Canada (Directeur général des élections) c. Callaghan

Canada (Directeur général des élections) c. Callaghan
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2011-02-28
Référence neutre
2011 CAF 74
Numéro de dossier
A-63-10
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Cour d'appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20110228
Dossier : A‑63‑10
Référence : 2011 CAF 74
CORAM : LE JUGE EVANS
LA JUGE DAWSON
LA JUGE TRUDEL
ENTRE :
LE DIRECTEUR GÉNÉRAL
DES ÉLECTIONS DU CANADA
appelant
et
L.G. (GERRY) CALLAGHAN, en qualité d’agent officiel
de ROBERT CAMPBELL, et
DAVID PALLETT,
en qualité d’agent officiel
de DAN MAILER
intimés
Audience tenue à Ottawa (Ontario), les 23 et 24 novembre 2010
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 28 février 2011
MOTIFS DU JUGEMENT : LA COUR
Table des matières
I INTRODUCTION
[1] ‑ [11]
II APPEL DU DGEC
Cadre législatif [12] ‑ [23]
Décision du DGEC [24] – [28]
Décision de la Cour fédérale [29] – [34]
Questions et analyse
Question 1 : Le DGEC est‑il habilité à vérifier les dépenses électorales des candidats? [35] – [78]
Question 2 : La documentation soumise au DGEC était‑elle suffisante pour que celui‑ci puisse raisonnablement refuser d’affirmer qu’il avait la conviction que les intimés avaient engagé une partie des frais relatifs aux APML déclarés dans leur dépenses électorales? [79] – [106]
III APPEL INCIDENT DES INTIMÉS
Introduction [110] – [112]
Dispositions législatives [113] – [115]
Décision de la Cour fédérale [116] – [121]
Analyse [122] – [130]
Conclusion [131]
Cour d'appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20110228
Dossier : A‑63‑10
Référence : 2011 CAF 74
CORAM : LE JUGE EVANS
LA JUGE DAWSON
LA JUGE TRUDEL
ENTRE :
LE DIRECTEUR GÉNÉRAL
DES ÉLECTIONS DU CANADA
appelant
et
L.G. (GERRY) CALLAGHAN, en qualité d’agent officiel
de ROBERT CAMPBELL, et
DAVID PALLETT,
en qualité d’agent officiel
de DAN MAILER
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LA COUR
I INTRODUCTION
[1] Le Directeur général des élections du Canada (le DGEC) a interjeté appel d’une décision de la Cour fédérale (2010 CF 43) dans laquelle le juge Martineau (le juge) a fait droit à la demande de contrôle judiciaire introduite par les intimés dans le présent pourvoi. Le juge a ordonné au DGEC de certifier au receveur général que toutes les dépenses électorales soumises par les intimés en qualité d’agents officiels de deux candidats du Parti conservateur du Canada (le Parti) à l’élection générale de 2005‑2006 étaient admissibles aux fins de remboursement.
[2] Le juge a statué que le DGEC avait eu tort de refuser de certifier, à titre de dépenses électorales, des paiements effectués par les intimés relativement aux frais engagés pour certaines annonces publicitaires de nature politique diffusées à la radio et à la télévision dans les circonscriptions des intimés. Les intimés avaient fait les paiements en question au Parti avec des fonds que le Parti leur avait remis à cette fin, plus tôt le même jour. Le juge a conclu que le DGEC avait commis une erreur en refusant d’attester sa conviction que les paiements effectués par les intimés se rapportaient aux frais de publicité qu’ils avaient engagés.
[3] L’intimé Callaghan a interjeté un appel incident contre la décision du juge établissant le montant des frais qui devraient lui être alloués à titre de dépense électorale afférente aux publicités politiques collectives. Le juge a divisé le coût de ces publicités à parts égales entre les candidats de la région de M. Callaghan qui avaient accepté de réunir leurs ressources pour contribuer au coût des annonces publicitaires qui étaient diffusées le même nombre de fois dans chacune de leurs circonscriptions.
[4] Le présent litige découle d’un procédé imaginé par le Parti au début de décembre 2005, environ un mois après le début de la campagne électorale, alors que les dépenses électorales du Parti atteignaient presque déjà le montant maximal permis par la Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch.‑9 (la Loi). Des agents du Parti ont invité des candidats conservateurs qui n’avaient pas atteint leur plafond à contribuer, avec d’autres candidats de leur région, à un programme collectif d’« achats publicitaires dans des médias locaux » (APML).
[5] Des agents du Parti ont demandé aux candidats d’engager un montant ne dépassant pas leur plafond pour des publicités nationales réalisées pour le Parti; ces publicités seraient diffusées dans leur circonscription, avec un « titre d’appel » précisant que l’annonce publicitaire avait été autorisée par l’agent officiel du candidat participant. Le Parti a versé dans les comptes bancaires des candidats participants, y compris les deux candidats pour lesquels les intimés agissaient à titre d’agents officiels, un montant égal à celui que chaque candidat s’était engagé à verser au programme d’APML. Le virement de ces montants était subordonné à la condition que les candidats remettent une somme équivalente au Parti pour payer une part des APML.
[6] Les campagnes qui ont pris part à ce procédé, notamment celles dirigées par les intimés, ont dûment remis le montant, qu’elles ont ensuite inscrit comme une dépense électorale, puis elles ont demandé au receveur général de leur en rembourser une partie. Le candidat devait effectuer son paiement au Parti le jour même où le Parti virait les fonds au compte du candidat. Ces arrangements sont connus sous le nom de mouvements financiers « réciproques ».
[7] Le DGEC n’était pas convaincu, à la lumière des documents présentés par les intimés au soutien de leurs dépenses électorales, que les paiements faits au Parti par le truchement des mouvements financiers réciproques représentaient les frais que les intimés, et les autres candidats qui avaient pris part à ce procédé, avaient réellement engagés pour les annonces publicitaires. Il était préoccupé de ce que les frais de publicité auraient pu être engagés non pas par les candidats, mais par le Parti lorsque ce dernier a pris les dispositions avec son agent de publicité pour faire diffuser ces annonces, et de ce que le Parti, ayant presque atteint son plafond autorisé avait tout simplement transféré ces frais aux candidats participants au moyen des mouvements financiers réciproques. Par conséquent, il a refusé d’inclure ces montants dans le certificat que les intimés devaient présenter au receveur général pour obtenir le remboursement afférent aux dépenses électorales qu’ils avaient engagées.
[8] Selon notre analyse du régime législatif concernant les dépenses électorales, l’issue du présent appel dépend de la réponse à la question suivante. La documentation soumise au DGEC était‑elle suffisante pour que celui‑ci puisse raisonnablement refuser d’affirmer qu’il avait la conviction que les intimés avaient engagé une partie des frais relatifs aux APML déclarés au titre de dépenses électorales dans leurs comptes de campagne électorale?
[9] Avec déférence pour le juge, qui est parvenu à la conclusion contraire, nous sommes d’avis que la décision du DGEC n’était pas déraisonnable. En conséquence, l’appel sera accueilli et la demande de contrôle judiciaire des intimés sera rejetée.
[10] L’appel incident de l’intimé Callaghan quant à la répartition faite par le juge des coûts des publicités collectives entre les membres du groupe y ayant souscrit sera aussi accueilli. Puisque nous avons conclu qu’il était raisonnablement loisible au DGEC, eu égard à l’information dont il disposait, de refuser de certifier les dépenses électorales en cause, il n’y a pas lieu d’allouer à des candidats des frais relatifs au programme d’APML. Le DGEC ne s’étant pas prononcé sur la question, le juge n’aurait pas dû faire son propre calcul de la part des frais de publicité attribuables à la campagne du candidat de M. Callaghan.
[11] Initialement, la demande de contrôle judiciaire en l’instance a été présentée par 35 des 67 agents officiels dont les candidats ont participé aux mouvements financiers réciproques et ont déclaré le coût des APML à titre de dépense électorale qu’ils avaient engagée. La situation particulière des divers participants différait. Aussi, afin d’atténuer la complexité de l’instance, seuls les intimés actuels ont poursuivi la demande. Toutefois, il s’agit en l’espèce d’une cause type, non d’un recours collectif.
II APPEL DU DGEC
Cadre législatif
[12] Nous reproduisons, dans notre analyse des questions d’interprétation législative, les dispositions de la Loi électorale du Canada qui sont les plus directement pertinentes pour le présent appel. Il n’est pas nécessaire de les reprendre ici, dans l’aperçu du régime législatif applicable à l’appel. De même, le contexte factuel est exposé en détail dans notre présentation de la décision du DGEC et dans notre analyse de la preuve dont disposait celui‑ci lorsqu’il a décidé qu’eu égard aux documents qui lui avaient été soumis, il n’était pas convaincu que les frais afférents aux APML avaient été engagés par les candidats plutôt que par le Parti.
[13] Les objectifs généraux de la Loi ont été clairement expliqués par le juge Bastarache qui, s’exprimant au nom des juges majoritaires dans l’arrêt Harper c. Canada (Procureur général), 2004 CSC 33, [2004] 1 R.C.S. 827, a déclaré (au paragraphe 62) :
Premièrement, l’État peut donner une voix à ceux qui ne pourraient autrement se faire entendre. C’est ce que fait la Loi en prévoyant le remboursement des dépenses des candidats et des partis politiques et en attribuant du temps d’antenne aux partis politiques. Deuxièmement, l’État peut atténuer les voix qui dominent le discours politique pour que d’autres voix puissent elles aussi se faire entendre. Au Canada, le législateur a choisi de régir le processus électoral principalement au moyen de la deuxième solution, soit en réglementant les dépenses électorales par des dispositions exhaustives sur le financement des élections. Ces dispositions visent à permettre à ceux qui souhaitent participer au débat électoral de le faire à armes égales. Leur participation permet aux électeurs d’être mieux informés; aucune voix n’est étouffée par une autre.
[Non souligné dans l’original.]
[14] Remboursement Les partis et candidats enregistrés ont droit à un remboursement partiel de leurs dépenses électorales à même les deniers publics. Les candidats qui obtiennent plus de 10 % du nombre total des votes exprimés ont droit à un remboursement initial de 15 % de leurs dépenses électorales (article 464). Dès qu’il reçoit un compte de dépenses électorales du candidat pour la campagne et qu’il est convaincu que le candidat s’est conformé aux conditions imposées par la loi en matière de reddition de compte, le DGEC doit délivrer un certificat énonçant le montant final du remboursement des dépenses électorales du candidat, lequel ne peut dépasser 60 % du plafond des dépenses (article 465). Tout excédent restant dans un compte bancaire de campagne, après que toutes les dettes ont été acquittées et que tous les remboursements ont été reçus, est dévolu au parti ou à l’association de circonscription (articles 471 et 472).
[15] Les partis enregistrés qui recueillent au moins 2 % du nombre total de votes exprimés ou au moins 5 % des votes exprimés dans les circonscriptions où ils ont présenté des candidats ont droit à un remboursement de 50 % de leurs dépenses électorales (article 435).
[16] Plafond La Loi prévoit des formules pour calculer le plafond de chacun des candidats (articles 440 et 441) et des partis enregistrés (article 422). Le fait pour un candidat (alinéas 497(1)s) et 497(3)p), 502(1)c)) ou pour un parti (alinéas 497(1)l), 497(3)g) et article 507) d’excéder le plafond constitue une infraction.
[17] Le plafond s’applique aux « dépenses électorales », qui comprennent (article 407) les frais engagés pour acquérir des biens et des services qui servent à favoriser directement un parti enregistré, son chef ou un candidat pendant une période électorale. (Les dépenses personnelles sont aussi plafonnées, mais cette question n’est pas pertinente pour le présent appel.) Les contributions non monétaires que reçoit un candidat et qui servent à des fins promotionnelles semblables constituent également des dépenses électorales. La valeur commerciale des contributions non monétaires (définies à l’article 2) doit être incluse dans le compte de campagne électorale du candidat, et elle compte dans le calcul relatif au plafond : alinéa 451(2)i). Les contributions monétaires à une campagne font l’objet d’un rapport distinct; elles ne constituent pas des dépenses électorales aux fins du plafond imposé par la Loi. Néanmoins, dans la mesure où ces contributions sont utilisées par le candidat pour des frais liés à une élection, elles sont incluses dans ses dépenses électorales.
[18] Cessions La Loi prévoit des plafonds distincts pour les partis et pour les candidats. Pour éviter que soient déjoués les plafonds, les frais engagés par un parti doivent être déclarés par le parti et inclus dans le total de ses dépenses électorales. Nul parti ne peut transférer des frais qu’il a engagés à un candidat ou à une candidate qui bénéficie d’une certaine latitude avant d’atteindre son plafond. Les cessions monétaires et non monétaires entre candidats sont interdites.
[19] Toutefois, la frontière entre les finances d’un parti et celles d’un candidat n’est pas étanche; en effet, la Loi permet des cessions monétaires et non monétaires entre un candidat et un parti ou son association de circonscription (paragraphes 404.2(2), (2.1), (2.2) et (3)). Par exemple, les fonds, les biens ou les services cédés par un parti à un candidat ne sont pas inclus dans les dépenses électorales du parti et ils ne sont pas pris en compte dans le plafond du parti. Cependant, lorsque les fonds sont dépensés par le candidat pour un poste lié à l’élection, le montant ainsi dépensé constitue une dépense électorale du candidat, tout comme constitue une dépense électorale la valeur commerciale des biens et des services cédés par un parti pour servir à la campagne électorale d’un candidat.
[20] Agents officiels Tout candidat doit nommer un agent officiel avant d’engager une dépense liée à l’élection ou d’accepter une contribution de campagne. Dans les faits, l’agent officiel agit comme trésorier de la campagne et est responsable de la gestion des finances de la campagne et de l’observation des règles qui régissent les aspects financiers de la campagne (paragraphe 83(1) et articles 436 et 437). L’agent officiel est responsable de tenir les comptes détaillant les contributions et les dépenses, et il doit remettre au DGEC un rapport vérifié, avec documents à l’appui, à la suite de l’élection : voir les articles 451 à 456 pour plus de détails. Pour faire en sorte que les campagnes n’excèdent pas accidentellement leur plafond et pour garantir une responsabilisation adéquate, seuls le candidat, l’agent officiel ou une personne autorisée par écrit par l’agent officiel peuvent engager une dépense (paragraphe 438(5) et alinéa 446c)).
[21] Des dispositions semblables s’appliquent aux partis enregistrés. L’agent officiel d’un parti est essentiellement l’équivalent, pour le parti, de l’agent officiel du candidat (article 415). L’agent principal des finances du Parti est le Fonds conservateur du Canada.
[22] Directeur général des élections du Canada Le DGEC a la responsabilité générale des opérations électorales au Canada; il exerce les pouvoirs et fonctions nécessaires à l’application de la Loi (article 16). La confiance du public en un processus électoral juste repose sur la neutralité effective de ce poste et sur la perception de neutralité à son égard. Pour souligner l’importance du rôle du DGEC pour le maintien de la démocratie au Canada, le directeur général des élections est un haut fonctionnaire parlementaire, qui exerce ses fonctions selon des conditions analogues à celles d’un juge d’une cour supérieure (paragraphe 13(1)) et qui communique, pour l’application de la Loi, avec le gouverneur en conseil par l’intermédiaire du ministre désigné (paragraphe 15(4)).
[23] Fait d’une importance particulière pour la présente affaire, le DGEC reçoit les comptes de campagne électorale des candidats et des partis. Généralement, il accepte sans autre forme d’enquête les documents que les candidats et les partis sont tenus de présenter au soutien des dépenses électorales déclarées. En cas de doute, toutefois, les vérificateurs du DGEC demandent des renseignements supplémentaires. À cette fin, le DGEC peut exiger la production de pièces justificatives pour étayer le compte vérifié (paragraphe 451(2.2)) et demander des corrections aux documents (article 457). Lorsqu’il est convaincu que les candidats et les partis se sont conformés aux obligations que leur impose la Loi en matière de reddition de compte, le DGEC certifie au receveur général le montant, s’il en est, des dépenses déclarées qui donnent ouverture à un remboursement (paragraphe 465(1)).
Décision du Directeur général des élections du Canada
[24] Après avoir examiné le compte de campagne électorale et les documents y afférents de Robert A. Campbell, le candidat conservateur dans la circonscription de Dartmouth‑Cole Harbour, en Nouvelle‑Écosse, le DGEC a écrit une lettre en date du 23 avril 2007 à M. Callaghan, en sa qualité d’agent officiel de M. Campbell. La lettre exposait ce qui suit :
[traduction] Le compte comprend une somme de 3 947,07 $ pour une dépense électorale décrite en ces termes : [traduction] « Part du candidat pour la publicité‑médias de 2005‑2006 ». Après avoir examiné les pièces justificatives de cette dépense et tenu compte des circonstances dans lesquelles le montant en question a été facturé à la campagne et payé par celle‑ci, je souhaite vous informer que je ne suis pas convaincu que la documentation produite établit la dépense électorale déclarée. En conséquence, le montant de 3 947,07 $ facturé à la campagne par le Fonds conservateur du Canada sera exclu du montant que je certifierai au receveur général du Canada aux fins de remboursement conformément à l’article 465 de la Loi électorale du Canada.
En terminant la lettre, le DGEC déclarait qu’il réexaminerait la décision d’exclure la dépense en cause si M. Callaghan produisait d’autres éléments de preuve documentaire qui le convainquaient que cette dépense constituait bien une dépense électorale.
[25] Le DGEC a envoyé une lettre identique portant la même date à M. Pallett concernant le compte de dépenses de campagne de Dan Mailer, le candidat conservateur dans la circonscription de London‑Fanshawe, en Ontario, et aux autres campagnes participantes.
[26] Le 25 avril 2007, le DGEC a écrit à Susan Kehoe, directrice générale intérimaire du Parti conservateur du Canada. Il a développé dans les termes suivants les motifs énoncés dans la lettre aux agents pour expliquer le refus d’inclure les dépenses en cause dans le certificat :
[traduction] Ma décision concernant le programme d’« achats publicitaires dans des médias » repose sur mon appréciation des circonstances entourant ce programme, lesquelles demeurent non éclaircies. Ces circonstances incluent notamment le fait que la facturation interne entre le parti et les candidats n’est pas adéquatement étayée par des documents provenant de tiers et l’absence de corrélation entre les parts attribuées aux diverses campagnes en ce qui touche les frais de publicité et leur valeur commerciale pour ces campagnes. S’il peut exister différentes façons d’évaluer la valeur commerciale, le fondement de cette évaluation doit néanmoins être raisonnable. La valeur commerciale ne peut être fondée uniquement sur le consentement et la capacité de chaque campagne d’assumer un certain montant. Telle a été dans le passé, et telle demeure, la position d’Élections Canada.
[27] Ces lettres ont suivi une série de communications entre le bureau du DGEC (dont des membres de son équipe de vérification), les agents officiels des diverses campagnes qui ont pris part au programme d’APML et des agents du Parti qui ont assumé la responsabilité principale de discuter avec le DGEC des mouvements financiers réciproques et du programme d’APML.
[28] Les motifs exposés dans les lettres du DGEC pour justifier son refus de certifier les frais du programme d’APML à titre de dépenses électorales engagées par les candidats sont brefs. Toutefois, à la suite des discussions continues avec le bureau du DGEC et des demandes de renseignements supplémentaires, le Parti n’entretenait aucun doute sur la nature des préoccupations du DGEC. Dans le présent appel, les intimés ne contestent pas la suffisance des motifs du DGEC.
Décision de la Cour fédérale
[29] Voici maintenant un résumé des motifs pour lesquels le juge a accueilli la demande de contrôle judiciaire des intimés visant le refus du DGEC de certifier à titre de dépense électorale les frais qu’ils prétendaient avoir engagés pour le programme d’APML et ordonné au DGEC de délivrer les certificats qui permettraient aux intimés d’obtenir du receveur général le remboursement de leur part de ces frais.
[30] Premièrement, le juge a conclu que toute question de droit touchant l’interprétation de la Loi doit être révisée selon la norme de la décision correcte. Les questions mixtes de fait et de droit en l’espèce sont aussi révisables selon la norme de la décision correcte. Il en est ainsi parce que le dossier devant la Cour comprenait de la documentation appréciable que le DGEC n’avait pas en sa possession au moment où il a informé les intimés et le Parti des raisons pour lesquelles il n’était pas disposé à certifier les dépenses électorales en cause en vue de leur remboursement par le receveur général.
[31] Le juge a aussi appliqué la norme de la décision correcte aux questions mixtes de fait et de droit, car les candidats demandaient principalement à la Cour de décerner un bref de mandamus pour contraindre le DGEC à fournir le certificat requis lorsqu’il serait convaincu qu’ils avaient produit les documents prescrits par la Loi. De ce fait, a dit le juge, il devait décider de novo, en fonction du dossier dont était saisie la Cour et non du dossier dont disposait le DGEC, si les candidats avaient droit à la mesure sollicitée.
[32] Deuxièmement, le juge a estimé que le DGEC était habilité à examiner les documents fournis par les agents officiels pour juger de l’exactitude des renseignements qui y étaient contenus. Plus particulièrement, le DGEC pouvait examiner si les candidats avaient bien engagé les frais sur lesquels ils fondaient leur demande de remboursement des dépenses électorales en cause et si leur compte rendu financier faisait correctement état de la valeur commerciale des biens et services qui leur avaient été fournis.
[33] Troisièmement, sur la foi de la documentation dont il était saisi, le juge a conclu que les intimés avaient déclaré à bon droit les frais du programme d’APML à titre de dépenses électorales, parce qu’ils avaient engagé les frais de paiement des annonces publicitaires, qui, a‑t‑il conclu, leur avaient été fournies par le Parti. Le juge a déclaré que même s’il avait examiné la décision du DGEC selon la norme de la raisonnabilité, il aurait conclu qu’il était déraisonnable de la part du DGEC de ne pas être convaincu que les exigences de la Loi avaient été respectées.
[34] Le juge a décerné un bref de mandamus prescrivant au DGEC de fournir au receveur général de nouveaux certificats incluant les dépenses de publicité en cause déclarées par les intimés, conformément aux motifs de sa décision. De plus, il a décerné un bref de certiorari pour annuler la décision du DGEC de refuser l’inclusion des dépenses électorales en cause dans le certificat.
Questions et analyse
Question 1 : Le DGEC est‑il habilité à vérifier les dépenses électorales des candidats?
(i) Introduction
[35] Les intimés estiment que la Loi ne confère au DGEC qu’un rôle limité en ce qui touche les états des dépenses électorales des candidats. Contrairement à ce qu’a conclu le juge, les intimés affirment que le DGEC est seulement habilité à passer en revue les documents qui lui sont présentés conformément à la Loi. Son rôle, selon eux, se limite à vérifier que tous les documents requis par la Loi ont été produits et montrent, à première vue, qu’un candidat a engagé une dépense électorale au sens de la Loi.
[36] Selon les intimés, dès lors qu’il est convaincu qu’un agent officiel a produit les documents prescrits, le DGEC est tenu de remettre un certificat de conformité au receveur général afin que le dernier versement du remboursement des dépenses électorales des candidats puisse leur être payé. La Loi n’attribue aucune fonction de vérification au DGEC relativement aux comptes de campagne électorale des candidats. Partant, il n’est pas autorisé à scruter au‑delà des documents produits afin de déterminer, par exemple, si les candidats ont effectivement engagé les frais déclarés à titre de dépenses électorales ou ont correctement déclaré la valeur commerciale de biens ou services qui leur ont été fournis.
[37] Le juge a rejeté cet argument. Il a statué qu’il est loisible au DGEC d’effectuer une vérification du compte de dépenses de campagne d’un candidat si cette mesure est indiquée dans les circonstances. La vérification peut porter sur l’exactitude du compte et notamment sur une déclaration, dans le compte, portant qu’une certaine dépense électorale représente des frais engagés par le candidat ou la candidate pour favoriser sa candidature.
[38] À notre avis, le juge avait raison. Nous souscrivons aussi à sa conclusion selon laquelle aucune retenue judiciaire n’est applicable à la décision du DGEC sur la question d’interprétation de la Loi concernant le rôle du DGEC. Quoi qu’il en soit, étant donné que le DGEC ne semble pas s’être prononcé sur la portée de son mandat législatif, il n’y a aucune décision du DGEC à examiner relativement à cette question.
(ii) Dispositions législatives
[39] Les dispositions reproduites ci‑dessous sont directement pertinentes pour arrêter la portée du rôle du DGEC en matière de dépenses électorales. Le point de départ est le paragraphe 465(1), sur lequel le DGEC s’est appuyé lorsqu’il a informé les intimés qu’il n’était pas convaincu de l’admissibilité au remboursement comme dépense électorale des candidats, au titre du paragraphe 465(2), des paiements qu’ils avaient effectués au Parti au moyen des opérations de mouvements financiers réciproques.
465.(1) Dès qu’il reçoit pour un candidat dont le nom figure sur un certificat les documents visés au paragraphe 451(1) ou la version modifiée de tels documents prévue aux paragraphes 455(1), 458(1) ou 459(1), le directeur général des élections remet au receveur général un certificat établissant:
a) sa conviction que le candidat et son agent officiel ont rempli les conditions imposées au titre du paragraphe 447(2) et se sont conformés aux articles 451 à 462;
[…]
d) le montant du dernier versement du remboursement des dépenses électorales et des dépenses personnelles du candidat établi en conformité avec le paragraphe (2).
(2) Le montant visé à l’alinéa (1)d) est le moins élevé des montants suivants :
a) 60 % de la somme des dépenses électorales payées et des dépenses personnelles payées, exposées dans le compte de campagne électorale du candidat, moins le remboursement partiel déjà reçu au titre de l’article 464;
b) 60 % du plafond des dépenses électorales établi pour la circonscription au titre de l’article 440, moins le remboursement partiel déjà reçu au titre de l’article 464.
465.(1) On receipt of the documents referred to in subsection 451(1), or an update of them under subsection 455(1), 458(1) or 459(1), from a candidate named in a certificate referred to in subsection 464(1), the Chief Electoral Officer shall provide the Receiver General with a certificate that
(a) states that the Chief Electoral Officer is satisfied that the candidate and his or her official agent have complied with the requirements of subsection 447(2) and sections 451 to 462;
…
(d) sets out the amount of the final instalment of the candidate’s election expenses and personal expenses reimbursement.
(2) The amount referred to in paragraph (1)(d) is the lesser of
(a) 60% of the sum of the candidate’s paid election expenses and paid personal expenses, less the partial reimbursement made under section 464, and
(b) 60% of the election expenses limit provided for in section 440, less the partial reimbursement made under section 464.
[40] Parmi les documents qui doivent être produits en vertu du paragraphe 465(1), les plus pertinents aux fins de l’espèce sont ceux décrits aux alinéas 451(1)a), (2)a), b) et i).
451. (1) L’agent officiel d’un candidat produit auprès du directeur général des élections pour une élection :
a) un compte de campagne électorale exposant le financement et les dépenses de campagne du candidat dressé, pour l’essentiel, sur le formulaire prescrit ;
[…]
(2) Le compte comporte les renseignements suivants à l’égard du candidat :
a) un état des dépenses électorales ;
b) un état des dépenses de campagne, autres que les dépenses électorales ;
[…]
i) un état de la valeur commerciale des produits et services fournis et des fonds cédés par le candidat à un parti enregistré, à une association enregistrée ou à sa campagne à titre de candidat à l’investiture ;
[…]
451.(1) The official agent of a candidate shall provide the Chief Electoral Officer with the following in respect of an election:
(a) an electoral campaign return, substantially in the prescribed form, on the financing and expenses for the candidate’s electoral campaign;
…
(2) The electoral campaign return shall include the following in respect of the candidate:
(a) a statement of election expenses;
(b) a statement of electoral campaign expenses, other than election expenses;
…
(i) a statement of the commercial value of goods or services provided and of funds transferred by the candidate to a registered party, to a registered association or to himself or herself in his or her capacity as a nomination contestant;
…
[41] Les « dépenses de campagne » sont définies comme suit à l’article 406.
406. Les dépenses de campagne des candidats sont constituées par les dépenses raisonnables entraînées par l’élection, notamment :
a) leurs dépenses électorales;
[…]
406. An electoral campaign expense of a candidate is an expense reasonably incurred as an incidence of the election, including
(a) an election expense;
…
[42] Le terme « dépenses électorales » fait lui‑même l’objet d’une définition.
407. (1) Les dépenses électorales s’entendent des frais engagés par un parti enregistré ou un candidat et des contributions non monétaires qui leur sont apportées, dans la mesure où les biens ou les services faisant l’objet des dépenses ou des contributions servent à favoriser ou à contrecarrer directement un parti enregistré, son chef ou un candidat pendant une période électorale.
407. (1) An election expense includes any cost incurred, or non‑monetary contribution received, by a registered party or a candidate, to the extent that the property or service for which the cost was incurred, or the non‑monetary contribution received, is used to directly promote or oppose a registered party, its leader or a candidate during an election period.
(iii) La position du DGEC
[43] Interprétant ces dispositions ensemble dans le contexte des faits de l’espèce, le DGEC soutient que le paragraphe 465(1) exige qu’avant de remettre un certificat permettant aux intimés d’obtenir du receveur général un remboursement des fonds cédés par les candidats au Parti dans le cadre du procédé de mouvements financiers réciproques, le DGEC devait être convaincu que les fonds ainsi cédés constituaient des dépenses électorales des candidats au sens du paragraphe 407(1).
[44] Le DGEC estime en outre que pour donner ouverture à un remboursement à titre de dépense électorale, la dépense doit s’inscrire dans la définition énoncée au paragraphe 407(1) : « frais engagés par […] un candidat […] dans la mesure où […] les services faisant l’objet des dépenses […] servent à favoriser […] directement un parti enregistré, son chef ou un candidat pendant une période électorale ».
[45] Malgré la portée nationale des annonces publicitaires diffusées dans le programme d’APML, le DGEC ne conteste pas aujourd’hui que le but de ces annonces était de [traduction] « favoriser […] directement » les candidats des circonscriptions où elles étaient diffusées. Aussi n’est‑il pas nécessaire que nous exprimions une opinion sur la nature conjonctive ou disjonctive des mots soulignés suivants du paragraphe 407(1) : « favoriser […] directement un parti enregistré, son chef ou un candidat pendant une période électorale ».
(iv) La position des intimés
[46] Les intimés proposent trois arguments au soutien de leur prétention selon laquelle le paragraphe 465(1) exige uniquement du DGEC qu’il « examine » les documents produits en conformité avec cette disposition afin de s’assurer que tous les documents prescrits ont été reçus, et non qu’il pousse plus loin son examen, que ce soit pour vérifier si les dépenses électorales déclarées se rapportent à des frais qui ont réellement été engagés par les candidats conformément à la Loi ou même si les documents sont authentiques.
[47] Premièrement, le texte du paragraphe 465(1) ne précise pas que le DGEC peut décerner un certificat seulement s’il est convaincu que l’état des dépenses électorales d’un candidat est exact et que le candidat a effectivement engagé les frais y afférents. Cette disposition exige plutôt que « [d]ès qu’il reçoit […] les documents », le DGEC « remet au receveur général un certificat » qui établit, notamment, sa conviction que le candidat s’est conformé aux articles 451 à 462.
[48] Pour l’essentiel, les articles 451 à 462 exigent que l’agent officiel d’un candidat fournisse au DGEC les documents qui y sont précisés et établissent les délais dans lesquels ces documents doivent être produits. Aucune disposition de la Loi n’autorise ni n’oblige le DGEC à s’enquérir de l’exactitude de l’état des dépenses électorales dans un compte de campagne électorale d’un candidat. Comme l’a fait remarquer notre Cour dans l’arrêt Stevens c. Parti Conservateur du Canada, 2005 CAF 383, [2006] 2 R.C.F. 315, au paragraphe 25 (l’arrêt Stevens), lorsque la Loi entend que le DGEC s’assure de l’exactitude de renseignements fournis, elle l’énonce expressément (voir, par ex. l’article 51, le paragraphe 366(3) et l’alinéa 368c)).
[49] Deuxièmement, la Loi prévoit expressément la tenue d’enquêtes en cas de soupçons d’inobservation et contient des dispositions en vue de son application. Ainsi, s’il a des motifs raisonnables de croire qu’une infraction à la Loi peut avoir été commise, le DGEC peut ordonner au commissaire aux élections fédérales (le commissaire) de faire toute enquête que semblent dicter les circonstances, et le commissaire procède à l’enquête : article 510. Si, au terme des enquêtes voulues, le commissaire a des motifs raisonnables de croire qu’une infraction peut avoir été commise, il peut renvoyer l’affaire au directeur des poursuites pénales pour que celui‑ci décide s’il y a lieu d’engager des poursuites (paragraphes 511(1) et (2)).
[50] Le DGEC a ordonné au commissaire de faire enquête sur les mouvements financiers réciproques à l’origine du présent litige dans le but de se former une opinion sur la question de savoir si le Parti pouvait avoir commis une infraction en excédant son plafond. L’avocat nous a informés à l’audience que le commissaire avait terminé les enquêtes et que l’affaire avait été renvoyée au directeur des poursuites pénales.
[51] Troisièmement, les intimés invoquent les observations suivantes formulées dans l’arrêt Stevens (aux paragraphes 26 et 27) par le juge Décary, qui s’exprimait au nom de la Cour :
L’économie de la Loi me paraît ainsi évidente : règle générale, le directeur peut, et doit, accepter les renseignements qui lui sont fournis en tenant pour acquis qu’ils sont fournis par une personne autorisée et qu’ils sont exacts. Il ne lui appartient pas d’aller au‑delà de ce qui lui est remis ni de remettre en question le mandat de la personne qui les lui remet et de s’immiscer ainsi dans ce qu’il est convenu d’appeler les affaires internes d’un parti, d’un candidat ou d’un électeur. Il n’est donc pas étonnant que la Loi ne confère au directeur aucun pouvoir spécifique d’enquête.
Il s’ensuit que le rôle du directeur, lorsqu’il est appelé à rendre une décision sur une demande qui lui est soumise, se limite, règle générale, à s’assurer, à la face même des documents qui lui sont soumis par les personnes autorisées à les lui soumettre, que les conditions exigées par la Loi sont remplies.
[Non souligné dans l’original.]
(v) Analyse
[52] Bien que les arguments des intimés paraissent séduisants, à l’instar du juge, nous ne les acceptons pas. Ils réduisent le rôle du DGEC au regard de l’article 465, en ce qui touche les états produits par les candidats relativement à leurs dépenses électorales, à un niveau qui est incompatible avec l’économie de la loi et avec ses objectifs. L’arrêt Stevens peut être distingué de la présente affaire : les observations de la Cour citées ci‑dessus doivent être interprétées à la lumière des dispositions particulières de la Loi et des questions fort différentes que soulevait cette affaire.
[53] Paragraphe 465(1) : le texte Le texte du paragraphe 465(1) est compatible avec l’interprétation des intimés; en effet, une lecture littérale de cette disposition appuie leur position pour deux raisons. D’abord, le paragraphe 465(1) n’assujettit pas l’obligation du DGEC de remettre un certificat à la condition qu’il soit convaincu que les exigences relatives à la production de documents ont été remplies. Il prévoit seulement que dès réception des documents, le DGEC remet un certificat qui atteste sa conviction. À titre de comparaison, le paragraphe 435(1), la disposition correspondante en matière de certification des dépenses électorales des partis enregistrés aux fins de remboursement, et l’alinéa 401(1)b), qui porte sur la modification du registre des partis, exigent que le DGEC prenne les mesures prescrites par les dispositions visées s’il est convaincu de certains faits.
[54] Ces différences dans la rédaction du paragraphe 465(1), d’une part, et des paragraphe 435(1) et alinéa 401(1)b), d’autre part, peuvent donner à penser que le législateur entendait conférer un rôle plus limité au DGEC dans le cadre du paragraphe 465(1). Néanmoins, il serait erroné, croyons‑nous, d’attacher une importance déterminante à ce qu’on pourrait considérer comme une différence plutôt subtile.
[55] Deuxièmement, le paragraphe 465(1) dispose : « Dès qu’il reçoit […] les documents […] le directeur général des élections remet […] un certificat établissant […] ». Ce libellé tend à indiquer que le certificat doit être fourni pratiquement aussitôt que les documents prescrits par la Loi sont reçus, ce qui ne laisserait pas au DGEC suffisamment de temps pour vérifier l’exactitude des renseignements contenus dans les documents et la validité des dépenses électorales déclarées.
[56] Nous reconnaissons que l’interprétation littérale du texte du paragraphe 465(1) n’établit pas clairement que le législateur entendait confier au DGEC la vérification des opérations sous‑jacentes aux documents produits par les candidats. Toutefois, l’examen des mots d’une disposition législative constitue seulement le point de départ de l’interprétation du sens de cette disposition.
[57] Paragraphe 465(1) : contexte et objectifs À notre avis, l’examen du contexte législatif plus général indique que le sens du paragraphe 465(1) n’est pas celui que lui prêtent les intimés. Nous concluons que le législateur n’a pas voulu restreindre le rôle du DGEC à la fonction avant tout administrative consistant à s’assurer que les candidats ont produit les documents précisés dans la Loi et, après avoir acquis la conviction que tel est le cas, à remettre un certificat permettant au receveur général de rembourser les dépenses électorales déclarées.
[58] Pour l