Corporation du Village de La Malbaie v. Boulianne

Corporation du Village de La Malbaie v. Boulianne
Collection
Supreme Court Judgments
Date
1932-03-15
Report
[1932] SCR 374
Judges
Anglin, Francis Alexander; Duff, Lyman Poore; Rinfret, Thibaudeau; Smith, Robert; Cannon, Lawrence Arthur Dumoulin
On appeal from
Quebec
Subjects
Municipal law
Decision Content
Supreme Court of Canada
Corporation du Village de La Malbaie v. Boulianne, [1932] S.C.R. 374
Date: 1932-03-15
La Corporation Du Village De La Malbaie (Defendant) Appellant;
and
Adjutor Boulianne and Another (Plaintiffs) Respondents.
1931: October 30; 1932: March 15.
Present: Anglin C.J.C. and Duff, Rinfret, Smith and Cannon JJ.
ON APPEAL FROM THE COURT OF KING’S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC
Municipal law—By-law—Voting—Municipal electors—Valuation roll— Whether roll is conclusive as to who are “proprietors”—Enquiry by court whether proprietor at time of voting—Jurisdiction—Art. 60 C.C.P.—Sale “à réméré”—Promise of sale—Which party is entitled to vote as proprietor—Arts. 16, 243, 670, 743, 758, 769, 771, 772 M.C.
When a by law is submitted to the votes of the “proprietors” of taxable immoveable property who are municipal electors under the provisions of article 771 M.C., the fact that the name of an elector appears upon the valuation roll as being “proprietor” does not constitute conclusive proof of his qualification as such. In an action to set aside a by-law on the ground that it had not received the approval of the requisite number of “proprietors,” the trial judge is entitled to go behind the valuation roll and inquire into the qualification of the individual voters as actual “proprietors” at the time of the voting within the meaning given to that word by the municipal code. Anglin C.J.C. and Cannon J. dissenting.
Per Duff, Rinfret and Smith JJ.—The buyer in the deeds of sale “à réméré” and the vendor in the promises of sale herein are the contracting parties entitled to exercise the right of vote granted to the “proprietor” by Art. 771 M.C.—Anglin C.J.C. and Cannon J., owing to their opinions on the main question, did not express any opinion on this point.
Per Anglin C.J.C.—There was no jurisdiction conferred under Art. 50 C.C.P. upon the Superior Court to entertain the respondents’ action, especially when there were involved in it collateral trials of the right to vote of voters who were not parties to the litigation.
APPEAL from the decision of the Court of King’s Bench, appeal side, province of Quebec, reversing the judgment of the Superior Court, Bouffard J., and maintaining the respondents’ action to set aside a municipal by-law.
The material facts of the case and the questions at issue are stated in the above head-note and in the judgments now reported.
J. A. Prévost K.C. and Antoine Cimon for the appellant.
Ls. St. Laurent K.C. and André Taschereau K.C. for the respondents.
Anglin C.J.C. (dissenting).—Assuming that the Superior Court had jurisdiction to inquire (Art. 677 M.C.), in this proceeding, into the qualifications of individual voters, it appears to me that, on the merits, this whole case boils down to one question, viz., whether or not, under Quebec municipal law, “the valuation roll” in force in a municipality (Articles 650-3, 663 and 667-9, M.C.) is intended to be accepted as conclusive proof in all courts, not merely of the fact that a voter entered thereon is a municipal elector, but of the further fact that he is the actual proprietor of any lands, of which he is entered as such on that roll.
Article 771 M.C. provides that,
No local corporation may contract debts for any amount exceeding, in the aggregate, ten per cent of the value of the taxable immoveable property, if the municipality is a rural one, or fifteen per cent of the value of the taxable immoveable property, if the municipality is a village or town,—such amount including the share which such corporation has to contribute towards paying the debts of the county corporation,—unless the by-law is voted upon by at least two-fifths in number of the proprietors of taxable immoveable property in the municipality who are municipal electors, and who reside in the municipality, and approved by a majority of at least two-thirds in number and real value of all the proprietors whether resident or not in the municipality who have voted, and who are entitled to vote, upon such by-law, and by the Lieutenant-Governor in Council. (8 Geo. V, ch. 60, sec. 22 and 16 Geo. V, ch. 34).
(See, too, art. 768 M.C.)
While I agree with the views taken below that several distinct qualifications are here imposed, I see no reason for thinking that the legislature did not intend that, if the valuation roll should be regarded as conclusive on one point, it should not have a like quality and effect in regard to the others, v.g., if conclusive as to a man being an elector, it should also be conclusive as to his being proprietor of the land in question. I cannot imagine that it was ever intended that there should be as many trials in the Superior Court as to the qualifications of individual voters as there may be voters objected to by anybody contesting either a municipal election or the validity of a vote on a municipal by-law, and that such trials should be had in a collateral proceeding, such as that now before us, and without the persons principally concerned, i.e., the voters, being parties thereto. I more than gravely doubt if any such jurisdiction is conferred by Art. 50 C.C.P. on the Superior Court (and yet the only justification invoked by the respondent for this proceeding is Art. 50 C.C.P.); but, if it is, I find in Art. 771 M.C., above quoted, no reason for distinguishing between the valuation roll as evidence in that court of the several qualifications imposed by that article as conditions of the right to vote, i.e., (1) as to municipal electorship, that it is evidence that the voter appears upon the roll as an elector (Art. 654 M.C., paragraphs nos. 2, 6 and 12), and (2) as to proprietorship, that the voter must be regarded as proprietor of the land of which the roll in force shews him to be such. For both purposes alike, the evidence of the roll, I think, must be equally conclusive if for no other reason on the score of overwhelming convenience. In my opinion, unless the valuation roll should be regarded as conclusive for all election purposes, including voting on municipal by laws, the greatest inconvenience must ensue, as otherwise such land as that now in question must be wholly unrepresented on the vote taken, and there might well be an unseemly row in the polling booth.
Article 670, which provides that the valuation roll in force “serves as a basis * * * for any ‘immoveable property qualification’“ seems to me almost conclusive on the point now before us in favour of the appellant. Moreover, abundant provision is made for the correction of this roll by appeal. For instance, Art. 663 M.C. provides that the local council must, after proper notice, etc., deal with the roll, inter alia,
by correcting the names of persons entered therein, or the description of the lands mentioned therein;
the decision of the Circuit Court of the county, or the district, or of the District Magistrate’s Court, on further appeal, being declared by Art. 677 to be final.
Finally, by Art. 769 M.C., after a loan by-law has been approved by the electors, the secretary-treasurer is to transmit to the Minister for submission to the Lieutenant-Governor in Council, inter alia, the following:
(9) a certificate from the secretary-treasurer specifying the total number of municipal electors who are proprietors of taxable immoveable property.
At least twice (notably in Arts. 665 and 666 M.C.) provision is made whereby the secretary-treasurer, expressly or impliedly, is forbidden to derive information from any other source than the valuation roll. How, therefore, is he to know who are proprietors of immovable property without having recourse to the valuation roll?
Finally, by Art. 772, provision is made for lenders or creditors, upon discovery of illegality or informality, having
a right to recover their claims from the member or members of the council personally, and jointly and severally, who participated in any manner whatever, even tacitly, in effecting such loan or contracting such debt.
The purchaser a réméré did not take advantage of article 673 M.C. to be entered on the valuation roll as proprietor, which may have been because of some agreement to that effect between the parties that the names of the vendor a réméré should continue to appear on the roll as proprietor. At all events, the only person who, in my view, should now be regarded as having had the qualification of proprietor of the land in question at the time of the voting, by virtue of ownership thereof, is the elector whose name had been allowed to remain on the valuation roll as owner of such land.
For these reasons, I agree in the conclusion reached by my brother Cannon, basing my concurrence largely on the additional authorities cited by him.
The definition by Larousse and Littré of “qualité foncière” With great respect, I differ from the view taken by my brother Rinfret as to the effect and meaning of the term “qualité foncière” The English translation is “immoveable property qualification.” The phrase “property qualification” implies no idea or notion of “valuation” whatsoever. Its connotation, like that of “qualité foncière” is that the voter has certain property rights as the basis of his “qualification.” I find substantially no difference in meaning and effect between the term “qualité foncière” used in the French version and the words “immoveable property qualification” used in the English version. Therefore, in my opinion, no case is made for an application of the provision contained in Art. 15 of the code, although, had such a case been made, I agree that the English version, as the original text, is to be preferred to the French for the reasons stated by that learned judge.
Article 729 M.C. and the opinion of Taschereau J. (later C.J.C.) in Les Listes Electorales de Kamouraska[1], quoted by my brother Cannon. (See too Arts. 273 and 313 M.C.).
Another remedy would seem to have been that provided by Article 662 et seq. M.C., but which was not availed of. See also McDonald v. Quinn[2], especially the reasons given by Meredith J. at pp. 461-3, likewise quoted by my brother Cannon.
While, possibly, of some little value in construing the effect of the valuation roll as evidence of the qualifications of municipal voters, the requirement of the code that councillors should continue to hold these qualifications throughout their entire term of office seems to me, with great respect, to have little or no bearing on the point at issue. I am, for the foregoing reasons, of the opinion that the valuation roll in force is conclusive as evidence both of the right of the voter whose name appears thereon to be an elector, and, also, for the purposes of any voting at which such roll is properly used, of the fact that he is proprietor of land of which he is inscribed thereon as such.
While I fully recognize the force of the contention of the respondents that the jurisprudence of Quebec has been very largely to the contrary of the view above expressed, and the value and significance of the judgments of the Privy Council in such cases as Webb v. Outrim[3], (and am fully prepared to stand by what I said in Gagnon v. Lemay[4] as to the wisdom and importance of this branch of the doctrine of stare decisis), we must also be careful never to forget that we are not bound by the decisions of provincial courts and that it is our business to correct the errors of those courts when it is clear to us that such errors have, in fact, existed (Bourne v. Keane)[5].
Moreover, enough attention, in my opinion, has not been paid to the scope and language of Art. 50 C.C.P. which reads as follows:—
Excepting the Court of King’s Bench, all courts, circuit judges and magistrates, and all other persons and bodies politic and corporate, within the province, are subject to the superintending and reforming power, order and control of the Superior Court and of the judge thereof in such manner and form as by law provided.
Apart from the fact that nominal or consequential relief was asked originally against the mise-en-cause, Couturier, for the setting aside of the contract with him for the purchase of his land for the purpose of carrying out the scheme involved in the by-law, I find no ground whatever for suggesting that under Art. 50 C.C.P. there was any jurisdiction whatever conferred upon the Superior Court to entertain an action such as that now before us, especially where there are involved in it collateral trials of their right to vote, although the voters interested are not parties to the litigation. To say that the “superintending and reforming power, order and control of the Superior Court” extends to entertaining an action such as this is, to my mind, absurd, especially in view of the exclusive jurisdiction conferred on the Circuit Court, or Magistrate’s Court, of the district in which the municipality is situated, for the hearing and decision of contested elections (Art. 315 M.C.). I do not think it was ever intended, by tacking on to the proceeding of contesting the vote on a by-law, such as is now before us, a claim to set aside a contract incidentally involved, that the Superior Court would be given authority to oust the jurisdiction of the local courts, to whom matters of voting and election are exclusively entrusted.
I would, for these two reasons (a) want of jurisdiction of the Superior Court to entertain the action, and (6) the extreme inconvenience likely to result from the Superior Court having the right to determine the qualification of voters in such a proceeding as this, hold that the present action cannot succeed.
I would, accordingly, allow the appeal with costs here and in the Court of King’s Bench and would restore the judgment of Bouffard J., including the appellant’s costs of the motion to add Joseph Couturier, formerly mise-en-cause, as a respondent, which, in my opinion, were quite unnecessarily incurred.
The judgments of Duff, Rinfret and Smith JJ. was delivered by
Rinfret J.—L’appelante est une corporation de village régie par le Code Municipal de la province de Québec. Elle avait un règlement d’emprunt à faire approuver par les contribuables; et les deux parties conviennent que, dans les circonstances, avant que ce règlement puisse avoir vigueur et effet, les formalités prescrites dans l’article 771 du Code Municipal devaient être observées. Cet article se lit comme suit:
771. Une corporation locale ne peut contracter des dettes pour une somme excédant en totalité dix pour cent de la valeur des biens-fonds imposables s’il s’agit d’une municipalité rurale, quinze pour cent de la valeur des biens-fonds imposables s’il s’agit d’une municipalité de village ou de ville,—cette somme comprenant la part que cette corporation a à payer de la dette de la corporation de comté,—à moins que le règlement sur lequel ont voté au moins les deux cinquièmes en nombre des propriétaires de biens-fonds imposables de la municipalité, qui sont électeurs municipaux, et qui résident dans la municipalité ait été approuvé par une majorité d’au moins les deux tiers en nombre et en valeur immobilière de tous les propriétaires résidant ou non dans la municipalité, qui ont voté et qui ont droit de voter sur ce règlement, ainsi que par le lieutenant-gouverneur en conseil. Il est admis que le nombre voulu de propriétaires ont voté. Cette première condition a été remplie.
Ce qui est contesté, c’est que le règlement
ait été approuvé par une majorité d’au moins les deux tiers en nombre et en valeur immobilière de tous les propriétaires résidant ou non dans la municipalité, qui ont voté et qui (avaient) droit de voter sur ce règlement.
La discussion porte sur les deux points suivants:
1. L’inscription au rôle d’évaluation est-elle concluante sur la question de savoir quels sont les propriétaires qui ont le “droit de voter” en vertu de l’article 771?
2. Dans la négative, le règlement a-t-il reçu la majorité requise des propriétaires qui ont voté et qui avaient droit de voter?
Le juge de la Cour Supérieure fut d’avis que,
au point de vue municipal, les propriétaires de biens-fonds sont ceux qui sont inscrits comme tels au rôle d’évaluation en vigueur, lequel lie la corporation et ses contribuables.
D’après le jugement, “le rôle d’évaluation, lors du vote, était la seule base du vote” et “la cour ne serait pas justifiable d’annuler les votes” de ceux qui n’étaient pas alors propriétaires, pourvu qu’ils fussent inscrits comme tels sur le rôle. Pour cette raison, il a débouté les intimés de leur action.
La Cour du Banc du Roi a été unanime à rejeter cette interprétation de l’article 771.
Le raisonnement des juges du tribunal d’appel, tel qu’il est exprimé dans leurs notes, nous paraît convaincant, et nous l’adoptons sans restriction. Nous voulons seulement y ajouter les quelques considérations qui suivent:
Ce qui ressort de l’article 771 du Code Municipal, et de l’article 758 qui en est la base, c’est que le législateur a voulu que les règlements d’emprunts fussent approuvés tout d’abord par les propriétaires de biens-fonds imposables. C’est la propriété qui va être affectée par la taxe imposée à raison de l’emprunt. Il est juste que ce soit celui qui détient la propriété qui se prononce. Il a non seulement ce privilège pour lui-même, mais il a un intérêt à ce que les non-propriétaires n’aient pas voix au chapitre. Si la propriété est subséquemment vendue pour taxes, ce sera le véritable propriétaire, inscrit ou non sur le rôle, qui la perdra. C’est donc le fait d’être propriétaire qui est la condition primordiale du vote. En pareil cas, la qualité d’électeur municipal n’est que supplémentaire. Et c’est bien ce que fait voir l’article 771. Il exige d’abord qu’on soit propriétaire; et cette exigence est exprimée au temps présent. C’est le propriétaire, c’est-à-dire celui qui a le titre au moment où la taxe va être imposée, qui peut voter. Comme le dit fort bien M. le juge Galipeault:
Le propriétaire dont le nom n’apparaît pas sur le rôle est certainement privé de voter; le non-propriétaire dont le nom est inscrit au rôle ne possède pas plus de droits: à chacun d’eux il manque l’une des conditions essentielles.
Cet argument est renforcé par l’article 243 du code, qui définit ce qu’est un électeur.
Il faut, dit l’article, pour
avoir le droit de voter *** et d’exercer tous les droits et privilèges conférés aux électeurs par les dispositions du présent code, sujet à l’application de l’article 768, posséder au moment d’exercer tels droits et privilèges, les conditions suivantes etc.
On remarque immédiatement la référence spéciale subordonnant cet article à l’application de l’article 758 qui, comme nous l’avons déjà souligné, est l’article de base des votes des propriétaires sur les règlements d’emprunt. Mais on remarque surtout qu’il faut posséder les conditions requises pour être électeur, “au moment d’exercer tels droits et privilèges Ce qui veut dire clairement que le fait de les avoir possédées lors de l’homologation du rôle d’évaluation n’est pas suffisant.
En plus, l’article 243 énumère en quatre paragraphes les conditions essentielles pour être électeur. Il faut posséder chacune d’elles, “au moment d’exercer tels droits et privilèges”. Le quatrième paragraphe, qui se lit comme suit:
Etre inscrit comme propriétaire, comme locataire ou comme occupant, sur le rôle d’évaluation en vigueur dans la municipalité,
est seulement une de ces conditions. Il faut, en plus, posséder les autres: être sujet de Sa Majesté; être majeur; être du sexe masculin ou être fille ou veuve; posséder soit comme propriétaire, soit comme locataire, soit comme occupant, un terrain d’une certaine valeur réelle ou annuelle, tel qu’il appert du rôle d’évaluation en vigueur.
S’il suffisait d’être inscrit sur le rôle, il était bien inutile de mentionner les autres conditions, puisque chacune d’elles figure parmi les mentions qui apparaissent au rôle en vertu de l’article 654 du Code municipal.
Cela fait bien voir qu’être inscrit sur le rôle ne constitue que l’un des éléments requis pour être électeur. Il est nécessaire de réunir, en outre, chacune des autres qualités énumérées dans l’article 243. Et il faut posséder ces qualités et, en plus, être inscrit, dit l’article 243, “au moment d’exercer (les) droits et privilèges conférés”. Donc: au moment de voter sur un règlement d’emprunt.
D’où il résulte que le rôle d’évaluation n’est nullement une liste électorale, puisqu’il faut tout ensemble y être inscrit et, par surcroît, remplir au moment du vote toutes les autres conditions. Et si l’article 379 du code exige que le secrétaire-trésorier assiste à l’assemblée des électeurs “avec l’original ou une copie certifiée du rôle d’évaluation en vigueur”, ce n’est pas parce que ce rôle représente la liste de ceux qui ont le droit de voter (bien qu’il faille y figurer), mais c’est parce que ce rôle est nécessaire au secrétaire et est essentiel pour vérifier et contrôler la valeur des propriétés représentées par ceux qui votent. L’article 771 requiert “une majorité d’au moins les deux tiers en nombre et en valeur immobilière” de ceux qui ont voté. C’est au moyen du rôle d’évaluation que cette valeur immobilière est établie. C’est lui qui permet de déterminer si la majorité en valeur a été obtenue.
Il reste l’article 670 du Code Municipal, sur lequel le juge de la Cour Supérieure a surtout appuyé son raisonnement. Il s’agit du rôle d’évaluation; et l’article se lit comme suit:
670. Il reste en vigueur jusqu’à l’entrée en vigueur d’un nouveau rôle d’évaluation fait d’après les dispositions du présent titre; et, pendant ce temps, il sert de base aux taxes, contributions, répartitions en deniers, mains-d’œuvre ou matériaux imposés en vertu des règlements, procèsverbaux ou actes de répartition, ainsi qu’à toute qualité foncière, et au paiement de toute dette municipale, sauf les cas particuliers où il en est autrement ordonné par les dispositions du présent code.
Le juge de première instance a insisté sur les mots “qualité foncière”. Faisons d’abord remarquer que la version anglaise de l’article donne comme l’équivalent de “qualité foncière”, l’expression “immoveable property qualification”. Le code actuel a succédé à celui de 1870. Si l’on se reporte au texte de 1870, tel qu’il se trouve au statut de Québec, 34 Victoria, c. 68, art. 743, on constate que, dans ce statut originaire, les deux versions (anglaise et française) emploient le mot “qualification”. C’est dans les Statuts Refondus de 1888 que le mot “qualité” s’est glissé, sans explication, dans la version française, tandis que le mot “qualification” persistait dans la version anglaise. S’il y a divergence entre les deux textes, c’est la version anglaise, au besoin, qui prévaudrait, comme étant conforme au texte du statut de 1870 (C.M. art. 15—50 Vict. c. 5, art. 12, R.S.Q. 1888, p. CXX).
Mais un premier point bien décisif, suivant nous, qu’il est important de faire observer quand il s’agit de l’application de l’article 670, c’est qu’il se termine par la phrase:
sauf les cas particuliers où il en est autrement ordonné par les dispositions du présent code
qui doit qualifier tout le reste de l’article et dont il est impossible de ne pas tenir compte. Or, pour les raisons qui précèdent, nous sommes d’avis que les articles 758, 771 et 243, qui s’appliquent en l’espèce, sont des “cas particuliers où il en est autrement ordonné”.
Admettons cependant, pour les besoins de l’argument, qu’il n’en soit pas ainsi. L’article 670 a trait au rôle d’évaluation. Le but fondamental du rôle d’évaluation est d’établir “la valeur réelle des propriétés” pour les fins municipales. Art. 650. Sa fonction essentielle est de fixer l’évaluation foncière: et c’est bien ce qui résulte de l’article, lorsqu’il dit que le rôle
sert de base aux taxes, contributions, répartitions en deniers, mains-d’œuvre ou matériaux imposés en vertu des règlements, procès-verbaux ou actes de répartition, *** et au paiement de toute dette municipale.
C’est dans cette énumération que figurent les mots “qualité foncière”, et il est raisonnable de penser qu’ils y ont été insérés pour les mêmes fins que tous les autres objets de cette énumération, surtout si l’on songe que l’insertion des noms des propriétaires d’immeubles n’est pas exigée par l’article 654 parmi les particularités qui “doivent être portées au rôle d’évaluation”; mais que, d’après le sous-paragraphe 6 de cet article, les noms des propriétaires ne sont insérés que “s’ils sont connus”. Il s’ensuit que l’indication des propriétaires dans le rôle d’évaluation n’est pas une partie essentielle de ce rôle. Aussi lorsque l’article, parlant du rôle d’évaluation, déclare que ce rôle sert de base à la “qualité foncière”, ou “qualification foncière” ou “immoveable property qualification”, il est logique d’entendre ces mots comme se référant à l’idée et à la notion de valeur ou d’évaluation. La valeur ou évaluation est d’ailleurs la seule chose sur laquelle les estimateurs, en préparant le rôle, sont appelés à se prononcer. Or, cette conclusion est conforme à la jurisprudence constante de la province de Québec; et nous croyons que M. le juge Galipeault, dans son jugement, donne une idée exacte de la situation, lorsqu’il dit:
Nos tribunaux ont toujours interprété l’expression “qualité foncière” comme voulant dire le cens d’éligibilité ou le cens requis pour exercer un droit ou une fonction en vertu du droit municipal.
Il cite plusieurs jugements à l’appui de cette observation et il conclut:
Il ne paraît pas contesté aujourd’hui que le rôle d’évaluation ne fait pas preuve de la propriété; qu’il constitue simplement et uniquement une preuve péremptoire de la valeur des biens-fonds qui y sont portés.
Nous avons d’abord à examiner la portée de deux arrêts assez anciens: McDonald v. Quinn[6] et In re Les listes électorales de Kamouraska[7], qui, à notre humble avis, n’ont pas d’application à la présente cause, parce que les questions en litige étaient sans analogie avec celle qui est débattue dans l’espèce actuelle, et parce qu’il s’agissait là de lois et de textes différents.
McDonald v. Quinn[8] est un jugement de 1854, de beaucoup antérieur au premier Code Municipal. Le débat était quant à la validité de certains votes donnés à une élection municipale de la cité de Québec; et l’on a décidé que les juges étaient liés par les listes électorales préparées par le conseil. Le rapport fait voir (p. 463) que l’ordonnance qu’il s’agissait d’appliquer (3 et 4 Vict. c. 35, sec. 19) se lisait comme suit:
It is provided that it shall be lawful for the said council of the said city, by a by-law or by-laws to be enacted in this behalf, to make a provision for the making of lists and the registration of all persons qualified to vote at the elections of Councillors and other city officers in the said city, whereby the right to vote at such elections may be determined.
La cour a jugé que la liste des électeurs faite en vertu de cette ordonnance était définitive et devait être considérée comme concluante du droit de voter à l’élection. Comme on le voit, le texte de l’ordonnance était décisif et ne pouvait se comparer à celui des articles 771 et 243 ou 670 C.M.
Dans In re Les listes électorales du Comté de Kamouraska7, la question soulevée était celle de savoir quel était le devoir du secrétaire-trésorier de la municipalité, lorsqu’il préparait la liste des électeurs conformément à l’Acte électoral de Québec de 1875 (e. 7 de 38 Vict.). Le texte qu’il s’agissait d’interpréter était le suivant:
12. Chaque année, du premier au quinze du mois de mars, le secrétaire-trésorier de toute municipalité devra faire, en double, une liste par ordre alphabétique des personnes qui, d’après le rôle d’évaluation alors en force dans la municipalité pour les fins locales, et tel que revisé s’il l’a été même seulement pour des fins locales, paraissent être électeurs, à raison des biens-fonds possédés ou occupés par elles dans la municipalité.
L’honorable juge Taschereau décida qu’en vertu de ce texte seules les personnes inscrites au rôle d’évaluation pouvaient être portées sur la liste des électeurs par le secrétaire-trésorier; et voici comment il définit lui-même l’effet de sa décision (p. 309) :
Le législateur a donc voulu, il me semble; 1° que le rôle d’évaluation soit conclusif quant à la valeur de la propriété; 2° que personne ne soit sur la liste des électeurs s’il n’est sur le rôle; 3° que tous ceux qui apparaissent qualifiés par le rôle soient sur la liste électorale,’ à moins de disqualification personnelle de nature à ne pouvoir apparaître sur le rôle.
Sa conclusion sur le point qu’il avait à juger fut que
Le secrétaire-trésorier n’a donc aucun droit de corriger le rôle d’évaluation; la loi lui dit, au contraire, de le suivre et de ne suivre que le rôle.
Il semblerait, en effet, que le texte de l’article 12 de l’Acte Electoral imposait cette conclusion. Mais, en outre que la question à décider était toute différente de celle qui nous occupe, il est facile de voir que la loi s’exprimait de façon tout autre que ce que nous trouvons dans les articles 771 et 243 ou 670 C.M. Sans doute, au cours de ses notes, l’honorable juge discute la portée de l’article 743 C.M. qui correspondait alors à l’article 670 actuel. Mais il reste que cette discussion n’était nullement nécessaire pour les fins de la décision; et il semble qu’on doive interpréter ce qu’il dit en ayant égard à la question qui lui était alors soumise. Si toutefois on voulait donner plus d’ampleur à ce jugement, il faudrait alors dire que l’opinion qui y est exprimée sur la portée de l’article 743 n’a pas été adoptée par la suite et que la jurisprudence de la province de Québec a été constamment et uniformément dans le sens contraire.
L’arrêt de Kamouraska date de 1877. Dès 1875, dans la cause de Gratton v. Ste-Scholastique[9], il avait été jugé que le rôle d’évaluation ne faisait preuve que de la valeur de la propriété et qu’il n’était pas
destiné à prouver qu’un tel est propriétaire, occupant ou locataire d’un tel bien-fonds, surtout lors d’un événement futur. *** C’est l’évaluation qu’on a voulu établir par le rôle d’évaluation qui, d’après le S.R.C. c. 6, s. 5, signifie: Document contenant un état de l’évaluation de la propriété.
L’honorable juge Mathieu, de la Cour Supérieure, à deux reprises, en 1886, dans la cause de Filiatrault v. Corporation, de St-Zotique[10], et en 1888, dans la cause de Coupal v. Corporation de St-Jacques le Mineur[11], a jugé que le rôle d’évaluation ne fait foi que de l’estimation des biensfonds, et qu’il ne fait pas preuve des autres énonciations.
En 1890, dans la cause de Vinet v. Fletcher[12], l’honorable juge Cimon avait jugé que
celui dont le nom est inscrit sur le rôle comme propriétaire d’un terrain estimé à la valeur requise, mais qui réellement n’a jamais possédé ce terrain et n’a jamais été propriétaire, n’a pas droit de vote.
Et des décisions au même effet ont été rendues, en 1896, dans Cadot v. Pelletier[13]; en 1901, dans Tremblay v. Ménard[14]: “Le rôle d’évaluation ne fait pas foi de la propriété, mais seulement de la valeur".
A son tour, l’honorable juge Dorion, dans la cause de Lajramboise v. Ladouceur[15], décide, en 1904, que
c’est la qualité de l’électeur lors de l’élection qu’il faut considérer, et non celle qui peut apparaître au rôle d’évaluation; mais si un électeur qui prête serment et vote comme occupant a cessé depuis deux mois, lors de l’élection, d’habiter la maison sur laquelle il se qualifie, son vote doit être mis de côté.
Puis viennent les deux décisions de l’honorable juge de Lorimier, en 1907 et en 1909, dans les deux causes (qui portent le même titre) de Perrault v. Beaudry[16]. Au cours de son jugement dans la première de ces causes, l’honorable juge dit:
Il est évident qu’il ne suffit pas d’être inscrit au rôle d’évaluation pour avoir droit de vote; mais il faut de plus, au moment où l’on veut exercer ses droits et privilèges comme électeur municipal, posséder aussi les autres capacités exigées par la loi sous l’article 291 (maintenant 243). * * * En conséquence, n’est pas électeur qualifié à voter à une élection municipale, ni à contester une élection municipale, celui qui, bien que porté au rôle comme locataire d’un terrain estimé suffisamment, en fait, lors de l’élection, ne possédait plus ce terrain ni comme propriétaire, ni comme locataire, ni comme occupant.
En 1910, re Desjardins v. Leclerc[17], sir François Lemieux, juge-en-chef de la Cour Supérieure de la province, décide que les mots le cens d’éligibilité devant être établi par le rôle d’évaluation (dans l’article 108 de l’Acte des Cités et Villes) se rapportent uniquement à la valeur de la propriété (p. 372).
Au cours de son jugement, il dit ce qui suit (p. 373):
Or, le rôle ne fait pas preuve de la propriété, car un tel peut y paraître propriétaire et cependant ne pas l’être. On en voit des exemples fréquents. * * * La seule chose certaine que le rôle constate, c’est la valeur de la propriété, c’est-à-dire la quotité ou la quantité de biens requise pour donner le cens de l’éligibilité.
En 1911, dans la cause de Levasseur v. Pelletier[18], la question vint devant la Cour de Revision, composée des honorables juges Lemieux, juge-en-chef, Cannon et Letellier. Dans le jugement de la cour, qui confirmait le jugement de l’honorable juge Cimon, le juge-en-chef de la Cour Supérieure dit ce qui suit (p. 494):
Pelletier a soutenu qu’il était porté sur le rôle d’évaluation de la ville de Fraserville comme propriétaire de cet immeuble. L’inscription de son nom sur le rôle ne faisait qu’établir une présomption de propriétaire qui pouvait être détruite par une preuve au contraire.
L’honorable juge Letellier, en 1917, dans la cause de Lapointe v. Cauchon[19], juge comme suit:
Au point de vue du cens électoral, le rôle d’évaluation constitue une preuve peremptoire de la valeur des biens qui y sont portés; mais il ne fait pas preuve de la propriété.
L’un des considérants se lit comme suit (p. 396):
Considérant que le rôle d’évaluation est fait pour établir la valeur immobilière et, quant à la qualification des personnes, fait preuve prima facie mais peut toujours être contredit par une preuve directe; vu que c’est au moment de la mise en nomination que la qualification doit avoir lieu, il est permis de contredire le rôle lors de la mise en nomination, comme il est permis de le contredire après l’élection, si le maire ou le conseiller perd sa qualification.
En 1919, la Cour de Révision de Québec est encore saisie de cette question, dans la cause de Parent v. Bouchard[20]. La cour est composée de sir François Lemieux, juge-en-chef, et de MM. les juges Letellier et Belleau. M. le juge Belleau, prononçant le jugement de la majorité de la cour, dit entre autres choses (p. 413):
On sait qu’en effet, si le rôle fait foi de la valeur des propriétés qui y sont portées, il ne fait pas foi du droit même de propriété. C’est ce qui a toujours été décidé par nos cours de justice.
Et si l’honorable juge-en-chef de la cour, dans cette cause, se déclare dissident, c’est parce qu’il exprime l’opinion que, non seulement le rôle ne fait pas preuve de la propriété, mais que les charges et hypothèques qui grèvent l’immeuble doivent être déduites non de la valeur portée au rôle, mais “de la valeur réelle que l’immeuble peut réellement avoir” (p. 415); et la majorité de la cour ne voulait pas aller aussi loin.
Enfin, en 1926, le même principe est de nouveau affirmé par l’honorable juge Dorion dans la cause de Benoît v. Phaneuf et la Corporation de St-Antoine-sur-Richelieu[21].
Nous avons tenu à faire cette revue de la jurisprudence aussi complète que possible afin de démontrer la persistance avec laquelle, depuis 1875, les tribunaux de la province ont toujours décidé que le rôle d’évaluation est définitif seulement quant à la valeur des propriétés qui y figure, et que la mention au rôle de la qualité de propriétaire est peutêtre une preuve prima facie mais n’est pas concluante, et elle peut toujours être contredite.
Cette série de décisions établit non seulement une uniformité d’interprétation judiciaire ininterrompue et qui remonte jusqu’aux premiers temps de l’entrée en vigueur du Code Municipal, mais l’on peut en déduire également que cette manière de voir est véritablement entrée dans la pratique courante des affaires municipales de la province et que c’est ainsi que la chose a été comprise et appliquée dans l’administration municipale.
Ce qui donne encore plus d’importance à cette revue, c’est qu’il ne s’y trouve pas un seul jugement en sens contraire. Il y a seulement l’opinion de l’honorable juge Taschereau, dans la cause de Kamouraska[22], en 1877, exprimée dans un litige où la question qui nous occupe ne se présentait pas. Il est peut-être significatif que, lors de l’audition, le savant procureur de rappelante a pratiquement abandonné ce moyen d’appel; et que, d’ailleurs, les avocats des parties ayant été priés par la cour de lui envoyer une liste des jugements de part et d’autre sur cette question, alors que les procureurs des intimés en ont fourni une série imposante soutenant le point de vue que nous préconisons et d’où nous avons tiré, en grande partie, les arrêts que nous avons examinés, l’appelante n’a pu en soumettre aucun dans le sens opposé.
Pendant que la jurisprudence et la pratique de la province de Québec s’affirmaient ainsi avec persistance, le Code Municipal a été complètement refondu en 1916. C’est le code que nous avons actuellement. A cette époque, les décisions de nos tribunaux avaient invariablement interprété l’article 743 du code (maintenant l’article 670) de la façon que nous avons montrée; et cependant, en 1916, la législature n’a pas modifié le texte de l’article dans le but d’indiquer une intention contraire à celle que lui avait donnée la jurisprudence.
A cet égard, nous tenons à référer à ce que dit le Conseil Privé, dans la cause de Casgrain v. Atlantic and NorthWest Railway Co.[23]:
Their Lordships cannot assume that the Dominion Legislature, when they adopted the clause verbatim in the year 1888, were in ignorance of the judicial interpretation which it had received. It must, on the contrary, be assumed that they understood that sect. 12 of the Canadian Act must have been acted upon in the light of that interpretation. In these circumstances their Lordships, even if they had entertained doubts as to the meaning of sect. 12 of the Act of 1888, wold have declined to disturb the construction of its language which had been judicially affirmed.
Ce principe a été de nouveau réaffirmé, de façon encore plus précise, si possible, par le Conseil Privé, dans la cause de Webb v. Outrim[24], où nous trouvons ce passage, que nous extrayons du jugement prononcé par le Lord Chancelier, The Earl of Halsbury:
It is quite true, as observed by Griffith C.J., in the above-mentioned case of D’Emden v. Pedder[25] that: “When a particular form of legislative enactment which has received authoritative interpretation, whether by judicial decision or by a long course of practice, is adopted in the framing of a later statute, it is a sound rule of construction to hold that the words so adopted were intended by the Legislature to bear the meaning which has been so put upon them.”
Dans la cause de Gagnon v. Lemay[26], le très honorable juge-en-chef de cette cour disait, à la page 374:
The wisdom of not overruling judical decisions of some years’ standing, where numerous contracts must have been made and moneys paid on the footing of the law as established by them, and of not breaking away from previous decisions upon the construction of a well known document in constant use for a number of years, even in cases where, were the matters re