent, selon les circonstances, déclencher la responsabilité d’un mandant pour la négligence d’un entrepreneur indépendant. La question de savoir s’il y a responsabilité pour la négligence de l’entrepreneur indépendant dépend, dans une large mesure, des dispositions législatives applicables et des circonstances propres à chaque cas. Où, alors, l’obligation de l’intimée envers les usagers des routes provinciales se situe‑t‑elle sur cette échelle?
La responsabilité de l’intimée pour la négligence de son entrepreneur
21 L’examen des facteurs pertinents amène à conclure que l’intimée est responsable de la négligence de Cerka. Premièrement, les lois applicables indiquent que l’intimée ne peut pas s’acquitter de son obligation, envers le public voyageur, de faire preuve de diligence raisonnable dans la construction et l’entretien des routes, en déléguant l’exécution des travaux à un entrepreneur indépendant. Deuxièmement, des raisons de politique générale -- dont l’attente raisonnable des usagers de la route -- indiquent que l’obligation d’exécuter raisonnablement les travaux de construction et d’entretien des routes doit continuer d’être celle de l’intimée.
(i) Les dispositions législatives
22 On se souviendra que, conformément au par. 33(1) de la Highway Act, [traduction] «[l]a construction et l’entretien de toute route à grande circulation» relèvent du Ministère. L’article 48 de la Ministry of Transportation and Highways Act prévoit que le Ministre [traduction] «dirige les travaux de construction, d’entretien et de réparation» de toutes les routes (je souligne). L’article 14 de la même loi précise que le Ministre est chargé «de la gestion, du contrôle et de la supervision de toutes les questions relatives à l’acquisition, à la construction, à la réparation, à l’entretien, à la modification, à l’amélioration et à l’exploitation» des routes. Ces articles indiquent clairement que le Ministère est chargé de la gestion et de la supervision de toutes les questions relatives à la construction, à la réparation et à l’entretien des routes, et que c’est lui qui doit diriger ces travaux.
23 L’autorisation et la direction suprêmes des travaux de réparation et d’entretien relèvent donc du Ministère. Lorsqu’il est exercé, ce pouvoir d’autorisation conféré par la loi engendre l’obligation de faire preuve de diligence raisonnable en exécutant les travaux. En l’absence d’une exemption prévue expressément par la loi, cette obligation naît et existe de pair avec le pouvoir de gérer, de contrôler et de superviser les travaux de réparation et d’entretien des routes. Cette obligation d’exécuter raisonnablement les travaux d’entretien exigerait naturellement que les employés du Ministère qui les entreprennent fassent preuve de diligence raisonnable en les exécutant. L’obligation, qui incombe au Ministère, de faire preuve de diligence raisonnable en exécutant les travaux autorisés incombe aussi aux entrepreneurs indépendants à qui le Ministère a confié leur exécution. Telle est la façon dont il convient d’interpréter et d’appliquer les dispositions législatives habilitantes.
24 Il n’est que juste, lorsqu’une autorité publique exerce le pouvoir que la loi lui confie dans des circonstances qui peuvent avoir des conséquences graves sur l’intérêt du public, qu’elle soit tenue responsable du manquement à une obligation résultant de la négligence de son entrepreneur. Dans ces circonstances, il est à la fois approprié et juste qu’un organisme public soit, en fin de compte, tenu responsable de garantir que l’on fasse preuve de diligence raisonnable dans l’exécution des travaux nécessaires à l’accomplissement de son devoir. Telle est l’opinion que le juge Finch, maintenant juge à la Cour d’appel, a exprimée dans la décision Tucker c. Asleson, C.S.C.-B., no du greffe de Vancouver B871616, 25 avril 1991, [1991] B.C.J. No. 954 (QL), appel du ministère public rejeté, (1993), 78 B.C.L.R. (2d) 173 (C.A.). Il était aussi question, dans cette affaire, du ministère des Transports et de la Voirie. Le juge Finch a énoncé ainsi le principe applicable:
[traduction] Dans les affaires où le législateur a confié à un organisme le pouvoir d’accomplir quelque chose et que cet organisme délègue l’exécution du travail à un tiers, la loi exige que l’organisme qui s’est vu confier ce pouvoir par le législateur s’acquitte de l’obligation de veiller à ce que l’on fasse preuve de diligence raisonnable en exécutant le travail en question. Le gouvernement doit faire preuve de diligence dans l’exercice de ses pouvoirs, que ce soit par l’entremise de ses fonctionnaires ou d’entrepreneurs.
Selon cette interprétation de la loi, il est clair, en l’espèce, que l’État ne peut échapper à la responsabilité résultant de la négligence de l’employé de son entrepreneur. C’est le Ministre qui est autorisé et habilité par la loi à assurer l’entretien des routes. Le Ministre peut déléguer l’exécution de ces travaux, mais il ne peut pas transmettre l’obligation qui lui incombe. Cette obligation accompagne le pouvoir conféré et non pas l’exécution des travaux.
Cela me semble être la bonne façon d’interpréter les lois qui autorisent les autorités gouvernementales à exécuter certains travaux.
25 La validité de cette interprétation est confirmée par les dispositions des lois applicables. En l’espèce, le législateur, en attribuant la responsabilité des routes au Ministre, a imposé certaines obligations expresses au Ministère. Fait révélateur, il a pris soin de s’assurer que le Ministère continuerait de participer de très près à tous les aspects de l’entretien des routes. L’article 48 de la Ministry of Transportation and Highways Act prévoit ceci:
[traduction] 48. Le ministre dirige les travaux de construction, d’entretien et de réparation de tous les édifices gouvernementaux, de toutes les routes et de tous les ouvrages publics en cours de réalisation, ou construits ou entretenus aux dépens de la province, qui relèvent de lui. [Je souligne.]
Cette disposition fait ressortir que, dès que le Ministère a exercé son pouvoir et entrepris des travaux d’entretien, il doit alors s’acquitter de l’obligation, que lui impose la loi, de diriger personnellement ces travaux. Il est clair que cette obligation absolue imposée par la loi est «intransmissible». En fait, le Ministère a expressément conservé le contrôle des travaux de décapage effectués par Cerka. Des extraits du document d’appel d’offres signé par Cerka et le Ministère montrent que ce dernier gardait le plein contrôle de la désignation des secteurs à décaper, du type de matériel à utiliser et des devis concernant divers aspects techniques du projet. Si le Ministère avait omis d’ordonner à Cerka de décaper le secteur d’où le bloc de roc est tombé sur M. Holt, le blessant mortellement, il ne fait aucun doute qu’il serait personnellement responsable de négligence envers les appelants. Toutefois, le juge de première instance a précisément conclu que le Ministère avait bel et bien stipulé que le secteur d’où le bloc de roc est tombé devait être décapé, et c’est l’omission par négligence de Cerka de bien décaper ce secteur qui a entraîné le décès de M. Holt.
26 Néanmoins, il ressort clairement de l’art. 48 de la Ministry of Transportation and Highways Act que le législateur a voulu écarter toute possibilité que le Ministère délègue des travaux à un entrepreneur et se décharge ainsi de toute responsabilité quant à leur exécution. L’imposition d’une responsabilité personnelle au Ministère pour l’omission de son entrepreneur de s’acquitter de l’obligation de diligence raisonnable, qui se rattache au pouvoir conféré au Ministère par la loi, découle de cet article et de l’économie globale des lois applicables, notamment de la Highway Act et de la Ministry of Transportation and Highways Act.
27 Cette conclusion s’appuie aussi sur le principe reconnu depuis longtemps que l’exercice d’un pouvoir conféré par la loi peut engendrer une obligation «intransmissible» de faire preuve de diligence raisonnable dans l’exécution des travaux requis. Dans l’arrêt Vancouver Power Co. c. Hounsome (1914), 49 R.C.S. 430, la Vancouver Power Company avait été autorisée à construire un tramway. Elle a délégué les travaux à un entrepreneur qui a fait preuve de néglige